Ponios ir ponai, draugai ir kolegos!

Norėčiau padėkoti Danijos parlamento ombudsmenui Hansui Gammeltoftui-Hansenui ir Europos Tarybos žmogaus teisių komisarui Alvaro Gilui-Roblesui už suteiktą galimybę pateikti jums savo mintis apie ombudsmeno vaidmenį būsimoje Europoje ir ombudsmeno įgaliojimus būsimoje Europoje.

Tokiam pristatymui ypač tinka Šiaurės šalių aplinka, 9-asis Europos ombudsmenų ir Europos Tarybos žmogaus teisių komisaro apskritojo stalo susitikimas. Kaip žinote, 1809 m. Švedija įsteigė pirmąjį pasaulyje parlamento ombudsmeną, o 1919 m. jo pavyzdžiu pasekė Suomija. 1955 m., padedant istoriniam momentui, kurį lėmė didėjantis susirūpinimas dėl demokratijos, žmogaus teisių ir socialinio valstybės vaidmens po Antrojo pasaulinio karo, Danija sukūrė tai, kas galiausiai turėjo tapti tarptautiniu mastu imituojamu parlamentinio ombudsmeno modeliu. Šia prasme Danijos ombudsmeno 50-osios metinės yra svarbios ne tik Danijai, bet ir viso pasaulio ombudsmenams, kuriems įkvėpė Danijos šiuolaikinės ombudsmeno institucijos modelis.

Danijos modelio sėkmė dažnai siejama su patraukliu lengvai nustatomų pagrindinių savybių deriniu ir labai dideliu lankstumu, leidžiančiu prisitaikyti prie teisinio, politinio ir institucinio konteksto, į kurį jis įtrauktas. Ši sėkmė yra susijusi su tuo, kad sąlygos, kurios iš pradžių buvo palankios jos atsiradimui, išplito į įvairias Europos šalis. Šiuo metu daugiau kaip 100 šalių, įskaitant visas ES valstybes nares, išskyrus vieną, turi parlamentinį ombudsmeną arba panašią instituciją, o daugelyje šalių, įskaitant šešias ES valstybes nares, veikia regioniniai ombudsmenai.

Dėl pastarojo meto perėjimo prie demokratijos Vidurio ir Rytų Europoje labai išaugo parlamentinių ombudsmeno institucijų skaičius. Visos naujosios šio regiono ES valstybės narės turi tokią instituciją, o ES narystės siekiančios šalys kandidatės, įskaitant Turkiją, ketina arba jau yra paskyrusios ombudsmeną.

Norint parengti kvalifikuotas prognozes dėl Europos ombudsmeno ateities, reikia trumpai išnagrinėti, ką šiuo metu reiškia "Europos ombudsmenas" - jei iš tiesų prasminga vartoti tokį terminą - ir kaip jis vystėsi pastaraisiais metais.

Akivaizdu, kad šiuo atveju neįmanoma atlikti išsamios analizės. Paprastas metodas, kurį siūlau taikyti, kad bent jau gaučiau orientacinę apžvalgą, yra paklausti, kiek pagrindinės ombudsmeno prototipo modelio savybės šiandien Europoje paprastai atpažįstamos ombudsmeno institucijose.

Esu tikras, kad jūs visi žinote pagrindinius ombudsmeno veiklos bruožus, tačiau šiame pristatyme stengsiuosi juos trumpai apibendrinti. Mano supratimu, pagrindiniai bruožai yra šie:

• asmeninį biuro, kurį sudaro viešai pripažintas pareigūnas, matmenį;
• savo darbo nepriklausomumą;
• nemokamą ir lengvą prieigą piliečiams;
• daugiausia dėmesio skirdama skundų nagrinėjimui (t. y. reagavimui);
• aktyvių priemonių naudojimas tikslams pasiekti;
• peržiūros funkcija, apimanti teisines taisykles ir principus; gero administravimo principai; ir pagrindinės bei žmogaus teisės;
• bendras įgaliojimas prižiūrėti visą viešojo administravimo sritį (bet retai apimant teismus); ir
• įgaliojimų priimti privalomus sprendimus nebuvimas; ir pirmenybę teikti darbui pasitelkiant įtikinėjimą, moralinį autoritetą ir, kai kuriais atvejais, vyriausybės ar asamblėjos, kuria paskiriamas ombudsmenas, autoritetą.

Mano vizitai į visas ES valstybes nares, taip pat į šalis kandidates į ES nares man paliko didelį įspūdį, kad Europos ombudsmenai turi labai daug bendrų šių pagrindinių bruožų. Esama svarbių variantų, tačiau daugeliu atvejų juos galima priskirti konkrečioms aplinkybėms, kuriomis veikia ombudsmenas, arba bandymams patobulinti prototipo modelį.

Mane taip pat nustebino tai, kad daugelyje šalių institucijai teikiama didelė svarba. Atsižvelgdamas į naujas ombudsmeno institucijas, kurios Europoje buvo įkurtos per pastaruosius 10-15 metų, manau, galima drąsiai teigti, kad Parlamento ombudsmeno pareigybė ir toliau pripažįstama pagrindiniu ir veiksmingu asmenų apsaugos šaltiniu jiems bendraujant su administracija.

Tai aiškiai rodo faktas, kad beveik visiems ombudsmenams naujosiose Vidurio ir Rytų Europos demokratijose buvo suteikti įgaliojimai propaguoti žmogaus teises. Negalima pervertinti klausimų, susijusių su žmogaus teisėmis šiose šalyse, jautrumo. Todėl jų ombudsmenams tenka ne tik svarbi konkreti užduotis užtikrinti pagarbą žmogaus teisėms atskirais atvejais, bet ir bendra atsakomybė prisidėti atkuriant pasitikėjimą vyriausybe ir puoselėjant pilietinę visuomenę bei suteikiant jai galių.

Todėl bendra šių trumpų įvadinių pastabų išvada yra ta, kad visiškai prasminga kalbėti apie "Europos ombudsmeną". Todėl mane džiugino sprendimas į Europos Sąjungos konstitucinės sutarties projektą įtraukti nuorodą į ombudsmeną. Konstitucijos 1 dalyje Europos ombudsmenas minimas tiek antraštinės dalies dėl pilietybės ir pagrindinių teisių I-10 straipsnyje, tiek antraštinės dalies dėl demokratinio Sąjungos gyvenimo I-49 straipsnyje. Taigi pripažįstama, kad ombudsmeno pareigos yra esminis Sąjungos įsipareigojimų žmogaus ir pagrindinių teisių srityje ir jos demokratinių įsipareigojimų bei siekių ryšys.

Spręsdama klausimą, kaip ateityje galėtų būti plėtojamas Europos ombudsmenas, šiandien savo kalboje nusprendžiau sutelkti dėmesį į dvi temas: aktyvų ombudsmeno veiklos pobūdį ir tai, kaip ombudsmenai gali pasiekti rezultatų bendradarbiaudami su kitomis institucijomis ir įstaigomis.

Aktyvus ombudsmenų darbas pasireiškia tiek ombudsmeno institucijų atliekama peržiūros funkcija, tiek ombudsmenų veiklos būdu.

Kalbant apie ombudsmeno peržiūros esmę, ypač norėčiau pabrėžti dažną neriboto galiojimo gero administravimo principų taikymą. Šie principai paprastai leidžia ombudsmenui lanksčiau ir labiau žvelgiant į ateitį vertinti klausimus nei, pavyzdžiui, gali teismai. Kaip mano pirmtakas, pirmasis Europos ombudsmenas Jacob Söderman savo 1997 m. metiniame pranešime teigė: "...neapibrėžtas termino [netinkamas administravimas] pobūdis yra vienas iš dalykų, kurie skiria ombudsmeno vaidmenį nuo teisėjo vaidmens." Tiesą sakant, tokių neriboto galiojimo gero administravimo principų taikymas netgi gali turėti įtakos atpažįstamų teisinių taisyklių ir principų plėtojimui ir taikymui.

Žinau, kad Danijos patirtis yra puikus pavyzdys, kaip ombudsmenas gali aktyviai prisidėti prie teisinių taisyklių rengimo. Man net buvo pranešta, kad keletas 1985 m. Danijos viešojo administravimo įstatyme nustatytų teisinių taisyklių iš esmės yra kodifikuotos taisyklės, kurios buvo suformuluotos Danijos ombudsmeno priimtuose sprendimuose ir rekomendacijose.

Šiuo atžvilgiu norėčiau priminti buvusio Danijos ombudsmeno, velionio profesoriaus Larso Nordskovo Nielseno, klausimą 40-ųjų Danijos ombudsmeno metinių proga, kuris po dešimties metų išlieka toks pat aktualus. Profesorius Nilsenas paklausė, „ar Viešojo administravimo aktas turėtų būti vienintelis ombudsmeno vertinimo, ar klausimas buvo sprendžiamas teisingai, pagrindas“.

Tas pats klausimas šiandien galėtų būti keliamas ir Europai apskritai, kurioje pastaraisiais metais pastebima labai ryški tendencija kurti rašytines priemones - privalomas ar neprivalomas - kuriose būtų nustatytos gero administravimo taisyklės. Šio proceso kulminacija, be abejonės, buvo teisės į gerą administravimą įtraukimas į Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartiją (41 straipsnis).

Tokios pastangos rašytiniuose dokumentuose išaiškinti ir sustiprinti gero administravimo principus gali būti naudingos tik piliečiams. Tačiau ombudsmenams kyla klausimas, ar pereiname į etapą, kai pasitenkinsime tik jau suformuluotų gero administravimo teisinių taisyklių tinkamo įgyvendinimo priežiūra, ar ir toliau taikysime plačią ir lanksčią gero administravimo koncepciją, galinčią prisidėti prie nuolatinio administracinio elgesio gerinimo.

Velionis profesorius N. Nielsen tvirtai pasisakė už tai, kad svarbu laikytis gero administravimo principo, kaip lankstaus peržiūros pagrindo, ir aš, be abejo, vadovaujuosi šiuo patarimu savo, kaip Europos ombudsmeno, kasdienėje praktikoje. Man susidaro įspūdis, kad šį požiūrį taip pat taiko nacionaliniai ombudsmenai visoje Europoje, kurie, atrodo, dažniausiai vengia teisinio peržiūros modelio. Be to, mane padrąsino neseniai Liuksemburge priimti Europos Teisingumo Teismo pirmosios instancijos teismo sprendimai, kuriuose Teismas, kuris pats taiko "gero" arba "gero" administravimo sąvoką, pripažino, kad svarbu išlaikyti lankstų "gero administravimo" principą, kurį taiko ombudsmenai.

Aš asmeniškai tam pritariu, ypač atsižvelgiant į tai, kad ombudsmenai veikia kaip ryšys tarp aukščiausių ir svarbiausių principų - tokių kaip žmogaus orumas ir lygybė prieš įstatymą - ir galbūt prozaiškų, bet vis dėlto labai svarbių kasdienio administracinio elgesio normų piliečių atžvilgiu (atsakymas į laiškus, mandagumas, paslaugumas ir kt.). Iš tiesų dėl šio derinio ombudsmenas skiriasi nuo daugelio specializuotų įstaigų, kurias matėme įsteigus pastaraisiais metais (duomenų apsaugos priežiūros institucijos ir kovos su sukčiavimu tarnybos, pateikti tik du pavyzdžiai).

Todėl ne tik tikiuosi, bet ir tikiuosi, kad ateityje svarbus ombudsmeno vaidmuo Europoje bus prisidėti prie administracinės kultūros, grindžiamos lanksčiais gero administravimo principais ir galinčios sustiprinti viešojo administravimo gebėjimus laikytis geriausios praktikos ir teikti aukštos kokybės paslaugas vartotojui, plėtojimo.

Kalbant apie ombudsmenų darbo metodus, gerai žinoma, kad dauguma ombudsmenų turi ne tik pagrindinę atsakomybę už skundų nagrinėjimą, bet ir oficialius iniciatyvius tyrimo įgaliojimus. Tai, be kita ko, įgaliojimai atlikti patikrinimus ir pradėti vadinamuosius tyrimus savo iniciatyva. Be to, dauguma ombudsmenų turi įgaliojimus rekomenduoti keisti įstatymus ir administracinę praktiką. Be oficialių aktyvių įgaliojimų, ombudsmenai, savaime suprantama, taip pat atlieka svarbų vaidmenį teikdami valstybės pareigūnams gaires, kaip jie patys ir viešojo administravimo institucijos, kuriose jie dirba, gali nuolat gerinti savo santykius su asmenimis. Tai kartais vadinama ombudsmeno "švietimo" vaidmeniu.

Lankydamas kolegas nacionaliniu lygmeniu visoje Europoje susidariau įspūdį, kad šie iniciatyvūs įgaliojimai labai plačiai naudojami naujesnėse ombudsmeno institucijose ir vis dažniau naudojami ir senesnėse institucijose. Iš tiesų žinau, kad 1996 m. Danijos ombudsmeno tarnybos įgyvendinimo įstatymų pakeitimu buvo nustatyta aiški kompetencija atlikti tyrimus savo iniciatyva - tokia praktika jau buvo pradėta taikyti 1988 m.

Šiuo atžvilgiu ypač svarbūs teisėtumo klausimai, kurie neišvengiamai kyla dėl to, kad ombudsmenai vis dažniau taiko iniciatyvius darbo metodus. Pirmasis aspektas susijęs su valstybės pareigūnų suvokimu, kaip ombudsmenas naudojasi savo aktyviais įgaliojimais. Skirtingai nuo skundų nagrinėjimo, kai ombudsmenas paprasčiausiai reaguoja į tai, kaip asmuo naudojasi savo teisėmis, aktyvių darbo metodų taikymas neišvengiamai susijęs su rizika, kad pareigūnai gali suabejoti, ar ombudsmeno veiksmai yra tikrai būtini ir pagrįsti. Mano nuomone, vis pozityvesnis viešojo administravimo institucijų atsakas į tokią aktyvią ombudsmenų veiklą rodo ne tik tai, kad faktinės iniciatyvos yra gerai suvokiamos, bet ir tai, kad platus aktyvus ombudsmenų vaidmuo paprastai laikomas natūraliu ir teisėtu.

Antrasis aspektas susijęs su bendromis rekomendacijomis, t. y. rekomendacijomis, kuriomis sprendžiami sisteminiai klausimai, o ne konkretūs administraciniai sprendimai dėl asmenų. Laikantis klasikinio požiūrio, labai svarbu laikytis ombudsmeno bendrų rekomendacijų, kurios siekia 100 proc. Susirūpinimą kelia tai, kad jei administracija pradeda atmesti ombudsmeno rekomendacijas, institucijos valdžia gali patirti nepataisomą žalą.

Dabartiniai pokyčiai rodo, kad atsiranda labiau į riziką orientuotas požiūris į reformas, susijusias su bendromis rekomendacijomis. Šiuo atveju remiamasi tuo, kad ombudsmeno, kaip nuolatinės reformos katalizatoriaus, vaidmuo sumažina beveik 100 % atitikties lygio aktualumą. Iš tiesų yra tokių, kurie teigia, kad ombudsmenas, kurio rekomendacijoms visada pritariama, gali būti suvokiamas kaip ombudsmenas, kuris pernelyg rūpinasi, kad jo rekomendacijos neviršytų to, ką administracija priims.

Man susidaro įspūdis, kad daugelis nacionalinių ombudsmenų, ypač neseniai įsteigtų ombudsmenų, juda į riziką orientuoto požiūrio kryptimi. Todėl gali būti, kad vienas iš įdomių Europos ombudsmeno veiklos pokyčių yra ombudsmeno modelių, kuriems būdingas didesnis noras didinti riziką skaičiuojant sprendimus, susijusius su bendromis rekomendacijomis, skirtomis spręsti problemas, susijusias su sisteminiu netinkamu administravimu, atsiradimas.

Norėčiau pabrėžti, kad šios pastabos susijusios tik su bendromis rekomendacijomis - kalbant apie rekomendacijas bylose, susijusiose su individualiais skundais ir reikalavimais, laikomasi nuomonės, kad tokių rekomendacijų paprastai visada turėtų būti laikomasi.

Teigti, kad ombudsmenai dirba ne vieni, kad jie priklauso nuo savo institucinių pašnekovų ir kad su šiais pašnekovais turėtų būti palaikomi ir plėtojami geri ir konstruktyvūs santykiai, ko gero, yra akivaizdu.

Nepaisant to, tokių partnerysčių mastas ir pobūdis yra viena iš sričių, kuriose Europos ombudsmeno institucijos labai skiriasi. Todėl norėčiau trumpai pabandyti nustatyti pagrindinius klausimus ir pasiūlyti vieną ar du kuklius ateities tikslus.

Teismai, savaime suprantama, yra pagrindinis teisių gynimo mechanizmas, kuriuo užtikrinamas teisinės valstybės principo laikymasis. Jei yra ombudsmenų, piliečiai gali pasirinkti neteisminę ombudsmeno teisių gynimo priemonę kaip alternatyvą kreipimuisi į teismą. Tačiau teismai ir ombudsmenai yra arba gali būti susiję keliais tiesioginiais ir netiesioginiais būdais.

Svarbus netiesioginis teismų ir ombudsmenų ryšys yra abipusis sprendimų naudojimas. Tai reiškia, kad ombudsmenai taiko teismų praktiką, o teismai gali kreiptis į ombudsmeno ataskaitas, kad gautų įkvėpimo aiškinti įstatymus. Labai sunku prognozuoti, ar šie netiesioginiai mainai ateityje vystysis Europoje. Labiausiai galime pasakyti, kad pokyčiai šia kryptimi atrodo tikėtini, atsižvelgiant į tai, kad gero administravimo principai vis dažniau įforminami rašytiniais dokumentais.

Iš tiesų tokią raidą taip pat gali paremti teigiama patirtis, susijusi su tiesioginiu ryšiu, kurį galima rasti kai kuriose, nors ir tik keliose, Europos šalyse. Pavyzdžiui, Ispanijoje, Portugalijoje ir Lenkijoje ombudsmenas turi įgaliojimus pateikti konstituciniam teismui klausimus dėl teisės aktų galiojimo. Iš savo kolegų tose šalyse suprantu, kad ši galia yra labai naudinga ir kad ji prisideda prie jų bendro darbo veiksmingumo. Ši galia natūraliai reikalauja didelio rūpestingumo ir įgūdžių, kad būtų išvengta politinių nesutarimų.

Man susidaro įspūdis, kad Europos ombudsmenas pasiekė brandos etapą, jei norite, todėl tikslinga persvarstyti ombudsmeno teisės kreiptis į teismus klausimą. Jei į tokią tiesioginės prieigos sistemą būtų įtrauktos atitinkamos apsaugos priemonės, pavyzdžiui, kad teismai galėtų atmesti ombudsmeno prašymą dėl vertimo žodžiu, galimybė kreiptis į teismus galėtų būti priimtina ir naudinga daugumoje Europos jurisdikcijų.

Kalbant apie ombudsmeno santykius su vyriausybėmis ir parlamentais, kalbėsiu tik apie teisės aktų klausimą. Atsižvelgiant į mano ankstesnes pastabas dėl tendencijos daugiau dėmesio skirti iniciatyviems darbo metodams, pvz., tyrimams savo iniciatyva, galima numatyti galimybę stiprinti ombudsmenų ir jų atitinkamų vyriausybių ir (arba) parlamentų dialogą, kai rengiami ir aptariami teisės aktai, susiję su ombudsmenui rūpimais klausimais. Žinau, kad, pvz., dėl atitinkamų teisės aktų sistemingai konsultuojamasi su Švedijos ombudsmenu ir kad Estijos ombudsmenas turi teisę kalbėti parlamento ir vyriausybės sesijose, kai svarsto teisės aktų pasiūlymus.

Vėlgi, kai kuriose šalyse tokia praktika gali būti suvokiama kaip pernelyg glaudus dalyvavimas politiniame procese ir dažnai su juo susiję galimi nesutarimai. Kita vertus, man susidaro įspūdis, kad įgyvendinant įstatymus ombudsmenai vis dažniau suvokiami kaip labai svarbūs informacijos šaltiniai. Pavyzdžiui, Europos Komisija, siekdama gauti informacijos apie teisės aktų, susijusių su teisėmis, įgyvendinimo padėtį, ne kartą naudojosi šalių kandidačių ombudsmenų ataskaitomis dėl narystės ES.

Todėl gali būti, kad rengiant teisės aktus bus vis labiau atsižvelgiama į ombudsmeno sukauptas žinias ir patirtį, susijusią su teisės aktų įgyvendinimu.

Paskutinius pašnekovus, kuriuos norėčiau paminėti, tikrai geriau vadinti kolegomis. Tai Europos, nacionalinio, regioninio ir vietos lygmens ombudsmenų šeima, kurios bendradarbiavimas yra šios savaitės įvykių Kopenhagoje pavyzdys. Kaip dauguma jūsų žinote, Europos ombudsmenai reguliariai susitikdavo Europos ombudsmeno surengtuose seminaruose ir Europos Tarybos surengtose apskritojo stalo diskusijose bendros svarbos klausimams aptarti.

Europos ombudsmenų tinklą, kurį sukūrė mano pirmtakas Jacobas Södermanas, šiandien sudaro beveik 90 biurų 29 šalyse ir jis kasdien bendradarbiauja nagrinėdamas bylas, taip pat nuolat dalijasi patirtimi ir geriausia praktika rengdamas seminarus ir susitikimus, du kartus per metus leidžiamą informacinį biuletenį, elektroninį diskusijų forumą ir elektroninę kasdienę naujienų tarnybą. Tokio bendradarbiavimo intensyvumas ateityje toliau didės tiek geografiniu lygmeniu, kai ES auga, tiek materialiniu lygmeniu, nes ES teisės įgyvendinimas nacionaliniu lygmeniu tampa vis svarbesniu nacionalinių ombudsmenų rūpesčiu. Būsimas ombudsmenų bendradarbiavimas Europos, nacionaliniu, regioniniu ir vietos lygmenimis gali vis labiau pasireikšti bendrais tyrimais, bendrų informacijos ir konsultacijų teikimo kanalų kūrimu ir naujų keitimosi informacija ir geriausia patirtimi būdų kūrimu.

Baigiant šias mintis apie ombudsmeno vaidmenį būsimoje Europoje, svarbu dar kartą priminti apie du didžiulius laimėjimus, darančius poveikį mums visiems: pirma, vienareikšmiškas ombudsmeno pripažinimas Konstitucijoje Europai ir, antra, Pagrindinių teisių chartijos, kurioje įtvirtinta teisė į gerą administravimą, įtraukimas į Konstituciją. Norėčiau padėkoti savo pirmtakui Jacobui Södermanui už nepaliaujamas pastangas siekiant šių dviejų svarbių laimėjimų.

Tai, kad Europos politikos formuotojai nusprendė taip smarkiai sustiprinti ombudsmeną, nėra vien tik bendros ateities vizijos pagrindas. Tai taip pat atsakas į labai didelį pasitikėjimą, kurį Europos ombudsmenai per pastaruosius kelis dešimtmečius suteikė ombudsmeno koncepcijai, veiksmingai skatindami teisinę valstybę ir gerą administravimą.

Mano nuomone, tai, kad dabar galime kalbėti apie ombudsmeną kaip apie Europos teisinės ir politinės tradicijos dalį, taip pat reiškia, kad turi būti dedamos pastangos siekiant užtikrinti, kad piliečių teisės būtų vienodai gerai apsaugotos, nepriklausomai nuo to, į kurį ombudsmeną jie kreipiasi. Be abejo, ombudsmenai ir toliau taikys skirtingus darbo metodus, apdairiai pritaikydami savo atskirus biurus atitinkamai politinei ir institucinei aplinkai bei kultūrai. Tačiau teisių, kuriomis naudojasi piliečiai, lygis turėtų būti vienodas visose srityse. Siekiant užtikrinti, kad tai būtų aiškiai ne tik pačių ombudsmenų užduotis, bet ir būtinas nuolatinis dialogas su teisės aktų leidėjais, kurie galiausiai bus paraginti suteikti ombudsmenams reikiamus teisinius įgaliojimus ir išteklius šiam tikslui pasiekti.

Savo ruožtu nekantriai laukiu intensyvesnio bendradarbiavimo su kolegomis ombudsmenais visoje Europoje, kad visi kartu galėtume padėti užtikrinti, kad teisės taptų realybe visiems piliečiams.

Dėkojame už dėmesį!