Ievads

2023. gada 14. jūnijā vairāk nekā 600 cilvēku noslīka Vidusjūrā pie Pilas krasta Grieķijā, kad viņu laiva - stipri pārpildīts zvejas kuģis ar nosaukumu Adriana - apgāzās un nogrima.

ES iekšlietu komisāre Ilva Jūhansone (Ylva Johansson) Adrianas traģēdiju raksturoja kā “vienu no smagākajām kuģu bojāejām šajā gadsimtā pasaulē” un uzsvēra nepieciešamību “konstatēt faktus par to, kas notika katrā šā nāvējošā ceļojuma posmā”.

Ombude pēc savas iniciatīvas veica izmeklēšanu, lai pārbaudītu faktus par Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūras (Frontex) darbībām traģēdijas laikā, kā arī to, kā tā reaģēja citās ārkārtas situācijās jūrā, kurās tā bija iesaistīta.

Izmeklēšanā tika izskatītas arī attiecības starp Frontex un dalībvalstu iestādēm saistībā ar ārkārtas situācijām jūrā, kurās ir iesaistīta Frontex. Tajā tika apsvērts atbildības līdzsvars starp ES un dalībvalstīm meklēšanas un glābšanas operācijās un tas, kā tas ietekmē šādu operāciju rezultātus.

Lai gan izmeklēšanā tika novērtētas Frontex darbības, tās konstatējumi, kas izklāstīti turpmāk un sīkāk lēmumā par izmeklēšanas pabeigšanu, izraisīja plašākas pārdomas par izmaiņām, kas vajadzīgas ES līmenī, lai parādītu ES apņemšanos glābt dzīvības jūrā, vai, kā Komisijas priekšsēdētāja Urzula fon der Leiena norādīja savā 2020. gada septembra uzrunā Eiropas Parlamentam, ka “dzīvības glābšana jūrā nav fakultatīva”.

Tūlītēja un steidzama uzmanība jāpievērš diviem vispārējiem secinājumiem:

· Izmeklēšanā atklājās, cik lielā mērā Frontex ir atkarīga no dalībvalstu rīcības, lai pildītu savus pienākumus pamattiesību jomā un pienākumu glābt dzīvības.  Ņemot vērā šos secinājumus un pieaugošās bažas par to, ka dalībvalsts savās robežkontroles operācijās pastāvīgi pārkāpj pamattiesības, Frontex būtu jāapsver, vai ir sasniegts slieksnis, kas tai ļauj izbeigt, atsaukt vai apturēt savas darbības ar attiecīgo dalībvalsti. Tai būtu publiski jāprecizē iemesli secinājumam, ka robežvērtība ir vai nav sasniegta.

· Lai sniegtu atbildes uz plašākiem sistēmiskiem jautājumiem, kas pārsniedz šīs izmeklēšanas pilnvaras, ombude aicina Eiropas Parlamentu, ES Padomi un Eiropas Komisiju izveidot neatkarīgu izmeklēšanas komisiju, lai novērtētu iemeslus lielajam nāves gadījumu skaitam Vidusjūrā, mācītos no tādiem incidentiem kā kuģa Adriana bojāeja un sniegtu ieteikumus par to, kā aizsargāt pamattiesības un tiesības uz dzīvību, reaģējot uz ārkārtas situācijām jūrā. 

Vispārīga informācija

Frontex nedarbojas vakuumā. Attieksmi pret “migrantu laivām”, kas mēģina kuģot Vidusjūrā, var ietekmēt faktori, kas parasti neattiecas uz meklēšanas un glābšanas (SAR) operācijām, jo īpaši politiskie un citi jutīgie jautājumi saistībā ar migrāciju.

Kritiski svarīgi ir tas, ka proaktīvas glābšanas iespēja tiek uzskatīta par “pievilkšanas faktoru” cilvēkiem, kuri cenšas migrēt uz Eiropu, izmantojot bieži vien bīstamus līdzekļus, un mudināt cilvēku kontrabandistus apdraudēt vairāk dzīvību.

Pēdējos gados pieņemtie lēmumi ir ierobežojuši proaktīvas glābšanas operācijas neatkarīgi no tā, vai to pamatā ir negadījums vai konstrukcija.

2014. gadā Mare Nostrum — gadu ilgā, daļēji ES finansētā proaktīvā meklēšanas un glābšanas operācija, ko vadīja Itālijas iestādes, — tika izbeigta, un līdz šim tā nav aizstāta ar neko tādu, kas tuvotos tādam pašam mērogam un darbības jomai.

Nevalstiskajām organizācijām, kas iesaistītas proaktīvās glābšanas operācijās, vairākās dalībvalstīs ir draudēts ar kriminālvajāšanu.

Frontex 2016. gadā tika pārdēvēta, lai iekļautu nosaukumu “krasta apsardze”, tomēr tās pilnvaras un darbības joma neatbilst tam, ko parasti saprot kā krasta apsardzes misiju.

Lai gan Frontex ir “meklēšanas un glābšanas” pienākumi, ir skaidrs, ka tā galvenokārt nodrošina meklēšanas vai uzraudzības funkciju, nevis glābšanas funkciju.

Tās spēju glābt apdraudētās dzīvības vēl vairāk ierobežo tas, ka tieši dalībvalstu iestādes vada un koordinē meklēšanas un glābšanas misijas.

Šī spriedze starp Frontex pienākumu glābt dzīvības un spiedienu novērst vai atturēt cilvēkus no mēģinājumiem šķērsot Vidusjūru rada Frontex izaicinājumu līdzsvarot savu lomu, atbalstot dalībvalstis ES ārējo robežu pārvaldībā, ar tās pienākumiem pamattiesību jomā.

Tas rada līdzīgu problēmu ES kopumā, jo īpaši attiecībā uz to, kā nodrošināt, ka cilvēkiem uz “migrantu laivām” tiek sniegta tāda pati aizsardzība un garantētas tādas pašas tiesības uz dzīvību kā citiem.

Adriana kuģa bojāeja

2023. gada 10. jūnijā Adriana atstāja Tobrukas ostu Lībijā, dodoties uz Itāliju, vedot aptuveni 750 cilvēkus, kas mēģina migrēt uz Eiropu.

Itālijas iestādes 13. jūnija rītā vērsa uzmanību uz laivu. Frontex tika pārkopēts ziņojumā, ko Itālijas Jūras glābšanas koordinācijas centrs (RCC) nosūtīja Grieķijas Kopīgajam RSP. Neapstiprinātus ziņojumus par mirušiem un/vai mirstošiem pieaugušajiem un bērniem uz kuģa bija sagatavojušas arī NVO, sazinoties ar cilvēkiem uz kuģa.

Frontex novirzīja gaisa kuģi, kas veica standarta jūras uzraudzības darbības, uz kuģa atrašanās vietu. Ar šo gaisa kuģi gan Itālijas, gan Grieķijas RSP tika kopīgoti videomateriāli un cita informācija par kuģa stāvokli un jūras stāvokli. It īpaši tā norādīja, ka laiva ir pārpildīta un glābšanas vestes nav redzamas.

Frontex neizdeva Mayday releju, jo, pēc tās domām, laiva nebija tieši apdraudēta.

Gaisa kuģim bija jāatgriežas bāzē pēc 10 minūtēm, kad tas sasniedza savas degvielas robežas.

Tā kā laiva atradās Grieķijas meklēšanas un glābšanas reģionā, par visu meklēšanas un glābšanas operāciju koordinēšanu bija atbildīga Grieķijas RSP, no kuras Frontex un jebkuram citam kuģim šajā reģionā bija jāpieņem jebkādi turpmāki norādījumi.

Saskaņā ar šīs izmeklēšanas gaitā pārbaudītajiem dokumentiem Frontex pēc tam četros atsevišķos gadījumos 13.–14. jūnijā lūgs jaunāko informāciju un piedāvās palīdzību Grieķijas RSP, tostarp atgriezīsies, lai palīdzētu veikt novērošanu no gaisa. Komisija no Grieķijas iestādēm nesaņēma atbildi ne uz vienu no šiem paziņojumiem.

2023. gada 13. jūnija vakarā bija plānots, ka Frontex tālvadības gaisa kuģis, kas piedalīsies iepriekš plānotajā novērošanā no gaisa, šķērsos teritoriju, kurā atradās Adriana. Tā vietā pēc Grieķijas iestāžu pieprasījuma tas tika novirzīts uz citu incidentu: migrantu laivu, kurai pēc tam tika veikta meklēšanas un glābšanas operācija.

Aptuveni 15 stundas pēc pirmā Itālijas iestāžu brīdinājuma laiva apgāzās un nogrima.

Grieķijas krasta apsardzes laiva un citas laivas, kas tika novirzītas uz Adrianas koordinātām, pēc tam izglāba aptuveni 100 cilvēku, no kuriem lielāko daļu nogādāja krastā ar privātu kuģi. Tika atgūti aptuveni 80 ķermeņi.

Tiek uzskatīts, ka miruši vairāk nekā 600 vīriešu, sieviešu un bērnu.

2023. gada 14. jūnija rītā Frontex nosūtīja gaisa kuģi uz Adrianas koordinātām iepriekš plānotas novērošanas no gaisa ietvaros.

Līdz brīdim, kad tā ieradās, laiva bija apgāzusies, un ūdenī nebija redzami pasažieri vai citas laivas pēdas. Kad Frontex piedāvāja atgriezties ar citu gaisa kuģi, Grieķijas RSP paziņoja Frontex, ka tās pakalpojumi vairs nav vajadzīgi.

Atbildība par kuģa bojāeju

Jūlija uzrunā Eiropas Parlamentā komisāre Johansone paziņoja:

“Virs Adrianas ūdeņi tagad ir klusi, nav kapu pieminekļu, nav marķieru, nekas, kas atcerētos vārdus. Lai mūsu rīcība kļūst par mūsu pieminekli.”

Pārdzīvojušie, plašsaziņas līdzekļi un pilsoniskās sabiedrības organizācijas atkārtoti apgalvo, ka Grieķijas Krasta apsardzes (HCG) darbības ir veicinājušas laivas nogrimšanu.

Jebkādu šīs traģēdijas faktu novērtējumu nopietni apdraud tas, ka nav video vai cita ieraksta par to, kas notika stundās un minūtēs pirms laivas apgāšanās, un par notikumiem, kas notika tūlīt pēc tam, kad simtiem cilvēku bija iekrituši jūrā.

Ir atklājies, ka reģistrācijas kontrolierīces uz HCG kuģa ir izslēgtas apstrīdētu iemeslu dēļ. Vairāki izdzīvojušie arī apgalvoja, ka HCG no viņiem ir paņēmis viņu mobilos tālruņus.

Kā minēts iepriekš, Frontex arī nebija saņēmusi Grieķijas RSP atļauju tās novērošanas gaisa kuģim atstāt otru incidentu un doties uz Adrianas teritoriju, pirms tā nogrima. Ja tā būtu to darījusi, tā, iespējams, būtu varējusi reģistrēt notikušo un, iespējams, ietekmēt HCG darbības.

Grieķijas Jūras kara tiesa pašlaik izmeklē krasta apsardzes darbības.

Eiropas Komisija ir vairākkārt aicinājusi atklāt faktus. Tomēr Eiropas Parlamenta Pilsoņu brīvību, tieslietu un iekšlietu komitejas uzklausīšanā 2024. gada 14. februārī Komisijas augsta ranga amatpersona norādīja uz grūtībām, ar kurām tā saskārās saziņā ar Jūras kara flotes tiesu attiecībā uz jaunāko informāciju par Tiesas veiktās izmeklēšanas gaitu.

Grieķijas ombuds veic krasta apsardzes izmeklēšanu pēc savas iniciatīvas pēc krasta apsardzes lēmuma nesākt iekšēju izmeklēšanu. Frontex Pamattiesību biroja ziņojumā par nopietniem incidentiem norādīts, ka pēc vairākiem jautājumiem, kas tām tika uzdoti, tās no Grieķijas iestādēm nesaņēma “attiecīgu informāciju”.

Neraugoties uz šīm iniciatīvām, ir žēl, ka ES līmenī nav vienota pārskatatbildības mehānisma, kas varētu neatkarīgi izmeklēt visus saistītos jautājumus, tostarp Grieķijas iestāžu lomu, Frontex lomu un jebkuras citas attiecīgās iestādes, piemēram, Eiropas Komisijas, lomu, kura ir atbildīga par ES Līgumos paredzēto pamattiesību noteikumu ievērošanas nodrošināšanu.

Ombuda secinājumi

Frontex attiecības ar dalībvalstu iestādēm

Frontex ir plaši pienākumi pamattiesību jomā gan kopumā, gan saistībā ar meklēšanu un glābšanu jūrā. Šie pienākumi ir izstrādāti operatīvajos plānos, uzraudzības pakalpojumu pieprasījumos, noteikumos un procedūrās, kas arī precizē aģentūras dažādos uzdevumus un atbildību pret dalībvalstu iestādēm.

Nevar apgalvot, ka Frontex būtu pārkāpusi kādu no attiecīgajiem noteikumiem un procedūrām. Tomēr plāni un procedūras var ierobežot Frontex spēju rīkoties neatkarīgi, lai izpildītu savus pienākumus pamattiesību jomā.

Piemēram, Adriana kuģa bojāejas gadījumā pakalpojumu pieprasījumi, kas reglamentē Frontex novērošanas darbības, kopā ar starptautiskajiem noteikumiem par meklēšanu un glābšanu neļāva Frontex atgriezties pēdējā zināmajā kuģa pozīcijā bez Grieķijas RSP piekrišanas. Tāpat arī atteikšanās no rīkojuma novirzīt novērošanas gaisa kuģi uz citu incidentu būtu šo tiesību normu un nolīgumu pārkāpums.

Tā sekas un ES tiesiskā regulējuma trūkums attiecībā uz meklēšanu un glābšanu ir tādas, ka briesmās nonākuši kuģi, kas pārvadā bēgļus un patvēruma meklētājus, nevar paļauties uz proaktīvām meklēšanas un glābšanas operācijām ES līmenī, lai veiktu glābšanu, un tie galvenokārt ir atkarīgi no dalībvalstu iestādēm.

Ja Frontex ir šaubas par to, vai dalībvalsts ievēro pamattiesības saistībā ar meklēšanas un glābšanas operācijām, pašreizējais operatīvais satvars apgrūtina neatkarīgas darbības veikšanu saskaņā ar šīm šaubām.

Diemžēl ir situācijas, kad Frontex ir pamats apšaubīt, vai dažas dalībvalstis ievēro savus pienākumus pamattiesību jomā.

Piemēram, šajā izmeklēšanā tika atklāts incidents, kad citas dalībvalsts RSP skaidri lika Frontex neizvietot novērošanas gaisa kuģus notiekošā ārkārtas situācijā.

ES Birojs krāpšanas apkarošanai (OLAF) iepriekš konstatēja, ka Frontex uzraudzības aktīvi tika apzināti novirzīti, lai izvairītos no “atstumšanas” lieciniekiem.

Traģēdija Adriana notika neilgi pēc OLAF konstatējumu publiskošanas, pēc kuras Frontex izpilddirektors atkāpās no amata. 

Mazāk nekā gadu pirms traģēdijas Eiropas Cilvēktiesību tiesa bija pasludinājusi spriedumu pret Grieķiju lietā, kurā bija dažas līdzības ar Adrianas apgāšanos, tostarp Grieķijas valsts iestāžu noliegto prasību, ka HCG rīcības rezultātā 2014. gadā tika apgāzta zvejas laiva, kas pārvadāja migrantus, kā rezultātā gāja bojā 11 cilvēki.

Tādējādi Adrianas traģēdija notika, kad Frontex pilnībā apzinājās nesenās bažas par to, kā Grieķijas iestādes ievēro saistības pamattiesību jomā. Pat ar šādu izpratni pašreizējie noteikumi neļāva Frontex uzņemties aktīvāku lomu Adriana incidentā.

Izmeklēšanā tika konstatēti citi gadījumi, kad Frontex uzturējās ārkārtas situācijā jūrā, kā arī gadījums, kad tā mēģināja atgriezties ārkārtas situācijā, bet attiecīgā valsts iestāde tai nebija atļāvusi to darīt.

Tas rada nopietnus jautājumus par Frontex attiecībām ar valstu iestādēm, kā arī par tās izpratni vai tās pamattiesību lomas un pienākumu piemērošanu šādos apstākļos.

Ombuds aicina ES likumdevējus apsvērt un novērst šo nepārprotamo pamattiesību trūkumu.

Saskaņā ar spēkā esošajiem tiesību aktiem būtu jāgroza operatīvo plānu noteikumi vai pakalpojumu sniegšanas noteikumi attiecībā uz novērošanu no gaisa, lai Frontex varētu labāk izpildīt savus pienākumus pamattiesību jomā, piemēram, saglabājot novērošanu, ja tā to uzskata par nepieciešamu.

Šis “otrā acu pāra” princips, lai turpinātu uzraudzību jūras ārkārtas situāciju un citu incidentu vietā, ir izklāstīts dažādos Frontex iekšējos ieteikumos, kas tika pārskatīti šajā izmeklēšanā (tostarp Pamattiesību biroja un Frontex valdes darba grupas ieteikumos), un tas ir skaidrs mērķis 2021. gada Frontex Pamattiesību rīcības plānā.

Sadarbības ar valsts iestādēm izbeigšana, atsaukšana vai apturēšana

Tas, ka Grieķijas RSP nereaģēja uz Adriana incidentu, kā arī plašākas bažas par to, ka Grieķijas iestādes neievēro pienākumus pamattiesību jomā, rada jautājumu par Frontex attiecībām ar dalībvalstīm.

Frontex apgalvo, ka tās pilnvarās neietilpst dalībvalstu iestāžu darbības uzraudzība.

Tomēr, ja Frontex uzskata, ka valstu iestādes pastāvīgi nepilda savus meklēšanas un glābšanas pienākumus vai ir citādi iesaistītas pamattiesību pārkāpumos, un/vai ja valstu iestādes ierobežo Frontex meklēšanas un glābšanas lomu un spējas, izpilddirektoram būtu jāapsver, vai ir sasniegts slieksnis, kas ļautu Frontex izbeigt, atsaukt vai apturēt savas darbības. Frontex regulas (Regula 2019/1896) 46. pantā šāda iespēja ir skaidri paredzēta.

Nav maz ticams, ka Adrianas traģēdija atkārtosies, ja vien netiks veiktas būtiskas izmaiņas tiesiskajā un operatīvajā regulējumā reaģēšanai uz ārkārtas situācijām jūrā. Šādos apstākļos pastāvīga sadarbība starp ES aģentūru un ES iestādēm kopumā var likt apšaubīt ES apņemšanos aizsargāt cilvēku dzīvības.

Frontex pienākumi attiecībā uz ārkārtas signāliem

Jautājums par to, vai Frontex būtu vajadzējis izdot Mayday relay, kad tā novēroja ļoti pārpildīto Adriana, tiek apstrīdēts.

Pilsoniskās sabiedrības organizācijas ir apgalvojušas, ka, ņemot vērā laivas pārpildītību un glābšanas vestu acīmredzamo trūkumu, tai vajadzētu būt papildus ziņojumiem par nāves gadījumiem Adrianā, tostarp bērnu nāves gadījumiem. Frontex Pamattiesību biroja ziņojumā par nopietniem incidentiem tika secināts, ka, lai gan Frontex ir izpildījusi savus pienākumus, nākotnē tai “būtu rūpīgāk jāizvērtē līdzīgi gadījumi” attiecībā uz to, vai izdot Mayday releju, jo īpaši, ja valstu iestādes nesniedz informāciju par savu novērtējumu un reaģēšanu.

Frontex norādīja iemeslus, kāpēc tai vajadzētu būt vai nevarēja būt, tostarp to, kā tā novērtēja laivas statusu, pamatojoties uz tās pamanīšanu, to, ka Grieķijas iestādes jau tika uzskatītas par reaģēšanas koordināciju, un maija zvanu izdošanas ietekmi uz drošību. Šie iemesli ir sīkāk izskaidroti lēmumā par šo izmeklēšanu.

Eiropas ombuds nav spējīgs pieņemt lēmumu ne vienā, ne otrā veidā.

Tomēr izmeklēšanā tika konstatēts, ka Frontex nav iekšēju pamatnostādņu par maija zvanu izdošanu, neraugoties uz tās uzraudzības darbību ļoti specifisko un sarežģīto raksturu. Izmeklēšanā arī atklājās, ka Frontex iepriekšējās instancēs ir izdevusi Mayday relejus.

Nav iespējams pateikt, vai Mayday relejs laikā, kad Frontex veica sākotnējo Adriana novērošanu, būtu izglābis dzīvības, bet laiva galu galā apgāzās, kopumā zaudējot vairāk nekā 600 cilvēku.

Tāpēc Frontex būtu jāapsver, vai parametri, ar kuriem tā novērtē ārkārtas situācijas jūrā, ko tā atklāj, veicot uzraudzību, un no tiem izrietošā iespējamā vajadzība izdot maija relejus, ir pietiekami plaši, lai aptvertu migrantu laivu konkrētos elementus un Frontex uzraudzības darbības.

Šo pārdomu rezultāti būtu jāapkopo skaidros norādījumos, kas izdoti Frontex darbiniekiem.

Kā Frontex novērtē informācijas avotus

Frontex ņem vērā tikai oficiālu informāciju vai informāciju, ko tā pati var pārbaudīt. Tajā būtu arī jāapsver, kā labāk reaģēt uz neoficiāliem ziņojumiem, piemēram, NVO ziņojumiem, kuriem var būt būtiska informācija, ko sniegt, un kā tos iekļaut savos novērtējumos. Paziņotajam apdraudējumam, kas apdraud bērnus, būtu jāpiešķir visaugstākā prioritāte.

Noslēguma piezīmes

Tie ir Ombuda galvenie secinājumi par Frontex spēju izpildīt savus pamattiesību pienākumus meklēšanas un glābšanas operācijās. Papildu ierosinājumi par to, kā Frontex var uzlabot savas darbības, lai labāk izpildītu spēkā esošos pienākumus pamattiesību jomā, ir izklāstīti lēmumā par izmeklēšanas pabeigšanu.

Eiropas Savienība veido savu identitāti, rūpējoties par tiesiskumu un pamattiesībām. Pēc Adrianas traģēdijas tai būtu jāizmanto iespēja stiprināt šo identitāti ar pārdomām un darbībām, kas, cik vien iespējams, novērstu šādas traģēdijas atkārtošanos.

 

Emīlija O'Reilija

Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2024. gada 26. februārī