# „Europos ombudsmenas ir Europos Konstitucija“, Europos ombudsmeno prof. P. Nikiforos Diamandouros kalba 34-ojoje Asser kolokviumo dėl Europos teisės sesijoje „ES Konstitucija: The Best Way Forward?", Haga, 2004 m. spalio 15 d.
- Autorius: Europos ombudsmenas
- Data : 2004-10-15T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/lt/speech/lt/326)
---
**1 Įžanga**   

Džiaugiuosi galėdamas dalyvauti šioje 34-ojoje Asser kolokviumo Europos teisės klausimais sesijoje.

Savo indėlį pradėsiu paaiškindamas, kas yra ombudsmenas, kaip ombudsmeno institucija plito ir vystėsi, taip pat ombudsmenų ir teismų santykius.

Tada kalbėsiu apie Europos ombudsmeno vaidmenį Konvente ir su ombudsmenu susijusias Konstitucijos nuostatas.

Galiausiai apsvarstysiu Pagrindinių teisių chartiją ir paaiškinsiu, kodėl ombudsmenai, įskaitant valstybių narių ombudsmenus, turi atlikti pagrindinį vaidmenį įgyvendinant Chartiją.
**2 Kas yra ombudsmenas?**   
*2.1 Pagrindinis vaidmuo*   

Pagrindinė ombudsmeno funkcija -- tirti skundus prieš valdžios institucijas ir apie juos pranešti.

Ombudsmenų pasaulis yra įvairus, tačiau yra tam tikrų visuotinai pripažintų kriterijų, kuriuos turėtų atitikti kiekvienas ombudsmenas. Tai yra: nepriklausomumas; sąžininga procedūra; viešoji atskaitomybė; ir veiksmingumas.

Ombudsmenai ne tik atlieka valdžios institucijų kontrolės funkciją, bet ir padeda gerinti viešojo sektoriaus valdymo kokybę, visų pirma spręsdami pagrindines sistemines problemas, dėl kurių pateikiami skundai.
*2.2 Ombudsmeno institucijos plėtra*   

Pirmasis ombudsmeno biuras buvo įsteigtas Švedijoje 1809 m. siekiant patikrinti valstybės pareigūnų veiksmų teisėtumą.

Per ateinantį pusantro šimto metų tik dar dvi šalys įsteigė bendros kompetencijos ombudsmenus: 1919 m. - Suomija, 1955 m. - Danija.

Septintajame dešimtmetyje ir aštuntojo dešimtmečio pradžioje prasidėjo pirmoji pasaulinės plėtros banga, kai senesnės demokratinės valstybės, tokios kaip Norvegija, Naujoji Zelandija, Jungtinė Karalystė ir Prancūzija, įsteigė ombudsmenus.

Jie tai padarė siekdami spręsti piliečių problemas, susijusias su viešuoju administravimu, kuris XX amžiuje, ypač po Antrojo pasaulinio karo, kai valstybės gerovės funkcijos labai išaugo, išsiplėtė ir ėmėsi naujų vaidmenų.

Dviejose vėlesnėse pasaulinės plėtros bangose ombudsmenai buvo įsteigti daugelyje naujesnių demokratinių valstybių, kaip jų įsipareigojimo gerbti žmogaus teises ir demokratijos principą dalis:

Nuo aštuntojo dešimtmečio vidurio ombudsmenas buvo įsteigtas poautoritarinėse valstybėse, tokiose kaip Ispanija, Portugalija ir Graikija Europoje ir daugelyje Lotynų Amerikos šalių.

Po 1989 m. ombudsmenai buvo įsteigti posttotalitarinėse valstybėse; T. y. šalyse, kurias anksčiau valdė komunistiniai režimai.

Ši vystymosi seka atsispindi skirtinguose pavadinimuose: ombudsmenas; už administravimą atsakingas Komisijos narys; *Médiateur;* *Defensor del Pueblo*; Žmogaus teisių ombudsmenas; Pilietinių teisių komisaras.

Tai taip pat reiškia, kad šiuolaikinių ombudsmenų, įskaitant Europos ombudsmeną, darbas grindžiamas trimis iš dalies sutampančiais ir vienas kitą papildančiais elementais: teisėtumo, gero administravimo ir žmogaus teisių.
*2.3 Europos ombudsmenas*   

1993 m. Mastrichto sutartimi buvo įsteigtas Europos ombudsmenas, kurio tikslas -- stiprinti piliečių ir Sąjungos valdymo lygmens santykius.

Europos ombudsmenas yra kompetentingas spręsti netinkamo administravimo Bendrijos institucijų ir įstaigų veikloje klausimus.

Institucijos, žinoma, yra išvardytos Sutartyje, tačiau „įstaigų" kategorija yra neterminuota ir pastaraisiais metais, įsteigus naujas agentūras, gerokai išaugo.

Europos ombudsmeno veiklos, ypač susijusios su teisėtumu ir žmogaus teisėmis, pradžia yra Teisingumo Teismo ir Pirmosios instancijos teismo praktika.

Todėl norėčiau atkreipti dėmesį į svarbų bendrą klausimą dėl ombudsmenų ir teismų darbo santykio.
*2.4 Ombudsmenai ir teismai*   

Teisinės valstybės principo ir pagarbos asmens teisėms negalima užtikrinti, jei nėra stiprių ir nepriklausomų teisminių institucijų.

Tačiau tais atvejais, kai ši išankstinė sąlyga yra įvykdyta, ombudsmenai taip pat gali atlikti svarbų vaidmenį įgalinant piliečius, užtikrinant žalos atlyginimą ir gerinant viešojo administravimo kokybę.

Siekiant paaiškinti, kodėl taip yra, naudinga palyginti kai kurias skirtingas teismų ir ombudsmenų ypatybes.

Teismų sprendimai yra privalomi ir gali suteikti autoritetingą teisės aiškinimą. Tačiau

darbo tvarkos taisyklės yra griežtos ir sudėtingos;

procedūros dažnai yra ilgos ir brangios;

teismo byla paprastai yra nulinės sumos žaidimas: Tai reiškia, kad viena pusė laimi, o kita pralaimi. *ir galiausiai*

teismai gali veikti tik tada, kai į juos kreipiamasi dėl bylos iškėlimo.

Kita vertus:

ombudsmenai taiko lanksčias ir neoficialias procedūras. Tai įmanoma, nes ombudsmenas paprastai neturi įgaliojimų priimti teisiškai privalomų sprendimų. (Tokie įgaliojimai taip pat nėra būtini: tais atvejais, kai teisinė valstybė ir demokratija yra stiprios, valdžios institucijos paprastai vadovaujasi ombudsmeno rekomendacijomis);

jos gali veikti palyginti greitai ir pigiai, paprastai skundo pateikėjui nepatiriant jokių išlaidų;

jos gali skatinti teigiamus rezultatus, kurie būtų naudingi ir skundo pateikėjui, ir valdžios institucijai;

galiausiai ombudsmenai gali būti ir iniciatyvūs, ir reaktyvūs. Pavyzdžiui, jos gali imtis iniciatyvų sisteminėms viešojo administravimo problemoms spręsti. Jie taip pat gali rengti informavimo kampanijas, kad informuotų piliečius apie jų teises ir kaip jomis naudotis.

Teismų svarba užtikrinant teisinės valstybės principo laikymąsi ir asmens teises reiškia, kad labai svarbu neperkrauti jų nereikalingomis bylomis.

Todėl idealiu atveju kreiptis į teismą turėtų būti paskutinis, o ne pirmasis, kur kreiptis į pilietį, turintį problemų su valdžios institucijomis.

Jei yra ombudsmenų, piliečiai gali pasirinkti neteisminę ombudsmeno teisių gynimo priemonę kaip alternatyvą kreipimuisi į teismą. Taip suteikiama daugiau galimybių kreiptis į teismą ir stiprinama tiek teisinė valstybė, tiek demokratijos kokybė.

Šia ombudsmenų ir įvairių teisių gynimo priemonių analize remtasi rengiant pagrindinius Europos ombudsmeno pasiūlymus dėl Konstitucijos.
**3 Konventas, Konstitucija ir ombudsmenai[(1)](#(1)){#Footnote1}**   
*3.1 Pagrindiniai Europos ombudsmeno pasiūlymai*   

Europos ombudsmenas stebėtojo teisėmis dalyvavo Konvente, kuriam pirmininkavo Valéry GISCARD D'ESTAING ir kuris rengė Konstituciją, ir ankstesnėje Konvente (kuriam pirmininkavo Roman HERZOG), kuris rengė 2000 m. gruodžio mėn. Nicoje paskelbtą Pagrindinių teisių chartiją.

Abiejuose konventuose ombudsmenas ragino svarstymuose daugiausia dėmesio skirti ne tik valdžios struktūroms, bet ir piliečiams.

Žmogaus teisių teisminės apsaugos klausimu ombudsmenas pritarė tiek Sąjungos prisijungimui prie Europos žmogaus teisių konvencijos, tiek teisiškai privalomai Pagrindinių teisių chartijai, teigdamas, kad abi šios konvencijos turėtų būti laikomos viena kitą papildančiomis, o ne alternatyviomis.

Konstitucijoje iš tiesų numatyta abiejų rūšių apsauga.

Ombudsmenas taip pat pabrėžė, kad geras administravimas yra būtinas, kad piliečiai galėtų naudotis savo teisėmis kaip kasdiene tikrove, ir paragino Konstitucijoje numatyti gero administravimo įstatymą, kuris būtų taikomas visoms Sąjungos institucijoms ir įstaigoms.

Tokiu įstatymu būtų įgyvendinta Pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio *II-101* dalyje įtvirtinta piliečių teisė į gerą administravimą ir pašalinta dabartinė paini situacija, kai skirtingos Sąjungos institucijos taiko skirtingus gero administravimo kodeksus.

Kaip Komisijos narė M. DE PALACIO nurodė Europos Parlamento diskusijose dėl ombudsmeno metinio pranešimo (2003 m. rugsėjo 25 d.), į šį raginimą buvo atsakyta Konstitucijos III-304 (III-398) straipsnyje, kuriame numatyti Europos teisės aktai, užtikrinantys atvirą, veiksmingą ir nepriklausomą Europos administraciją.

Be to, Europos Komisijos generalinis sekretorius V. O'SULLIVAN paminėjo 2006 m. kaip datą, iki kurios Komisija gali pateikti tokio teisės akto pasiūlymo projektą.

Galiausiai ombudsmenas paragino Konstitucijoje aiškiai nustatyti piliečiams prieinamas teisių gynimo priemones, jei nesilaikoma jų teisių pagal Sąjungos teisę, įskaitant teisę kreiptis į nacionalinį teismą ir teisę į veiksmingą neteisminę teisių gynimo priemonę.
*3.2 Europos ombudsmeno vieta Konstitucijoje*   

Kalbant apie Europos ombudsmeno vaidmenį, rezultatai buvo labai teigiami.

Konstitucijos 1 dalyje Europos ombudsmenas minimas *antraštinės dalies „Pilietybė ir pagrindinės teisės" I-8 straipsnio I-10* dalyje (II antraštinė dalis) ir *antraštinės dalies „Demokratinis Sąjungos gyvenimas" I-48 straipsnio I-49* dalyje (VI antraštinė dalis).

Taigi ombudsmenas yra ryšys tarp Sąjungos įsipareigojimų žmogaus ir pagrindinių teisių srityje ir jos demokratinių įsipareigojimų bei siekių.

I-48 straipsnyje *(I-49)* taip pat aiškiai nurodyta, kad Europos ombudsmeną renka Europos Parlamentas, o ne jis skiriamas. Šis pokytis geriau atspindi tikrovę ir turi simbolinę reikšmę ombudsmeno nepriklausomumui.

Be to, Sąjungos „ramsčių" struktūros panaikinimas reiškia, kad ombudsmeno įgaliojimai išplečiami, kad apimtų visas Sąjungos institucijas, įstaigas, organus ir agentūras.

Šie pakeitimai taip pat įtraukti į Pagrindinių teisių chartijos ir Konstitucijos III dalies straipsnius dėl Europos ombudsmeno (II-43, III-237 *(II-103, III-335)).*
*3.3 Teisminės ir neteisminės teisių gynimo priemonės valstybėse narėse*   

Kalbant apie teismines teisių gynimo priemones, I-28 straipsnyje *(I-29)* (jei šiek tiek įstrižai) atsakoma į ombudsmeno raginimą Konstitucijoje informuoti piliečius apie jų teisę kreiptis į nacionalinį teismą. Jame reikalaujama, kad valstybės narės suteiktų *„teisę pateikti apeliacinį skundą, kurios pakaktų veiksmingai teisminei apsaugai Sąjungos teisei priklausančiose srityse užtikrinti".*

Tačiau nei Konvencijoje, nei TVK nerasta laiko imtis veiksmų dėl pasiūlymų stiprinti neteismines teisių gynimo priemones tais atvejais, kai valstybės narės nesilaiko Sąjungos teisės.

Vis dėlto esu įsitikinęs, kad ombudsmenams visais lygmenimis tenka gyvybiškai svarbus vaidmuo užtikrinant visapusišką ir teisingą Sąjungos teisės, įskaitant Pagrindinių teisių chartiją, į kurią dabar noriu kreiptis, įgyvendinimą.
**4 Pagrindinių teisių chartija**   
*4.1 Chartijos įgyvendinimas Sąjungos lygmeniu*   

Kalbant apie Sąjungos valdymo lygmenį, Europos ombudsmenas aktyviai propagavo Chartiją nuo tada, kai 2000 m. gruodžio mėn. Nicos aukščiausiojo lygio susitikime ją paskelbė Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija.

Nagrinėdamas skundus ir atlikdamas tyrimus savo iniciatyva ombudsmenas nuolat laikėsi nuomonės, kad Chartijoje įtvirtintų teisių nepaisymas yra netinkamas administravimas.

Į Konstituciją įtraukta Chartijos II dalis ir aiškiai numatyta, kad Sąjungos teismai turės aiškinti Chartiją *\[peržiūrėtą Chartijos preambulę\].*

Žinoma, Europos ombudsmenas vadovausis Sąjungos teismų praktika, kai ji pasirodys.
*4.2 Chartijos įgyvendinimas valstybėse narėse*   

Chartija taip pat skirta valstybėms narėms, *„kurios įgyvendina Sąjungos teisę"* \[II-51 *(II-111)*\].

Neketinu pradėti sudėtingų teisinių diskusijų dėl tikslios šios frazės reikšmės jos specifiniame kontekste. Prireikus Teisingumo Teismas ateityje gali pateikti autoritetingą teisinį išaiškinimą.

Šiuo atveju pakanka pažymėti, kad apskritai įgyvendinimo sąvoka apima ne tik direktyvų (arba „pagrindų įstatymų", kaip jie taps pagal Konstituciją) perkėlimą į nacionalinę teisę, bet ir tai, kaip tokius nacionalinės teisės aktus taiko valstybių narių valdžios institucijos.

Pagal subsidiarumo principą Sąjungos teisės ir politikos įgyvendinimo užduotis iš esmės tenka valstybių narių nacionalinėms, regioninėms ir vietos valdžios institucijoms bei kitoms viešosioms organizacijoms.

Todėl tam, kad piliečiai galėtų praktiškai naudotis Chartijoje nustatytomis teisėmis, labai svarbu, kad įvairios valstybių narių valdžios institucijos laikytųsi Chartijos net ir veikdamos pagal nacionalinę teisę, bent jau tuo atveju, jei atitinkama nacionaline teise įgyvendinama Sąjungos teisė.
*4.3 Teisių gynimo priemonės prieš valstybes nares*   

Teisės taip pat priklauso nuo veiksmingų teisių gynimo priemonių buvimo.

Suprantama, kad piliečiai, manantys, kad valstybė narė nesilaiko Sąjungos teisės, dažnai kreipiasi dėl teisių gynimo priemonių Sąjungos lygmeniu.

Kai kurie piliečiai skundžiasi Komisijai, kaip Sutarties sergėtojai. Dėl to Komisija gali kreiptis į Teisingumo Teismą pagal EB sutarties 226 straipsnį. Tačiau daugelis skundo pateikėjų tikisi, kad Komisija greitai išspręs jų bylą 226 straipsnyje numatytos procedūros administraciniame etape, nesikreipdama į Teismą.

Piliečiai taip pat teikia peticijas Europos Parlamentui dėl pažeidimų. Praktiškai šiuos atvejus taip pat dažnai turi nagrinėti Komisija.

Galiausiai daug piliečių skundžiasi Europos ombudsmenui dėl valstybių narių viešojo administravimo institucijų, tačiau tokie skundai nepatenka į jų įgaliojimų sritį.

Tikiuosi, kad įsigaliojus Konstitucijai ir Chartijai tapus teisiškai privaloma, daug daugiau piliečių greičiausiai bandys iškelti bylas Sąjungos lygmeniu.

Manau, kad būtų veiksmingiau ir laikantis subsidiarumo principo daugumą tokių atvejų nagrinėti vietoje, pačioje valstybėje narėje. Tai taip pat padėtų išvengti Komisijos procedūros pagal 226 straipsnį ir Europos Parlamento peticijų procedūros perkrovos.
*4.4 Poreikis stiprinti neteismines teisių gynimo priemones valstybėse narėse*   

Žinoma, piliečiai, norintys apsaugoti savo pagrindines teises nuo valstybių narių viešojo administravimo institucijų, gali kreiptis į nacionalinius teismus.

Tačiau dėl priežasčių, kurias jau paaiškinau, kreipimasis į teismą turėtų būti paskutinis, o ne pirmasis, kur kreiptis į pilietį, turintį problemų su valdžios institucijomis.

Iš patirties taip pat žinau, kad nedaug piliečių, kurie kreipiasi dėl teisių gynimo priemonių Sąjungos lygmeniu, yra patenkinti informacija, kad jų vienintelė teisių gynimo priemonė yra teisminė teisių gynimo priemonė valstybėje narėje.

Todėl tvirtai tikiu, kad esminis teisių gynimo priemonių subsidiarumo elementas yra neteisminių teisių gynimo priemonių valstybėse narėse stiprinimas.

Šį įsitikinimą sustiprina tai, kad visiškas ir teisingas Sąjungos teisės įgyvendinimas nėra tik veiksmingų teisių gynimo priemonių užtikrinimo klausimas, nors tai yra gyvybiškai svarbu.

Tai taip pat apima sudėtingą ir kruopštų uždavinį stiprinti valstybių narių valdžios institucijų gebėjimus laikytis teisės aktų, gero administravimo principų ir gerbti žmogaus teises.

Ombudsmenai ypač tinka tokioms reaktyvioms ir iniciatyvioms funkcijoms derinti ir jų sąveikai kurti.

Pavyzdžiui, viešindami gero administravimo kriterijus (pvz., pirmiau minėtą Gero administracinio elgesio kodeksą), ombudsmenai gali:

užtikrinti, kad jų pačių išvados būtų lengviau suprantamos; *ir*

padėti tiek piliečiams, tiek administracijai sutelkti dėmesį į abipusius lūkesčius taip, kad būtų skatinamas pasitikėjimas ir veiksmingesnė komunikacija.
*4.5 Europos ombudsmenų tinklo vaidmuo*   

Dabartinė padėtis Europos Sąjungoje yra tokia, kad visose 25 valstybėse narėse ombudsmenai dirba nacionaliniu arba regioniniu lygmeniu, o kai kuriose šalyse, pvz., Ispanijoje, -- abiem lygmenimis.

Savo ruožtu aktyviai stengiuosi stiprinti esamą bendradarbiavimą su jais per Europos ombudsmenų tinklą.

Tinklas taip pat apima šalių kandidačių ir platesnės Šengeno erdvės ombudsmenus, kurie turi daugiau kaip 90 biurų 30 šalių.

Juo užtikrinama, kad skundai būtų greitai siunčiami kompetentingam ombudsmenui, ir sudaromos palankesnės sąlygos keistis informacija apie geriausią praktiką ir pokyčius Europos teisės srityje.

Jau dirbu su mūsų partneriais iš valstybių narių tinkle, kad padėčiau ir padėčiau jiems užtikrinti visapusišką ir teisingą Sąjungos teisės įgyvendinimą.

Manau, kad, bendradarbiaudami su Europos Parlamentu ir Komisija, iki Konstitucijos įsigaliojimo galėtume sukurti išsamią, nuoseklią ir veiksmingą neteisminių teisių gynimo priemonių sistemą valstybėse narėse, kad padėtume piliečiams naudotis savo teisėmis pagal Sąjungos teisę valstybių narių valdžios institucijų atžvilgiu, įskaitant jų pagrindines teises pagal Chartiją.

Taip būtų:

suteikti piliečiams daugiau pasirinkimo galimybių, numatant alternatyvią teisių gynimo priemonę;

stiprinti subsidiarumą;

apsaugoti Sąjungos institucijas nuo perkrovos; *ir*

prireikus prisidėti prie administracinių gebėjimų stiprinimo valstybėse narėse.
**5 Išvada**   

Baigdamas norėčiau pasidalyti su jumis keliais bendrais svarstymais apie konstitucijas, kurios, mano nuomone, yra ypač svarbios būsimai Europos Konstitucijai.

Kiekvieną konstituciją galima vertinti iš dviejų perspektyvų.

Pirmasis mano, kad tai yra būdas paskirstyti valdžios institucijas tarp skirtingų institucijų ir skirtingų teritorinių valdymo lygmenų.

Šiuo požiūriu konstituciją galima suprasti ir kaip konkuruojančių politinių jėgų rezultatą, ir kaip sistemą, kurioje vyksta politinė konkurencija.

Konvento, rengusio Konstituciją Europai, metu išgirdome daug diskusijų šiuo klausimu. Neabejotina, kad ratifikavimo proceso metu išgirsime daugiau.

Tokios diskusijos yra normalios ir sveikos bet kurioje demokratinėje valstybėje, tačiau nereikėtų atmesti antrosios perspektyvos.

Žvelgiant iš antrosios perspektyvos, konstitucija yra asmenų ir valdžios institucijų santykių -- visų rūšių ir visais valdymo lygmenimis -- pagrindas.

Demokratijoje abi perspektyvos neatsiejamos nuo pilietiškumo idėjos.

Būsima Konstitucija yra svarbus žingsnis siekiant sukurti tikrą Sąjungos pilietybę, kuri papildytų nacionalinę pilietybę.

Visų pirma Chartija yra priemonė, turinti didelį potencialą pagrindines vertybes ir principus paversti tikrove, suteikiant galių piliečiams ir stiprinant demokratiją visais Sąjungos lygmenimis.

Kad šis potencialas būtų pasiektas, institucijos turi aktyviai įsikišti, informuoti piliečius apie naujas galimybes, kurias jiems atveria Chartija, ir skatinti visų Sąjungos lygmenų valdžios institucijas ir joms padėti, kad Chartijos teisės ir siekiai taptų jų veiksmų pagrindu.

Būtent siekdamos šio tikslo institucijos turėtų stengtis ir, kaip Europos ombudsmenas, pasižadu sunkiai dirbti, kad jis būtų pasiektas.

Ačiū už dėmesį.

*** ** * ** ***

[(1)](#Footnote1){#(1)} Straipsnių numeracija atitinka Konvento parengtą Konstitucijos sutarties projektą. Skaičiai *(skliausteliuose ir kursyvu)* yra nurodyti dokumente CIG 87/04 (2004 m. rugpjūčio 6 d.), parengtame po 2004 m. birželio 18 d. tarpvyriausybinės konferencijos susitarimo.