Teminis dokumentas [i]

A. Įžanga

Šiame dokumente aprašomas savo iniciatyva atliekamų tyrimų vaidmuo Europos ombudsmeno darbe. OII teisinis pagrindas nustatytas Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 228 straipsnyje. Tai įgalioja ombudsmenę atlikti tyrimus, kurie, jos manymu, yra pagrįsti, ne tik remiantis skundais, bet ir savo iniciatyva.

Tai, kaip ombudsmenė naudojasi savo įgaliojimais atlikti OII, yra pagrindinis klausimas, kaip ji naudojasi savo įgaliojimais, kad padėtų atskleisti netinkamą administravimą ES institucijose. EVV veiklą reglamentuojančiame teisiniame pagrinde paliekama didelė veiksmų laisvė sprendžiant, kaip naudotis šiais įgaliojimais. SESV yra neribotos sudėties nuostata, kad ombudsmenas vykdo OII, „kurias [ji] laiko pagrįstomis“. Europos ombudsmeno statute nurodyta, kad ombudsmenas „savo iniciatyva arba gavęs skundą atlieka visus tyrimus, kurie, jo nuomone, yra pagrįsti siekiant išsiaiškinti bet kokį įtariamą netinkamą administravimą Bendrijos institucijų ir įstaigų veikloje“.

Procedūriniu požiūriu Vykdomojo potvarkio įgyvendinimo nuostatose nustatyta, kad „tyrimams, pradėtiems gavus skundą, taikomos procedūros tiek, kiek jos yra svarbios [OII].“

B. Istorinis kontekstas

Tradiciškai EO pasinaudojo įgaliojimais atlikti OII dviem pagrindiniais atvejais. Pirma, ištirti įtarimus dėl netinkamo administravimo, pateiktus skunduose, kurie neatitinka visų priimtinumo sąlygų, pavyzdžiui, skunduose, kuriuos pateikė vadinamieji leidimo neturintys skundo pateikėjai (nepiliečiai arba nerezidentai). Tokie OII iš esmės nagrinėjami taip, tarsi jie būtų skundai. Antra, pradėti OII gavus keletą skundų tuo pačiu klausimu. Šiomis OII siekiama padėti išsiaiškinti, ar yra sisteminių problemų, dėl kurių kyla problema, ir, jei yra, rasti bendrą sprendimą.

Vykdomasis pareigūnas taip pat, nors ir retesniais atvejais, pasinaudojo OII, kad pradėtų tyrimą remdamasis anonimiškai pateikta medžiaga. Atviros informacinės sistemos taip pat buvo naudojamos kaip struktūra, pagal kurią rengiami vizitai į ES agentūras, siekiant skatinti gerą administravimą ir dalytis geriausia patirtimi.

C. Pastaruoju metu: „strateginiai tyrimai“

Nuo tada, kai buvo priimta strategija „2019 m. link“, vadovaujant Emily O'Reilly, EO veikloje vis daugiau dėmesio skiriama OII. Iniciatyvus strateginės svarbos sričių nustatymas pasitelkiant OII yra pagrindinis EV strategijos ramstis, kuriuo siekiama didesnio poveikio skatinant pokyčius pagrindinėse srityse, susijusiose su ES institucijų darbo kokybe.

„Strateginiai tyrimai“ paprastai atliekami svarbiais viešojo intereso klausimais, kai EVV turi unikalią reikšmę ir kai tikėtina, kad įvyks pokyčių. Jie suteikia galimybę Europos ombudsmenui ištirti, kokios, atrodo, yra sisteminės problemos ES institucijose, ir skatinti teigiamus pokyčius pagrindinėse srityse, pavyzdžiui, ES valdymo, piliečių įgalėjimo ir pagrindinių teisių srityse.

Siekdama papildyti strateginius tyrimus, EO taip pat gali pradėti strategines iniciatyvas [1], pagal kurias ji nagrinėja svarbias temas nepradėdama tyrimo. Tikslas – skatinti ES administraciją būti kuo atviresnę, atskaitingesnę, etiškesnę ir kuo labiau atsižvelgti į piliečių poreikius. Strateginės iniciatyvos paprastai pateikiamos laiško atitinkamos institucijos vadovui forma. Dėl jų EVV gali kelti svarbius klausimus nepradėdamas oficialaus tyrimo ir (arba) netvirtindamas netinkamo administravimo. EO, pradėdama strateginę iniciatyvą, taip pat gali atkreipti dėmesį į tai, kad ji gali apsvarstyti galimybę vėliau pradėti nagrinėti šį klausimą, jei institucijos atsakymas į jos pasiūlymus yra nepatenkinamas.

D. Kodėl OII?

Įgaliojimai vykdyti OII yra vienas iš esminių EO ir kitų įstaigų, dalyvaujančių prižiūrint ES institucijų, visų pirma ES Teisingumo Teismo, veiklą, vaidmens skirtumų.

Didesnis EVV naudojimasis OII, be abejonės, turi didelių pranašumų skatinant gerą administravimą. OII visų pirma suteikia galimybę EO savo darbe sutelkti dėmesį į strateginės svarbos klausimus. Siekiant nustatyti ir išspręsti galimas sistemines problemas ES administracijoje, OII paprastai turėtų duoti naudos plačiajai visuomenei ir padidinti EVV darbo poveikį. OII taip pat leidžia EO atkreipti visuomenės dėmesį į svarbius viešojo intereso klausimus ir tokiu būdu atskleisti administracinę politiką ir praktiką viešoms diskusijoms. Jie taip pat suteikia EVV galimybę prireikus greitai reaguoti į išorės įvykius. Kadangi daugelis EVV strateginių tyrimų sulaukė didelio visuomenės dėmesio, dažnesnis OII naudojimas taip pat prisidėjo prie informuotumo apie gero administravimo principus didinimo, o EVV, kaip teisių gynimo mechanizmo, tapo labiau matomas. Visa tai turėtų padėti EVV kuo veiksmingiau vykdyti savo įgaliojimus atskleisti netinkamo administravimo atvejus ES institucijose.

Svarbus OII galios privalumas yra tas, kad ji leidžia ombudsmenui ištirti svarbias problemas, kurios niekada negali būti keliamos teikiant skundus. Taip gali būti dėl to, kad atitinkamiems asmenims sunku pateikti skundą (pvz., pažeidžiamoms grupėms), arba dėl to, kad trūksta koncentruotų interesų, tikrinančių konkrečią ES institucijų veiklą. OII, viena vertus, turėtų padėti užkirsti kelią būsimiems skundams, sistemingai spręsdamos galimas problemas. Tačiau dėl jų ateityje taip pat gali padidėti visuomenės kontrolė ir skundų skaičius, nes bus didinamas informuotumas apie vykdomąjį potvarkį tose srityse, kuriose tradiciškai gaunama nedaug skundų.

Skundai ir OII: Tinkamos pusiausvyros užtikrinimas

Ombudsmenai savo ruožtu paprastai vaizduojami kaip i) teisių gynimo priemonė asmenims, patiriantiems problemų su viešuoju administravimu, ir ii) priežiūros institucija, skatinanti sistemingą administravimo standartų gerinimą.

ES lygmeniu dėl Pagrindinių teisių chartijos 43 straipsnyje įtvirtintos pagrindinės teisės pateikti skundą ombudsmenui ir dėl to, kad Vykdomasis potvarkis buvo įtrauktas į SESV skirsnį dėl pilietybės, daug dėmesio skiriama individualiam teisių gynimo vaidmeniui.

Tačiau Europos Parlamentas visiškai palankiai įvertino ir parėmė Vykdomojo potvarkio požiūrį, kad sprendžiant sistemines ES administracijos problemas turi būti labiau naudojamasi OII [2].

Be to, nesant skundo (kuris dėl savo pobūdžio padeda įteisinti sprendimą tirti tam tikrą klausimą), reikia ypač pasistengti paaiškinti, kodėl EVV nusprendžia vykdyti PP.

Tačiau Vykdomasis potvarkis turi ir toliau saugoti piliečių teises ir pasiūlyti neteisminių priemonių problemoms su ES administracija spręsti. Todėl pagrindinė EVV funkcija ir toliau bus šimtai kasmet atliekamų tyrimų, per kuriuos EVV sprendžia su ES projektais susijusius mokėjimo ginčus, gauna dokumentus, teisių pažeidimus ir ištaiso atskirų skundų pateikėjų patirtą neteisybę. Tai, kad EO paprastai neatveria daugiau nei kelių didelio masto OII per metus, gali būti vertinama kaip būdas siekti tinkamos dvejopų funkcijų pusiausvyros.

Nepriklausomai nuo tyrimo varomosios jėgos, išlieka faktas, kad, pradėjus tyrimą, tai yra EO tyrimas. Skundais pagrįsti tyrimai ir OII neturėtų būti laikomi dvejetainiais pasirinkimo sandoriais. Abi šios priemonės padeda atskleisti netinkamo administravimo atvejus ir pagerinti ES administravimą. Tyrimas taip pat gali būti pradėtas remiantis skundu ir tęsiamas tik ombudsmeno iniciatyva, jei skundo pateikėjas nusprendžia atsiimti pradinį skundą. Skundu grindžiamo tyrimo taikymo sritis taip pat galėtų būti išplėsta, kad apimtų kitus elementus, kurie galėtų padėti nustatyti netinkamą administravimą ombudsmeno iniciatyva. Atrodo, kad tai patvirtina SESV 228 straipsnio formuluotė, kurioje nurodoma, kad ombudsmenas atlieka tyrimus, kuriuos jis grindžia ne tik skundais, bet ir savo iniciatyva.  

E. Priedas

OII reglamentuojanti teisinė sistema:

SESV 228 straipsnis: „Vykdydamas savo pareigas, ombudsmenas savo iniciatyva arba remdamasis jam […] pateiktais skundais atlieka tyrimus, kurie, jo manymu, yra pagrįsti.“

Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 1 dalis: „Ombudsmenas savo iniciatyva arba gavęs skundą atlieka visus tyrimus, kurie, jo nuomone, yra pagrįsti siekiant išsiaiškinti bet kokį įtariamą netinkamą administravimą Bendrijos institucijų ir įstaigų veikloje.“

Europos ombudsmeno įgyvendinimo nuostatų 8 straipsnis: „Ombudsmenas savo iniciatyva atlieka tyrimus, kurie, jo nuomone, yra pagrįsti. Pagal skundą pradėtiems tyrimams taikomos procedūros tiek, kiek jos yra svarbios, taikomos tyrimams savo iniciatyva.“

[1] Strateginių iniciatyvų sąrašas pateikiamas čia: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Žr., pvz., http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020.

[i] Šį dokumentą parengė Strateginių tyrimų skyrius ir jis buvo baigtas rengti 2017 m. rugsėjo 20 d.