1 Įžanga

Džiaugiuosi ir man didelė garbė kalbėti šioje 4-ojoje Tarptautinėje informacijos komisarų konferencijoje.

Pradėsiu nuo kai kurių preliminarių pastabų dėl pavadinimo, kurį gavau savo pristatymui: „FOI: Europos perspektyva“

Terminas „informacijos laisvė“ (trumpai – „Pirmininkaujančios valstybės narės draugų“ grupė) Europos Sąjungos institucijose vartojamas nedaug. Mes kalbame apie skaidrumą arba atvirumą. Pavyzdžiui, šio mėnesio pradžioje palankiai vertinau Komisijos Europos skaidrumo iniciatyvą.

Nors buvo bandoma jas atskirti, , „skaidrumas“ ir „atvirumas“ paprastai naudojami pakaitomis. (Geriausias paaiškinimas, kodėl vietoj vieno yra du terminai, yra tas, kad skaidrumas buvo naudojamas verčiant prancūzų kalbos žodį „transparence“, nes vertėjai šiomis aplinkybėmis nežinojo angliško žodžio „openness“.)

Kita plačiai vartojama frazė yra galimybė visuomenei susipažinti su dokumentais, ypač su dokumentais. Tai rodo didelę Šiaurės šalių įtaką tam, kaip atvirumo principas įgyvendinamas ES lygmeniu.

Taigi, nors pavadinime minimas „FoI“, kalbėsiu apie skaidrumą, atvirumą ir viešą prieigą.

Taip pat turėčiau pateikti preliminarų įspėjimą dėl kito pavadinimo elemento: „Europos perspektyva“. Tai iš tiesų yra Europos perspektyva, o ne Europos perspektyva dėl trijų priežasčių.

Pirma, 46 šalys dabar priklauso Europos Tarybai, kuri pateikė naudingų rekomendacijų dėl galimybės visuomenei susipažinti su oficialia informacija ir dokumentais (1). Tačiau daugiausia dėmesio skirsiu Europos Sąjungai, kurią sudaro 25 valstybės narės, prie kurių ketina prisijungti dar dvi – Bulgarija ir Rumunija, o kitos beldžiasi į duris.

Antra, dėl priežasčių, kurias paaiškinsiu vėliau, kalbėsiu apie atvirumą ir viešą prieigą Europos Sąjungos institucijų, o ne valstybių narių lygmeniu.

Galiausiai, Europos ombudsmenas yra tik viena iš Europos institucijų, o kitų institucijų, pvz., Tarybos ar Komisijos, požiūris gali skirtis.

Planuoju kalbėti ne ilgiau kaip pusvalandį, kad liktų pakankamai laiko klausimams ir diskusijoms.

Pirmoje savo pristatymo dalyje paaiškinsiu atvirumo Europos Sąjungai svarbą ir tai, kaip ji vystėsi per maždaug 12 metų nuo Mastrichto sutarties įsigaliojimo.

Tada apžvelgsiu teisinę sistemą, pagal kurią visuomenei suteikiama galimybė susipažinti su ES institucijų turimais dokumentais. Tai nebus visapusiška, nes daugiausia dėmesio skirsiu tik tam tikriems pagrindiniams klausimams.

Galiausiai paaiškinsiu teisių gynimo priemonių sistemą, pagal kurią ieškovams suteikiamas aiškus pasirinkimas tarp teisminės kontrolės, kurią atlieka Teisingumo Teismas, ir neteisminės kontrolės, kurią atlieka Europos ombudsmenas.

2 Kodėl atvirumas svarbus ES ir kaip ji vystėsi

Europos Sąjungos ir jos institucijų pobūdis

Norint paaiškinti atvirumo Europos Sąjungai svarbą, reikia trumpai paaiškinti, kas yra Sąjunga , o tiksliau – kas ji nėra.

Europos Sąjunga nėra valstybė. Tai turbūt geriausia apibūdinti kaip daugiapakopę valdymo sistemą. Valstybių narių nacionalinio, regioninio ir vietos lygmens administracijos atlieka pagrindinį vaidmenį įgyvendinant daugelį ES teisės ir politikos aspektų.

Komisija dažnai apibūdinama kaip Europos vykdomoji institucija, tačiau ji nėra vyriausybė. Nors Komisija daugeliu atžvilgių yra klasikinė biurokratija, didžioji jos santykių su išorės pasauliu dalis vykdoma per tinklus, kuriuose įvairiais lygmenimis dalyvauja įvairios viešosios ir privačiosios organizacijos.

Savo ruožtu Taryba turi ne vieną, o dvi dvigubas tapatybes.

Pirma, ji yra tiek viršvalstybinė, tiek tarpvyriausybinė. Tai reiškia, kad ji yra ES institucija, tačiau dėl savo struktūros ji taip pat veikia kaip tam tikras nuolatinis valstybių narių diplomatinių derybų procesas, vykstantis per tankią komitetų struktūrą.

Antra, Taryba yra teisėkūros institucija, tačiau ji taip pat atlieka vykdomąjį vaidmenį, ypač policijos ir teisminio bendradarbiavimo bei bendros užsienio ir saugumo politikos srityse.

Europos Parlamentas renkamas tiesiogiai, tačiau plačiai sutariama, kad visa Europos Sąjunga kenčia nuo „demokratijos deficito“, kuris suvokiamas kaip technokratiškas, elitinis ir nesusijęs su eiliniais piliečiais.

Demokratijos deficito diagnozei plačiai pritariama, tačiau mažiau sutariama dėl šios priemonės.

Federalinės Europos idėja vis dar turi savo šalininkų. Kritikai atkreipia dėmesį į tai, kad šiuo metu trūksta išankstinių sąlygų federalinės struktūros, visų pirma Europos viešosios erdvės ir plačiai paplitusios bendros Europos tapatybės, teisėtumui užtikrinti. Kraštutiniu atveju ši idėja stumiama taip toli, kad teigiama, jog Europos demokratija yra neįmanoma, nes nėra nei Europos demo, nei žmonių.

Konstitucija Europai - tai bandymas aiškiai pripažinti ir racionalizuoti daugiapakopę valdymo sistemą, kuri Europos Sąjungoje buvo sukurta per pastaruosius penkiasdešimt metų. Kad būtų paprasčiau karikatūriniu požiūriu, Konstitucija atstovauja ne daugiau ar mažiau Europos, o Europos, kurią turime dabar, pripažinimui. Tačiau pasiekti susitarimą net ir šiuo klausimu dar nebuvo įmanoma.

Atvirumas ir demokratija

Problemos, su kuriomis dabar susiduria Europos Sąjunga, apibendrintos fraze „demokratijos deficitas“, jau buvo aiškiai matomos XX a. dešimtojo dešimtmečio pradžioje derantis dėl Mastrichto sutarties.

Tuo metu viena iš atsakomųjų priemonių buvo įsipareigojimas užtikrinti atvirumą; idėja, kad sprendimų priėmimo proceso atvirumas stiprina demokratinį ES institucijų pobūdį ir kad galimybė susipažinti su informacija skatina informacija pagrįstą viešąją nuomonę, suteikiant piliečiams galimybę stebėti ir tikrinti, kaip vykdomi ES institucijoms suteikti įgaliojimai (2).

Laikas neleidžia man įsitraukti į išsamią diskusiją apie demokratijos koncepciją. Tik pasakysiu, kad atvirumas ir vieša prieiga prie informacijos atlieka esminį vaidmenį pliuralistinėje demokratijos versijoje, kuriai būdinga institucinė stabdžių ir atsvarų sistema, tarpininkaujanti vykdant viešąją valdžią ir skatinanti jos atskaitomybę piliečiams ne tik periodiniuose rinkimuose, bet ir tarp jų.

Pliuralistinėje koncepcijoje taip pat išlaikoma pusiausvyra tarp egalitarinių ir libertarinių principų ir sudaromos optimalios sąlygos laikytis teisinės valstybės principo ir gerbti naudojimąsi su juo susijusiomis teisėmis ir pareigomis.

Pliuralistinės demokratijos kokybė labai priklauso nuo jos gebėjimo siūlyti tiek politinius, tiek asmeninius sprendimus. Akivaizdu arba turėtų būti akivaizdu, kad pasirinkimas yra prasmingiausias, kai juo besinaudojantys asmenys turi prieigą prie informacijos, kuri, jų nuomone, yra svarbi jų pasirinkimui.

Galimybė visuomenei susipažinti su dokumentais kaip juridinė teisė

Nors ES lygmeniu mažai atvirai prieštaraujama idėjai, kad atvirumas yra susijęs su demokratija mano aprašytais būdais, vyksta diskusijos dėl tikslaus teisės susipažinti su dokumentais ir informacija teisinio pobūdžio.

Kai kurie argumentai, kuriais pritariama visuomenės galimybei susipažinti su dokumentais, yra labai svarbūs: pavyzdžiui, kad ji mažina korupciją ir didina valdžios institucijų veiksmingumą ir efektyvumą, kaip teigia Europos Taryba savo 2002 m. rekomendacijoje dėl galimybės susipažinti su oficialiais dokumentais (3).

Be to, nors Europos Žmogaus Teisių Teismas griežtai gina spaudos vaidmenį teikiant informaciją ir idėjas visuomenei (4), jis nepripažįsta nei bendros valdžios institucijų pareigos suteikti prieigą prie oficialios informacijos, nei jokios teisės gauti tokią informaciją (5).

Dėl to, kad yra svarbių priežasčių sudaryti palankias sąlygas visuomenei susipažinti su dokumentais, ir dėl to, kad pagal Europos žmogaus teisių konvenciją galimybė visuomenei susipažinti su dokumentais nepripažįstama žmogaus teise, kai kurie žmonės iš esmės teigė, kad galimybė visuomenei susipažinti su dokumentais yra tik teisės aktų leidėjo politinis pasirinkimas, o ne pagrindinė teisė.

Kita vertus, kai kurie komentatoriai teigia, kad Teisingumo Teismo praktika logiškai reiškia, kad visuomenės teisė susipažinti su dokumentais iš tiesų yra pagrindinė teisė pagal ES teisę. Tačiau Teisingumo Teismas jos aiškiai neapibrėžė arba bent jau dar neapibrėžė.

Tai daugiau nei semantika. Jei visuomenės teisė susipažinti su dokumentais būtų pagrindinė teisė pagal Sąjungos teisę, ši teisė būtų privaloma ne tik Sąjungos institucijoms, bet ir valstybėms narėms, kai jos įgyvendina Sąjungos teisę.

Tačiau šiuo metu pagal ES teisę valstybėms narėms nustatyti įpareigojimai suteikti galimybę visuomenei susipažinti su dokumentais taikomi tik konkrečiose srityse. Svarbiausia tokia sritis yra aplinka, kuriai atitinkama direktyva buvo atnaujinta 2003 m., siekiant atsižvelgti į Orhuso konvenciją (6).

Neseniai paskelbtoje Skaidrumo iniciatyvoje Komisija taip pat kelia klausimą, ar valstybės narės turėtų būti teisiškai įpareigotos atskleisti tam tikrų ES lėšų gavėjus.

Tačiau apskritai ES teisinė sistema dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais netaikoma valstybėms narėms, o nacionalinės teisės aktai ir praktika šioje srityje labai skiriasi.

Prieigos teisės plėtojimas ES lygmeniu

Kaip minėjau prieš kelias minutes, Europos Sąjungos atvirumo įsipareigojimas datuojamas Mastrichto sutartimi. Pirmasis Danijos referendumas, per kurį ta Sutartis buvo atmesta, suteikė papildomą postūmį didesnio atvirumo siekiui, kaip būdui sustiprinti Sąjungos teisėtumą.

Netrukus po to, kai 1993 m. lapkričio mėn. pagaliau įsigaliojo Sutartis, Taryba ir Komisija priėmė bendrą elgesio kodeksą dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais (7). Nors kodeksas buvo svarbus žingsnis į priekį, jis turėjo tris pagrindinius apribojimus:

1. Pirma, jis buvo taikomas tik Tarybai ir Komisijai, o ne kitoms Sąjungos institucijoms ir įstaigoms;
2. Antra, jis apėmė tik tuos dokumentus, kurių autorius buvo Komisija arba Taryba. Iš išorės gauti dokumentai, pavyzdžiui, iš privačių šalių, kitų institucijų ar valstybių narių, nebuvo įtraukti (8);
3. Galiausiai nebuvo reikalavimo pateikti viešuosius dokumentų registrus. Tai labai apribojo taisyklių naudingumą, ypač valdymo sistemoje, kuriai būdinga didelė priklausomybė nuo tinklų ir komitetų, kuriuos sunku nustatyti iš išorės ar net iš vidaus.

Pirmąjį iš šių apribojimų Europos ombudsmenas nagrinėjo 1996 m. ir 1999 m. atlikdamas du tyrimus savo iniciatyva. Dėl to beveik visos kitos ES institucijos ir įstaigos (įskaitant, pavyzdžiui, Audito Rūmus ir Europos Centrinį Banką) priėmė taisykles dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais.

Ombudsmenas taip pat nagrinėjo skundus prieš Tarybą ir Komisiją dėl registrų trūkumo (9).

Tarybos atsakymas buvo informuoti ombudsmeną, kad ji sutiko sukurti registrą nuo 1999 m. pradžios.

Komisija reagavo į rekomendacijos sukurti registrą projektą ir pritarė šiam principui, tačiau paprašė daugiau laiko. Atsakydamas ombudsmenas pasiūlė, kad viešieji registrai galėtų būti naudojami Komisijai įgyvendinant EB sutarties 255 straipsnį, kuris buvo įtrauktas Amsterdamo sutartimi.

Tame straipsnyje numatyta, kad kiekvienas Sąjungos pilietis ir kiekvienas fizinis asmuo, gyvenantis ar turintis registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, laikantis bendrųjų principų, kurie turi būti nustatyti antrinės teisės aktuose.

Tinkamu laiku Komisija į savo pasiūlymą dėl reglamento įtraukė reikalavimą dėl viešųjų registrų, kad būtų įgyvendintas 255 straipsnis, o galiausiai priimta priemonė - Reglamentas 1049/2001 (10) - apima šį reikalavimą.

3 Pagrindiniai teisinės sistemos ypatumai

Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dabar yra pagrindinis teisinis pagrindas, kuriuo remiantis analizuojama visuomenės teisė susipažinti su ES institucijų ir įstaigų turimais dokumentais.

Reglamentas tiesiogiai taikomas Tarybai, Komisijai ir Europos Parlamentui, o jo taikymas ad hoc išplėstas įtraukiant tam tikras ES agentūras. Daugelis kitų institucijų ir įstaigų, kurios po ombudsmeno savo iniciatyva atliktų tyrimų priėmė taisykles dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, vėliau jas peržiūrėjo laikydamosi reglamento principų.

Kitaip nei ankstesnis elgesio kodeksas, Reglamentas 1049/2001 taikomas visiems atitinkamos institucijos ar įstaigos turimiems dokumentams, įskaitant gautus iš išorės.

Reglamento 4 straipsnyje numatytos teisės susipažinti su duomenimis išimtys. Dauguma išimčių apima „žalos testą“: t. y. išimtis taikoma, jei atskleidus informaciją būtų pakenkta atitinkamo intereso apsaugai.

Be to, kai kurioms išimtims taikoma viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją galimybė. Tai taikoma siekiant apsaugoti: komerciniais interesais; teismo procesas ir teisinės konsultacijos; ir inspekcijų, tyrimų ir audito tikslas. Jei yra viršesnis viešasis interesas, taikoma „išimties išimtis“ ir visuomenei turi būti suteikta galimybė su ja susipažinti.

Tačiau nėra galimybės, kad atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas, kiek tai susiję su išimtimis, taikomomis: visuomenės saugumas; gynybos ir kariniai reikalai; tarptautiniai santykiai; finansų, pinigų ar ekonomikos politika; ir asmens privatumo bei neliečiamumo apsauga.

Griežtesnė žalos testo versija taikoma išimčiai, kuria siekiama suteikti institucijoms vadinamąją „erdvę mąstyti“. Išimtis taikoma tik tuo atveju, jei atskleidus informaciją būtų rimtai pakenkta institucijos sprendimų priėmimo procesui. Taip pat yra galimybė atskleisti informaciją dėl viršesnio viešojo intereso.

Reglamente atskiriami atvejai, kai institucija dar nebaigė savo mąstymo; t. y. kai ji dar nepriėmė sprendimo dėl klausimo, su kuriuo susijęs dokumentas, ir kai mąstymo laikotarpis baigėsi, nes sprendimas jau priimtas.

Jei sprendimas dar nepriimtas, išimtis taikoma institucijos vidaus naudojimui parengtiems dokumentams ir visiems gautiems dokumentams.

Jei sprendimas buvo priimtas, išimtis taikoma tik dokumentams, kuriuose yra (citata) „vidaus reikmėms skirtos nuomonės, kurios yra svarstymų ir preliminarių konsultacijų institucijoje dalis“ (pabaiga citata).

Probleminės Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 taikymo sritys

Atsižvelgiant į Europos Sąjungos pobūdį, nenuostabu, kad nacionalinių teisės aktų dėl galimybės susipažinti su dokumentais ir ES teisės sąsaja turėjo būti vienas iš prieštaravimų, susijusių su Reglamentu Nr. 1049/2001.

Pirmosios instancijos teismas išsprendė pagrindinius nesutarimus dėl to, kad kiekvienai valstybei narei turi būti suteikta teisė vetuoti galimybę visuomenei susipažinti su bet kuriuo dokumentu, kurio autorius ji yra, tuo metu, kai dokumentas siunčiamas ES institucijai, arba vėliau, nenurodant priežasties(11).

Ši teisė taikoma ne tik prisidėjimui prie politikos formavimo, bet ir dokumentams, kuriuos valstybė narė pateikia Komisijai, kai Komisija tiria galimą ES teisės pažeidimą per vadinamąjį 226 straipsnio procesą.

Kitas prieštaringas klausimas, dėl kurio jau priimtas teismo sprendimas, susijęs su institucijų teisės tarnybų nuomonėmis.

Specialiajame pranešime Europos Parlamentui ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad išimtis „teismo procesui ir teisinėms konsultacijoms“ turėtų būti taikoma tik institucijos teisės tarnybos nuomonėms, pateiktoms galimo būsimo teismo proceso kontekste.

Priešingai, ombudsmeno nuomone, teisės tarnybos nuomonės, parengtos rengiant teisės aktus, neturėtų būti atskleidžiamos tik tuo atveju, jei joms taikoma išimtis, kuria apsaugoma institucijos „mąstymo erdvė“. Tai reikštų, kad priėmus teisės aktą visuomenės galimybei susipažinti su Teisės tarnybos nuomonėmis būtų taikoma „rimtos žalos“ kriterijaus versija, numatant galimybę atskleisti informaciją dėl viršesnio viešojo intereso.

Tačiau Pirmosios instancijos teismas sprendime dėl kitos bylos pateikė kitokį aiškinimą, nuspręsdamas, kad „teismo proceso ir teisinių konsultacijų“ išimtis taikoma visoms Teisės tarnybos nuomonėms. Todėl ombudsmenas pasiūlė Europos Parlamentui nesiimti tolesnių veiksmų dėl specialiosios ataskaitos ir, remdamasis Audito Rūmų aiškinimu, baigė tyrimą dėl kito skundo, kuriame rekomendacijos projektas buvo grindžiamas tais pačiais motyvais kaip ir specialioji ataskaita (12).

Galiausiai dėl klausimų, susijusių su viešaisiais dokumentų registrais, ir toliau kyla ginčų. Tai nenuostabu, nes dėl tinklų tankumo ir įvairių komitetų struktūrų sudėtingumo išsamių registrų teikimas yra didelis administracinis iššūkis, tačiau kartu tai reiškia, kad viešieji registrai yra labai svarbūs siekiant veiksmingai naudotis visuomenės teise susipažinti su duomenimis.

Kaip jau minėjau, Reglamente 1049/2001 nustatyta kiekvienos institucijos pareiga suteikti galimybę visuomenei susipažinti su dokumentų registru.

Byloje, dėl kurios nusprendžiau šių metų pradžioje, skundo pateikėjas teigė, kad Komisijos dokumentų registras yra neišsamus. Savo nuomonėje Komisija iš esmės pripažino, kad ji dar neturi išsamaus registro. Ji nurodė, kad pradėjo išvardydama dokumentus, apimančius jos teisėkūros veiklą, ir kad registro aprėptis bus laipsniškai plečiama. Ji pridūrė, kad niekada negali būti išsamaus Komisijos registro, nes reglamente pateikta dokumento apibrėžtis yra labai plati. Nustačiau, kad šiomis bendro pobūdžio pastabomis nepagrįsti skundo pateikėjo nurodyti trūkumai, susiję su skunde pateiktais dokumentais, ir šiuo klausimu pateikiau kritinę pastabą (13).

Galiausiai buvo tikimasi, kad visuomenės prieigos ir duomenų apsaugos santykis sukels prieštaringų nuomonių. Tačiau praktiškai iškilo nedaug problemų. Praėjusiais metais Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūnas J. Hustinx parengė puikų dokumentą dėl santykių (14). Kadangi šią popietę turėsime privilegiją jo klausytis, savo pristatyme šio klausimo nenagrinėsiu.

4 Teisių gynimo priemonės

Kiek tai susiję su paraiškos dėl galimybės susipažinti su dokumentais pateikimo procedūromis ir teisių gynimo priemonėmis atsisakymo atveju, Reglamente 1049/2001 išlaikyta Elgesio kodekse nustatyta sistema.

Prašymams teikti taikoma dviejų etapų administracinė procedūra: pirminė paraiška, po kurios pateikiama kartotinė paraiška, jei nesuteikiama galimybė susipažinti su prašomais dokumentais. Pirminėms ir kartotinėms paraiškoms taikomas 15 darbo dienų terminas, kuris gali būti pratęstas dar 15 darbo dienų paraiškoms, susijusioms su labai ilgu dokumentu arba labai dideliu dokumentų skaičiumi.

Jeigu kartotinė paraiška visiškai arba iš dalies atmetama, pareiškėjas gali pasirinkti teisių gynimo priemonę. Jis gali prašyti, kad sprendimas būtų peržiūrėtas teismine tvarka, arba pateikti skundą Europos ombudsmenui.

Praktiškai ombudsmenas ir Teismas gauna maždaug panašų bylų skaičių. Naujausi lyginamieji statistiniai duomenys gauti 2004 m., kai Teismui buvo pateiktos devynios bylos, o ombudsmenas priėmė sprendimus dėl 11 skundų.

Praėjusiais metais pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 priėmiau 14 sprendimų, iš kurių 11 buvo susiję su Komisija, du – su Taryba ir vieną – su Europos Parlamentu. Dar dvi bylos buvo susijusios su tuo, kaip Europos Centrinis Bankas ir Europos investicijų bankas taiko savo taisykles dėl galimybės susipažinti su dokumentais.

Kalbant apie tai, kas nusprendžia pateikti skundą ombudsmenui, kartu su 2004 m. ir 2005 m. duomenimis, gauta 14 skundų iš NVO, 10 – iš asmenų, vienas – iš pramonės asociacijos ir du – iš įmonių.

Dėl ombudsmeno teisių gynimo priemonės skiriamųjų požymių

Galimybė pasinaudoti alternatyvia teisių gynimo priemone, pasižyminčia skirtingomis savybėmis, suteikia prašytojams galimybę pasirinkti jų atveju tinkamesnę teisių gynimo priemonę.

Du akivaizdūs ombudsmeno pasirinkimo privalumai yra tai, kad tarnyba yra gana greita ir nemokama skundo pateikėjui. Akivaizdžiausias teisminės kontrolės privalumas yra tai, kad Teisingumo Teismo sprendimai yra teisiškai privalomi. Todėl jis gali priimti autoritetingus sprendimus teisinio aiškinimo klausimais, o ombudsmeno pateiktas teisės aiškinimas nėra privalomas, kaip, pavyzdžiui, pirmiau minėtoje byloje dėl teisės tarnybų nuomonių.

Kadangi ombudsmenas neturi įgaliojimų priimti teisiškai privalomų sprendimų, jo veiksmingumas galiausiai grindžiamas moraliniu autoritetu ir gebėjimu įtikinti visuomenę. Kadangi Europos institucijos jautriai reaguoja į poreikį gerinti santykius su piliečiais, manau, kad neigiamos reklamos perspektyva yra gana veiksminga skatinant jas laikytis mano rekomendacijų.

Skundo pateikėjai taip pat turi tam tikrų teigiamų pranašumų dėl to, kad mano sprendimai nėra teisiškai privalomi. Šie privalumai susiję tiek su peržiūros kriterijais, tiek su procedūromis. Išsamiau aptarsiu abu aspektus, pradėdamas nuo kriterijų.

Teisėtumas ir netinkamas administravimas

Europos ombudsmenas įgaliotas tirti netinkamo administravimo atvejus.

Europos institucijos ir įstaigos privalo laikytis teisinės valstybės principo, taigi, jei jos veikia neteisėtai, tai yra netinkamas administravimas. Tačiau priešingas požiūris nebūtinai teisingas, nes gero administravimo principai reikalauja daugiau institucijų, o ne tik vengti neteisėtų veiksmų. Kaip jau minėjau, gyvenimas yra anapus teisėtumo. Leiskite pateikti du pavyzdžius, iliustruojančius, ką turiu omenyje.

Pirmasis susijęs su galimybe susipažinti su informacija, o ne su dokumentais. Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 susijęs su galimybe visuomenei susipažinti su esamais dokumentais. Pagal ją nereikalaujama, kad institucijos parengtų naujus dokumentus, kuriuose būtų informacijos, kurią kas nors norėtų turėti. Tačiau prieš kelerius metus ombudsmenas parengė Gero administracinio elgesio kodeksą, kuriame, be kita ko, nustatyta pareiga visuomenės nariams paprašius teikti jiems informaciją (15).

Žinoma, tokia pareiga negali būti absoliuti. Pagal gero administravimo principą iš esmės daroma prielaida, kad informacija turėtų būti pateikta, išskyrus atvejus, kai yra pagrįsta priežastis to nedaryti.

Praėjusiais metais šį principą taikiau byloje, kurioje skundo pateikėjas klausEuropos Centrinio Banko, ar jis įsikišo siekdamas sušvelninti JAV dolerio vertės kritimą ir euro vertės kilimą. Laikiausi nuomonės, kad jei bankas nebūtų pasirengęs atskleisti šios informacijos, jis turėtų nurodyti piliečiui pakankamai konkrečias priežastis, kad jis aiškiai ir nedviprasmiškai nurodytų atsisakymo priežastis. Bankas iš tiesų nurodė tokias priežastis ir nenustačiau netinkamo administravimo (16).

Antrasis pavyzdys, iš kurio matyti, kad neteisėtumas ir netinkamas administravimas nebūtinai yra tapatūs, yra prieš Tarybą nukreiptas skundas dėl to, kad priimdama teisės aktus ji ne visada posėdžiauja viešai.

Laikiausi nuomonės, kad Europos Sąjungos sutarties 1 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas principas, pagal kurį sprendimai turėtų būti priimami „kuo atviriau“, taikomas Tarybai ir kad pačios Tarybos ankstesniuose veiksmuose aiškiai nurodyta, jog veiksmų, kuriais siekiama padidinti jos teisėkūros veiklos skaidrumą, turi ir gali būti imamasi pagal dabartinę ES teisę. Kadangi Taryba nenurodė pagrįstų priežasčių, kodėl ji neturėtų posėdžiauti viešai visais teisėkūros atvejais, radau netinkamo administravimo atvejį ir pateikiau specialiąją ataskaitą Europos Parlamentui, kuris priėmė rezoliuciją, kuria patvirtinama mano rekomendacija Tarybai peržiūrėti savo poziciją (17).

Lanksčios procedūros

Kalbant apie procedūras, jau minėjau ombudsmeno įgaliojimus atlikti tyrimus savo iniciatyva, dėl kurių daugelis ES institucijų ir įstaigų priėmė taisykles dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Ombudsmeno procedūrinis lankstumas taip pat gali būti naudingas pavieniams skundo pateikėjams.

Pavyzdžiui, vienu atveju NVO Komisijai pateikė gana bendro pobūdžio prašymą leisti susipažinti su dokumentais, susijusiais su tam tikromis derybomis Pasaulio prekybos organizacijoje. Skundo nagrinėjimo rezultatas buvo draugiškas sprendimas, pagal kurį Komisija skundo pateikėjui pateikė visą susijusių dokumentų sąrašą, todėl buvo lengviau pateikti tikslesnį prašymą (18).

Dar du pavyzdžiai – atvejai, kai Komisija atsisakė suteikti skundo pateikėjui galimybę susipažinti su valstybės narės dokumentu. Vienu iš atvejų atitinkamas dokumentas buvo Jungtinės Karalystės valdžios institucijų atsakymas į Komisijos prašymus pateikti informaciją atliekant tyrimą pagal 226 straipsnį. Kita byla buvo susijusi su Portugalijos finansų ministro Komisijai išsiųstu raštu pagal perviršinio deficito procedūrą.

Nagrinėdamas šias bylas praėjusiais metais priėmiau naują požiūrį. Paprašiau Komisijos ne tik pateikti nuomonę, bet ir atitinkamų valstybių narių valdžios institucijų pateikti savo nuomonę. Abiem atvejais Komisija pakeitė savo poziciją ir sutiko leisti susipažinti su atitinkamais dokumentais (19).

5 Išvada

Baigdamas norėčiau pabrėžti, kad nors kalbėdamas apie teisių gynimo priemones daugiausia dėmesio skyriau ombudsmenui, teisį teisminę gynybą yra pagrindinteisinės valstybės garantija.

Taigi galimybė pasinaudoti teismine peržiūra kaip teisių gynimo priemone yra labai svarbi, kad visuomenė galėtų susipažinti su dokumentais kaip vykdytina teisė Sąjungos lygmeniu.

Ombudsmeno vaidmuo papildo Teismo vaidmenį ir suteikia alternatyvią teisių gynimo priemonę, kurią pareiškėjai gali pasirinkti, jei mano, kad tai tinkama jų bylai.

Kaip minėjau, ombudsmeno veiksmingumas priklauso nuo moralinio autoriteto ir gebėjimo įtikinti visuomenę. Tai reiškia, kad institucija geriausiai veikia demokratinėje aplinkoje.

Be to, ombudsmenas ne tik skatina pagarbą juridinėms teisėms, taigi ir teisinei valstybei, bet ir plėtoja bei taiko gero administravimo principus.

Trumpai tariant, šiais principais, kuriuos jau vartojau, numatomas tam tikras „gyvenimas, peržengiantis teisėtumo ribas“. Mano nuomone, jie yra glaudžiai susiję arba galbūt net kyla iš demokratinės idėjos, kad viešosios institucijos egzistuoja tam, kad tarnautų piliečiams, o ne atvirkščiai. (Aš neturiu laiko plėtoti šį argumentą dabar, bet mielai tai padarysiu klausimų ir diskusijų metu.)

Taigi ombudsmenas instituciniu požiūriu apima teisinę valstybę ir demokratiją, o atvirumo principas jas susieja konceptualiu lygmeniu.

Todėl man ypač svarbu, kad asmenys, norintys užginčyti atsisakymą leisti susipažinti su dokumentais ar informacija ES lygmeniu, galėtų pasirinkti teisių gynimo priemonę. Taip pat manau, kad man, kaip Europos ombudsmenui, tenka ypatinga atsakomybė padėti spręsti demokratijos trūkumo problemą, kai tik įmanoma, skatinant didesnį atvirumą.

Ačiū už dėmesį.

---

(1) 1979 m. vasario 1 d. Asamblėjos rekomendacija Nr. 854 (1979); 1981 m. lapkričio 25 d. Ministrų Komiteto rekomendacija Nr. R (81) 19 dėl galimybės susipažinti su valdžios institucijų turima informacija; 2002 m. vasario 21 d. Europos Tarybos Ministrų Komiteto priimta Rekomendacija Rec(2002)2 valstybėms narėms dėl galimybės susipažinti su oficialiais dokumentais.

(2) Šioje dalyje visų pirma remiamasi: prie Mastrichto sutarties pridėta 17 deklaracija; generalinio advokato G. Tesauro nuomonę byloje C-58/94, Nyderlandai prieš Tarybą, [1996] Rink. p. I-2169 ir byloje T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH prieš Komisiją („Interporc II“), [1999] Rink. p. II-3521.

(3) 2002 m. vasario 21 d. Europos Tarybos Ministrų Komiteto priimta Rekomendacija Rec(2002)2 valstybėms narėms dėl galimybės susipažinti su oficialiais dokumentais.

(4) The Observer and the Guardian prieš Jungtinę Karalystę, 14 EHRR 153.

(5) Leander prieš Švediją 9 EHRR 433: Teisingumo Teismas pažymėjo, kad teisė laisvai gauti informaciją iš esmės draudžia vyriausybei apriboti asmens teisę gauti informaciją, kurią kiti asmenys nori ar gali norėti jam suteikti.

(6) Žr. 2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančią Tarybos direktyvą 90/313/EEB (OL L 041, p. 26).

(7) Tarybos ir Komisijos elgesio kodeksas dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, OL 1993 L 340/41; 1993 m. gruodžio 20 d. Tarybos sprendimas 93/731 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos dokumentais, OL 1993 L 340/43; Kodeksas buvo įgyvendintas abiejų institucijų atskirai priimtais sprendimais: 1994 m. vasario 8 d. Komisijos sprendimas 94/90 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Komisijos dokumentais (OL L 46, 1994, p. 58).

(8) Autorystės taisyklės galiojimą Pirmosios instancijos teismas patvirtino 1999 m. rugsėjo 19 d. Sprendime Interporc Im- und Export GmbH prieš Komisiją (T-92/98, Rink. p. II-3521).

(9) Bylos 633/97/PD ir 634/97/PD.

(10) 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331).

(11) Byla T-187/03, Isabella Scippacercola prieš Komisiją, 2005 m. kovo 17 d. sprendimas, 57-58 punktai. Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 5 dalyje nustatyta: „Valstybė narė gali prašyti įstaigos neatskleisti iš tos valstybės narės kilusio dokumento be jos išankstinio sutikimo.“

(12) Ombudsmeno specialusis pranešimas buvo pateiktas byloje 1542/2000/(PB)SM 2001 m. spalio 18 d., o rekomendacijos projektas byloje 2371/2003/GG - 2004 m. balandžio 14 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimas buvo priimtas 2004 m. lapkričio 23 d. byloje T-84/03 Turco prieš Tarybą.

(13) Byla 1764/2003/ELB, 2006 m. sausio 12 d. sprendimas.

(14) Informacinis dokumentas Nr. 1, Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais ir duomenų apsauga, 2005 m. liepos mėn.

(15) Europos gero administracinio elgesio kodekso 22 straipsnis.

(16) Byla 3054/2004/TN, 2005 m. liepos 1 d. sprendimas.

(17) Byla 2395/2003/GG, 2005 m. spalio 4 d. specialioji ataskaita.

(18) Byla 415/2003/TN, 2004 m. vasario 27 d. sprendimas.

(19) Bylos 3381/2004/TN, 2005 m. rugsėjo 6 d. sprendimas ir 116/2005/MHZ, 2005 m. gruodžio 20 d. sprendimas.