Sūdzības priekšvēsture

1. Kopš 2018. gada Eiropas Komisija sniedz ārkārtas palīdzību Horvātijai, lai atbalstītu robežkontroles darbības pieaugošā migrācijas spiediena dēļ.^[1] Dotācijas no Iekšējās drošības fonda robežu un vīzu instrumenta un Finansiāla atbalsta instrumenta ārējām robežām ^[2] tika piešķirtas Horvātijas Iekšlietu ministrijai, lai īstenotu projektus, kuru noteikumi tika izklāstīti attiecīgajos dotāciju nolīgumos. Tolaik Komisija publiski paziņoja, ka ārkārtas finansējumu papildinās “uzraudzības mehānisms”^[3].

2. Tajā pašā laikposmā cilvēktiesību iestādes un citas organizācijas ziņoja par kolektīvās izraidīšanas un piespiedu deportācijas gadījumiem pie Horvātijas robežas, kā arī par piekļuves liegšanu patvēruma procedūrām un vardarbību, ļaunprātīgu izmantošanu vai sliktu izturēšanos pret personām, kuras mēģina šķērsot Horvātiju ^[4].

3. 2020. gada 20. septembrī Eiropas Ombuds saņēma Amnesty International sūdzību pret Komisiju. Tā pauda bažas par to, ka Komisija nav izskatījusi pastāvīgos apgalvojumus par nopietniem cilvēktiesību pārkāpumiem, ko Horvātijas iestādes veikušas saistībā ar robežu pārvaldības operācijām, par kurām Horvātija saņēma ES līdzekļus.

Izmeklēšana

4. Ombuds sāka izmeklēšanu, lai noskaidrotu, vai ir izveidots uzraudzības mehānisms, un lai pārbaudītu Komisijas lomu tā pārraudzībā.

5. Izmeklēšanas gaitā ombude saņēma Komisijas atbildi ^[5] uz sūdzību un uz papildu jautājumiem, ko viņa bija uzdevusi.^[6] Pēc tam ombude saņēma sūdzības iesniedzēja komentārus par Komisijas atbildi. Ombuds arī pieprasīja informāciju no Horvātijas Ombuda biroja. Ombuda izmeklēšanas grupa tikās arī ar Komisijas pārstāvjiem ^[7].  

Ombudam iesniegtie argumenti

Sūdzības iesniedzēja argumenti

6. Sūdzības iesniedzējs pauda bažas par to, ka Komisija nav nodrošinājusi, lai Horvātijai piešķirtie ES līdzekļi robežu pārvaldībai tiktu izlietoti saskaņā ar pamattiesību standartiem un ES tiesību aktiem. Komisija 2018. gada decembrī paziņoja ^[8], ka tiks ieviests uzraudzības mehānisms, lai nodrošinātu, ka visi pasākumi, ko piemēro pie ES ārējām robežām, ir samērīgi un pilnībā atbilst pamattiesībām un ES tiesību aktiem patvēruma jomā. Tomēr nebija pierādījumu, ka šāds mehānisms būtu izveidots. Tā vietā līdzekļi, kas sākotnēji bija paredzēti šim mērķim, vispirms tika samazināti, un pēc tam Horvātijas iestādes tos iztērēja citām darbībām, tostarp mācību programmām un konferencēm.

7.  Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka nebija arī pārredzamības attiecībā uz to, kā Komisija informēja par šo jautājumu.

8. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka Komisija vairākkārt publiski apvienoja ANO Augstā komisāra bēgļu jautājumos un Horvātijas Tiesību centra ^[10] veiktās uzraudzības darbības ^[9] ar uzraudzības mehānismu, kas paredzēts saskaņā ar ES dotācijām. Sūdzības iesniedzējs arī uzskata, ka ombuda izmeklēšanas laikā Komisija nav pārliecinoši pierādījusi, ka tā ir veikusi pasākumus, lai nodrošinātu, ka ES ārkārtas fondu palīdzība Horvātijai neveicina cilvēktiesību pārkāpumus.

9. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka 2021. gada vasarā tika ieviests uzraudzības mehānisms, un atzina Komisijas rīcību šajā nolūkā. Tomēr tas apgalvoja, ka tas neatbilst dotāciju nolīgumos paredzētajam mehānismam. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvoja, ka uzraudzības mehānisms nav pietiekami neatkarīgs un arī pietiekami efektīvs, lai nodrošinātu, ka Horvātijas robežkontroles pasākumi ir samērīgi un pilnībā atbilst pamattiesībām un ES tiesību aktiem. Sūdzības iesniedzējs norādīja, ka cilvēktiesību pārkāpumi pie Horvātijas robežām joprojām netiek mazināti, savukārt valsts turpina saņemt ievērojamu ES finansējumu robežu pārvaldības darbībām.

Par Komisijas argumentiem

10. Komisija norādīja, ka robežu pārvaldības projekti, kas tika atbalstīti saskaņā ar 2017. un 2018. gada ārkārtas palīdzības dotācijām, ietvēra tehniskās uzraudzības komponentu, kuram dotāciju nolīgumos bija paredzēti sākotnējie piešķīrumi attiecīgi 300 000 EUR un 94 751 EUR apmērā. Saskaņā ar Komisijas sniegto informāciju tas cita starpā ietvēra robežpolicijas darbību uzraudzību, standarta operāciju procedūru izstrādi šīm darbībām, robežpolicijas darbinieku specializētu apmācību un izpratnes veicināšanu. Šajā komponentā bija minēta “neatkarīga kontrole”, ko veic UNHCR un Horvātijas Tiesību centrs, un “kontrole”, ko veic Robežpolicijas direktorāts/Iekšlietu ministrija. Dotācijās nebija paredzēts izveidot neatkarīgu uzraudzības mehānismu.

11. Projekts saskaņā ar pirmo ārkārtas un palīdzības dotāciju beidzās 2019. gada 30. novembrī. Tika izmantota tikai daļa no līdzekļiem, kas piešķirti tehniskās uzraudzības darbībām. “Galīgajā īstenošanas ziņojumā” nebija sniegta informācija par to, vai tika izveidots vai sāka darboties neatkarīgs uzraudzības mehānisms, jo tas nebija ietverts dotācijas nolīgumā.

12. Komisija uzskata, ka neatkarīga un efektīva uzraudzības mehānisma izveide ir Horvātijas iestāžu pienākums. Šajā nolūkā Komisija piedāvā atbalstu.

13. Komisija paskaidroja, ka Horvātijā pastāv divi atsevišķi uzraudzības mehānismi: (i) trīspusējais protokols (minēts iepriekš) un (ii) mehānisms, kas paredzēts ārkārtas palīdzības dotāciju nolīgumos un kas bija paredzēts, lai sniegtu tehnisko atbalstu Horvātijas iestādēm, ļaujot tām uzraudzīt robežkontroles darbības. Pirmais mehānisms nesaņem ES līdzekļus. Ārkārtas palīdzības dotācija tika izmantota vairākiem semināriem, procedūrām un mācībām. Komisija uzskata, ka dotācijas rezultātā tika panākts zināms progress. Komisija uzskata, ka abi mehānismi darbojās paralēli un nebija saistīti.

14. Komisijai pašai nav ne pilnvaru, ne personāla, lai izmeklētu cilvēktiesību pārkāpumus dalībvalstīs. Ņemot vērā pieaugošo kritiku par trīspusējā protokola efektivitāti un ziņojumus par pamattiesību pārkāpumiem, Komisija no 2020. gada pastiprināja sadarbību ar Horvātijas iestādēm, lai mudinātu tās ieviest neatkarīgu uzraudzības mehānismu. Tā gan sadarbojās ar Horvātijas iestādēm mehānisma izveides praktiskajos aspektos, gan pastāvīgi pieprasīja Horvātijas iestādēm veikt turpmākus pasākumus, lai uzlabotu pamattiesību uzraudzības efektivitāti.

15. Tā kā sākotnējos dotāciju nolīgumos nebija ietvertas īpašas prasības, ka līdzekļu izmantošanai būtu jāatbilst pamattiesībām (tā sauktie “nosacījumi”), Komisijai nebija juridisku līdzekļu, lai apturētu un atsauktu līdzekļus, ņemot vērā iespējamos pamattiesību pārkāpumus. Lai gan Komisija ļoti reti izmanto nosacītību attiecībā uz ārkārtas finansējumu, atklājumi par situāciju Horvātijā mudināja Komisiju jaunākajā dotāciju nolīgumā, kas ar Horvātiju noslēgts 2021. gadā, iekļaut nosacītības noteikumus. Jo īpaši Horvātijai bija jāizveido neatkarīgs mehānisms pamattiesību ievērošanas uzraudzībai.

16. Horvātijas iestādes šādu mehānismu izveidoja 2021. gada jūnijā. Tiek sagaidīts, ka pilsoniskās sabiedrības organizācijas, Horvātijas ombuds, starptautiskās organizācijas, ES Pamattiesību aģentūra un Komisija sniegs konsultācijas par mehānisma darbību. Mehānisms tiks atbalstīts, izmantojot ārkārtas palīdzības fondus uz vienu gadu (līdz 2022. gada maijam). Tā attīstīsies nākotnē, un Komisija norādīja, ka tā ir gatava piedāvāt atbalstu Horvātijas iestādēm, lai vajadzības gadījumā uzlabotu mehānismu.

17. Komisija plāno novērtēt, kā turpmākajā ES finansējumā var iekļaut nosacījumus par pamattiesību ievērošanu. Komisija arī norādīja, ka Šengenas izvērtēšanas un uzraudzības mehānismu ^[11] varētu atjaunināt, lai iekļautu izvērtējumu par dalībvalstu spēju nodrošināt pamattiesību aizsardzību.

Ombuda novērtējums

18. Attiecīgajos ES tiesību aktos ^[12], uz kuriem balstās ārkārtas palīdzības dotācijas Horvātijai, ir noteikts, ka visās darbībās, ko finansē no finansiāla atbalsta instrumenta ārējām robežām, cita starpā ir jāievēro pamattiesības un Pamattiesību hartas noteikumi ^[13]. Lai gan Komisijai pašai nav pilnvaru vai līdzekļu izmeklēt vai tieši uzraudzīt darbības pie robežām, tai ir pilnvaras un pienākums nodrošināt, ka dalībvalstij piešķirtie ES līdzekļi tiek izlietoti saskaņā ar pamattiesībām un ES tiesību aktiem, un šajā nolūkā uzstāt uz aizsardzības pasākumiem.

19. Ombuds iepriekš ir konstatējis ^[14], ka Komisijai ir pienākums ievērot Hartu kopumā visās tās darbībās, tostarp ES līdzekļu sadalē un uzraudzībā, un ka Komisijai būtu jānodrošina, ka ar ES līdzekļiem netiek atbalstītas darbības, kas neatbilst ES vērtībām, jo īpaši Hartā atzītajām tiesībām, brīvībām un principiem.

20. Sākotnējās dotācijas robežu pārvaldības darbībām Horvātijā tika izmaksātas vienlaikus ar to, ka no valsts un starptautiskajām cilvēktiesību iestādēm un organizācijām tika saņemta arvien lielāka ticama informācija par sliktu izturēšanos pret migrantiem un citām cilvēktiesību problēmām pie Horvātijas robežām. Ņemot vērā iepriekš minēto, līdzekļu izmaksāšana, nenodrošinot pietiekamus pamattiesību aizsardzības pasākumus, bija nožēlojama. ES finansējuma ārkārtas raksturs nenozīmē, ka Komisijai nebūtu vajadzējis nodrošināt, ka līdzekļi tiek izlietoti, ievērojot pamattiesības.

21. Tā kā jaunākajā dotāciju nolīgumā ir paredzēti nosacījumi un skaidri noteikts, ka ir jāizveido uzraudzības mehānisms, ombuds neuzskata par nepieciešamu sniegt ieteikumu šajā sakarā. Tomēr ombuds sagaida, ka Komisija uzņemsies aktīvu lomu un pieprasīs konkrētu un pārbaudāmu informāciju no Horvātijas iestādēm par pasākumiem, kas veikti, lai izmeklētu ziņojumus par kolektīvu izraidīšanu un sliktu izturēšanos pret migrantiem un patvēruma meklētājiem. Viņa izsaka atbilstošu ierosinājumu zemāk.

22. 2017. un 2018. gada ārkārtas palīdzības dotāciju nolīgumos nebija paredzēts izveidot neatkarīgu mehānismu pamattiesību ievērošanas uz robežām uzraudzībai ^[15]. Tomēr tajos bija iekļauts komponents ^[16], kas aptver robežpolicijas veikto darbību “tehnisko uzraudzību”, procedūru, operatīvo pasākumu un rokasgrāmatu pārskatīšanu, attiecīgo valsts iestāžu darbinieku apmācību un atbalstu sūdzību un paziņoto incidentu izskatīšanai.

23. Turpretī jaunākā ārkārtas palīdzības dotācija 2021. gadā skaidri paredzēja līdzekļus neatkarīgam uzraudzības mehānismam (kas jāizveido uz vienu gadu ar iespēju to pagarināt). Mehānisma izveide bija arī nosacījums dotāciju līdzekļu izmaksai. Tas ir būtisks uzlabojums.

24. Uzraudzību, ko pirms 2021. gada veica saskaņā ar trīspusējo protokolu ^[17], finansēja UNHCR, nevis no ES līdzekļiem. Dokumentos par dotāciju īstenošanu, kurus pārbaudīja Ombuda izmeklēšanas grupa, darbības saskaņā ar trīspusējo protokolu sauc par “uzraudzības mehānismu”. Turklāt atbildēs uz šo izmeklēšanu Komisija paskaidroja, ka, lai gan sākotnējā dotācijas nolīguma summa uzraudzībai netika sadalīta pa darbībām, tā bija paredzējusi UNHCR un Horvātijas Tiesību centra veiktu “neatkarīgu kontroli”.

25. Tāpēc no 2018. gada dažādos publiskos paziņojumos, kas saistīti ar ārkārtas palīdzības dotācijām Horvātijai, Komisija norādīja, ka tiks ieviests “uzraudzības mehānisms”. Tikai 2021. gadā, izmantojot ES līdzekļus, tika izveidots neatkarīgs mehānisms. Tas radīja neskaidrību par ES lomu pamattiesību ievērošanas uzraudzībā saistībā ar robežoperācijām, ko Horvātijas iestādes veic ar ES līdzekļu atbalstu.

26. Komisija tagad ir precizējusi, ka uz 2021. gada vasarā izveidoto uzraudzības mehānismu attiecas jaunākā ārkārtas palīdzības dotācija. Tādēļ ombude neuzskata par lietderīgu sniegt ieteikumu šajā jautājumā. Tomēr viņa ierosinās uzlabot pārredzamību attiecībā uz jaunizveidoto mehānismu.

27. Ombuds arī sagaida, ka Komisija uzraudzīs, vai mehānisms patiešām ir neatkarīgs un efektīvs, lai nodrošinātu atbilstību pamattiesībām un ES tiesību aktiem.^[18] Ombuds sniegs attiecīgus ierosinājumus uzlabojumiem.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombuds slēdz šo lietu ar šādu konstatējumu:

Ombuds konstatēja būtiskus trūkumus saistībā ar ārkārtas finansējumu robežu pārvaldības darbībām Horvātijā, jo īpaši attiecībā uz to, kā tika uzraudzīta pamattiesību ievērošana un kā Komisija informēja par uzraudzības darbībām. Tā kā Komisija ir veikusi pasākumus, lai novērstu šos trūkumus, turpmāka izmeklēšana nav pamatota.

Sūdzības iesniedzējs un Komisija tiks informēti par šo lēmumu.

Ierosinājumi uzlabojumiem

Ombuds sniedz Komisijai šādus ierosinājumus uzlabojumiem:

A. Komisijai būtu jāsniedz skaidra un atjaunināta publiska informācija par uzraudzības mehānisma darbību Horvātijā.

B. Komisijai būtu aktīvi jāiesaistās uzraudzības mehānisma pārraudzībā un jāpieprasa no Horvātijas iestādēm konkrēta un pārbaudāma informācija par pasākumiem, kas veikti, lai izmeklētu ziņojumus par kolektīvu izraidīšanu un sliktu izturēšanos pret migrantiem un patvēruma meklētājiem.

C. Komisijai būtu jāuzrauga, vai mehānisms patiešām ir neatkarīgs un vai tas efektīvi nodrošina atbilstību pamattiesībām un ES tiesību aktiem.

D. Komisijai viena gada laikā būtu jāinformē ombuds par pasākumiem, ko tā ir veikusi, lai stiprinātu pamattiesību ievērošanu Horvātijas robežu operācijās, kas saņem ES līdzekļus.

 

Emīlija O'Reilija

Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2022. gada 22. februārī

 

 

 

[1] Dotāciju nolīgumi saskaņā ar atsauces Nr. HOME/2017/ISFB/AG/EMAS/0076, HOME/2018/ISFB/AG/EMAS/0083 un HOME/2020/ISFB/AG/EMAS/0136

[2] Saskaņā ar 14. pantu Regulā (ES) Nr. 515/2014, ar ko Iekšējās drošības fonda ietvaros izveido finansiāla atbalsta instrumentu ārējām robežām un vīzām, finansējumu var piešķirt dalībvalstīm situācijā, kuru izraisījis steidzams un ārkārtējs spiediens un kurā ārējo robežu šķērso vai, paredzams, šķērsos liels vai nesamērīgs skaits trešo valstu valstspiederīgo. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[3] “..Komisija ir aktīvi atbalstījusi Horvātijas centienus nodrošināt pamattiesību pilnīgu ievērošanu uz robežas. Šajā sakarā daļa no 6,8 miljonu EUR ārkārtas finansējuma, kas Horvātijai piešķirts 2018. gada decembrī, lai stiprinātu robežu pārvaldību, tika atvēlēta jaunam uzraudzības mehānismam. Tas palīdzētu nodrošināt, ka Horvātijas robežsardzes darbinieku veiktās robežkontroles darbības arī turpmāk pilnībā atbilst ES tiesību aktiem, starptautiskajām saistībām un pamattiesību un no ES patvēruma acquis izrietošo tiesību ievērošanai, tostarp neizraidīšanas principam...” (14. lpp. Komisijas paziņojumā Eiropas Parlamentam un Padomei par pārbaudi, vai Horvātija pilnībā piemēro Šengenas acquis, COM/2019/497 final).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0497&qid=1642778172723)

Sk. arī: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884 un Komisijas 2019. gada 5. jūnija, 2020. gada 9. janvāra un 2020. gada 14. februāra vēstules par lietu Ombudam.

[4] Cita starpā sk.:

https://www.ombudsman.hr/en/download/report-on-the-performance-of-the-activities-of-the-national-preventive-mechanism-for-2019/?wpdmdl=8876&refresh=61e934590f8c21642673241, 25.–33. lpp.

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25976

https://rm.coe.int/third-party-intervention-bee-the-european-court-of-human-rights-in-/1680a0ee5e, ar turpmākām atsaucēm

https://www.unhcr.org/desperatejourneys/, ar papildu atsaucēm

[5] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/141110.

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/134843

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/148061

[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_18_6884

[9] Saskaņā ar trīspusējo protokolu starp ANO Augsto komisāru bēgļu jautājumos, Horvātijas Juridisko centru un Horvātijas Iekšlietu ministriju.

[10] Horvātijas Tiesību centrs ir nevalstiska organizācija, kas darbojas cilvēktiesību jomā: http://www.hpc.hr.

[11] https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/schengen-evaluation-and-monitoring_en

[12] Regula (ES) Nr. 515/2014, ar ko Iekšējās drošības fonda ietvaros izveido finansiāla atbalsta instrumentu ārējām robežām un vīzām: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:32014R0515

[13] Sk. Regulas (ES) Nr. 515/2014 3. panta 4. punktu.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836

[15] Ombuds pārbaudīja dotāciju dokumentus, kurus Komisija klasificēja kā konfidenciālus.

[16] 2017. gada dotācijas nolīguma 5. apakšdarbība “Robežkontroles darbību tehniskā uzraudzība”.

[17] Protokolu 2019. gada 14. martā parakstīja Horvātijas Iekšlietu ministrija, UNHCR un Horvātijas Tiesību centrs.

[18] Ieinteresētās personas, tostarp sūdzības iesniedzējs, ir paudušas bažas par to, ka ierosinātie risinājumi neatbilst galvenajiem standartiem, lai mehānismu varētu uzskatīt par neatkarīgu un efektīvu:

https://www.amnesty.org/en/wp-content/uploads/2021/08/EUR6445462021ENGLISH.pdf