Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzības iesniedzējs 2011. gada 12. augustā iesniedza Eiropas Centrālajai bankai (ECB) pieteikumu par piekļuvi dokumentiem. Sūdzības iesniedzējs lūdza piekļuvi vēstulei, ko ECB 2011. gada augusta sākumā nosūtīja Itālijas valdībai saistībā ar valsts parāda krīzi, kas skāra dažas eurozonas valstis ("vēstule").

2. ECB 2011. gada 7. septembrī noraidīja sūdzības iesniedzēja pieteikumu. Tā norādīja, ka saskaņā ar ECB Lēmuma par publisku piekļuvi dokumentiem [1] 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta otro ievilkumu piekļuve vēstulei ir jāatsaka, jo tās izpaušana kaitētu sabiedrības interešu aizsardzībai saistībā ar ES vai kādas dalībvalsts monetāro un ekonomikas politiku. Vēstules izpaušana jo īpaši mazinātu ECB vēstījumu dalībvalstīm efektivitāti, jo tie ir instruments tādas vides veicināšanai, kas veicina ieguldītāju uzticības atjaunošanu finanšu tirgiem. ECB norādīja, ka šis jautājums ir ārkārtīgi svarīgs raitai monetārās politikas īstenošanai. Tā arī informēja sūdzības iesniedzēju, ka viņš var iesniegt atkārtotu pieteikumu tās Valdei.

3. Sūdzības iesniedzējs 2011. gada 28. septembrī iesniedza atkārtotu pieteikumu ECB Valdei. Nākamajā dienā viņš vēlreiz sazinājās ar ECB, norādot, ka vēstule publicēta lielā Itālijas laikrakstā.

4. 2011. gada 20. oktobrī ECB noraidīja atkārtoto pieteikumu, uzskatot, ka iepriekš minētais izņēmums ir piemērojams. ECB uzskatīja, ka vēstules " publiskošana varētu ietekmēt to vēstījumu efektivitāti, kurus ECB var adresēt" dalībvalstīm, lai veicinātu labvēlīgus apstākļus raitai monetārās politikas īstenošanai. ECB arī uzsvēra, ka tai jāspēj nodot atbilstošus un atklātus vēstījumus valstu un Eiropas iestādēm tādā veidā, kādu tā uzskata par visefektīvāko, lai kalpotu sabiedrības interesēm attiecībā uz monetāro politiku. Apstākļos jo īpaši var būt nepieciešama neformāla un konfidenciāla saziņa. Šajā lietā konfidenciālā paziņojuma mērķis bija veicināt vidi, kas veicina ieguldītāju uzticības atjaunošanu finanšu tirgiem. ECB informēja sūdzības iesniedzēju par viņam pieejamajiem tiesiskās aizsardzības līdzekļiem saskaņā ar LESD 228. un 263. pantu [2].

5. Sūdzības iesniedzējs 2011. gada 26. oktobrī vērsās pie Eiropas Ombuda.

Izmeklēšanas priekšmets

6. Ombuds sāka izmeklēšanu par šādu apgalvojumu un prasību.

Apgalvojums:

ECB prettiesiski atteica sūdzības iesniedzējam piekļuvi pieprasītajam dokumentam.

Apgalvojums:

ECB būtu jāpiešķir piekļuve pieprasītajam dokumentam un/vai jāsniedz sūdzības iesniedzējam pienācīgs sava lēmuma pamatojums.

Izmeklēšana

7. Ombuds 2011. gada 30. novembrī pārsūtīja sūdzību ECB priekšsēdētājam, aicinot iesniegt atzinumu par iepriekš minēto apgalvojumu un prasību. Šajā sakarā ombuds arī informēja ECB priekšsēdētāju, ka viņš vēlas iepazīties ar Bankas lietas materiāliem saistībā ar sūdzību.

8. Ombuda dienesti 2012. gada 1. februārī pārbaudīja ar sūdzību saistītos ECB dokumentus. Pārbaudes ziņojums tika nosūtīts sūdzībai, lai iesniegtu iespējamos apsvērumus. No sūdzības iesniedzēja netika saņemti nekādi apsvērumi par ziņojumu.

9. ECB sniedza atzinumu par sūdzību 2012. gada 28. februārī. Ombuds 2012. gada 10. maijā nosūtīja atzinumu sūdzības iesniedzējam iespējamo apsvērumu izteikšanai.

Ombuda analīze un secinājumi

A. Apgalvojums, ka ECB esot prettiesiski atteikusi sūdzības iesniedzējam piekļuvi pieprasītajam dokumentam un ar to saistītajam prasījumam

Ombudam iesniegtie argumenti

10. Sūdzības iesniedzējs savā sūdzībā atsaucās uz Tiesas un Vispārējās tiesas judikatūru par piekļuvi dokumentiem, lai apgalvotu, ka ECB nav pienācīgi pamatojusi savu lēmumu atteikt piekļuvi vēstulei. Sūdzības iesniedzējs arī uzsvēra, ka pēc tam, kad laikraksts bija publicējis vēstuli, ECB minētie iemesli piekļuves atteikšanai un jo īpaši tās dalībvalstīm sniegto paziņojumu efektivitātes aizsardzība vairs nebija piemērojami.

11. Savā atzinumā ECB paskaidroja, ka vēstule Itālijas valdībai nosūtīta 2011. gada augustā. Tas ir stingri konfidenciāls ECB priekšsēdētāja paziņojums Itālijas premjerministram, kurā paustas"ECB bažas par tolaik ārkārtīgi smago un sarežģīto Itālijas ekonomikas situāciju un tās ietekmi uz eurozonas stabilitāti, un Itālijas valdība tiek aicināta izlēmīgi un ātri veikt nepieciešamos pasākumus, lai palielinātu izaugsmes potenciālu un nodrošinātu fiskālo konsolidāciju". Šiem pasākumiem būtu jāveicina potenciālā izaugsme, jānodrošina publisko finanšu ilgtspēja un jāuzlabo pārvaldes efektivitāte. ECB mērķis bija aizsargāt "monetārās politikas integritāti un efektivitāti euro zonas iedzīvotāju interesēs".

12. ECB uzskatīja, ka vēstules izpaušana kaitētu sabiedrības interešu aizsardzībai saistībā ar Savienības monetāro politiku. Turklāt ECB norādīja, ka tai pašai par sevi ir" ārkārtīgi svarīgi spēt nodot atbilstīgus un atklātus vēstījumus Eiropas un eurozonas valstu iestādēm tādā veidā, kas tiek uzskatīts par visefektīvāko, lai kalpotu sabiedrības interesēm attiecībā uz tās pilnvaru izpildi". Tas vajadzības gadījumā ietver iespēju sūtīt neoficiālus vai konfidenciālus ziņojumus.

13. ECB arī norādīja, ka tam, ka vēstule tika publicēta lielā Itālijas laikrakstā, nav nozīmes, jo Banka pati nebija ne darījusi publiski pieejamu, ne atļāvusi publicēt vēstuli, kas tika saņemta bez ECB atļaujas. ECB norādīja, ka, ja tai būtu pienākums piešķirt publisku piekļuvi konfidenciālam dokumentam, ko nelikumīgi izpaudusi trešā persona, tā būtu spiesta ex post apstiprināt dokumenta nelikumīgu izpaušanu; tā rezultātā trešās personas tiktu mudinātas publicēt konfidenciālus dokumentus bez atļaujas un pēc tam lūgt apstiprinājumu, izmantojot noteikumus par piekļuvi dokumentiem. ECB arī atgādināja, ka tās nostāja šajā jautājumā atbilst Vispārējās tiesas judikatūrai [3].

14. Attiecībā uz iemesliem, kas izklāstīti tās paziņojumā par sūdzības iesniedzēja sākotnējo un atkārtoto pieteikumu noraidīšanu, ECB uzskatīja, ka tie ir adekvāti. Tā atsaucās uz Tiesas un Vispārējās tiesas judikatūru, saskaņā ar kuru pamatojums būtu jāizvērtē katrā gadījumā atsevišķi ", ņemot vērā ne tikai tā formulējumu, bet arī tā kontekstu un visas tiesību normas, kas reglamentē attiecīgo jomu"[4]. Pamatojumā nav jāiedziļinās visos atbilstošajos faktiskajos un tiesiskajos apstākļos. Sūdzības iesniedzējam adresētajās vēstulēs ECB nebūtu varējusi norādīt vairāk iemeslu, kāpēc izpaušana kaitētu aizsargātajām interesēm, jo tas nozīmētu vēstules satura (daļēju) izpaušanu.

15. Visbeidzot, ECB atsaucās uz Tiesas judikatūru par ES iestāžu plašo rīcības brīvību, novērtējot, vai dokumentu publiskošana apdraudētu intereses, ko aizsargā Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkts [5]. Tas pats attiecas uz ECB, novērtējot Lēmuma ECB/2004/3 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā noteiktos izņēmumus. ECB uzskatīja, ka tā "ievēro piemērojamos procesuālos noteikumus, tostarp pienākumu norādīt pamatojumu, un ka tās veiktajā sabiedrības interešu novērtējumā nav pieļauta ne acīmredzama kļūda vērtējumā, ne pilnvaru nepareiza izmantošana " .

16. Sūdzības iesniedzējs savos apsvērumos norādīja, ka viņš jau ir izvirzījis savus argumentus un paļāvies uz ombuda lēmumu.

Ombuda novērtējums

17. Lēmuma par publisku piekļuvi ECB dokumentiem 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrajā ievilkumā noteikts: "ECB atsaka piekļuvi dokumentam, ja iepazīšanās ar to var kaitēt: a) sabiedrības intereses attiecībā uz: ... - Kopienas vai kādas dalībvalsts finanšu, monetārā vai ekonomikas politika. Šis izņēmums no vispārējā noteikuma par publisku piekļuvi dokumentiem ir identisks Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta ceturtajā ievilkumā paredzētajam izņēmumam.

18. Tādējādi ir jāizvērtē, vai brīdī, kad ECB noraidīja atkārtoto pieteikumu, tā i) varēja pamatoti uzskatīt, ka tās lēmuma 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrajā ievilkumā paredzētais izņēmums attiecībā uz ekonomikas un monetārās politikas aizsardzību bija piemērojams; un ii) pienācīgi izklāstīja savu viedokli sūdzības iesniedzējam, sniedzot atbilstošu pamatojumu.

19. Attiecībā uz ECB minētā izņēmuma piemērojamību ombuds atgādina Tiesas iedibināto judikatūru par Regulas 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā paredzēto materiāltiesisko izņēmumu piemērošanu saistībā ar sabiedrības interesēm:  “jāatzīst, ka iestādei ir plaša rīcības brīvība, lai noteiktu, vai dokumentu publiskošana jomās, uz kurām attiecas šie izņēmumi, varētu kaitēt sabiedrības interesēm”, ņemot vērā, ka “šādam atteikuma lēmumam ir sarežģīts un delikāts raksturs, kas prasa īpašu rūpību, un ka Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā noteiktie kritēriji ir ļoti vispārīgi”[6].

20. Pēc vēstules pārbaudes ombuds var apstiprināt, ka ECB savā atzinumā ir precīzi aprakstījusi tās saturu. Turklāt viņš uzskata, ka vēstulē bija iekļauta informācija, kas šķita ļoti sensitīva, norādot uz vairākiem nopietniem Itālijas ekonomikas trūkumiem un to iespējamām sekām; noteikt tās visneaizsargātākās teritorijas; un ierosināt pasākumus, ko varētu paredzēt, lai novērstu šos trūkumus.

21. Sarežģītā ekonomiskā un tirgus situācija Itālijā attiecīgajā laikā (t. i., atkārtotā pieteikuma noraidīšanas dienā) ir vispārzināma. Pamatojoties uz vēstules pārbaudi, ombuds uzskata, ka ECB detalizētas analīzes par Itālijas ekonomikas grūtībām publiskošana attiecīgajā laikā būtu varējusi apdraudēt šīs valsts (un tās iedzīvotāju) intereses, pakļaujot to spekulatīviem draudiem finanšu tirgos, tādējādi apdraudot tās ekonomikas politiku.

22. Turklāt ombuds atzīst, cik svarīga ir vaļsirdīga saziņa starp ECB un dalībvalsts valdību, ko pati Banka ir uzsvērusi. Lai gan šīs intereses pašas par sevi nav pietiekamas, lai vispār un jebkādos apstākļos izslēgtu šādu saziņu no sabiedrības informēšanas, tas tomēr ir faktors, kas jāņem vērā, veicot konkrētu paziņojuma novērtējumu, lai pārliecinātos, vai tā publiskošana patiešām apdraudētu likumīgās intereses, ko aizsargā ECB lēmums par publisku piekļuvi dokumentiem [7].

23. Šajos apstākļos ombuds atzīst, ka nebija nepamatoti uzskatīt, kā to izdarīja ECB laikā, kad tā noraidīja sūdzības iesniedzēja atkārtoto pieteikumu, ka vēstules izpaušana, pat daļēji, varētu būt nopietni kaitējusi interesēm, ko aizsargā ECB lēmuma par publisku piekļuvi dokumentiem 4. panta 1. punkta a) apakšpunktā paredzētie izņēmumi.

24. Ombuds norāda, ka šo secinājumu nevar ietekmēt tas, ka vēstule tika publicēta lielā Itālijas laikrakstā neilgi pēc tam, kad sūdzības iesniedzējs iesniedza piekļuves pieprasījumu. Viņš uzskata, ka judikatūrai, uz kuru ECB atsaucas savā atzinumā (iepriekš 13. punkts), nešķiet tiešas nozīmes šajā lietā, jo tā attiecas uz privātpersonu interesēm celt prasību atcelt lēmumu atteikt piekļuvi dokumentiem un it īpaši izslēdz iespēju, ka pieprasītā dokumenta publicēšana, ko veic trešā persona, varētu ietekmēt šādas intereses. Tomēr ECB arī apgalvoja, ka, ja tai būtu pienākums piešķirt publisku piekļuvi konfidenciālam dokumentam, ko nelikumīgi izpaudusi trešā persona, tā būtu spiesta apstiprināt nelikumīgo izpaušanu ex post . Tas mudinātu trešās personas publicēt konfidenciālus dokumentus bez atļaujas. Ombuds uzskata, ka šī nostāja ir pamatota.

25. Atšķirībā no Regulas 1049/2001 4. panta 2. punkta 4. panta 1. punktā nav paredzēta iespēja, ka publiskošana ir saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm. Saskaņā ar Tiesas teikto [8] “no Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta formulējuma skaidri izriet, ka [..] iestādes piekļuves atteikums ir obligāts, ja dokumenta publiskošana kaitētu interesēm, ko aizsargā šī tiesību norma, un šādā gadījumā [..] nav jālīdzsvaro prasības, kas saistītas ar šo interešu aizsardzību, ar prasībām, kas izriet no citām interesēm”(mans izcēlums). Šī judikatūra pēc analoģijas ir pilnībā piemērojama ECB lēmuma par publisku piekļuvi dokumentiem 4. panta 1. punkta a) apakšpunktam, kura saturs ir identisks Regulas 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta saturam. Tāpēc ne Regulā 1049/2001, ne ECB lēmumā par piekļuvi dokumentiem nav paredzētas pilsoņu leģitīmās demokrātiskās intereses tikt informētiem par pasākumiem, ko ECB ierosināja Itālijai, lai ignorētu nepieciešamību aizsargāt intereses, kas noteiktas minētā lēmuma 4. panta 1. punkta a) apakšpunkta otrajā ievilkumā.

26. Attiecībā uz pamatojumu, ko ECB sniedza sūdzības iesniedzējam, noraidot gan viņa sākotnējos, gan atkārtotos pieteikumus, ECB pamatoti norāda, ka “prasība norādīt pamatojumu ir atkarīga no katras lietas apstākļiem” un ka pamatojumam ir jāizvairās apdraudēt sensitīvas intereses, ko aizsargā pats piemērotais izņēmums. Tomēr šajā lietā ombuds uzskata, ka vienkārša atsauce uz apdraudētajām interesēm bez paskaidrojuma, kas saista iespējamo kaitējumu ar šīm interesēm ar dokumenta konkrēto saturu, nebija pietiekama, lai atbilstu prasītajam pamatojuma līmenim.

27. Tomēr ombuds norāda, ka, izmeklējot šo sūdzību, ECB pārskatīja nostāju, ko tā bija pieņēmusi, atbildot uz sākotnējiem un atkārtotiem pieteikumiem, un saskaņoja savu sākotnējo pamatojumu ar nepieciešamo standartu. Proti, savā atzinumā ECB veica konkrētu vēstules satura novērtējumu un to aprakstīja pietiekami detalizēti, lai radītu priekšstatu par šī satura sensitivitāti. ECB arī paskaidroja gan vēstules nosūtīšanas iemeslus Itālijas iestādēm, gan tās pamatā esošos nodomus. ECB arī paskaidroja, kāpēc tas, ka iespējamā vēstules kopija jau bija publicēta, nenozīmēja, ka Bankai bija pienākums publiskot attiecīgo dokumentu. Šī informācija kopā ar novērtējumu par riskiem, ko izpaušana radītu aizsargātajām interesēm, kas ietverta Bankas sākotnējās atbildēs sūdzības iesniedzējam, objektīvi ļauj sūdzības iesniedzējam noskaidrot, kāpēc izpaušana tika atteikta šajā lietā.

28. Tiesvedībā par lēmumu atteikt piekļuvi dokumentam Tiesai ir jānoskaidro, vai attiecīgais lēmums ir vai nav jāatceļ. Šajā kontekstā Vispārējā tiesa ir nospriedusi, ka "[ja] lēmumā ir ietverts kaut kāda veida pamatojums [..], šo pamatojumu nevar izstrādāt un izskaidrot pirmo reizi ex post facto" Tiesā, izņemot ārkārtas apstākļus.[9] Tā kā ombudam nav pilnvaru atcelt lēmumu, ombuda procedūra atbilst kritērijiem, kas atšķiras no tiesvedības, un tai ne vienmēr ir tāds pats mērķis kā tiesvedībai. Šajā gadījumā ombuds neuzskata, ka būtu lietderīgi kritizēt ECB sākotnējo pamatojumu tās lēmumam noraidīt atkārtoto pieteikumu. Tomēr ombuds turpmāk izteiks vēl vienu piezīmi, mudinot ECB, atbildot uz piekļuves pieteikumiem, koncentrēties uz sava pamatojuma kvalitāti.

29. Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds uzskata, ka nav pamata turpināt lietas izmeklēšanu.

B. Secinājumi

Pamatojoties uz izmeklēšanu par šo sūdzību, ombuds to slēdz ar šādu secinājumu:

Turpmākai lietas izmeklēšanai nav pamata.

Sūdzības iesniedzējs un ECB tiks informēti par šo lēmumu.

Papildu piezīme

Ombuds mudina Eiropas Centrālo banku turpināt uzskatīt dokumentu publiskošanu un to lēmumu pamatojumu, ar kuriem tiek atteikta publiskošana, ne tikai par juridiskām saistībām, bet arī par iespējām apliecināt savu apņemšanos ievērot pārredzamības principu un tādējādi palielināt tā leģitimitāti pilsoņu acīs.

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbūrā, 2012. gada 19. decembrī

[1] Eiropas Centrālās bankas Lēmums 2004/258/EK (2004. gada 4. marts) par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem (OV 2004, L 80, 42. lpp.).

[2] Līguma par Eiropas Savienības darbību 228. pants pilnvaro Eiropas Ombudu pieņemt sūdzības no Eiropas pilsoņiem par ES iestāžu, struktūru, biroju vai aģentūru pieļautām administratīvām kļūmēm. LESD 263. pantā ir paredzētas privātpersonu tiesības noteiktos apstākļos celt prasību atcelt Savienības iestāžu aktus, ar kuriem tiek pārkāptas Savienības tiesības.

[3] ECB atsaucās uz spriedumu lietā T-233/09 Access Info Europe/Padome (Krājums, II-1073. lpp., 36. punkts) un spriedumu lietā T-174/95 Svenska Journalistförbundet/Padome (Recueil, II-2289. lpp., 69. punkts), kuros abos ir apstiprināts, ka pieteikumu par publisku piekļuvi neietekmē tas, ka dokumentu ir publicējusi trešā persona.

[4] ECB minēja šādus gadījumus: Lieta C-122/94, Komisija pret Padomi, 1996, ECR I-881, 29. punkts; Lieta C-41/00 P Interporc pret Komisiju, 2003, ECR I-2125, 55. punkts; Spriedums lietā T-188/98 Kuijer/Padome (Recueil 2000, II-1959. lpp., 36. punkts); un apvienotās lietas T-355/04 un T-466/04 Co-Frutta/Komisija, Krājums 2010, II-1. lpp., 100. punkts.

[5] Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (EK) Nr. 1049/2001 (2001. gada 30. maijs) par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (OV 2001, L 145, 43. lpp.).

[6] Lieta C‑266/05 P Sison pret Padomi [2007] ECR I‑1233, 34.–36. punkts; 2011. gada 13. janvāra spriedums lietā T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH /Komisija, Krājumā vēl nav publicēts, 104. punkts.

[7] Patiešām, ES Tiesa ir skaidri noteikusi, ka, izskatot pieteikumu par piekļuvi dokumentiem, iestādēm ir jāveic katra attiecīgā dokumenta konkrēta pārbaude. Ar to vien, ka dokuments attiecas uz interesēm, ko aizsargā izņēmums, nepietiek, lai pamatotu šī izņēmuma piemērošanu. Gluži pretēji, attiecīgajai iestādei principā ir jāpaskaidro, kādā veidā dokumenta publiskošana varētu konkrēti un faktiski kaitēt interesēm, ko aizsargā minētais izņēmums. Turklāt aizsargāto interešu apdraudējuma riskam ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis tikai hipotētiskam. 2011. gada 21. jūlija spriedums lietā C-506/08 P Zviedrija/MyTravel un Komisija, Krājumā vēl nav publicēts, 76. punkts; 2011. gada 24. maija spriedums lietā T‑250/08 Bachelor / Komisija, Krājumā vēl nav publicēts, 78. punkts; 2009. gada 11. marta spriedums lietā T‐166/05 Borax Europe /Komisija (Krājumā vēl nav publicēts, 88. punkts); Apvienotās lietas C‑514/07 P, C‑528/07 P un C‑532/07 P Zviedrija un citi pret API un Komisiju, [2010] ECR I-8533, 72. punkts; apvienotās lietas C‑39/05 P un C‑52/05 P Zviedrija un Turco/Padome, Krājums 2008, I-4723. lpp., 43. punkts; Spriedums lietā T-2/03 Verein für Konsumenteninformation/Komisija (Krājums 2005, II-1121. lpp., 69. punkts); Iepriekš 6. zemsvītras piezīmē minētais spriedums lietā Sison /Padome, 75. punkts.

[8] Iepriekš 6. zemsvītras piezīmē minētais spriedums lietā Sison /Padome, 46. punkts; Spriedums apvienotajās lietās T-3/00 un T-337/04 Pitsiorlas/Padome un ECB (Krājums 2007, II-4779. lpp., 227. punkts).

[9] Skat. iepriekš 8. zemsvītras piezīmē minēto spriedumu lietā Pitsiorlas /Padome un ECB, 278. punkts.