(Opgesteld overeenkomstig artikel 3, lid 7, van het Statuut van de Europese Ombudsman[1])

Samenvatting

Onderhavig speciaal verslag betreft de vraag of de Raad in het openbaar zou moeten vergaderen wanneer hij optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever. Dit onderzoek van de Ombudsman is voortgevloeid uit een klacht die in december 2003 is ingediend. Momenteel wordt de mate van openbaarheid van de vergaderingen die de Raad belegt in zijn hoedanigheid van wetgever beperkt door zijn eigen interne reglement van orde. Om alle vergaderingen van dit type openbaar te maken hoeft de Raad alleen zijn reglement van orde te wijzigen. Naar de mening van de Ombudsman vormt het verzuim van de Raad om deze maatregel uit te voeren een geval van wanbeheer. Deze bevinding is gegrondvest op de volgende overwegingen: (a) artikel 1, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie stelt als algemeen beginsel dat de Raad en de andere communautaire instellingen en organen hun besluiten "in zo groot mogelijke openheid" moeten nemen, en (b) de Raad heeft geen geldige redenen gegeven waarom hij niet in staat zou zijn, zijn reglement van orde zodanig te wijzigen dat de vergaderingen in kwestie in het openbaar kunnen plaatsvinden.

De Raad was het standpunt toegedaan dat in artikel 1, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie slechts wordt bedoeld dat de toekomstige Unie een zo groot mogelijke openheid moet kennen, maar dat dit op het moment dat het EU-Verdrag werd opgesteld, nog niet mogelijk was. Tijd speelt echter een belangrijke rol in het proces om dit doel te realiseren. De Ombudsman is daarom van mening dat de analyse niet beperkt mag blijven tot de bepalingen die zijn geïntroduceerd door het Verdrag van Amsterdam, maar dat ook rekening dient te worden gehouden met de ontwikkelingen die hierop volgden. In dit verband dient te worden opgemerkt dat de Raad zelf, in zijn nieuwe reglement van orde dat is aangenomen in 2000, regels heeft ingesteld die voorzien in een hogere mate van openheid van de vergaderingen die hij belegt in zijn hoedanigheid van wetgever. In de ogen van de Ombudsman heeft de Raad op die manier duidelijk gemaakt dat er stappen moesten en konden worden genomen om de transparantie van zijn wetgevingsactiviteiten te verhogen. De goedkeuring van het nieuwe reglement van orde in 2000 bevestigt tevens dat een dergelijke maatregel in de huidige stand van de communautaire wetgeving mogelijk was en dat nog steeds is.

Klagers in onderhavige zaak verwezen naar een bepaling van het Verdrag tot vaststelling voor een Grondwet voor Europa waarin wordt gesteld dat de Raad in het openbaar zal vergaderen indien hij een wetgevingsvoorstel bespreekt en aanneemt (artikel 50, lid 2, van het Verdrag). Om eventuele twijfel te voorkomen zij erop gewezen dat het speciaal verslag van de Ombudsman is gebaseerd op de huidige Verdragen en de huidige stand van de communautaire wetgeving, en niet op het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.

Klacht

De zaak van klagers

In december 2003 hebben klagers, een afgevaardigde in het Europees Parlement behorend tot de CDU ("Christlich Demokratische Union Deutschlands"), een Duitse politieke partij en een vertegenwoordiger van de jeugdbeweging van dezelfde partij, geklaagd bij de Ombudsman over het feit dat de vergaderingen die de Raad belegt in zijn hoedanigheid van wetgever slechts openbaar zijn in de mate waarin wordt voorzien in de artikelen 8 en 9 van het reglement van orde van de Raad van 22 juli 2002[2] (PB 2002 nr. L 230, blz. 7).

Benadering van de Raad door klagers

Op 18 september 2003 hebben klagers over deze kwestie een open brief tot de Raad gericht.

Op 19 november 2003 heeft de heer Solana, secretaris-generaal van de Raad, de open brief van klagers namens de Raad beantwoord. De heer Solana wees erop dat artikel 8 van het reglement van orde van de Raad de weerslag vormt van het compromis dat op de Europese Raad in Sevilla is bereikt. Hij voegde hieraan toe dat de beraadslagingen van de Raad voorafgaand aan de stemming over een wetgevingsbesluit reeds openbaar zijn en met audiovisuele middelen toegankelijk worden gemaakt voor het publiek. De heer Solana merkte op dat hetzelfde geldt voor de presentatie door de Commissie van haar belangrijkste wetgevingsvoorstellen en het aansluitende debat hierover in de Raad. Volgens de heer Solana is een belangrijk deel van de wetgevingsactiviteit van de Raad in de praktijk reeds openbaar. Daarnaast, zo voerde hij aan, zijn bijna alle documenten met betrekking tot de wetgevingsactiviteiten van de Raad toegankelijk op basis van Verordening (EG) nr. 1049/2001. De heer Solana voegde hieraan toe dat openstelling van de wetgevingsberaadslagingen van de Raad voor het publiek een onderwerp is waarvoor de breedst denkbare steun is ontvangen (zoals gebleken bij de beraadslagingen van de Conventie), en dat het voorstel van klagers derhalve opnieuw besproken dient te worden bij de voorbereiding van de tenuitvoerlegging van het nieuwe Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.

Argumenten van klagers

In hun klacht aan de Ombudsman hebben klagers de volgende argumenten aangedragen:

Klagers wezen erop dat de Raad samen met het Europees Parlement het wetgevend lichaam vormt van de Europese Unie. Zij voerden aan dat de besluiten van de Raad van invloed zijn op het leven van de burgers van Europa. Ondanks de centrale rol die de Raad vervult, vergadert hij slechts in uitzonderlijke gevallen en in zeer beperkte mate in het openbaar.

Klagers merkten op dat artikel 49, lid 2, van het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, als voorgesteld door de Conventie in 2003, als volgt is geformuleerd:

"Het Europees Parlement, alsook de Raad van Ministers indien hij een wetgevingsvoorstel bespreekt en aanneemt, vergaderen in het openbaar."

Volgens klagers is er een aanzienlijk aantal juridische en politieke redenen die ervoor pleiten dat de Raad met onmiddellijke ingang in het openbaar vergadert.

Klagers wezen erop dat openbare zittingen van de Raad als wetgever hoe dan ook praktijk zullen worden op het moment dat de nieuwe grondwet in werking zal treden. Zij voerden aan dat het resultaat van de Conventie en de reacties op Europees en nationaal niveau geen twijfel laten bestaan over de overtuiging die in Europa is ontstaan dat de Raad in het openbaar behoort te vergaderen, aangezien dit het vertrouwen van de burgers versterkt in de besluiten die in Brussel worden genomen.

Ze stelden verder dat de huidige werkwijze van de Raad niet in overeenstemming is met de doelstelling die is vastgelegd in artikel 1, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie ("VEU"), volgens hetwelk besluiten in de EU "in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen". Volgens klagers moet de transparantie van de activiteiten van de EU tegenwoordig worden beschouwd als algemeen rechtsbeginsel dat volledig tot uitdrukking dient te komen in het reglement van orde van de Raad.

Klagers stelden verder dat buitensluiting van het publiek geen enkel hoger doel dient. Volgens hen leidt de buitensluiting van het publiek er uitsluitend toe dat de regeringen van de lidstaten beschermd worden tegen nauwlettend toezicht door de Europese burger, en dit heeft volgens hen uitsluitend negatieve effecten voor de Europese integratie en voor de burgers.

Volgens klagers dient het reglement van orde van de Raad daarom zodanig te worden gewijzigd dat de Raad, wanneer deze optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever, altijd in het openbaar vergadert.

Onderzoek

Standpunt Raad

De Ombudsman deed de klacht aan de Raad toekomen met het verzoek zijn standpunt kenbaar te maken.

In zijn standpunt maakte de Raad de volgende opmerkingen:

Het beginsel van openheid dat is neergelegd in, onder andere, artikel 1, lid 2, VEU, is van groot belang. Deze bepaling is echter geformuleerd in algemene bewoordingen die suggereren dat het eerder om een doelstelling dan om een absolute regel gaat. Het taalgebruik in deze bepaling is van programmatische aard, zoals duidelijk blijkt uit het zinsdeel "markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond".

De huidige praktijk in de Raad voor wat betreft de openbaarheid van zijn vergaderingen is in overeenstemming met zijn reglement van orde. Klagers lijken aan te voeren dat het reglement van orde zelf een geval van wanbeheer vertegenwoordigt. De aanneming van het reglement van orde (waarvan de rechtsgrondslag rechtstreeks in artikel 207, lid 3, van het EG-Verdrag gelegen is) is een politieke en institutionele kwestie. De artikelen 8 en 9 van dit reglement zijn gewijzigd naar aanleiding van een compromis tussen de lidstaten tijdens de Europese Raad van Sevilla van juni 2002.

Het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa bepaalt dat de Raad in het openbaar vergadert wanneer hij wetgevingsvoorstellen bespreekt en aanneemt. Het feit dat een dergelijke bepaling is opgenomen in een (ontwerp-) Grondwet doet vermoeden dat het niet om een geval van wanbeheer of om een bestuurlijke praktijk gaat, maar om een wettelijke en politieke aangelegenheid die buiten het bereik van de bevoegdheid van de Ombudsman valt.

De Raad wees verder op de bestaande regelingen die bedoeld zijn om het publiek op de hoogte te brengen van de wetgevingsactiviteit van de Raad, waaronder de mogelijkheid om toegang te krijgen tot documenten uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

Gezien het bovengenoemde stelde de Raad dat er geen wanbeheer heeft plaatsgevonden en dat de kwestie die door klagers aan de orde is gesteld de bevoegdheid van de Ombudsman te buiten gaat.

Opmerkingen klagers

In hun opmerkingen hielden klagers vast aan hun klacht. Zij stelden dat het feit dat artikel 1, lid 2, VEU, een slechts in algemene termen geformuleerde doelstelling en geen absolute regel bevat, geen belemmering vormt voor hun eis om de vergaderingen van de Raad in het openbaar te houden. Klagers voerden aan dat uit de programmatische strekking van deze bepaling en de doelstelling van het nemen van besluiten in "zo groot mogelijke openheid" juist volgt dat men verplicht is om dit beginsel in de praktijk verder door te voeren. Voor een wetgevend orgaan als de Raad vertegenwoordigt vergaderen in het openbaar de klassieke vorm van openheid in de besluitvorming, zoals die in praktijk wordt gebracht door de wetgevende organen van alle lidstaten van de Unie.

De bevoegdheid om zijn interne aangelegenheden zelf te regelen heeft de Raad niet vrijgesteld van zijn plicht, de beginselen van de Unie te respecteren en te bevorderen. De manier waarop het reglement van orde in feite is opgesteld alsook de tenuitvoerlegging ervan kunnen daarom botsen met beginselen van een hogere orde en zo een geval van wanbeheer vertegenwoordigen.

Volgens klagers markeert de afronding van het werk aan het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa een in kwalitatief opzicht nieuwe ontwikkeling met betrekking tot het beginsel van het openbare karakter van de vergaderingen die de Raad belegt in zijn hoedanigheid van wetgever. Dit beginsel zal uiterlijk bij de aanneming van de Grondwet door de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten tot algemeen rechtsbeginsel worden verheven.

Verder onderzoek

Na zorgvuldige overweging van het advies van de Raad en van de opmerkingen van klagers bleek verder onderzoek noodzakelijk.

Verzoek om aanvullende informatie

Met het oog op het bovenstaande deed de Ombudsman eind juni 2004 de Raad een schrijven toekomen. Daarom merkte de Ombudsman op dat artikel 49, lid 2, van het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, ook is opgenomen in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa waarover een paar dagen eerder overeenstemming was bereikt op de bijeenkomst van de Europese Raad in Brussel. De Ombudsman wees erop dat hoewel dit Verdrag nog niet is geratificeerd door de lidstaten, het wel reeds door alle lidstaten is aanvaard. Hij merkte tevens op dat het reglement van orde is goedgekeurd door de Raad, dat wil zeggen, door vertegenwoordigers van de lidstaten.

Gezien het bovenstaande verzocht de Ombudsman de Raad om hem te informeren over de aard van de eventuele obstakels die hij voorzag voor het doorvoeren van de wijziging van het reglement van orde waarom door klagers is verzocht, nu het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, met inbegrip van bovengenoemde bepaling, door de lidstaten is aanvaard.

Antwoord van de Raad

In zijn antwoord heeft de Raad nogmaals benadrukt hoeveel belang hij hecht aan het onderwerp van transparantie. De Raad merkte op dat het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa nog altijd door de lidstaten moet worden geratificeerd. Hij voegde hieraan toe dat alleen het feit al dat de betreffende bepaling is toegevoegd aan Deel I van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa aantoont dat de zaak die door klagers aan de orde is gesteld eerder een politieke en constitutionele aangelegenheid dan een kwestie van wanbeheer is.

Tot slot herhaalde de Raad zijn standpunt dat er geen sprake is van wanbeheer, aangezien hij geheel overeenkomstig de toepasselijke en geldende regels heeft gehandeld.

Opmerkingen van klagers

Over dit antwoord van de Raad werden geen opmerkingen van klagers ontvangen.

Ontwerpaanbeveling Ombudsman

Ontwerpaanbeveling

Op 9 november 2004 richtte de Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman de volgende ontwerpaanbeveling aan de Raad:

"De Raad van de Europese Unie zou zijn weigering ertoe te besluiten om in het openbaar te vergaderen wanneer hij optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever, moeten herzien."

De Europese Ombudsman motiveerde zijn ontwerpaanbeveling als volgt:

 

1 Het bereik van de bevoegdheid van de Ombudsman

1.1 Krachtens artikel 195 van het EG-Verdrag is de Ombudsman de taak toebedeeld onderzoek te verrichten naar gevallen van wanbeheer in de werkzaamheden van de communautaire instellingen en organen. Het Verdrag bevat geen definitie van de term 'wanbeheer'. In het jaarverslag van 1997[3], en in reactie op een verzoek tot opheldering door het Europees Parlement, heeft de Ombudsman de volgende definitie voorgesteld: "Wanbeheer doet zich voor wanneer een overheidsinstantie niet handelt in overeenstemming met een regel of een beginsel waaraan zij gehouden is." Deze definitie is vervolgens door het Europees Parlement met instemming ontvangen[4].

1.2 Op grond van het bovenstaande overwoog de Ombudsman dat het feit dat de huidige werkwijze van de Raad in overeenstemming is met de geldende regels, welke door de Raad zelf zijn aangenomen, geenszins betekent dat er geen sprake kan zijn van wanbeheer. Een maatregel die door een communautaire instelling of communautair orgaan is aangenomen kan nog altijd een geval van wanbeheer behelzen indien hij niet in overeenstemming is met een beginsel dat bindend is voor de instelling of het orgaan in kwestie.

1.3 De Raad leek aan te voeren dat de mate waarin hij de door hem als wetgever belegde vergaderingen in de openbaarheid laat plaatsvinden, onderwerp is van een politiek besluit dat buiten de bevoegdheid van de Ombudsman valt. De Ombudsman kon zich vinden in de gedachte dat aanneming van het reglement van orde van de Raad op grond van artikel 207, lid 3, van het EG-Verdrag een politieke en institutionele zaak is waarover de Raad zelf moet besluiten. Onderhavige klacht betreft echter niet de wijze waarop de Raad zijn interne procedures regelt, maar de vraag of het publiek kan worden buitengesloten van de vergaderingen van de Raad wanneer hij optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever. Zoals klagers correct hebben opgemerkt, blijken de wetgevende instanties in alle lidstaten van de Europese Unie in het openbaar te vergaderen. Artikel 1, lid 2, VEU, stipuleert dat de besluiten in de Unie "in zo groot mogelijke openheid" genomen dienen te worden. Onder deze omstandigheden was de Ombudsman van mening dat de Raad niet heeft bewezen dat de kwestie van toegang van het publiek tot zijn vergaderingen een zuiver politieke aangelegenheid is die om die reden niet aan enig onderzoek zou mogen worden onderworpen.

1.4 De Raad voerde verder aan dat juist het feit dat een bepaling als artikel 49, lid 2, is toegevoegd aan Deel I van het ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa aantoont dat de door de klagers aan de orde gestelde kwestie een politieke en constitutionele aangelegenheid betreft en geen geval van wanbeheer. Dit argument heeft de Ombudsman niet overtuigd. Het is voor burgers van fundamenteel belang om zichzelf op de hoogte te kunnen stellen van de activiteiten van de wetgevende organen. De beste manier om dit te bereiken is ongetwijfeld het openstellen van de debatten van deze wetgevende organen voor het publiek. Gezien het belang van het beginsel van openheid op dit terrein wekt het geen verbazing dat er in het ontwerp-Verdrag voor een Grondwet en voorts ook in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, zoals aanvaard door de lidstaten op de Europese Raad in Brussel van juni 2004[5], een bepaling is opgenomen waarin dit beginsel is vastgelegd.

1.5 Om mogelijke misverstanden te voorkomen achtte de Ombudsman het nuttig ook te vermelden dat onderhavige klacht geen betrekking heeft op de wetgevende activiteit van de Raad als zodanig, maar op de vraag of de vergaderingen die de Raad belegt in zijn hoedanigheid van wetgever openbaar moeten zijn.

1.6 Op grond van het bovenstaande nam de Ombudsman het standpunt in dat de kwestie die in onderhavige klacht aan de orde is gesteld wel degelijk binnen de bevoegdheid valt die hem is toegekend uit hoofde van artikel 195 van het EG-Verdrag.

2 Het gebrek aan openheid van de vergaderingen die de Raad belegt in zijn hoedanigheid van wetgever

2.1 Klagers voerden feitelijk aan dat de huidige praktijk van de Raad om niet alle door hem als wetgever belegde vergaderingen in het openbaar te houden niet in overeenstemming is met de doelstelling die is vastgelegd in artikel 1, lid 2, VEU, volgens hetwelk besluiten in de EU "in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen".

2.2 De Raad beaamde dat het beginsel van openheid zoals dat is vastgelegd in, onder meer, artikel 1, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie van groot belang is. Hij voerde echter aan dat deze bepaling is geformuleerd in algemene bewoordingen die suggereren dat het eerder om een doelstelling dan om een absolute regel gaat en dat het taalgebruik in deze bepaling van programmatische aard is. De Raad nam daarom het standpunt in dat de huidige werkwijze zoals vastgelegd in de artikelen 8 en 9 van zijn reglement van orde geen geval van wanbeheer vertegenwoordigt.

2.3 De Ombudsman beaamde dat artikel 1, lid 2, VEU, niet zozeer een exacte regel als wel een algemeen beginsel bevat. Feit blijft echter dat deze bepaling de instellingen en organen duidelijk instrueert erop toe te zien dat alle besluiten op het niveau van de EU in "zo groot mogelijke" openheid worden genomen. De Ombudsman was daarom van mening dat moet worden vastgesteld of het mogelijk is om alle vergaderingen die de Raad in zijn hoedanigheid van wetgever belegt, in het openbaar te laten plaatsvinden en, indien dit mogelijk is, vast te stellen of er desondanks goede redenen zijn om dit niet te doen.

2.4 De Ombudsman merkte op dat, zoals de Raad zelf al had onderstreept, een aantal van de vergaderingen die de Raad belegt in zijn hoedanigheid van wetgever reeds in het openbaar plaatsvindt krachtens de regels die zijn vastgelegd in de artikelen 8 en 9 van het reglement van orde van de Raad. Dit reglement van orde wordt goedgekeurd door de Raad zelf, dat wil zeggen een orgaan dat bestaat uit een vertegenwoordiger van elke lidstaat (artikel 203 van het EG-Verdrag). De Ombudsman merkte op dat de lidstaten van de EU in oktober 2004 het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa getekend hebben, in welk verdrag een uitdrukkelijke bepaling is opgenomen die erop neerkomt dat de Raad in het openbaar behoort te vergaderen wanneer hij beraadslaagt en stemt over een ontwerp van wetgevingshandeling. Hoewel dit verdrag nog niet door alle lidstaten conform hun respectieve grondwettelijke vereisten is geratificeerd, was de Ombudsman van mening dat het feit dat de vertegenwoordigers van de lidstaten zich in staat hebben geacht, het over een dergelijke bepaling eens te worden erop lijkt te wijzen dat het mogelijk is om de betreffende vergaderingen van de Raad nu al open te stellen voor het publiek. De mogelijkheid indachtig dat hij overwegingen die in dit verband relevant zouden zijn over het hoofd zou zien, deed de Ombudsman de Raad in juni 2004 een schriftelijk verzoek toekomen om hem te informeren over de aard van de eventuele obstakels die de Raad voorzag voor het doorvoeren van de wijziging van het reglement van orde waarom door klagers is verzocht. In zijn antwoord heeft de Raad geen enkel obstakel vermeld. De Ombudsman stelde zich daarom op het standpunt dat het voor de Raad mogelijk is te besluiten publiek toe te laten tot de vergaderingen die hij belegt in zijn hoedanigheid van wetgever, tenzij er goede redenen zijn om dit niet te doen.

2.5 De Ombudsman heeft de argumenten van de Raad zorgvuldig bestudeerd. De Raad heeft echter geen melding gemaakt van beginselen of doelstellingen van een hogere orde die hem het recht zouden geven te weigeren de door hem als wetgever belegde vergaderingen open te stellen voor het publiek. De Ombudsman heeft daarentegen juist geconstateerd dat de Raad groot belang hecht aan het onderwerp transparantie. In zijn schrijven aan klagers d.d. 19 november 2003 heeft de secretaris-generaal van de Raad immers beaamd dat openstelling van de wetgevingsberaadslagingen van de Raad voor het publiek een kwestie is waarvoor de breedst mogelijk steun aanwezig is.

2.6 In zijn advies heeft de Raad melding gemaakt van de bestaande regelingen voor het informeren van het publiek over de wetgevingsactiviteiten van de Raad, inclusief de mogelijkheid om toegang te krijgen tot documenten krachtens Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Ombudsman was van mening dat deze regelingen, hoe belangrijk en lovenswaardig ze ook mogen zijn, niet relevant zijn voor het huidige onderzoek, dat betrekking heeft op de toegang tot de vergaderingen van de Raad, en niet op informatie over deze vergaderingen.

3 Conclusie

Met het oog op het bovenstaande concludeerde de Ombudsman dat het feit dat de Raad weigert om in het openbaar te vergaderen wanneer hij optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever, zonder voor deze weigering goede redenen aan te voeren, een geval van wanbeheer betreft.

Gedetailleerd standpunt Raad

Na ontvangst van de ontwerpaanbeveling, en overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het Statuut van de Europese Ombudsman, heeft de Raad op 17 februari 2005 zijn gedetailleerd standpunt toegezonden.

In zijn gedetailleerd standpunt maakte de Raad de volgende opmerkingen:

In artikel 2, lid 1, van het Statuut van de Ombudsman is de taak van de Ombudsman gedefinieerd als het aan het licht brengen van wanbeheer in het "optreden" van communautaire instellingen en organen. Het reglement van orde van de Raad vormt op zichzelf geen "optreden" van de Raad, maar heeft eerder betrekking op de wijze waarop de Raad zijn werkzaamheden uitoefent.

De Raad kon niet instemmen met het onderscheid dat door de Ombudsman wordt gemaakt tussen de wijze waarop de Raad zijn interne procedures regelt en het feit dat het publiek niet wordt toegelaten tot alle vergaderingen van de Raad waarin wetgevingszaken worden behandeld. De mate van openbaarheid van de vergaderingen van de Raad is een van de politieke keuzen die de Raad heeft gemaakt toen hij zijn interne procedures regelde. De organisatie van de werkzaamheden van de Raad is een kwestie waaraan zijn leden groot belang hechten. Het feit dat de huidige bepalingen de vervolgmaatregel vormen van een politiek besluit van de Europese Raad - het hoogste politieke orgaan in de EU - bewijst volgens de Raad op zich al hoe politiek gevoelig deze kwestie ligt.

De Raad bleef daarom van mening dat onderhavige klacht buiten de bevoegdheid van de Ombudsman ligt.

In artikel 1, lid 2, VEU, wordt het volgende gesteld: "Dit Verdrag markeert een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen" (cursivering toegevoegd). De redenering van de Ombudsman leek volgens de Raad te berusten op de onjuiste veronderstelling dat het gecursiveerde gedeelte overbodig is. Artikel 1, lid 2, VEU, is echter niet rechtstreeks toepasbaar. Van groter belang is de overweging dat de bepaling door haar formulering programmatisch van karakter is. De formulering zelf biedt geen mogelijkheid om het wettelijk kader waarbinnen de Raad opereert te beoordelen op grond van artikel 1, lid 2. Op zijn hoogst duidt ze erop dat de toekomstige Unie zo open mogelijk moet zijn, maar op het moment dat het EU-Verdrag werd opgesteld was dit nog niet mogelijk.

Artikel 3 VEU, bepaalt het volgende: "De Unie beschikt over één institutioneel kader dat de samenhang en de continuïteit van het optreden gericht op het verwezenlijken van de doelstellingen van de Unie verzekert, en tegelijk het acquis communautaire in acht neemt en ontwikkelt."

Artikel 207, lid 3, van het EG-Verdrag is als volgt geformuleerd:

"De Raad stelt zijn reglement van orde vast.

Voor de toepassing van artikel 255, lid 3, neemt de Raad in dit reglement de voorwaarden op waaronder het publiek toegang heeft tot documenten van de Raad. Voor de toepassing van dit lid omschrijft de Raad de gevallen waarin hij geacht moet worden op te treden als wetgever teneinde in die gevallen een ruimere toegang tot de documenten toe te staan, en tegelijkertijd de doeltreffendheid van het besluitvormingsproces te behouden. In elk geval maakt de Raad wanneer hij optreedt als wetgever, de uitslag van de stemmingen, alsmede de stemverklaringen en de verklaringen in de notulen openbaar."

Artikel 1, lid 2, VEU, neemt geen hogere hiërarchische positie in dan artikel 207 van het EG-Verdrag. Beide artikelen betreffen bepalingen van het primaire Gemeenschapsrecht. Aangezien artikel 1, lid 2, zelfs geen beginsel vastlegt waaraan het huidige recht onderworpen is, maar eerder een vrij algemene langetermijndoelstelling, kan dit artikel onmogelijk prevaleren boven de expliciete en duidelijke taal van artikel 207.

Daarnaast stammen de huidige formuleringen van artikel 1, lid 2, VEU, en artikel 207, lid 3, van het EG-Verdrag beide uit het Verdrag van Amsterdam, wat aantoont dat de eerste bepaling geen recentere denkwijze vertegenwoordigt dan de laatste. Artikel 207, lid 3, is juist de praktische weerspiegeling - voor wat betreft de werkzaamheden van de Raad - van de mate waarin de opstellers van de Verdragen het gevoel hadden dat de doelstelling vastgelegd in artikel 1, lid 2, kon worden nagestreefd.

De Raad besloot met de stelling dat hij er bijgevolg van overtuigd is dat zijn reglement van orde geen geval van wanbeheer vormt.

Opmerkingen klagers

Klagers hielden in hun opmerkingen vast aan hun klacht en voegden de volgende verdere opmerkingen toe:

Het is juist dat artikel 1, lid 2, VEU, en artikel 207, lid 3, van het EG-Verdrag beide bepalingen zijn van het primaire Gemeenschapsrecht en zich als zodanig op hetzelfde niveau bevinden in de normenhiërarchie. Artikel 1, lid 2, VEU, krijgt daarom geen prioriteit boven artikel 207, lid 3, van het EG-Verdrag.

Artikel 1, lid 2, VEU, heeft echter wettelijke gevolgen voor de Unie, aangezien het een wettelijk bindend "beginsel" van de EU is. Derhalve moet bij alle besluiten van de EU rekening worden gehouden met de noodzaak om besluiten "in zo groot mogelijke openheid" te nemen. De plicht van de instellingen om rekening te houden met het beginsel van openheid in hun besluiten houdt tevens de plicht in om hun primaire procedurele regels te herzien in het licht van artikel 1, lid 2, VEU.

Het feit dat artikel 1, lid 2, VEU, stelt dat dit Verdrag "een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa [markeert], waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen", is niet met dit standpunt in tegenspraak, gegeven het feit dat de uitvoering van deze bepaling een proces behelst dat reeds is aangevangen met het Verdrag van Amsterdam.

Evaluatie Ombudsman van gedetailleerd standpunt Raad

De Ombudsman merkt op dat de Raad hoofdzakelijk op twee gronden bezwaar maakt tegen zijn standpunt. Ten eerste is de Raad van mening dat onderhavige klacht buiten de bevoegdheid van de Ombudsman valt. Ten tweede is de Raad de overtuiging toegedaan dat er in geen geval sprake is van wanbeheer.

Wat betreft het eerste bezwaar zij erop gewezen dat de Ombudsman in artikel 195 van het EG-Verdrag de taak krijgt toebedeeld om gevallen van wanbeheer te onderzoeken in het optreden van de communautaire instellingen of organen, met uitzondering van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg bij de uitoefening van hun gerechtelijke taak. Onderhavige klacht betreft de vraag of de Raad in het openbaar zou moeten vergaderen wanneer hij optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever. De Ombudsman is het standpunt toegedaan dat de vergaderingen van de Raad moeten worden opgevat als "optreden" van de Raad in de zin van artikel 195 van het EG-Verdrag. Bovendien kan de Ombudsman moeilijk inzien waarom de aanneming van het reglement van orde door de Raad niet moet worden beschouwd als "optreden" van een communautaire instelling.

Wat betreft het argument van de Raad dat de huidige klacht betrekking heeft op een politieke keuze die niet binnen de bevoegdheid van de Ombudsman valt, dient in herinnering te worden geroepen dat deze klacht geen betrekking heeft op de wijze waarop de Raad zijn interne procedures regelt, maar op de vraag of het publiek kan worden buitengesloten van de vergaderingen die de Raad belegt in zijn hoedanigheid van wetgever. De Ombudsman merkt op dat de Raad lijkt aan te voeren dat de mate van openbaarheid van zijn vergaderingen onderdeel uitmaakt van de politieke keuzes die de Raad maakt. In de ogen van de Ombudsman, en zoals hieronder wordt toegelicht, is dit standpunt moeilijk te verenigen met artikel 1, lid 2, VEU. Hoewel artikel 207 van het EG-Verdrag de Raad de mogelijkheid geeft zijn eigen reglement van orde aan te nemen, wordt niet gestipuleerd dat de mate waarin de door de Raad als wetgever belegde vergaderingen moeten worden opengesteld voor het publiek, dient te worden beschouwd als een politieke keuze die aan het oordeel van de Raad moet worden overgelaten. Los van de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan artikel 1, lid 2, VEU, dient te worden opgemerkt dat deze bepaling voorziet dat besluiten in de EU in "zo groot mogelijke" openheid moeten worden genomen. Er wordt niet gesuggereerd dat de mate van openheid zou afhangen van de politieke wil van de relevante instellingen of organen van de EU. De Ombudsman blijft daarom van mening dat onderhavige klacht binnen zijn bevoegdheid valt.

Wat betreft de inhoudelijke zaak: de Raad vestigt terecht de aandacht op de volledige formulering van artikel 1, lid 2, VEU, volgens hetwelk "[d]it Verdrag (...) een nieuwe etappe in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa [markeert], waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen". De Ombudsman onderschrijft de gedachte dat deze bepaling een proces voorziet in de richting van een situatie waarin "besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen". De Ombudsman kan echter niet instemmen met het standpunt van de Raad dat artikel 1, lid 2, VEU, moet worden gezien als een programmatische bepaling zonder wettelijke gevolgen.

De betreffende clausule in artikel 1, lid 2, VEU, is geïntroduceerd door het Verdrag van Amsterdam, dat op 2 oktober 1997 is ondertekend en in 1999 in werking is getreden. Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, is de huidige formulering van artikel 207, lid 3, van het EG-Verdrag ook bij dat verdrag aangenomen. Artikel 207, lid 3, bevat echter geen enkel element dat de Raad ervan zou kunnen weerhouden de vergaderingen die hij belegt in zijn hoedanigheid van wetgever, open te stellen voor het publiek. In de ogen van de Ombudsman is de verwijzing door de Raad naar deze bepaling derhalve niet overtuigend.

De Ombudsman neemt nota van het standpunt van de Raad dat artikel 1, lid 2, VEU, slechts aangeeft dat de toekomstige Unie zo open mogelijk moet zijn, maar dat dit ten tijde van de opstelling van het EU-Verdrag nog niet mogelijk was. Echter, zelfs als dit standpunt juist zou zijn, dan nog is de Ombudsman van mening dat de Raad onvoldoende aandacht heeft geschonken aan twee belangrijke overwegingen: ten eerste geeft artikel 1, lid 2, VEU, duidelijk aan dat besluiten in de Europese Unie in "zo groot mogelijke openheid" moeten worden genomen. Artikel 1, lid 2, VEU, geeft derhalve op ondubbelzinnige wijze aan in welke richting de Unie en haar instellingen zich moeten ontwikkelen. Inzake deze richting kan de Raad dus geen oordeel of politieke keuze bepalen. De Raad heeft echter geen objectieve redenen aangevoerd die verklaren waarom hij niet in staat zou zijn zich in die richting te bewegen door de vergaderingen die hij belegt in zijn hoedanigheid van wetgever open te stellen voor het publiek. Ten tweede speelt de tijd een belangrijke rol in het proces in die richting. De Ombudsman is daarom van mening dat de analyse niet beperkt mag blijven tot de bepalingen die zijn geïntroduceerd door het Verdrag van Amsterdam, maar dat ook rekening dient te worden gehouden met de ontwikkelingen die hierop volgden. In dit verband dient te worden opgemerkt dat de Raad zelf, in zijn nieuwe reglement van orde dat is aangenomen in 2000, regels heeft ingesteld die voorzien in een hogere mate van openheid van de vergaderingen die hij belegt in zijn hoedanigheid van wetgever. In de ogen van de Ombudsman heeft de Raad op die manier duidelijk gemaakt dat er stappen moesten en konden worden genomen om de transparantie van zijn wetgevingsactiviteiten te verhogen. De goedkeuring van het nieuwe reglement van orde in 2000 bevestigt tevens dat een dergelijke maatregel in de huidige stand van de communautaire wetgeving mogelijk was en dat nog steeds is.

In hun klacht voerden klagers aan dat de aanneming van een ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa in 2003 en de ondertekening van dit Verdrag door alle lidstaten van de EU in 2004 belangrijke gebeurtenissen vormen die voor hun zaak relevant zijn. Dit Verdrag is nog niet door alle lidstaten geratificeerd en is dan ook nog niet in werking getreden. Om eventuele twijfel te voorkomen zij erop gewezen dat het oordeel van de Ombudsman in onderhavige zaak is gebaseerd op de huidige Verdragen en de huidige stand van de communautaire wetgeving, en niet op het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.

De Ombudsman houdt derhalve vast aan zijn standpunt dat het feit dat de Raad weigert ertoe te besluiten in het openbaar te vergaderen wanneer hij optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever, zonder voor deze weigering geldige redenen te geven, een geval van wanbeheer vormt.

Aanbeveling van de Ombudsman

Met het oog op het bovenstaande herformuleert de Ombudsman zijn ontwerpaanbeveling als aanbeveling aan de Raad als volgt:

De Raad van de Europese Unie zou zijn weigering ertoe te besluiten om in het openbaar te vergaderen wanneer hij optreedt in zijn hoedanigheid van wetgever, moeten herzien.

Het Europees Parlement zou kunnen overwegen deze aanbeveling over te nemen in de vorm van een resolutie.

 

Straatsburg, 4 oktober 2005

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

 

---

 

[1] Besluit 94/262 van 9 maart 1994 van het Europees Parlement inzake het statuut van de Europese ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt, PB 1994 L 113, blz. 15.

[2] PB 2002 L 230, blz. 7. De tekst van deze bepalingen wordt aangehaald in de ontwerpaanbeveling van de Ombudsman in onderhavige zaak, die in het Engels en het Duits te vinden is op de website van de Ombudsman (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

[3] Zie blz. 22-23.

[4] Zie jaarverslag van de Ombudsman 2002 , blz. 18.

[5] Het is wellicht nuttig erop te wijzen dat artikel 49, lid 2, van het ontwerp-Verdrag voor een Grondwet als artikel 50, lid 2, is opgenomen in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, in een enigszins afwijkende formulering. De bepaling luidt nu als volgt: "Het Europees Parlement, en de Raad wanneer hij beraadslaagt en stemt over een ontwerp van wetgevingshandeling, vergaderen in het openbaar."