Sūdzības priekšvēsture

1. Eiropas Komisija 2020. gada decembrī ierosināja Digitālo pakalpojumu aktu (DPA) [1] un Digitālo tirgu aktu (DTA)[2]. Abu tiesību aktu [3] mērķis ir uzlabot noteikumus, kas reglamentē digitālos pakalpojumus ES, radot drošāku digitālo telpu lietotājiem, kur tiek aizsargātas viņu pamattiesības, un izveidojot vienlīdzīgus konkurences apstākļus turpmākai inovācijai, konkurētspējai un izaugsmei.

2. Sūdzības iesniedzējs, kas ir plašsaziņas līdzeklis, 2021. gada septembrī lūdza publisku piekļuvi [4] informācijas apmaiņai par DTA projektu un DPA projektu starp Padomes Juridisko dienestu, tā iekšējām darba grupām un Eiropas Komisiju.

3. Padome atteica piekļuvi dokumentiem kopumā, apgalvojot, ka to publiskošana kaitētu juridisko konsultāciju aizsardzībai un turpmākai tiesvedībai [5], kā arī Padomes pašreizējam lēmumu pieņemšanas procesam [6].

4. Sūdzības iesniedzējs lūdza Padomi pārskatīt savu lēmumu (iesniedzot “atkārtotu pieteikumu”). Tā uzskatīja, ka Padome nav pietiekami paskaidrojusi, kā publiskošana kaitētu aizsargātajām interesēm, un ka pieprasīto dokumentu publiskošana ir saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

5. Padome saglabāja savu sākotnējo lēmumu atteikt piekļuvi visiem dokumentiem kopumā.

6. Nebūdams apmierināts ar pārskatīšanas rezultātiem, sūdzības iesniedzējs 2022. gada aprīlī vērsās pie Ombuda.

Ombuda priekšlikums risinājumam

7. Ombuds norādīja, ka ES pilsoņiem ir uz Līgumu balstītas [7] tiesības piedalīties Savienības demokrātiskajā dzīvē un ka tādēļ ES lēmumi ir jāpieņem iespējami atklāti un tuvināti pilsoņiem [8]. Tas ir īpaši svarīgi, kad ES iestādes darbojas kā likumdevējas.[9] Šis likumdošanas pārredzamības princips ir nostiprināts ES Līgumos [10] un atspoguļots ES tiesību aktos par publisku piekļuvi dokumentiem, kuros noteikts, ka leģislatīviem dokumentiem jābūt tieši pieejamiem sabiedrībai, ja vien to publiskošana neapdraud vienu vai vairākas skaidri aizsargātas intereses [11].

8.  Ombuds pārbaudīja 16 attiecīgos dokumentus un norādīja, ka tie nepārprotami ir leģislatīvi dokumenti, kuriem jāpiemēro visaugstākie pārredzamības standarti. Tādēļ izņēmumi, uz kuriem Padome atsaucas, atsakot publisku piekļuvi, ir jāpiemēro vēl šaurāk [12].

9. Padome norādīja, ka strīdīgie dokumenti ir tehniska un sagatavojoša rakstura informācijas apmaiņa attiecīgajās darba grupās. Tas apgalvoja, ka to izpaušana – apstiprinoša lēmuma pieņemšanas laikā – būtu varējusi nopietni apdraudēt tobrīd vēl notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu, vājinot tā nostāju gaidāmajās trialoga [13] diskusijās ar Eiropas Parlamentu. Turklāt Padome uzskatīja, ka informācijas izpaušana būtu varējusi pakļaut Padomes un tās juridiskā dienesta locekļus nepamatotam ārējam spiedienam un būtu veicinājusi trešo personu, kurām ir ekonomiskas un/vai politiskas intereses, mērķtiecīgus mēģinājumus ietekmēt dalībvalstis, jo tā būtu atklājusi jautājumus par (ne)vienošanos starp tām.

10. Padome arī apgalvoja, ka saskaņā ar Savienības judikatūru tā var atteikt piekļuvi juridiskiem atzinumiem, kas sniegti likumdošanas procesa ietvaros un kas ir īpaši sensitīvi. Šajā kontekstā tā norādīja, ka strīdīgie dokumenti ietver juridiskus atzinumus, kas sniegti saistībā ar sākotnējām diskusijām, lai sagatavotu plašākas diskusijas. Tas apgalvoja, ka informācijas izpaušana šajā posmā varētu ietekmēt veidu, kādā tiek sagatavoti juridiskie atzinumi, un apdraudētu juridiskā dienesta iespēju paust savu nostāju bez jebkādas ārējas ietekmes.

11. Padome arī apgalvoja, ka Savienības judikatūrā ir atzīts iestādes juridiskā dienesta sniegto juridisko atzinumu īpaši sensitīvais raksturs attiecībā uz jautājumiem, par kuriem var ierosināt tiesvedību. Šajā sakarā Padome uzskatīja, ka ir ļoti iespējams, ka ierosinātais teksts tiks apstrīdēts tiesā. Tā uzskatīja, ka tādējādi bija saprātīgi paredzams, ka publiskošana apdraudētu juridiskā dienesta spēju efektīvi aizstāvēt Padomes lēmumu šajā turpmākajā tiesvedībā.

12. Savā risinājuma priekšlikumā ombude norādīja, ka diskusiju Padomē par tiesību akta priekšlikumu provizoriskais raksturs pats par sevi neattaisno Regulas 1049/2001 4. panta 3. punktā paredzētā izņēmuma piemērošanu [14]. Tāpēc diskusiju sagatavojošais raksturs un tas, ka Padome vēl nav pieņēmusi savu galīgo nostāju, pats par sevi nepierāda, ka publiskošana nopietni kaitētu Padomes lēmumu pieņemšanas procesam.

13. Ombuds atzina, ka ārēja spiediena risks var būt likumīgs pamats sabiedrības piekļuves ierobežošanai. Tomēr viņa uzskatīja, ka Padome nav sniegusi nekādus pierādījumus, kas liecinātu, ka būtu reakcija, kas pārsniegtu to, ko no sabiedrības varētu gaidīt jebkurš likumdošanas struktūras loceklis, kurš ierosina grozījumus tiesību aktu projektos [15].

14. Ombuds uzskatīja, ka lobēšana neatkarīgi no tā, vai to veic sabiedrības locekļi vai grupas ar ekonomiskām un/vai politiskām interesēm, ir paredzama un pat atzinīgi vērtējama likumdošanas procesa daļa. Viņa uzskata, ka publiskošana uzlabotu lēmumu pieņemšanas procesa kvalitāti un leģitimitāti, ļaujot plašākai sabiedrībai, tostarp lobistiem un žurnālistiem, efektīvāk un ar vienlīdzīgiem nosacījumiem piedalīties šajā procesā.

15. Ombuds norādīja, ka saskaņā ar ES judikatūru [16] jautājums par to, vai atzinums ir īpaši sensitīvs, nav atkarīgs no tā, vai izvirzītie juridiskie jautājumi ir pretrunīgi un vai par tiem ir domstarpības. Drīzāk tas ir atkarīgs no tā, vai paša atzinuma saturs ir īpaši sensitīvs. Ombuds uzskatīja, ka dokumentos ietverto informāciju kopumā nevar uzskatīt par sensitīvu.

16. Ombuds arī norādīja, ka saskaņā ar ES judikatūru [17] vispārēja atsauce uz risku, ka varētu tikt apdraudēta iestādes spēja aizstāvēties hipotētiskā tiesvedībā, nav pietiekama, lai pamatotu izņēmumu attiecībā uz augstāko pārredzamības standartu, kas nepieciešams leģislatīviem dokumentiem.

17. Ņemot to vērā, ombudu nepārliecināja Padomes skaidrojumi, ka izpaušana kaitētu interesēm, ko aizsargā izņēmumi, kuri noteikti ES tiesību aktos par publisku piekļuvi dokumentiem. Viņa uzskatīja, ka Padomei būtu jāpārskata sava nostāja, un iesniedza šādu risinājuma priekšlikumu [18]:

Ombuds ierosina Padomei pārskatīt savu nostāju, ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, lai nodrošinātu pēc iespējas plašāku publisku piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem. Ja Padome uzskata, ka piekļuvi nevar piešķirt, tai – vajadzības gadījumā konfidenciālā pielikumā – būtu sīki un attiecībā uz atsevišķiem dokumentiem jāpaskaidro, kā šo dokumentu izpaušana kaitētu vienai vai vairākām Regulas 1049/2001 4. pantā uzskaitītajām sabiedrības vai privātajām interesēm.

18. Atbildot uz to, Padome pieņēma Ombuda priekšlikumu par risinājumu un piešķīra publisku piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem, rediģējot tikai personas datus.

19. Tomēr Padome saglabāja savu viedokli, ka apstiprinoša lēmuma pieņemšanas brīdī lēmumu pieņemšanas process bija agrīnā stadijā un starpiestāžu diskusijas starp Parlamentu, Padomi un Komisiju jau bija sākušās. Tā kā starpiestāžu diskusijas ir beigušās un abi tiesību akti ir pieņemti, pieprasīto dokumentu izpaušana vairs neapdraudēs juridisko konsultāciju aizsardzību un turpmāko tiesvedību, kā arī notiekošo lēmumu pieņemšanas procesu.

Ombuda novērtējums pēc risinājuma priekšlikuma

20. Lai gan ombude atzinīgi vērtē Padomes pozitīvo atbildi uz viņas risinājuma priekšlikumu un tās lēmumu piešķirt plašu publisku piekļuvi attiecīgajiem dokumentiem, viņa norāda, ka Padome saglabā savu nostāju, ka apstiprinoša lēmuma pieņemšanas laikā piekļuves atteikums bija pamatots. Tikai pagājušais laiks un tas, ka starpiestāžu diskusijas ir beigušās un abi tiesību akti ir pieņemti, lika Padomei piekrist pieprasīto dokumentu publiskošanai.

21. Ombude atkārtoti pauž viedokli, ka iemesli, uz kuriem Padome balstīja savu lēmumu atteikt piekļuvi attiecīgajiem leģislatīvajiem dokumentiem laikā, kad tā pieņēma apstiprinošo lēmumu, nebija pārliecinoši.

22. Ombuds atgādina, ka savlaicīga piekļuve leģislatīviem dokumentiem, tostarp dokumentiem, ko sagatavojuši iestāžu juridiskie dienesti saistībā ar likumdošanas procedūru [19], ir būtiska, lai pilsoņi varētu īstenot savas Līgumā noteiktās tiesības piedalīties Savienības demokrātiskajā dzīvē.

23. Tā kā kopš sūdzības iesniedzēja pirmā pieprasījuma iesniegšanas ir pagājis vairāk nekā viens gads, sūdzības iesniedzējs nevar izmantot informāciju, kas tagad ir izpausta, paredzētajam mērķim, proti, informēt iedzīvotājus par abiem notiekošajiem likumdošanas procesiem.

24. Ombude vēlreiz aicina Padomi darīt pieejamus leģislatīvos dokumentus laikā, kas ļaus sabiedrībai efektīvi piedalīties notiekošajā lēmumu pieņemšanas procesā.

25. Šajā saistībā viņa norāda, ka Tiesa nesen ir apstiprinājusi, ka gadījumos, kad dokumenti ir daļa no likumdošanas procesa, Regulas 1049/2001 4. pantā noteiktie izņēmumi ir jāpiemēro vēl stingrāk.[20] Tiesa arī norādīja, ka tas vien, ka Padomes juridiskā dienesta atzinums tika sagatavots attiecīgā lēmumu pieņemšanas procesa agrīnā posmā, nevar pamatot izņēmuma piemērošanu.[21] Tāpat ar iespēju vien, ka ieinteresētās personas var ietekmēt procedūru, nepietiek, lai pierādītu, ka pieprasītā dokumenta publiskošana nopietni kaitētu lēmumu pieņemšanas procesam [22].

26. Turklāt Tiesa apstiprināja, ka, pārbaudot, vai pieprasītais atzinums ir īpaši sensitīvs, ir jāņem vērā tā saturs.[23] Tādējādi, ja juridiskajā atzinumā nav ietverta sensitīva informācija vai nav atsauces uz konfidenciāliem faktiem, papildus juridiskajiem vērtējumiem nevar uzskatīt, ka juridiskie vērtējumi paši par sevi nav jāizpauž tikai tāpēc, ka tie attiecas uz pretrunīgu likumdošanas iniciatīvu [24].

27. Tiesa atkārtoti uzsvēra, ka atklātība ļauj ES iestādēm iegūt lielāku leģitimitāti un būt efektīvākām un atbildīgākām ES pilsoņu priekšā. Atļaujot atklāti apspriest dažādu viedokļu atšķirības, tiek veicināta pilsoņu uzticēšanās iestādēm [25].

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombuds slēdz šo lietu ar šādu secinājumu:

Padome ir pieņēmusi Ombuda risinājuma priekšlikumu un piešķīrusi pēc iespējas plašāku publisku piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem.

Ombude vēlreiz aicina Padomi darīt leģislatīvus dokumentus pieejamus laikā, kas ļaus sabiedrībai efektīvi piedalīties notiekošajā lēmumu pieņemšanas procesā.

Sūdzības iesniedzējs un Padome tiks informēti par šo lēmumu.

Emily O'Reilly
Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2023. gada 26. jūnijā

[1] Pieejams šeit: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Pieejams šeit: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Padome 2021. gada novembrī pieņēma vispārējo pieeju attiecībā uz abiem tiesību aktiem un 2022. gada pavasarī panāca politisku vienošanos ar Eiropas Parlamentu. Abi tiesību akti stājās spēkā 2022. gada novembrī. Plašāka informācija pieejama šādā tīmekļa vietnē: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Regulas 1049/2001 4. panta 2. punkta otrais ievilkums.

[6] Regulas 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa.

[7] Līguma par Eiropas Savienību (LES) 10. pants; pieejams tīmekļa vietnē: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] LES 1. pants un 10. panta 3. punkts.

[9] Regulas 1049/2001 6. apsvērums.

[10] Līguma par Eiropas Savienības darbību 15. panta 2. punkts; pieejams vietnē https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Regulas 1049/2001 12. panta 2. punkts un 6. apsvērums.

[12] Sk. Tiesas 2018. gada 4. septembra spriedumu ClientEarth / Komisija, C-57/16, 100. punkts: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trialoga sarunas attiecas uz neoficiālām Parlamenta, Padomes un Komisijas sanāksmēm. Šo sanāksmju mērķis ir panākt vienošanos par grozījumu kopumu attiecībā uz konkrētu leģislatīvo dosjē, kas ir pieņemams Parlamentam un Padomei. Trialoga sanāksmes nav atklātas.

[14] Sk. Vispārējās tiesas 2023. gada 25. janvāra spriedumu lietā De Capitani/Padome, T-163/21, 78. punkts: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 un 2011. gada 22. marta spriedums lietā Access Info Europe/Padome, T-233/09, 69. un 76. punkts: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; un Tiesas 2013. gada 17. oktobra spriedumu lietā Padome/ Access Info Europe, 60. punkts: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Sk. Vispārējās tiesas 2023. gada 25. janvāra spriedumu lietā De Capitani/Padome, T-163/21, 85. punkts; un 2018. gada 22. marta spriedumu lietā Emilio de Capitani / Eiropas Parlaments, T-540/15, 99. punkts: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Vispārējās tiesas 2021. gada 21. aprīļa spriedums lietā Pech / Padome, T-252/19, 85. punkts: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Sk. Vispārējās tiesas 2017. gada 6. aprīļa spriedumu lietā Francijas Republika/Komisija, T-344/15, 76. punkts: un Vispārējās tiesas 2021. gada 21. aprīļa spriedums lietā Pech/Padome, T-252/19, 89. punkts.

[18] Pilns risinājuma priekšlikuma teksts un tā pamatā esošais novērtējums ir pieejams šādā tīmekļa vietnē: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Sk. Tiesas 2023. gada 8. jūnija spriedumu Padome/Pech, C -408/21 P, 92. un 93. punkts; pieejams vietnē https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Sk. Tiesas 2023. gada 8. jūnija spriedumu Padome/Pech, C -408/21 P, 82. punkts; pieejams vietnē https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Turpat, 88. punkts.

[22] Turpat, 81. punkts.

[23] Turpat, 61. punkts.

[24] Turpat, 67. punkts.

[25] Turpat, 31. punkts.