(Izdelano v skladu s členom 3 (7) Statuta Evropskega varuha človekovih pravic[1])

Povzetek

To posebno poročilo obravnava vprašanje, ali bi morala biti zasedanja Sveta v vlogi zakonodajnega organa odprta za javnost. Varuh človekovih pravic je začel preiskovati zadevo na podlagi pritožbe, vložene decembra 2003. Trenutno je obseg, do katerega so zasedanja Sveta v vlogi zakonodajnega organa odprta za javnost, omejen z notranjim poslovnikom Sveta. Torej je mogoče vsa taka zasedanja odpreti za javnost tako, da Svet preprosto spremeni svoj poslovnik. Če Svet tega ne stori, bi po mnenju varuha človekovih pravic to predstavljalo primer nepravilnosti. Ta ugotovitev temelji na naslednjih dejavnikih: (a) člen 1 (2) Pogodbe o Evropski uniji določa splošno načelo, da morajo Svet in ostale institucije in organi Skupnosti odločati „čim bolj javno", in (b) Svet ni predložil nobenih utemeljenih razlogov, zakaj ne more spremeniti svojega poslovnika zaradi zagotavljanja javnosti ustreznih zasedanj.

Po mnenju Sveta člen 1 (2) Pogodbe o Evropski uniji zgolj navaja, da mora biti prihodnja Unija čim bolj javna, ampak to med pripravo Pogodbe EU še ni bilo mogoče. Vendar je čas pomemben dejavnik v procesu doseganja tega cilja. Zato varuh človekovih pravic meni, da analiza ne more biti omejena na določbe, ki jih je uvedla Amsterdamska pogodba, ampak mora upoštevati kasnejše dogodke. V tem okviru je pomembno opozoriti, da je Svet z novim poslovnikom, sprejetim leta 2000, uvedel pravila, ki so predvidevala večjo javnost njegovih sestankov v vlogi zakonodajnega organa. Po mnenju varuha človekovih pravic je Svet s tem jasno pokazal, da je korake za povečanje preglednosti njegove zakonodajne dejavnosti treba in mogoče sprejeti. Sprejetje novega poslovnika leta 2000 tudi potrjuje, da je takšno ravnanje bilo in je mogoče po trenutno veljavni zakonodaji Skupnosti.

Pritožnika v tem primeru sta se sklicevala na določbo Pogodbe o Ustavi za Evropo, po kateri naj bi bila zasedanja Sveta odprta za javnost takrat, ko obravnava in glasuje o osnutku zakonodajnega akta (člen 50 (2) Pogodbe). Da bi se izognili vsakršnemu dvomu, je treba opozoriti, da posebno poročilo varuha človekovih pravic temelji na obstoječih Pogodbah in trenutno veljavni zakonodaji Skupnosti in ne na Pogodbi o Ustavi za Evropo.

Pritožba

Primer pritožnikov

Decembra 2003 sta se pritožnika, poslanec Evropskega parlamenta, član CDU („Christlich Demokratische Union Deutschlands"), nemške politične stranke, in predstavnik podmladka iste stranke pritožila pri varuhu človekovih pravic, ker so bila zasedanja Sveta v vlogi zakonodajnega organa odprta za javnost samo do stopnje, kot je predvidena v členih 8 in 9 poslovnika Sveta z dne 22. julija 2002[2] (UL 2002 št. L 230, str. 7).

Pristop pritožnikov k Svetu

Pritožnika sta 18. septembra 2003 na Svet o tej zadevi naslovila odprto pismo.

G. Solana, generalni sekretar Sveta, se je 19. novembra v imenu Sveta odzval na odprto pismo pritožnikov. G. Solana je poudaril, da člen 8 poslovnika Sveta odraža kompromis, ki je bil dosežen na Evropskem svetu v Sevilli. Dodal je, da so bila posvetovanja Sveta pred glasovanjem o zakonodajnih aktih že odprta za javnost in so bila zainteresirani javnosti na voljo prek avdiovizualnih sredstev. G. Solana je opozoril, da enako velja za predstavitev najpomembnejših zakonodajnih predlogov Komisije in za razpravo v Svetu, ki jim sledi. Po mnenju g. Solane je pomemben del zakonodajne dejavnosti Sveta v praksi tako že javen. Poleg tega so bili skoraj vsi dokumenti, povezani z zakonodajno dejavnostjo Sveta, dostopni na podlagi Uredbe št. 1049/2001. G. Solana je dodal, da je javnost zakonodajnih posvetovanj Sveta (kot so pokazala posvetovanja Konvencije) zadeva, ki je dosegla najširšo podporo, in da je zato treba o predlogu pritožnikov ponovno razpravljati v okviru priprave na izvajanje nove Pogodbe o Ustavi za Evropo.

Argumenti pritožnikov

V svoji pritožbi varuhu človekovih pravic sta pritožnika predložila naslednje argumente:

Pritožnika sta poudarila, da je Svet, skupaj z Evropskim parlamentom, zakonodajni organ Evropske unije. Trdila sta, da odločitve Sveta vplivajo na življenja državljanov Evrope. Svet je ne glede na svoj osrednji pomen zasedal javno samo izjemoma in v omejenem obsegu.

Pritožnika sta opozorila, da se člen 49 (2) Osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo, ki ga je pripravila Konvencija leta 2003, glasi:

„Evropski parlament zaseda javno, prav tako tudi Svet ministrov, kadar obravnava in sprejema zakonodajne predloge"

Po mnenju pritožnikov veliko pravnih in političnih razlogov govori v prid temu, da se od sedaj naprej omogoči, da bodo zasedanja Sveta odprta za javnost.

Pritožnika sta poudarila, da bi zasedanja Sveta, kadar bi ta nastopal v vlogi zakonodajalca, vsekakor postala javna, ko bi začela veljati nova ustava. Trdila sta, da rezultati Konvencije in odzivi na evropski in nacionalni ravni brez dvoma kažejo, da se je v Evropi oblikovalo prepričanje, po katerem je pravilno, da so zasedanja Sveta odprta za javnost, saj bi to okrepilo zaupanje državljanov v odločitve, ki se sprejemajo v Bruslju.

Trdila sta še, da sedanja praksa Sveta ni v skladu s ciljem iz člena 1 (2) Pogodbe o Evropski uniji („PEU"), po katerem se odločitve v EU „sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani". Po mnenju pritožnikov je treba preglednost dejavnosti EU danes obravnavati kot splošno pravno načelo, ki se mora v celoti odražati v poslovniku Sveta.

Pritožnika sta še trdila, da izključitev javnosti ne služi nobenemu višjemu cilju. Po njunem mnenju je izključitev javnosti samo onemogočila natančnejši nadzor evropske javnosti nad vladami držav članic, to pa je imelo zgolj negativne učinke na evropsko integracijo in na državljane.

Po mnenju pritožnikov bi bilo treba poslovnik Sveta spremeniti tako, da bi predvidel, da bi bila zasedanja Sveta v vlogi zakonodajnega organa vedno odprta za javnost.

 

Preiskava

Mnenje Sveta

Varuh človekovih pravic je posredoval pritožbo Svetu, da ta poda svoje mnenje.

V svojem mnenju je Svet podal naslednje pripombe:

Načelo javnosti, med drugim navedeno v členu 1 (2) PEU, je zelo pomembno. Vendar je bila ta določba oblikovana na splošno, kar bolj kaže na cilj kot pa na absolutno pravilo. Besedilo te določbe je programske narave, kar je razvidno tudi iz stavka „označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze".

Sedanja praksa Sveta v zvezi z javnostjo njegovih zasedanj je v skladu z njegovim poslovnikom. Po mnenju pritožnikov naj bi bil že sam poslovnik primer nepravilnosti. Vendar je bilo sprejetje poslovnika (katerega pravna podlaga je neposredno člen 207 (3) Pogodbe ES) politična in institucionalna zadeva. Člena 8 in 9 poslovnika sta bila spremenjena na podlagi kompromisa med državami članicami na Evropskem svetu junija 2002 v Sevilli.

Osnutek Pogodbe o Ustavi za Evropo predvideva, da so zasedanja Sveta pri proučevanju in sprejemanju zakonodajnih predlogov javna. Zdi se, da samo dejstvo, da je bila takšna določba vključena v ustavo (osnutek), potrjuje, da ne gre za nepravilnost ali upravno prakso, ampak za pravno in politično vprašanje zunaj obsega pristojnosti varuha človekovih pravic.

Svet je še opozoril na obstoječe ureditve za obveščanje javnosti glede zakonodajnih dejavnosti Sveta, vključno z možnostjo pridobitve dostopa do dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001.

Glede na zgoraj navedeno je Svet trdil, da ni bilo nobene nepravilnosti in da zadeva, ki sta jo izpostavila pritožnika, presega pristojnosti varuha človekovih pravic.

Pripombe pritožnikov

V svojih pripombah sta pritožnika vztrajala pri svoji pritožbi. Trdila sta, da dejstvo, da člen 1 (2) PEU določa splošno oblikovan cilj in ne absolutnega pravila, ne ovira njune zahteve po javnosti zasedanj Sveta. Pritožnika sta nasprotno trdila, da je na podlagi programske narave te določbe in na podlagi cilja sprejemanja odločitev „čim bolj" javno to načelo treba spodbujati v praksi. Za zakonodajni organ kot je Svet, je javno zasedanje klasična oblika javnosti sprejemanja odločitev, kot je praksa zakonodajnih organov vseh držav članic Unije.

Možnost organiziranja njegovih notranjih zadev Sveta ni odrešuje obveznosti do upoštevanja in podpiranja načel Unije. Način, kako je bil poslovnik dejansko pripravljen, in njegovo izvajanje bi lahko tako nasprotovala najvišjim načelom ter bila tako primer nepravilnosti.

Po mnenju pritožnikov je dokončanje dela na Osnutku Pogodbe o Ustavi za Evropo prineslo novo dimenzijo v zvezi z načelom javnega značaja zasedanj Sveta, kadar je ta v vlogi zakonodajalca. To načelo bi postalo splošno pravno načelo najkasneje takrat, ko bodo voditelji držav in vlad držav članic sprejeli ustavo.

Dodatne preiskave

Po skrbni preučitvi mnenja Sveta in pripomb pritožnikov se je pokazalo, da so potrebne dodatne preiskave.

Zahteva po dodatnih informacijah

Varuh človekovih pravic je zato konec junija 2004 pisal Svetu. V tem pismu je varuh človekovih pravic poudaril, da je člen 49 (2) Osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo prav tako vključen v Pogodbo o Ustavi za Evropo, o kateri so se dogovorili na Evropskem svetu v Bruslju nekaj dni prej. Varuh človekovih pravic je poudaril, da so vse države članice sprejele to pogodbo, čeprav je še niso ratificirale. Prav tako je opozoril, da je poslovnik Sveta sprejel Svet, torej predstavniki držav članic.

Glede na zgoraj navedeno je varuh človekovih pravic od Sveta zahteval, da ga sedaj, ko so države članice sprejele Pogodbo o Ustavi za Evropo, vključno z zgoraj omenjeno določbo, obvesti, katere ovire za izvedbo sprememb njegovega poslovnika, kot sta zahtevala pritožnika, obstajajo po njegovem mnenju, če sploh obstajajo.

Odgovor Sveta

V svojem odgovoru je Svet ponovno poudaril pomembnost vprašanja preglednosti. Svet je izpostavil, da morajo Pogodbo o Ustavi za Evropo države članice še ratificirati. Kot je dodal, samo dejstvo, da je bila Delu I Pogodbe o Ustavi dodana ustrezna določba, kaže, da gre pri vprašanju, ki sta ga sprožila pritožnika, za politično in ustavno vprašanje in ne za vprašanje nepravilnosti.

V sklepu je Svet poudaril svoje stališče, da ne gre za nepravilnost, saj je v celoti upošteval ustrezna veljavna pravila.

Pripombe pritožnikov

Pritožnika nista posredovala nobenih pripomb.

Osnutek priporočila varuha človekovih pravic  

Osnutek priporočila

Varuh človekovih pravic je 9. novembra 2004 v skladu s členom 3 (6) Statuta Evropskega varuha človekovih pravic na Svet naslovil naslednji osnutek priporočila:

„Svet Evropske unije bi moral pretehtati svojo zavrnitev odločitve, da zaseda javno, kadar koli deluje v vlogi zakonodajnega organa."

Evropski varuh človekovih pravic je podal razloge za osnutek priporočila, kot sledi:

 

1 Obseg pristojnosti varuha človekovih pravic

1.1 Člen 195 Pogodbe ES varuhu človekovih pravic daje nalogo, da preveri primere nepravilnosti pri delovanju institucij in organov Skupnosti. Pogodba ne vsebuje opredelitve pojma „nepravilnost". V svojem letnem poročilu iz leta 1997[3] in v odgovoru na zahtevo Evropskega parlamenta po pojasnitvi je varuh človekovih pravic predlagal naslednjo opredelitev: „Do nepravilnosti pride, kadar javni organ ne deluje v skladu s pravilom oziroma načelom, ki ga zavezuje." To opredelitev je kasneje pozdravil tudi Evropski parlament[4].

1.2 Na podlagi zgornjih ugotovitev je varuh človekovih pravic menil, da dejstvo, da je sedanja praksa Sveta v skladu z veljavnimi pravili, ki jih je sprejel sam, ne pomeni, da ni moglo priti do nepravilnosti. Ukrep, ki ga sprejme institucija ali organ Skupnosti, je lahko še vedno primer nepravilnosti, če ni v skladu z načelom, ki institucijo oziroma organ zavezuje.

1.3 Zdi se, da naj bi po mnenju Sveta bila stopnja, do katere je svoja zasedanja kot zakonodajni organ odprl javnosti, politična odločitev, ki presega pristojnost varuha človekovih pravic. Varuh človekovih pravic je sprejel, da je sprejetje poslovnika Sveta na podlagi člena 207 (3) Pogodbe ES politična in institucionalna zadeva, o kateri Svet odloča sam. Vendar pritožba ni zadevala načina, kako je Svet organiziral interne postopke, ampak vprašanje, ali je javnost mogoče izključiti iz zasedanj Sveta v vlogi zakonodajnega organa. Kot sta pritožnika pravilno ugotovila, se je pokazalo, da so zasedanja vseh zakonodajnih organov vseh držav članic Evropske unije odprta za javnost. Člen 1 (2) PEU določa, da je treba odločitve v Uniji sprejemati „čim bolj javno". V teh okoliščinah je varuh človekovih pravic menil, da Svet ni ugotovil, da je bilo vprašanje dostopa javnosti do njegovih zasedanj izključno politično in da zato ne bi smelo biti predmet nadzora.

1.4 Svet je še trdil, da samo dejstvo, da je bila Delu I Osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo dodana določba, kot je člen 49 (2), kaže, da gre pri vprašanju, ki sta ga sprožila pritožnika, za politično in ustavno vprašanje in ne za vprašanje nepravilnosti. Ta argument varuha človekovih pravic ni prepričal. Bistvenega pomena za državljane je, da se lahko seznanijo z dejavnostmi zakonodajnih organov. Najboljši način, da se to doseže, pa je nedvomno javnost razprav zakonodajnih organov. Zaradi pomembnosti načela javnosti na tem področju ni bilo presenetljivo, da je bila določba o tem najprej vključena v Osnutek Pogodbe o Ustavi in kasneje v Pogodbi o Ustavi za Evropo, ki so jo države članice junija 2004 sprejela na Evropskem svetu v Bruslju[5].

1.5 Po mnenju varuha človekovih pravic bi bilo zaradi izogibanja morebitnim nesporazumom koristno dodati, da pritožba ne zadeva zakonodajne dejavnosti Sveta kot take, ampak vprašanje, ali naj bi bila zasedanja Sveta v vlogi zakonodajnega organa odprta za javnost.

1.6 Na podlagi zgornjih ugotovitev je varuh človekovih pravic menil, da vprašanje, ki ga je sprožila pritožba, sodi v pristojnost, ki mu je bila podeljena s členom 195 Pogodbe ES.

2 Zaprtost zasedanj Sveta v vlogi zakonodajnega organa

2.1 Kot sta v bistvu trdila pritožnika, sedanja praksa Sveta, da vseh svojih zasedanj v vlogi zakonodajnega organa ne odpre javnosti, ni v skladu s ciljem iz člena 1 (2) PEU, po katerem se odločitve v EU „sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani".

2.2 Svet se je strinjal, da je načelo javnosti, med drugim navedeno v členu 1 (2) PEU, zelo pomembno. Vendar pa je trdil, da je ta določba oblikovana na splošno in pomeni bolj cilj kot pa absolutno pravilo ter da je besedilo te določbe programske narave. Svet je zato menil, da njegova sedanja praksa, kot je določena v členih 8 in 9 njegovega poslovnika, ne predstavlja nepravilnosti.

2.3 Varuh človekovih pravic se je strinjal, da člen 1 (2) PEU ne vsebuje natančnega pravila, ampak splošno načelo. Vendar pa ostaja dejstvo, da ta določba jasno nalaga institucijam in organom, naj poskrbijo, da bodo vse odločitve na ravni EU sprejete „čim bolj" javno. Varuh človekovih pravic je zato menil, da je treba preveriti, ali bi bila javnost vseh zasedanj Sveta v vlogi zakonodajnega organa mogoča in, če je tako, ali kljub temu obstajajo utemeljeni razlogi proti temu.

2.4 Varuh človekovih pravic je ugotovil, da so nekatera zasedanja Sveta v vlogi zakonodajnega organa, kot je Svet sam poudaril, že javna na podlagi pravil iz členov 8 in 9 poslovnika Sveta. Poslovnik sprejme Svet sam, to je organ, sestavljen iz predstavnika vsake države članice (člen 203 Pogodbe ES). Varuh človekovih pravic je poudaril, da so oktobra 2004 države članice EU podpisale Pogodbo o Ustavi za Evropo, ki vsebuje izrecno določbo, po kateri naj bi se Svet sestajal javno takrat, ko obravnava in glasuje o osnutku zakonodajnega akta. Čeprav te pogodbe vse države članice še niso ratificirale v skladu s svojimi zadevnimi ustavnimi pravili, po mnenju varuha človekovih pravic dejstvo, da so se predstavniki držav članic lahko dogovorili o takšni določbi, kaže, da bi bilo ustrezna zasedanja Sveta mogoče odpreti javnosti že sedaj. Ob upoštevanju možnosti, da bi lahko spregledal ugotovitve, ki bi bile lahko pomembne za to zadevo, je varuh človekovih pravic junija 2004 vseeno pisal Svetu in ga prosil, naj ga obvesti, katere ovire za izvedbo sprememb njegovega poslovnika, kot sta zahtevala pritožnika, obstajajo, če sploh obstajajo. V svojem odgovoru se Svet ni skliceval na nobeno takšno oviro. Varuh človekovih pravic je zato menil, da je mogoče, da Svet sprejme odločitev, ki bi omogočila dostop javnosti do njegovih zasedanj v vlogi zakonodajnega organa, razen če obstajajo utemeljeni razlogi proti temu.

2.5 Varuh človekovih pravic je argumente Sveta skrbno preučil. Vendar se Svet ni skliceval na nobena višja načela ali cilje, ki bi mu lahko dali pravico do zavrnitve javnosti njegovih zasedanj v vlogi zakonodajnega organa. Nasprotno je varuh človekovih pravic ugotovil, da je Svet poudaril velik pomen vprašanja preglednosti. V svojem pismu pritožnikoma z dne 19. novembra 2003 se je generalni sekretar Sveta strinjal, da je javnost zakonodajnih razprav Sveta vprašanje, ki ima najširšo podporo.

2.6 Svet se je v svojem mnenju skliceval na obstoječe ureditve za obveščanje javnosti glede zakonodajnih dejavnosti Sveta, vključno z možnostjo pridobitve dostopa do dokumentov v skladu z Uredbo 1049/2001. Varuh človekovih pravic je menil, da te ureditve, ne glede na njihovo pomembnost in priporočljivost, niso pomembne za to preiskavo, ki zadeva dostop do zasedanj Sveta in ne informacij o teh zasedanjih.

3 Sklep

Na podlagi zgornjih ugotovitev je varuh človekovih pravic sklenil, da je dejstvo, da je Svet zavrnil odločitev o javnosti njegovih zasedanj, kadar koli deluje v vlogi zakonodajnega organa, ne da bi za zavrnitev podal utemeljene razloge, primer nepravilnosti.

Podrobno mnenje Sveta

Po prejetju osnutka priporočila in v skladu s členom 3 (6) Statuta Evropskega varuha človekovih pravic je Svet 17. februarja 2005 poslal podrobno mnenje.

V svojem podrobnem mnenju je Svet podal naslednje pripombe:

Člen 2 (1) statuta varuha človekovih pravic je pristojnost varuha človekovih pravic opredelil kot odkrivanje nepravilnosti v „dejavnostih" institucij in organov Skupnosti. Poslovnik Sveta sam po sebi ni „dejavnost" Sveta, ampak ureja način, na katerega Svet izvaja svoje dejavnosti.

Svet se ni strinjal z varuhom človekovih pravic, da je treba razlikovati med načinom, na katerega je Svet organiziral svoje interne postopke, in dejstvom, da javnost ni imela dostopa do vseh zasedanj Sveta, kjer se obravnavajo zakonodajne zadeve. Dejansko je bila stopnja javnosti zasedanj Sveta ena od političnih odločitev Sveta, ko je organiziral svoje interne postopke. Organizacija dela Sveta je za njegove člane zelo pomembna. Dejstvo, da so sedanje določbe nadaljevanje politične odločitve Evropskega sveta - najvišjega političnega organa v EU - samo po sebi kaže na politično občutljivost zadeve.

Svet je zato še naprej menil, da pritožba presega pristojnosti varuha človekovih pravic.

Člen 1 (2) PEU navaja, da „[t]a Pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani" (poudarek dodan). Zdelo se je, da argumenti varuha človekovih pravic temeljijo na nepravilni domnevi, da so poudarjene besede odvečne. Člen 1 (2) se ne uporablja neposredno. Še pomembneje je, da je besedilo te določbe programske narave. To besedilo samo po sebi ne omogoča, da bi pravni okvir, znotraj katerega deluje Svet, ocenjevali z vidika člena 1 (2), ampak zgolj navaja, da mora biti prihodnja Unija čim bolj javna, ampak da to v času priprave Pogodbe EU še ni bilo mogoče.

Člen 3 PEU dejansko določa da „[ima] Unija enoten institucionalni okvir, ki ji zagotavlja doslednost in kontinuiteto pri dejavnostih za doseganje njenih ciljev ob hkratnem spoštovanju in razvijanju pravnega reda Skupnosti."

Člen 207 (3) Pogodbe ES se glasi:

„Svet sprejme svoj poslovnik.

Za namen uporabe člena 255 (3) Svet v tem poslovniku opredeli pogoje, pod katerimi ima javnost dostop do dokumentov Sveta. Za namen tega odstavka Svet določi primere, v katerih ga je treba obravnavati kot zakonodajni organ, da bi bil v teh primerih omogočen boljši dostop do dokumentov in hkrati ohranjena učinkovitost njegovega postopka odločanja. V vsakem primeru, ko Svet odloča kot zakonodajni organ, se rezultati in razlage glasovanja ter izjave v zapisniku objavijo."

Člen 1 (2) PEU ni nadrejen členu 207 Pogodbe ES. Oba člena sta določbi primarne zakonodaje Skupnosti. Ker člen 1 (2) dejansko niti ne določa načela, ki ureja veljavno zakonodajo, ampak navaja bolj splošen dolgoročen cilj, ne more imeti prednosti pred nedvoumnim in jasnim besedilom člena 207.

Poleg tega sedanje besedilo člena 1 (2) PEU in člena 207 (3) Pogodbe ES izvira iz Amsterdamske pogodbe, kar kaže, da prejšnja določba ne odraža nobenih novejših razmišljanj od slednje. Člen 207 (3) je bolj praktičen odsev - kar zadeva delovanje Sveta - mnenja avtorjev Pogodb, koliko je treba podpirati cilj iz člena 1 (2).

Svet je na koncu izrazil prepričanje, da njegov poslovnik ne predstavlja primera nepravilnosti.

Pripombe pritožnikov

V svojih pripombah sta pritožnika vztrajala pri svoji pritožbi in podala naslednje dodatne pripombe:

Res je, da sta člen 1 (2) PEU in člen 207 (3) Pogodbe ES določbi primarne zakonodaje Skupnosti in se zato nahajata na enaki ravni, kar zadeva hierarhijo pravil. Člen 1 (2) PEU zato nima prednosti pred členom 207 (3) Pogodbe ES.

Vendar ima člen 1 (2) PEU pravni učinek za Unijo, saj gre za pravno zavezujoče „načelo" EU. Zato je treba potrebo, da se odločitve sprejemajo „čim bolj javno", upoštevati v zvezi z vsako odločitvijo EU. Dolžnost institucij, da v svojih odločitvah upoštevajo načelo javnosti, ustreza dolžnosti, da preverijo svoja postopkovna pravila ob upoštevanju člena 1 (2) PEU.

Dejstvo, da člen 1 (2) PEU navaja, da ta Pogodba „označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani", ne nasprotuje temu stališču, glede na to, da je izvajanje proces, ki se je začel že z Amsterdamsko pogodbo.

Ocena varuha človekovih pravic o podrobnem mnenju Sveta

Varuh človekovih pravic ugotavlja, da Svet nasprotuje njegovemu stališču iz dveh glavnih razlogov. Svet najprej meni, da pritožba presega pristojnost varuha človekovih pravic. Drugič Svet meni, da nikakor ne gre za primer nepravilnosti.

Kar zadeva prvi pomislek, je treba spomniti, da člen 195 Pogodbe ES varuhu človekovih pravic daje nalogo, da preveri primere nepravilnosti pri delovanju institucij in organov Skupnosti, z izjemo Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča prve stopnje pri opravljanju njune sodne funkcije. Pritožba obravnava vprašanje, ali morajo biti zasedanja Sveta v vlogi zakonodajnega organa odprta za javnost. Varuh človekovih pravic meni, da so zasedanja Sveta „dejavnosti" Sveta v smislu člena 195 Pogodbe ES. Poleg tega varuh človekovih ne razume, zakaj sprejetja poslovnika s strani Sveta ne bi obravnavali kot „dejavnosti" institucije Skupnosti.

Kar zadeva trditev Sveta, da pritožba zadeva politično odločitev, ki ne sodi v pristojnost varuha človekovih pravic, je treba spomniti, da pritožba ne zadeva načina, na katerega Svet organizira svoje interne postopke, ampak vprašanje, ali je javnost mogoče izključiti iz zasedanj Sveta v vlogi zakonodajnega organa. Varuh človekovih pravic ugotavlja, da je po mnenju Sveta stopnja javnosti njegovih zasedanj del političnih odločitev, ki jih bo Svet sprejel. Po mnenju varuha človekovih pravic, in kot je pojasnjeno spodaj, je takšno stališče težko uskladiti s členom 1 (2) PEU. Medtem ko člen 207 Pogodbe ES predvideva, da Svet sprejema svoj poslovnik, pa ne določa, da je treba stopnjo javnosti zasedanj Sveta v vlogi zakonodajnega organa obravnavati kot politično odločitev in jo prepustiti v presojo Svetu. Ne glede na vprašanje, kakšen učinek naj bi imel člen 1 (2) PEU, je treba opozoriti, da ta določba predvideva, da je treba odločitve v EU sprejemati „čim bolj" javno. Ni znakov, da bi morala biti stopnja javnosti odvisna od politične volje ustreznih institucij oziroma organov EU. Varuh človekovih pravic zato še naprej meni, da pritožba sodi v njegovo pristojnost.

Kar zadeva vsebinsko vprašanje, Svet pravilno opozarja na celotno besedilo člena 1 (2) PEU, po katerem „[t]a Pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani". Varuh človekovih pravic se strinja, da ta določba predvideva proces napredovanja proti stanju, kjer se „odločitve sprejemajo čim bolj javno". Vendar se varuh človekovih pravic ne more strinjati s stališčem Sveta, da je treba člen 1 (2) PEU obravnavati kot programsko določbo brez pravnega učinka.

Amsterdamska pogodba, ki je bila podpisana 2. oktobra 1997 in ki je začela veljati leta 1999, je v člen 1 (2) PEU vnesla ustrezno določbo. Kot je Svet pravilno poudaril, je bilo sedanje besedilo člena 207 (3) Pogodbe ES tudi sprejeto s to pogodbo. Vendar nič v členu 207 (3) ne preprečuje Svetu, da bi svoja zasedanja v vlogi zakonodajnega organa odprl javnosti. Po mnenju varuha človekovih pravic zato sklicevanje Sveta na to določbo ni odločilno.

Varuh človekovih pravic vzema na znanje stališče Sveta, da člen 1 (2) Pogodbe o Evropski uniji zgolj navaja, da mora biti prihodnja Unija čim bolj javna, ampak da to v času priprave Pogodbe EU še ni bilo mogoče. Četudi bi bilo to stališče pravilno, varuh človekovih pravic meni, da Svet ni upošteval dveh pomembnih vidikov: Prvič, člen 1 (2) PEU jasno navaja, da je treba odločitve v Evropski uniji sprejemati „čim bolj javno". Člen 1 (2) PEU zato nedvoumno nakazuje smer, v kateri se morajo razvijati Unija in njene institucije. Zato Svetu, kar zadeva to smer, ni treba presojati ali sprejemati politične odločitve. Vendar Svet ni predložil nobenih objektivnih razlogov, s katerimi bi razložil, zakaj se Svet ne more premakniti v to smer in odpreti svojih zasedanj v vlogi zakonodajnega organa javnosti. Drugič, kar zadeva proces na poti doseganja tega cilja, je čas pomemben dejavnik. Zato varuh človekovih pravic meni, da analiza ne more biti omejena na določbe, ki jih je uvedla Amsterdamska pogodba, ampak mora upoštevati kasnejše dogodke. V tem okviru je pomembno poudariti, da je Svet z novim poslovnikom, sprejetim leta 2000, uvedel pravila, ki so predvidevala večjo javnost njegovih sestankov v vlogi zakonodajnega organa. Po mnenju varuha človekovih pravic je Svet s tem jasno pokazal, da so koraki za povečanje preglednosti njegove zakonodajne dejavnosti morali biti in jih je bilo mogoče sprejeti. Sprejetje novega poslovnika leta 2000 tudi potrjuje, da je takšno ravnanje bilo in je mogoče po trenutni zakonodaji Skupnosti.

V svoji pritožbi sta pritožnika trdila, da sta sprejetje Osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo leta 2003 in njegov podpis s strani vseh držav članic EU leta 2004 pomembna dogodka za njun primer. Pogodbe še niso ratificirale vse države članice in zato še ni veljavna. Da bi se izognili vsakršnemu dvomu, je treba poudariti, da ocena varuha človekovih pravic o tem primeru temelji na obstoječih Pogodbah in trenutno veljavni zakonodaji Skupnosti in ne na Pogodbi o Ustavi za Evropo.

Varuh človekovih pravic zato vztraja pri svojem stališču, da je dejstvo, da Svet zavrača odločitev o javnosti njegovih zasedanj v vlogi zakonodajnega organa, ne da bi za zavrnitev podal utemeljene razloge, primer nepravilnosti.

Osnutek priporočila varuha človekovih pravic

Na podlagi zgornjih ugotovitev varuh človekovih pravic ponavlja svoj osnutek priporočila kot naslednje priporočilo Svetu:

Svet Evropske unije bi moral pretehtati svojo zavrnitev odločitve, da zaseda javno, kadarkoli deluje v vlogi zakonodajnega organa.

Evropski parlament bi lahko razmislil o sprejetju priporočila kot resolucije.

 

Strasbourg, 4. oktober 2005

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

 

---

 

[1] Sklep 94/262 Evropskega parlamenta z dne 9. marca 1994 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje funkcije varuha človekovih pravic, UL 1994 L 113, str. 15.

[2] UL 2002 L 230, str. 7. Besedilo teh določb je navedeno v osnutku priporočila varuha človekovih pravic v sedanjem primeru, ki je na voljo (v angleškem in nemškem jeziku) na spletni strani varuha človekovih pravic (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

[3] Glej str. 22-23.

[4] Glej letno poročilo varuha človekovih pravic za leto 2002, str. 18.

[5] Dobro bi bilo poudariti, da je člen 49 (2) Osnutka Pogodbe o Ustavi postal člen 50 (2) Pogodbe o Ustavi za Evropo in je bil nekoliko spremenjen. Določba se sedaj glasi tako: „Evropski parlament zaseda javno, prav tako tudi Svet, ko obravnava in glasuje o osnutku zakonodajnega akta."