(Vypracovaná v súlade s článkom 3 ods. 7 Štatútu Európskeho ombudsmana [1])

Zhrnutie

Táto osobitná správa sa týka otázky, či by zasadnutia Rady mali byť verejné kedykoľvek, keď koná vo svojej legislatívnej funkcii. Vyšetrovanie ombudsmana v tejto záležitosti sa uskutočnilo na základe sťažnosti podanej v decembri 2003. V súčasnosti vymedzuje vnútorný rokovací poriadok Rady, do akej miery sú zasadnutia Rady, konajúcej vo svojej legislatívnej funkcii, verejné. Nato, aby boli všetky zasadnutia Rady verejné, sa vyžaduje, aby Rada upravila svoj rokovací poriadok. Skutočnosť, že tak Rada neurobila, z pohľadu ombudsmana predstavuje prípad nesprávneho úradného postupu. Základom tohto zistenia sú nasledovné dôvody: a) článok 1 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii ustanovuje všeobecnú zásadu, že Rada a iné inštitúcie a orgány Spoločenstva musia prijímať rozhodnutia „čo najotvorenejšie" a b) Rada nepredložila žiadne presvedčivé dôvody, pre ktoré by nemohla upraviť svoj Rokovací poriadok vzhľadom na sprístupnenie príslušných zasadnutí pre verejnosť.

Rada bola toho názoru, že v článku 1 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii sa uvádza iba to, že budúca Únia by mala byť čo najotvorenejšia, ale že v čase navrhovania Zmluvy o EÚ však toto ešte nebolo možné. Pri úsilí o dosiahnutie tohto cieľa je však dôležitým faktorom čas. Ombudsman sa preto domnieva, že analýzu nemožno obmedzovať iba na ustanovenia, ktoré zaviedla Amsterdamská zmluva, ale musí brať do úvahy aj následný vývoj. V tejto súvislosti je dôležité poznamenať, že samotná Rada v novom rokovacom poriadku prijatom v roku 2000 zaviedla pravidlá, ktorými sa zlepšila prístupnosť jej zasadnutí ako normotvorcu. Podľa názoru ombudsmana tým Rada objasnila, že kroky na zvýšenie transparentnosti jej normotvornej činnosti sa museli a mohli prijať. Prijatie nového rokovacieho poriadku v roku 2000 potvrdzuje aj to, že tento postup bol a je možný podľa súčasne platného právneho poriadku Spoločenstva.

Sťažovatelia v tejto veci sa odvolávali na ustanovenie Zmluvy o Ústave pre Európu, podľa ktorého sú zasadnutia Rady pri prerokúvaní a hlasovaní o návrhu legislatívneho aktu verejné (článok 50 ods. 2 Zmluvy). S cieľom vyhnúť sa akejkoľvek pochybnosti treba poznamenať, že základom osobitnej správy ombudsmana sú existujúce zmluvy a legislatíva Spoločenstva v súčasne platnom stave a nie Zmluva o Ústave pre Európu.

Sťažnosť

Vec sťažovateľov

V decembri 2003 sa sťažovatelia, poslanec Európskeho parlamentu patriaci k nemeckej politickej strane CDU („Christlich Demokratische Union Deutschlands"), a zástupca mládežníckej skupiny tej istej strany, sťažovali u ombudsmana, že zasadnutia Rady konajúcej vo svojej legislatívnej funkcii sú verejné iba do tej miery, ako to ustanovujú články 8 a 9 Rokovacieho poriadku Rady z 22. júla 2002 [2] (Ú. v. ES L 230, 2002, s. 7).

Oslovenie Rady sťažovateľmi

Dňa 18. septembra 2003 zaslali sťažovatelia Rade otvorený list týkajúci sa tejto záležitosti.

Dňa 19. novembra 2003 odpovedal na otvorený list sťažovateľov v mene Rady pán Solana, generálny tajomník Rady. Pán Solana poukázal na to, že článok 8 rokovacieho poriadku Rady vyjadruje kompromis, ktorý sa dosiahol na Európskej rade v Seville. Dodal, že rokovania Rady predchádzajúce hlasovaniu o legislatívnych aktoch sú už verejné a dostupné pre zainteresovanú verejnosť prostredníctvom audiovizuálnych prostriedkov. Pán Solana poznamenal, že to isté sa uplatňuje pri predkladaní najdôležitejších legislatívnych návrhov Komisiou a pri diskusii v Rade, ktorá z toho vyplýva. Podľa názoru pána Solanu je teda podstatná časť zákonodarnej činnosti Rady v praxi už verejná. Okrem toho, takmer všetky dokumenty týkajúce sa legislatívnej činnosti Rady boli dostupné na základe nariadenia č. 1049/2001. Pán Solana dodal, že sprístupnenie legislatívnych rokovaní Rady pre verejnosť je záležitosťou (ako to dokazujú rokovania Konventu), ktorá nachádza čo najširšiu podporu a že návrh sťažovateľov by sa preto mal znovu prediskutovať v súvislosti s prípravou vykonania novej Zmluvy o Ústave pre Európu.

Argumenty sťažovateľov

Vo svojej sťažnosti ombudsmanovi predložili sťažovatelia tieto argumenty:

Sťažovatelia poukázali na to, že Rada spolu s Európskym parlamentom sú legislatívnym orgánom Európskej únie. Uviedli, že rozhodnutia prijímané Radou ovplyvňujú životy občanov Európy. Napriek tomuto ústrednému významu Rada rokuje verejne iba vo výnimočných prípadoch a v obmedzenej miere.

Sťažovatelia poznamenali, že článok 49 ods. 2 návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu, ktorú Konvent vypracoval v roku 2003, znie takto:

„Zasadnutia Európskeho parlamentu sú verejné a rovnako sú verejné aj zasadnutia Rady ministrov pri rokovaní o legislatívnom návrhu a jeho prijímaní."

Podľa názoru sťažovateľov značný počet právnych a politických dôvodov hovorí v prospech toho, aby zasadnutia Rady boli už odteraz verejné.

Sťažovatelia poukázali na to, že verejné zasadnutia Rady, ak koná ako normotvorca, sa každopádne stanú skutočnosťou, keď nadobudne účinnosť nová ústava. Tvrdili, že výsledky dosiahnuté Konventom a reakcie na európskej ako aj na národnej úrovni nepochybne dokazujú, že v Európe sa vytvorilo presvedčenie, podľa ktorého je správne, aby zasadnutia Rady boli verejné, pretože to by posilnilo dôveru občanov v rozhodnutia prijímané v Bruseli.

Ďalej tvrdili, že súčasný spôsob zasadania nie je v súlade s cieľom ustanoveným v článku 1 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii („Zmluva o EÚ"), podľa ktorej sa rozhodnutia v EÚ prijímajú „čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi". Podľa sťažovateľov by sa transparentnosť činnosti EÚ mala v súčasnej dobe považovať za všeobecnú právnu zásadu, ktorú by mal plne zohľadňovať rokovací poriadok Rady.

Sťažovatelia ďalej tvrdili, že vylúčenie verejnosti neslúži žiadnym vyšším cieľom. Podľa nich vylúčenie verejnosti iba chráni vlády v členských štátoch pred podrobným dohľadom európskej verejnosti a to má iba negatívne účinky na európsku integráciu a pre občanov.

Podľa sťažovateľov by sa rokovací poriadok Rady preto mal upraviť tak, aby v ňom bolo ustanovené, že Rada konajúc vo svojej legislatívnej funkcii by vždy mala zasadať verejne.

 

Vyšetrovanie

Stanovisko Rady

Ombudsman zaslal sťažnosť ďalej Rade, aby vyjadrila svoje stanovisko.

Rada vo svojom stanovisku uviedla tieto pripomienky:

Zásada otvorenosti ustanovená okrem iného v článku 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ má veľký význam. Toto ustanovenie však bolo formulované všeobecne, pričom poukazovalo viac na cieľ ako na absolútne pravidlo. Jazyk tohto ustanovenia je programový, ako jasne vyplýva z textu „predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva".

Súčasný spôsob zasadania Rady týkajúci sa verejnosti jej zasadnutí je v súlade s jej rokovacím poriadkom. Sťažovatelia však tvrdia, že samotný rokovací poriadok je príkladom nesprávneho úradného postupu. Prijatie rokovacieho poriadku (ktorý má právny základ priamo v článku 207 ods. 3 Zmluvy o ES) je politickou a inštitucionálnou záležitosťou. Články 8 a 9 rokovacieho poriadku boli zmenené a doplnené na základe kompromisu medzi členskými štátmi na Európskej rade v Seville v júni 2002.

Návrh Zmluvy o Ústave pre Európu ustanovuje, že zasadnutia Rady sú verejné, ak sa prerokúvajú a prijímajú legislatívne návrhy. Mohlo by sa zdať, že už skutočnosť, že akékoľvek také ustanovenie bolo začlenené do (návrhu) ústavy, potvrdzuje, že záležitosť nepredstavuje nesprávny úradný postup alebo administratívnu činnosť, ale právnu a politickú otázku mimo rozsahu pôsobnosti ombudsmana.

Rada ďalej poukázala na existujúce opatrenia na informovanie verejnosti o legislatívnej činnosti Rady vrátane možnosti získať prístup k dokumentom podľa nariadenia 1049/2001.

Vzhľadom na skutočnosti uvedené vyššie Rada uviedla, že nedošlo k žiadnemu nesprávnemu úradnému postupu a že záležitosť predložená sťažovateľmi prekračuje pôsobnosť ombudsmana.

Pripomienky sťažovateľov

Sťažovatelia trvali vo svojich pripomienkach na ich sťažnosti. Tvrdili, že skutočnosť, že článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ ustanovuje všeobecne formulovaný cieľ a nie absolútne pravidlo, nestojí v ceste ich požiadavke, aby zasadnutia Rady boli verejné. Sťažovatelia argumentovali, že práve naopak z programového významu tohto ustanovenia a z cieľa prijímať rozhodnutia „čo najotvorenejšie" vyplýva, že je povinnosťou podporovať túto zásadu aj v praxi. Pre legislatívny orgán, akým je Rada, je verejné zasadanie klasickou formou otvorenosti rozhodovania, ako ho praktizujú legislatívne orgány členských štátoch Únie.

Právomoc organizovať svoje vnútorné záležitosti nezbavuje Radu jej povinnosti rešpektovať a podporovať zásady Únie. Postup, akým bol rokovací poriadok v skutočnosti navrhnutý a spôsob jeho vykonávania by preto mohli byť v rozpore so vyššími zásadami, a predstavovať tak prípad nesprávneho úradného postupu.

Podľa sťažovateľov ukončenie práce na návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu znamenalo kvalitatívne nový vývoj, pokiaľ ide o zásadu verejného charakteru zasadnutí Rady, keď koná ako normotvorca. Táto zásada by sa mala stať všeobecnou právnou zásadou najneskôr pri prijatí ústavy hlavami štátov a vlád členských štátov.

Ďalšie vyšetrovanie

Po dôkladnom posúdení stanoviska Rady a pripomienok sťažovateľov sa ukázala potreba ďalších vyšetrovaní.

 

Požiadanie o ďalšie informácie

Koncom júna 2004 preto ombudsman adresoval Rade list, v ktorom uviedol, že článok 49 ods. 2 návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu bol začlenený aj do Zmluvy o Ústave pre Európu, ktorú odsúhlasila Európska rada konaná v Bruseli niekoľko dní predtým. Ombudsman poukázal na to, že hoci členské štáty túto zmluvu ešte neratifikovali, všetky členské štáty ju schválili. Poznamenal aj to, že rokovací poriadok Rady prijala Rada, teda konkrétne zástupcovia členských štátov.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsman požiadal Radu, aby ho informovala, aké sú podľa jej názoru prípadné prekážky pre vykonanie zmeny rokovacieho poriadku požadovanej sťažovateľmi, a to teraz, keď Zmluva o Ústave pre Európu, vrátane uvedeného ustanovenia, bola schválená členskými štátmi.

Odpoveď Rady

Rada vo svojej odpovedi opäť zdôraznila dôležitosť, ktorú pripisuje záležitosti transparentnosti. Rada poznamenala, že Zmluvu o Ústave pre Európu ešte musia členské štáty ratifikovať. Dodala, že samotný fakt, že predmetné ustanovenie bolo pridané do časti I zmluvy o ústave preukazuje, že vec predložená sťažovateľmi je politickou a ústavnoprávnou otázkou, a nie otázkou nesprávneho úradného postupu.

Na záver Rada znovu zopakovala svoj názor, že nejde o nesprávny úradný postup, pretože konala plnom súlade s príslušnými platnými pravidlami.

Pripomienky sťažovateľov

Od sťažovateľov neprišli žiadne pripomienky.

 

Návrh odporúčania ombudsmana

Návrh odporúčania

Ombudsman zaslal 9. novembra 2004 Rade tento návrh odporúčania v súlade s článkom 3 ods. 6 Štatútu Európskeho ombudsmana.

„Rada Európskej únie by mala opätovne prehodnotiť svoje negatívne stanovisko k rozhodnutiu, že by mala vždy zasadať verejne vtedy, ak koná vo svojej legislatívnej funkcii."

Európsky ombudsman uviedol tieto dôvody pre návrh odporúčania:

 

1 Rozsah pôsobnosti ombudsmana

1.1 Článok 195 Zmluvy oES poveruje ombudsmana úlohou preverovať prípady nesprávneho úradného postupu pri činnosti orgánov a inštitúcií Spoločenstva. Zmluva neobsahuje definíciu pojmu „nesprávny úradný postup". Vo svojej výročnej správe za rok 1997 [3] avodpovedi na výzvu Európskeho parlamentu oobjasnenie navrhol ombudsman túto definíciu: „Nesprávny úradný postup nastane, ak orgán verejnej moci nekoná vsúlade spravidlom alebo zásadou, ktorými je viazaný." Európsky parlament túto definíciu následne uvítal [4].

1.2 Na základe uvedených skutočností ombudsman usúdil, že to, že súčasný postup Rady je vsúlade splatnými predpismi, ktoré prijala samotná Rada, ešte neznamená, že by nemohlo ísť o nesprávny úradný postup. Opatrenie prijaté orgánom alebo inštitúciou Spoločenstva môže predsa ešte predstavovať príklad nesprávneho úradného postupu, ak nie je vsúlade so zásadou, ktorá je pre orgán alebo inštitúciu záväzná.

1.3 Zdá sa, že Rada namietala, že rozsah, do akého sprístupnila verejnosti zasadnutia, ktoré vedie vo svojej legislatívnej funkcii, je politickým rozhodnutím spadajúcim mimo pôsobnosť ombudsmana. Ombudsman súhlasil, že prijatie Rokovacieho poriadku Rady na základe článku 207 ods. 3 Zmluvy o ES je politickou a inštitucionálnou záležitosťou, o ktorej musí rozhodnúť samotná Rada. Predmetná sťažnosť sa však netýkala spôsobu, akým Rada organizuje svoje vnútorné postupy, ale sa týkala otázky, či možno verejnosť vylúčiť zo zasadnutí Rady konaných v jej legislatívnej funkcii. Ako sťažovatelia správne poznamenali, je zrejmé, že zasadnutia legislatívnych orgánov sú vo všetkých členských štátoch Európskej únie verejné. Článok 1 ods. 2 Zmluvy oEÚ ustanovuje, že vrámci Únie by sa rozhodnutia mali prijímať „čo najotvorenejšie". Za týchto okolností ombudsman usúdil, že Rada nepreukázala, že záležitosť prístupu verejnosti na jej zasadnutia je čisto politickou záležitosťou, ktorá by preto nemala podliehať žiadnemu dohľadu.

1.4 Rada ďalej argumentovala, že už tá skutočnosť, že ustanovenie, ako je článok 49 ods. 2, bolo pridané do časti I návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu, preukazuje, že vec predložená sťažovateľmi je viac politickou a ústavnoprávnou otázkou než otázkou nesprávneho úradného postupu. Tento argument ombudsmana nepresvedčil. Pre občanov má podstatný význam, aby sa očinnosti legislatívnych orgánov mohli informovať. Najlepším spôsobom, ako sa to dá dosiahnuť, je sprístupniť rokovania týchto zákonodarných orgánov verejnosti. Vzhľadom na dôležitosť zásady otvorenosti vtejto oblasti nebolo prekvapujúce, že ustanovenie obsahujúce túto zásadu bolo začlenené najprv do návrhu Zmluvy oÚstave anásledne do Zmluvy o Ústave pre Európu, ktorú členské štáty prijali na Európskej rade vBruseli vjúni 2004 [5].

1.5 Scieľom vyhnúť sa akémukoľvek nedorozumeniu ombudsman pokladal za užitočné dodať, že predmetná sťažnosť sa netýka legislatívnej činnosti Rady ako takej, ale otázky, či by zasadnutia Rady konajúcej vo svojej legislatívnej funkcii mali byť verejné.

1.6 Na základe uvedených zistení dospel ombudsman knázoru, že záležitosť vznesená vpredmetnej sťažnosti spadá do pôsobnosti, ktorá mu bola udelená článkom 195 Zmluvy oES.

2 Nedostatok otvorenosti na zasadnutiach Rady konajúcej ako normotvorca

2.1 Sťažovatelia v podstate tvrdili, že súčasný spôsob zasadania bez prístupu verejnosti na všetky zasadnutia, kedy Rada koná v jej legislatívnej funkcii, nie je v súlade s cieľom ustanoveným v článku 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ, podľa ktorej sa rozhodnutia v EÚ „prijímajú čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi".

2.2 Rada súhlasila, že zásada otvorenosti ustanovená medzi iným v článku 1 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii má veľký význam. Tvrdila však, že toto ustanovenie bolo formulované všeobecne, pričom poukazovalo viac na cieľ ako na absolútne pravidlo a že jazyk tohto ustanovenia bol programový. Rada preto dospela k názoru, že jej súčasná prax ustanovená v článkoch 8 a 9 jej rokovacieho poriadku nepredstavuje nesprávny úradný postup.

2.3 Ombudsman súhlasil, že článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ neobsahuje presné pravidlo, ale skôr všeobecnú zásadu. Zostáva však skutočnosťou, že toto ustanovenie jasne uložilo orgánom a inštitúciám zabezpečiť, aby sa všetky rozhodnutia na úrovni EÚ prijímali "čo najotvorenejšie". Ombudsman preto usúdil, že je potrebné zistiť, či by všetky zasadnutia Rady konajúcej vo svojej legislatívnej funkcii bolo možné sprístupniť pre verejnosť, a ak áno, či predsa len neexistujú závažné dôvody, aby tomu tak nebolo.

2.4 Ombudsman poznamenal, že samotná Rada zdôraznila, že niektoré zasadnutia Rady konajúcej vo svojej legislatívnej funkcii už sú verejné na základe pravidiel ustanovených v článkoch 8 a 9 rokovacieho poriadku Rady. Rokovací poriadok prijíma Rada samotná, teda orgán zložený zo zástupcov každého členského štátu (článok 203 Zmluvy o ES). Ombudsman poznamenal, že v októbri 2004 podpísali členské štáty EÚ Zmluvu o Ústave pre Európu, ktorá obsahuje výslovné ustanovenie v tom zmysle, že Rada má zasadať verejne, ak prerokúva návrh legislatívneho aktu alebo o ňom hlasuje. Aj keď zmluvu ešte neratifikovali všetky členské štáty v súlade s ich príslušnými ústavnými požiadavkami, ombudsman usúdil, že už tá skutočnosť, že zástupcovia členských štátov sa cítili byť schopní súhlasiť s takým ustanovením, naznačuje, že už teraz by bolo možné sprístupniť verejnosti všetky relevantné zasadnutia Rady. Berúc do úvahy tú možnosť, že ombudsman mohol prehliadnuť okolnosti, ktoré by v tejto súvislosti mohli byť dôležité, predsa len napísal v júni 2004 Rade, aby ju požiadal, nech ho informuje o prípadných prekážkach z jej strany, ktoré vidí na vykonanie zmeny svojho rokovacieho poriadku požadovanej sťažovateľmi. Rada vo svojej odpovedi neuviedla žiadnu takú prekážku. Ombudsman preto usúdil, že Rada by mohla rozhodnúť, aby verejnosti bol umožnený prístup na zasadnutia, kedy koná v jej legislatívnej funkcii, pokiaľ neexistujú opodstatnené dôvody, pre ktoré by tak nemohla urobiť.

2.5 Ombudsman dôkladne preveril argumenty predložené Radou. Rada však neuviedla žiadne zásady alebo vyššie záujmy, ktoré by ju oprávňovali odmietnuť sprístupniť pre verejnosť zasadnutia, na ktorých koná v legislatívnej funkcii. Ombudsman naopak poznamenal, že Rada zdôraznila veľký význam, ktorý pripisuje otázke transparentnosti. Generálny tajomník Rady vo svojom liste sťažovateľom z 19. novembra 2003 dokonca uviedol, že sprístupnenie legislatívnych rokovaní Rady verejnosti je otázkou, ktorá nachádza najširšiu podporu.

2.6 Rada vo svojom stanovisku uviedla existujúce opatrenia na informovanie verejnosti o legislatívnej činnosti Rady, vrátane možnosti získať prístup k dokumentom podľa nariadenia č. 1049/2001. Ombudsman usúdil, že, aj keď sú tieto opatrenia akokoľvek významné a chvályhodné, nie sú podstatné pre predmetné vyšetrovanie, ktoré sa týka prístupu verejnosti na zasadnutia Rady a nie informovania o týchto zasadnutiach.

3 Záver

Vzhľadom na uvedené zistenia ombudsman dospel k záveru, že skutočnosť, že Rada odmietla rozhodnúť, aby jej zasadnutia boli verejné vždy, keď koná vo svojej legislatívnej funkcii, bez uvedenia opodstatnených dôvodov pre toto odmietnutie, je prípadom nesprávneho úradného postupu.

Podrobné stanovisko Rady

Po doručení návrhu odporúčania a v súlade s článkom 3 ods. 6 Štatútu Európskeho ombudsmana zaslala Rada 17. februára 2005 svoje podrobné stanovisko.

Rada vo svojom podrobnom stanovisku uviedla tieto pripomienky:

Článok 2 ods. 1 Štatútu ombudsmana definuje postavenie ombudsmana pri odhaľovaní nesprávneho úradného postupu pri „činnostiach" orgánov a inštitúcií Spoločenstva. Rokovací poriadok Rady nie je sám osebe „činnosťou" Rady, ale skôr upravuje spôsob, akým Rada svoje činnosti vykonáva.

Rada nemôže súhlasiť s rozlišovaním, ktoré ombudsman robí medzí spôsobom, akým Rada organizuje svoje vnútorné postupy a skutočnosťou, že verejnosť nemá prístup na zasadnutia Rady zaoberajúce sa legislatívnymi záležitosťami. Stupeň verejnosti zasadnutí Rady je jedným z politických rozhodnutí Rady urobených pri organizovaní svojich vnútorných postupov. Organizácia práce Rady je pre jej členov dôležitou záležitosťou. Skutočnosť, že terajšie platné ustanovenia sú výsledkom politického rozhodnutia Európskej rady - najvyššieho politického orgánu v EÚ - sama o sebe dokazuje politickú citlivosť danej záležitosti.

Rada je preto naďalej presvedčená, že táto sťažnosť sa nachádza mimo pôsobnosti ombudsmana.

Článok 1 ods. 2 Zmluvy EÚ uvádza, že „[t]áto zmluva predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi." (pridané zdôraznenie). Zdá sa, že odôvodnenie ombudsmana vychádza z nesprávnej domnienky, že zdôraznené slová sú prebytočné. Článok 1 ods. 2 nie je priamo uplatniteľný. A čo je dôležitejšie, toto ustanovenie je svojim charakterom programové. Uvedené znenie samotné neumožňuje, aby sa právny rámec, v rámci ktorého Rada koná, posudzoval podľa článku 1 ods. 2. Nanajvýš vyjadruje to, že budúca Únia by mala byť čo najotvorenejšia, čo však v čase navrhovania Zmluvy o EÚ nebolo možné.

Článok 3 Zmluvy o EÚ skutočne ustanovuje, že "Únia má jednotný inštitucionálny rámec, aby sa zabezpečila zhoda a kontinuita činností na dosiahnutie jej cieľov pri rešpektovaní a zveľaďovaní acquis communautaire".

Článok 207 ods. 3 Zmluvy o ES znie takto:

„Rada prijme svoj rokovací poriadok.

Pre účely uplatňovania článku 255 ods. 3) zapracuje Rada do rokovacieho poriadku podmienky prístupu verejnosti k dokumentom Rady. Pre účely tohto odseku Rada stanoví prípady, keď rozhoduje v zákonodarnej pôsobnosti tak, aby sa v týchto prípadoch umožnil väčší prístup k dokumentom, pričom sa zachováva účinnosť rozhodovacieho procesu. V každom prípade, keď Rada rozhoduje v zákonodarnej pôsobnosti, zverejňujú sa výsledky hlasovania, objasnenie hlasovania, ako aj úradný záznam vyhlásení."

Článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ nie je hierarchicky nadradený článku 207 Zmluvy o ES. Obidva sú ustanoveniami primárnej legislatívy Spoločenstva. V skutočnosti, vzhľadom na to, že článok 1 ods. 2 neustanovuje zásadu upravujúcu súčasne platnú legislatívu, ale skôr uvádza dlhodobý cieľ, nemôže mať prednosť pred explicitným a jasným jazykom článku 207.

Okrem toho súčasné znenie článku 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ, ako aj článku 207 ods. 3 Zmluvy o ES pochádzajú z Amsterdamskej zmluvy, čo signalizuje, že to prvé ustanovenie neodráža súčasné myslenie lepšie, ako to druhé. Článok 207 ods. 3 skôr prakticky odráža to - pokiaľ ide o činnosti Rady - ako ďaleko by podľa chápania autorov zmlúv mohol byť posunutý cieľ ustanovený v článku 1 ods. 2.

Záverom Rada uviedla, že je teda presvedčená, že jej rokovací poriadok nepredstavuje príklad nesprávneho úradného postupu.

Pripomienky sťažovateľov

Sťažovatelia vo svojich pripomienkach zotrvali na svojej sťažnosti a mali tieto ďalšie pripomienky:

Je pravda, že tak článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ ako aj článok 207 ods. 3 Zmluvy o ES sú ustanoveniami primárnej legislatívy Spoločenstva, a preto sú na tej istej úrovni, pokiaľ ide o hierarchiu právnych noriem. Článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ preto nemá prednosť pred článkom 207 ods. 3 Zmluvy o ES.

Článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ má však právne účinky pre Úniu, pretože je právne záväznou „zásadou" EÚ. Tak sa potreba prijímať rozhodnutia „čo najotvorenejšie" musí brať do úvahy, pokiaľ ide o každé rozhodnutie prijímané EÚ. Povinnosti orgánov zohľadňovať pri svojich rozhodovaniach zásadu otvorenosti zodpovedá povinnosť preverovať svoje základné procesné pravidlá vzhľadom na článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ.

Skutočnosť, že článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ uvádza, že zmluva „predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi", neprotirečí tomuto názoru, nakoľko vykonávanie predstavuje postup, ktorý začal už Amsterdamskou zmluvou.

Vyhodnotenie podrobného stanoviska Rady ombudsmanom

Ombudsman poznamenáva, že Rada má dve základné námietky k jeho postoju. Po prvé, Rada je toho názoru, že predmetná sťažnosť je mimo pôsobnosti ombudsmana. Po druhé, Rada je presvedčená, že tu v žiadnom prípade nejde o nesprávny úradný postup.

Pokiaľ ide o prvú z námietok, je potrebné pripomenúť, že článok 195 Zmluvy o ES poveruje ombudsmana úlohou preverovať prípady nesprávneho úradného postupu pri činnostiach orgánov a inštitúcií Spoločenstva s výnimkou Súdneho dvora a Súdu prvého stupňa konajúcich v ich súdnej pôsobnosti. Predmetná sťažnosť sa týka otázky, či by zasadnutia Rady mali byť verejné kedykoľvek, keď koná vo svojej legislatívnej funkcii. Ombudsman je toho názoru, že zasadnutia Rady sú „činnosti" Rady v zmysle článku 195 Zmluvy o ES. Okrem toho sa ombudsman domnieva, že je ťažké pochopiť, prečo by sa prijímanie rokovacieho poriadku Rady nemalo považovať za „činnosť" orgánu Spoločenstva.

Pokiaľ ide o argument Rady, že predmetná sťažnosť sa týka politickej voľby, čo nespadá do pôsobnosti ombudsmana, je potrebné pripomenúť, že táto sťažnosť sa netýka spôsobu, akým Rada organizuje svoje vnútorné postupy, ale sa týka otázky, či je verejnosť možné vylúčiť zo zasadnutí Rady konajúcej v jej legislatívnej funkcii. Ombudsman poznamenáva, že sa zdá, že Rada argumentuje tým, že stupeň verejného charakteru jej zasadnutí patrí do politickej voľby, ktorú má urobiť Rada. Podľa názoru ombudsmana, a ako je vysvetlené ďalej, takéto postavenie sa ťažko zosúlaďuje s článkom 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ. Zatiaľ čo článok 207 Zmluvy o ES ustanovuje, aby Rada prijímala svoj vlastný rokovací poriadok, neustanovuje, že by sa stupeň, do akého majú zasadnutia Rady konajúcej vo svojej legislatívnej funkcii byť verejné, mal považovať za politickú voľbu a že by sa mal nechať na rozhodnutie Rady. Bez ohľadu na otázku, aký účinok sa má pripisovať článku 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ, je potrebné poznamenať, že toto ustanovenie predpokladá, že rozhodnutia v EÚ by sa mali prijímať „čo najotvorenejšie". Neexistuje náznak toho, že by stupeň otvorenosti mal závisieť od politickej voľby príslušných orgánov alebo inštitúcií EÚ. Ombudsman preto zotrváva na svojom presvedčení, že predmetná sťažnosť spadá do jeho pôsobnosti.

Pokiaľ ide o podstatnú otázku, Rada správne upriamuje pozornosť na úplné znenie článku 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ, podľa ktorého „[t]áto zmluva predstavuje novú etapu v procese utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy, v ktorom sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi". Ombudsman súhlasí s tým, že toto ustanovenie predpokladá postup smerom k situácii, kde „sa prijímajú rozhodnutia čo najotvorenejšie". Ombudsman však nemôže súhlasiť s názorom Rady, že článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ by sa mal považovať sa programové ustanovenie bez právneho účinku.

Príslušnú klauzulu v článku 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ zaviedla Amsterdamská zmluva, ktorá bola podpísaná 2. októbra 1997 a ktorá nadobudla účinnosť v roku 1999. Ako Rada správne poukázala, aj súčasné znenie článku 207 ods. 3 Zmluvy o ES bolo prijaté uvedenou zmluvou. V článku 207 ods. 3 však nič nebráni tomu, aby Rada zasadnutia konané ako normotvorca sprístupnila verejnosti. Podľa názoru ombudsmana je teda odkaz Rady na toto ustanovenie nepresvedčivý.

Ombudsman berie na vedomie stanovisko Rady, že článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ uvádza iba toľko, že budúca Únia by mala byť čo najviac otvorená pre verejnosť, ale že v čase navrhovania Zmluvy o EÚ však toto ešte nebolo možné. Ombudsman sa však domnieva, že aj keby bol tento názor správny, Rada náležite nezobrala do úvahy dve dôležité okolnosti: Po prvé, článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ jasne ustanovuje, že rozhodnutia v rámci Európskej únie by sa mali prijímať „čo najotvorenejšie". Článok 1 ods. 2 Zmluvy o EÚ tak jasne naznačuje smer, akým sa má vyvíjať Únia a jej inštitúcie. Pre Radu teda neexistuje žiadna voľnosť konania alebo politická voľba, pokiaľ ide o toto smerovanie. Rada však nepredložila žiadne objektívne dôvody na vysvetlenie toho, prečo by nebola schopná posunúť sa týmto smerom a sprístupniť verejnosti svoje zasadnutia konané v legislatívnej funkcii. Po druhé, pokiaľ ide o postup na dosiahnutie tohto cieľa, je dôležitým faktorom čas. Ombudsman je preto toho názoru, že analýza sa nemôže obmedzovať iba na ustanovenia, ktoré zaviedla Amsterdamská zmluva, ale musí brať do úvahy aj následný vývoj. V tejto súvislosti je dôležité poznamenať, že samotná Rada v novom rokovacom poriadku prijatom v roku 2000 zaviedla pravidlá, ktoré ustanovili väčšiu otvorenosť jej zasadnutí, kedy koná vo svojej legislatívnej funkcii. Podľa názoru ombudsmana tým Rada ukázala, že kroky na zvýšenie transparentnosti jej legislatívnej činnosti sa museli a mohli prijať. Prijatie nového rokovacieho poriadku v roku 2000 potvrdzuje aj to, že tento postup bol a je možný podľa súčasného stavu legislatívy Spoločenstva.

Sťažovatelia vo svojej sťažnosti argumentovali, že prijatie návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu v roku 2003 a jej podpísanie všetkými členskými štátmi EÚ v roku 2004 predstavuje významnú udalosť, ktorá je pre ich prípad podstatná. Táto zmluva ešte nebola ratifikovaná všetkými členskými štátmi, a preto ešte nenadobudla účinnosť. S cieľom vyhnúť sa akejkoľvek pochybnosti by sa malo poznamenať, že ombudsman pri posudzovaní tejto veci vychádzal z existujúcich zmlúv a zo súčasne platnej legislatívy Spoločenstva a nie zo Zmluvy o Ústave pre Európu.

Ombudsman preto trvá na svojom názore, že skutočnosť, že Rada odmieta rozhodnúť, aby jej zasadnutia boli verejné vždy, keď koná vo svojej legislatívnej funkcii, bez uvedenia opodstatnených dôvodov pre toto odmietnutie, je prípadom nesprávneho úradného postupu.

Odporúčanie ombudsmana

Vzhľadom na uvedené skutočnosti ombudsman znovu vyjadruje svoj návrh odporúčania ako odporúčanie Rade takto:

Rada Európskej únie by mala opätovne prehodnotiť svoje negatívne stanovisko k rozhodnutiu, že by mala vždy zasadať verejne vtedy, ak koná vo svojej legislatívnej funkcii.

Európsky parlament by mohol zvážiť prijatie odporúčania ako rezolúcie.

 

Štrasburg 4 októbra 2005

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

 

---

 

[1] Rozhodnutie Európskeho parlamentu 94/262 z 9. marca 1994 o predpisoch a všeobecných podmienkach upravujúcich výkon funkcie ombudsmana, Ú. v. ES L 113, 1994, s. 15.

[2] Ú. v. ES L 230, 2002, s. 7. Znenie týchto ustanovení je citované v návrhu odporúčania ombudsmana v tejto veci, ktoré je k dispozícii (v angličtine a nemčine) na webovej stránke ombudsmana (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

[3] Pozri strany 22-23.

[4] Pozri Výročnú správu ombudsmana za rok 2002, s. 18.

[5] Možno je vhodné poukázať na to, že článok 49 ods. 2 návrhu Zmluvy o Ústave sa stal článkom 50 ods. 2 Zmluvy o Ústave pre Európu a bol mierne preformulovaný. Toto ustanovenie teraz znie takto: „Zasadnutia Európskeho parlamentu, ako aj zasadnutia Rady pri prerokúvaní a hlasovaní o návrhu legislatívneho aktu, sú verejné".