1 Įžanga

Džiaugiuosi, kad paskutinė šios konferencijos plenarinė sesija skirta Europos ombudsmeno vaidmeniui. Esu dėkinga Ann Abraham ir Gordon Adams už suteiktą galimybę kalbėti tokiai didelei ir įvairiai auditorijai, kurią sudaro Airijos Respublikos ir Jungtinės Karalystės ombudsmenai ir studentai.

Jungtinė Karalystė pirmininkaus Europos Sąjungai antrąjį šių metų pusmetį, o aš planuoju surengti informacinį vizitą į Jungtinę Karalystę jos pirmininkavimo laikotarpiu.

Tokie vizitai paprastai yra proga susitikti su piliečiais ir potencialiais skundų pateikėjais, kad paaiškinčiau ombudsmeno vaidmenį, pasikeisčiau nuomonėmis su valstybės pareigūnais, kad pabrėžčiau neteisminių teisių gynimo priemonių svarbą, ir aptarti su kolegomis ombudsmenais, kad būtų nustatyta, kaip geriausiai ginti ir propaguoti piliečių teises. Susitikimuose su vyriausybių atstovais ir vyresniaisiais valstybės pareigūnais mane paprastai lydi atitinkamos valstybės narės nacionalinis ombudsmenas, kad būtų galima pabrėžti atitinkamas mūsų kompetencijos sritis ir mūsų bendradarbiavimo svarbą.

Dalyvavimas šioje gerai organizuotoje konferencijoje, kurioje diskusijų lygis buvo labai aukštas, man bus labai naudingas rengiantis informaciniam vizitui į Jungtinę Karalystę.

Šioje plenarinėje sesijoje ketinu kalbėti apie 20–25 minutes, kad liktų laiko klausimams ir diskusijoms.

Pradėsiu nuo trumpo aprašymo, kas yra mano biuras ir ką jis daro.

Tada paaiškinsiu kai kuriuos pagrindinius savo ombudsmeno filosofijos elementus, daugiausia dėmesio skirdamas savo tyrimų dėl netinkamo administravimo apimčiai ir ombudsmeno bei Europos teismų santykiams.

Užbaigsiu žvelgdamas į ateitį ir ypač į tolesnį bendradarbiavimo vystymą per Europos ombudsmenų tinklą.

2 Europos ombudsmenas

Europos ombudsmeno tarnyba buvo įsteigta Mastrichto sutartimi siekiant stiprinti piliečių santykius ir Europos Sąjungos valdymo lygmenį.

Pirmąjį ombudsmeną Europos Parlamentas išrinko 1995 m., o darbą pradėjo tų pačių metų rugsėjo mėn. Šiuo metu rengiamės savo 10-osioms metinėms.

Mes vis dar esame palyginti maža operacija. 2004 m. gavome šiek tiek daugiau nei 3 700 skundų, t. y. 53 proc. daugiau nei 2003 m. Per pirmuosius du su puse šių metų mėnesių šis skaičius padidėjo dar 30 proc., palyginti su tuo pačiu laikotarpiu 2004 m., todėl dabar skundų skaičius kasmet artėja prie 5000.

Iš pradžių įgaliojimai buvo suteikti tik Europos bendrijos institucijoms ir įstaigoms, tačiau 1997 m. Amsterdamo sutartyje taip pat buvo numatytas vadinamasis policijos ir teisminio bendradarbiavimo baudžiamosiose bylose „trečiasis ramstis“. Todėl šiuo metu galiu nagrinėti skundus prieš Europolą ir Eurojustą.

Sutartyje dėl Konstitucijos Europai, dėl kurios, kaip suprantu, Airijoje ir Jungtinėje Karalystėje bus rengiami referendumai, įgaliojimai apibrėžiami kaip „Sąjunga, institucijos, įstaigos, organai ir agentūros“. Taip į Europos ombudsmeno įgaliojimus bus įtraukta Europos gynybos agentūra, įsteigta pagal bendrą užsienio ir saugumo politiką, taip pat - galbūt stebėtinai - Europos Vadovų Taryba, kurią sudaro valstybių ar vyriausybių vadovai.

2.1 Pagrindinės priimtinų skundų rūšys

Praktiškai apie 70 proc. priimtinų skundų yra prieš Europos Komisiją. Tai suprantama, nes Komisija yra pagrindinė ES institucija, palaikanti tiesioginius ryšius su Sąjungos piliečiais ir gyventojais, kurie turi teisę man skųstis.

Kaip sužinosite vėliau, 70 proc. atrodo stebuklinga ombudsmeno figūra.

Priimtini skundai daugiausia susiję su penkių rūšių dalykais:

1. Pirmiausia kyla ginčų dėl konkursų ir sutarčių. Ši kategorija apima visų rūšių viešųjų pirkimų sutartis, taip pat sutartis, pagal kurias Komisija teikia dotacijas ar subsidijas;
2. Antroji kategorija susijusi su Komisijos, kaip „Sutarties sergėtojos“, vaidmeniu, t. y. Europos teisės vykdymo užtikrinimu prieš teisės aktų nesilaikančią valstybę narę. Šiuos skundus vadiname skundais pagal 226 straipsnį po Sutarties straipsnio, kuriame nustatyti Komisijos vykdymo užtikrinimo įgaliojimai valstybių narių atžvilgiu, numerio.
3. Trečia, yra skundų dėl personalo klausimų: įdarbinimas ir esamų darbuotojų skundai.
4. Ketvirtoji kategorija susijusi su atvirumo stoka, ypač atsisakymu leisti susipažinti su dokumentais.
5. Galiausiai penktoji kategorija apima skundus, patenkančius į bendrą netinkamo administravimo sąvoką (administraciniai pažeidimai, nesąžiningumas, diskriminacija, piktnaudžiavimas įgaliojimais, atsakymo nepateikimas, atsisakymas pateikti informaciją, nereikalingas delsimas ir t. t.).

Taip pat gauname vis daugiau skundų dėl ES kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) tiriamosios veiklos. Kitą mėnesį darbą pradės ES sienų agentūra (arba, siekiant suteikti jai visą pavadinimą, Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra). Nustebčiau, jei dėl to tinkamu laiku taip pat nebūtų gauta daug skundų.

2.2 Nepriimtini kaltinimai

Taip pat gauname daug skundų, kurių negalime ištirti, daugiausia dėl to, kad jie yra prieš valstybių narių nacionalines, regionines ar vietos administracijas. Aš jus tinkamai įspėjau, todėl nenustebsite, kai pasakysiu, kad šios nepriimtinos bylos sudaro apie 70 proc. visų skundų.

Apie 70% iš 70% (aš jums sakiau, kad tai buvo stebuklinga figūra) mes galime patarti skundo pateikėjui dėl tinkamos įstaigos, kuri spręstų šį klausimą. Jei įmanoma, bylą perduodame tiesiogiai. Pavyzdžiui, Prancūzijos Respublikos parlamento įstatyme yra speciali nuostata, pagal kurią jam suteikiami įgaliojimai priimti iš Europos ombudsmeno perduotus skundus. Tai yra vienas atvejis, kai Parlamento filtras, skirtas Prancūzijos ombudsmenui pateiktiems skundams, netaikomas. Daugelis kitų Sąjungos nacionalinių, regioninių ir vietos ombudsmenų taip pat gali priimti iš Europos ombudsmeno perduotus skundus, net jei nėra konkrečios teisinės nuostatos.

Pavyzdžiui, praėjusiais metais patarėme Jungtinės Karalystės skundų pateikėjams, be kita ko, kreiptis į Parlamento ombudsmeną, Sveikatos priežiūros tarnybos ombudsmeną (žinoma, vieną iš kitų Ann Abraham kepurių), Finansų ombudsmeno tarnybą ir Vietos valdžios ombudsmeną. Taip pat konsultavome skundų pateikėjus dėl įvairių skundų nagrinėjimo procedūrų, pvz., Teisinių paslaugų komisijos ir Darbo ir pensijų departamento.

3 Netinkamas administravimas

Sutartyje nustatytas mano tyrimų peržiūros kriterijus yra „netinkamas administravimas“. Žinoma, taip yra tik versijoje anglų kalba, kuri yra viena iš 21 vienodai autentiškų Sutarties kalbinių versijų.

Sąvoka „netinkamas administravimas“, kaip ir lygiaverčiai terminai kitomis 20 kalbų, Sutartyje neapibrėžta. Man nereikia pasakyti kolegoms ombudsmeno praktikams, kad bet koks netinkamo administravimo apibrėžimas yra ribotos vertės ir kad daug naudingiau paaiškinti, kokius dalykus apima netinkamas administravimas.

Nuo 1995 m., kai buvo paskelbtas pirmasis metinis pranešimas, Europos ombudsmenas nuolat laikėsi nuomonės, kad netinkamo administravimo atvejai gali būti nustatomi dėl trijų priežasčių:
teisės normos ar principo nesilaikymas,
gero administravimo principų nesilaikymas arba žmogaus ar pagrindinių teisių
nepaisymas.

Šios trys kategorijos sutampa. Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas nustatė, kad žmogaus teisės, kurias garantuoja Europos žmogaus teisių konvencija ir valstybėms narėms bendros konstitucinės tradicijos, taip pat yra bendrieji Bendrijos teisės principai.

Kita vertus, Pagrindinių teisių chartija dar nėra teisiškai privaloma, tačiau manau, kad Sąjungos institucijoms, kurios 2000 m. gruodžio mėn. iškilmingai paskelbė Chartiją, būtų netinkama laikytis jos nuostatų.

Taip pat esama tam tikro teisės normų ir principų bei gero administravimo principų sutapimo. Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas ir Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismas savo sprendimuose (kurie, žinoma, yra teisiškai privalomi) kartais nurodo sąvoką „geras“ arba „geras“ administravimas.

Šioje pastaboje norėčiau apžvelgti bendrą ombudsmeno ir teismų santykių temą.

4 Ombudsmeno ir teismų santykiai

Pirmas dalykas, kurį reikia padaryti šiuo klausimu, yra tai, kad mano įgaliojimai neapima Teisingumo Teismo ir Pirmosios instancijos teismo, atliekančių savo teismines funkcijas. Taigi, pvz., galiu nagrinėti skundus dėl įdarbinimo teismuose arba dėl jų sudaromų sutarčių, bet ne skundus dėl jų bylų nagrinėjimo.

Pagal Sutartį man taip pat neleidžiama tirti „tais atvejais, kai dėl tariamų faktų yra ar buvo pradėtas teismo procesas“. Lemiami šios nuostatos žodžiai yra ne „galėjo arba galėjo būti“, o „yra arba buvo“. Tai reiškia, kad daugeliu atvejų piliečiai gali pasirinkti teisių gynimo priemonę: jie gali kreiptis į Teismą arba ombudsmeną.

4.1 Ombudsmenas kaip alternatyva teismams

Priimdami sprendimą piliečiai neabejotinai atsižvelgs į tai, kad kreipimasis į ombudsmeną nieko nekainuoja ir kad paprastai esame greitesni už Audito Rūmus. Nepaisant suvaržymų, susijusių su vertimo poreikiu, siekiame užbaigti tyrimus per metus ir šį tikslą pasiekiame maždaug 95 proc. atvejų.

Taip pat yra dar du veiksniai, dėl kurių Europos ombudsmenas gali tapti tikra alternatyva Teisingumo Teismui.

Pirma, mano taikomi kontrolės kriterijai sutampa su Teisingumo Teismo kriterijais, tačiau nėra tokie patys. Kaip neseniai pripažino Pirmosios instancijos teismas, netinkamas administravimas nebūtinai yra neteisėtas (žr. 2004 m. spalio 28 d. sprendimo sujungtose bylose T-219/02 ir T-337/02 101 punktą). Įstatymo pažeidimas yra netinkamo administravimo forma, tačiau gero administravimo principai reikalauja daugiau institucijų, o ne tik nepažeidinėti įstatymo.

Antra, mūsų darbo būdas yra daug lankstesnis nei teismų. Pavyzdžiui, kalbant apie priimtinumą, nereikalaujama, kad skundą pateikęs asmuo asmeniškai nukentėtų dėl netinkamo administravimo arba kad būtų ginčijamas oficialus aktas. Todėl galiu nagrinėti skundus pagal 226 straipsnį, nepaisant to, kad skundo pateikėjas negalėtų kreiptis į Teisingumo Teismą.

Taip pat galiu savo iniciatyva pasiteirauti, kaip nagrinėti žmonių, kurie nėra nei piliečiai, nei gyventojai, skundus, jei manau, kad yra netinkamo Bendrijos institucijos ar įstaigos administravimo problema, kurią reikėtų ištirti.

Be to, kai tik pastebiu netinkamą administravimą, jei įmanoma, ieškau draugiško sprendimo. Perėjimas prie draugiško sprendimo būdo suteikia erdvės manevrams, kuriais galiu pasinaudoti stengdamasis užtikrinti visiems naudingą rezultatą, patenkinantį tiek pilietį, tiek atitinkamą instituciją.

Tai, kad mano sprendimai nėra teisiškai privalomi, yra esminis šių ombudsmeno bruožų aspektas. Todėl neįpareigojimą laikau stiprybe, o ne silpnybe. Pilietis, norintis, kad būtų priimtas teisiškai privalomas sprendimas dėl jo teisių ir pareigų, gali kreiptis į Teismą. Dėl neprivalomumo ombudsmenas gali būti tikra alternatyva Teismui.

Galimybė naudotis šia alternatyva didina piliečių pasirinkimo galimybes. Pilietis savo aplinkybėmis gali nuspręsti, kokia yra tinkama ginčų sprendimo forma – teismas ar ombudsmenas.

Piliečių pasirinkimo galimybės gerina demokratijos kokybę.

4.2 Ombudsmenas, papildantis teismus

Mes taip pat papildome teismus aktyviai dirbdami, kad pagerintume viešojo administravimo kokybę. Pavyzdžiui, mano biuras parengė Europos gero administracinio elgesio kodeksą ir rekomendavo visoms Sąjungos institucijoms ir įstaigoms jį priimti kaip vadovą piliečiams ir pareigūnams.

Europos ombudsmenų tinklas atliko svarbų vaidmenį teikdamas informaciją ir išteklius, kad padėtų rengti kodeksą: pvz., tuometinis Airijos ombudsmenas Kevin Murphy pateikė Valstybės tarnautojų geriausios praktikos standartų vadovą kaip įkvėpimo šaltinį, kuriuo plačiai rėmėsi mano tarnyba.

Keletas tinklo ombudsmenų taip pat naudojo Kodeksą kaip priemonę viešojo administravimo kokybei gerinti savo šalyse, ypač valstybėse, kurios neseniai įstojo į Sąjungą arba derasi dėl to. Planuojame iki šių metų vasaros paskelbti kodeksą 13 naujų kalbų, taigi iš viso bus 24 kalbos (20 oficialiųjų ES kalbų ir keturios ES narystės siekiančių šalių kandidačių kalbos).

5 Žvilgsnis į ateitį

Baigdamas šį pristatymą norėčiau pateikti keletą pastabų apie tai, kaip matau savo biuro ateitį ir ypač apie bendradarbiavimą Europos ombudsmenų tinkle, kuris yra neoficialus ir daugiasluoksnis.

Ir Airija, ir Jungtinė Karalystė planuoja surengti referendumą dėl Sutarties dėl Konstitucijos Europai. Aš asmeniškai labai pritariu Konstitucijai, nes manau, kad ji galėtų duoti realios naudos piliečiams tiek didinant jų teisių apsaugą, tiek palengvinant supratimą, kas yra Sąjunga ir kaip ji veikia.

Tačiau, kad ir koks būtų Konstitucijos likimas, manau, kad ir toliau bus plėtojamas nacionalinių administracijų bendradarbiavimas su ES institucijomis ir nacionalinių administracijų bendradarbiavimas per ES institucijas.

5.1 Glaudesnis bendradarbiavimas ir galbūt bendri tyrimai

Siekiant apsaugoti piliečius nuo netinkamo administravimo, nacionalinių administracijų bendradarbiavimas turi būti derinamas su ombudsmenų bendradarbiavimu.

Leiskite pateikti tik vieną pavyzdį. Gavau ir toliau gaunu daug skundų prieš Europos Komisiją iš Ispanijos piliečių, manančių, kad Komisija bando priversti Ispanijos valdžios institucijas nutraukti laisvą skolinimą iš viešųjų bibliotekų.

Iš Ispanijos ombudsmeno sužinojau, kad jis nagrinėja skundus, kuriuose teigiama, kad Ispanijos valdžios institucijos nusprendžia įgyvendinti ES direktyvą nustatydamos mokesčius už skolinimą iš viešųjų bibliotekų, o ne priimdamos kitus galimus sprendimus.

Ispanijos ombudsmenas ir aš susitarėme dalytis informacija apie atitinkamus mūsų tyrimus ir paprašiau kitų nacionalinių ombudsmenų tinkle pateikti informaciją apie padėtį jų šalyse.

Tikiuosi, kad tokiu būdu bent jau galėsime atskleisti, kas tiksliai atsakingas už tai, kas už ką atsakingas, ir prireikus pasinaudoti savo įgaliojimais siekdami užtikrinti, kad būtų tinkamai ir tinkamai išnagrinėti visi teisiškai įmanomi sprendimai.

Ateityje norėčiau kartu su nacionaliniais kolegomis išnagrinėti, ar įmanoma ir naudinga išplėsti tokio pobūdžio neoficialų bendradarbiavimą į bendrus tyrimus tam tikrais atvejais.

Kaip pavyzdį galima pateikti: mano minėta naujoji ES sienų agentūra bendradarbiaus su nacionalinėmis administracijomis. Įsivaizduojant galimus scenarijus, dėl kurių galėtų būti pateikti skundai, susiję su šia ES įstaiga, gali būti, kad tik tyrimas galėtų padėti išsiaiškinti, kas yra atsakingas už tai, kas įvyko: Agentūra, nacionalinės institucijos arba ir viena, ir kita.

Tokiu atveju skundo pateikėjas tikrai būtų suinteresuotas, kad susiję ombudsmenai imtųsi nagrinėti šį klausimą ir jį išnagrinėtų, galbūt atlikdami bendrą tyrimą, o ne gaištų laiką diskutuodami kompetencijos klausimais su Agentūra ir atitinkamomis nacionalinėmis institucijomis.

5.2 Bendras interesas propaguoti ir ginti ombudsmeno tarnybos idėją

Taip pat manau, kad ateityje turėsime kartu apsvarstyti, kaip geriausiai skatinti ir apsaugoti ombudsmeno idėją.

Labai nenorėčiau vartoti rinkos kalbos kalbėdamas apie pilietybę ar piliečių teises. Tačiau taip pat turėtume pripažinti, kad terminas „ombudsmenas“ yra tam tikras prekės ženklas. Tai yra netiesioginis pažadas piliečiams, įskaitant piliečius, kurie naudojasi laisvo judėjimo iš vienos valstybės narės į kitą teise, apie institucijos pobūdį. Teigiamos žodžio „ombudsmenas“ konotacijos taip pat yra svarbus politinis ir kultūrinis turtas mums visiems kaip praktikams.

Todėl turime bendrą interesą ginti ombudsmeno prekės ženklo vientisumą.

Šiomis aplinkybėmis gali būti tikslinga siekti apsaugoti piliečių interesus ir platesnį viešąjį interesą reglamentuojant teisę vartoti terminą „ombudsmenas“ ir jo atitikmenį kitomis kalbomis, kaip, pavyzdžiui, jau yra Danijoje, Maltoje, mano šalyje Graikijoje ir Naujojoje Zelandijoje.

Taip pat turime vengti perkrauti ombudsmenus, taip sukeldami nesėkmės riziką, kuri galėtų turėti šalutinį poveikį ombudsmeno, kaip institucinės formulės, patikimumui.

Turiu omenyje dviejų rūšių galimą perkrovą.

Pirmasis yra kai kuriose šalyse, kuriose teisinė valstybė ir demokratija (kurios, žinoma, nėra tos pačios) turi negilias šaknis arba visai neturi šaknų. Ombudsmeno institucijų steigimas tokiose šalyse gali padėti nukreipti jas teisinga linkme ir padidinti piliečių skaičių. Todėl tai yra vertinga įmonė.

Tačiau svarbu nesukurti pernelyg didelių lūkesčių dėl to, ką institucija gali pasiekti. Visų pirma abejoju, ar realu manyti, kad ombudsmenas gali veiksmingai padėti ištaisyti sisteminius teismų sistemos trūkumus.

Kitaip tariant, mažai tikėtina, kad ombudsmeno institucija galėtų vienašališkai nustatyti teisinę valstybę ten, kur jos nėra.

Antroji perkrovos rūšis galbūt yra labiau pažįstama: Skundų kiekis. Nemanau, kad tai tik pakankamų išteklių klausimas, nors ombudsmenai iš tiesų turėtų turėti pakankamai išteklių, kad galėtų išnagrinėti gaunamų skundų skaičių.

Turiu omenyje tai, kad nors ombudsmenas turėtų veikti kaip pirmoji išeitis, palyginti su teismais, piliečiai turėtų kreiptis į ombudsmeną tik išnaudoję visas vidaus ginčų sprendimo procedūras. Žvelgiant iš šios perspektyvos, ombudsmeno vaidmuo yra skatinti, tiek morkomis, tiek lazdomis, veiksmingų pirminės grandies skundų nagrinėjimo procedūrų nustatymą, o ne būti pačiu ombudsmenu.

6 Išvada

Galiausiai norėčiau pabrėžti, kad „Europa“ tik iš dalies susijusi su tuo, kas vyksta Briuselyje ar Strasbūre.

Nuo Mastrichto sutarties, kuria, be kita ko, buvo įsteigtas Europos ombudsmenas, Europos verslas vis labiau įsitraukia į vadinamąjį tarpvyriausybinį bendradarbiavimą, kuris taip pat reiškia nacionalinių administracijų bendradarbiavimą. Net ir tradicinio Bendrijos metodo taikymo srityje už įgyvendinimą iš esmės atsakingos nacionalinės valdžios institucijos.

Todėl nacionalinių, regioninių ir specializuotų ombudsmenų indėlis, jūsų indėlis, yra toks pat svarbus kaip ir mano indėlis užtikrinant, kad piliečiai galėtų naudotis geru administravimu sprendžiant „europinius“ klausimus. Esu pasirengęs dirbti su jumis bet kokiu būdu, kad galėčiau padėti tai pasiekti.

Ačiū už dėmesį.