(Koostatud vastavalt Euroopa ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 7[1])

Kokkuvõte

Käesolev eriraport puudutab küsimust, kas nõukogu peaks, tegutsedes seadusandjana, pidama oma istungeid alati avalikult. Ombudsmani sellekohane uurimine algatati 2003. aasta detsembris esitatud kaebuse põhjal. Hetkel on nõukogu kui seadusandja istungite avalikkuse määr piiratud nõukogu enda kodukorraga. Kõigi istungite avalikuks muutmiseks oleks seega vaja vaid, et nõukogu muudaks oma kodukorda. Ombudsmani arvates võib fakti, et nõukogu ei ole seda teinud, lugeda haldusliku omavoli juhtumiks. See arvamus tugineb järgmistele kaalutlustele: (a) Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 sätestab üldpõhimõtte, et nõukogu ja ühenduse teised institutsioonid ja asutused peavad otsuseid vastu võtma „nii avalikult kui võimalik" ja (b) nõukogu ei ole esitanud veenvaid põhjendusi, miks ta ei saa muuta kodukorda, et avada kõnealused istungid üldsusele.

Nõukogu arvates Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 üksnes viitas, et tulevane liit peaks olema nii avatud kui võimalik, mis aga ei olnud Euroopa Liidu lepingu koostamise ajal veel võimalik. Arvestades selle eesmärgi poole püüdlemist, on aeg tähtis tegur. Ombudsman on seetõttu arvamusel, et analüüsi ei saa piirata Amsterdami lepinguga kehtestatud sätetega, vaid arvesse on vaja võtta ka järgnenud arenguid. Selles kontekstis on oluline märkida, et nõukogu tõi 2000. aastal vastu võetud uude kodukorda reeglid, mis olid suunatud suuremale avatusele istungitel, kus tegutsetakse seadusandjana. Ombudsmani arvates näitas nõukogu sellega, et muudatusi oma seadusandliku tegevuse läbipaistvuse suurendamiseks oli vaja ning oli võimalik teha. Uue kodukorra vastuvõtmine 2000. aastal kinnitab ka, et seda oli ja on võimalik teha ühenduse kehtiva õiguse kohaselt.

Kaebuse esitajad viitasid Euroopa põhiseaduse lepingu sättele, mille järgi nõukogu istungid on avalikud, kui arutatakse ja hääletatakse õigustloovate aktide eelnõusid (artikli 50 lõige 2). Igasuguste kahtluste vältimiseks tuleks mainida, et ombudsmani eriraport põhineb olemasolevatel lepingutel ja ühenduse kehtival õigusel, mitte Euroopa põhiseaduse lepingus sätestatul.

Kaebus

Kaebuse esitajate kaasus

2003. aasta detsembris esitasid üks Saksamaa poliitilisse parteisse CDU („Christlich Demokratische Union Deutschlands") kuuluv Euroopa Parlamendi liige ja sama partei noortekogu esindaja ombudsmanile kaebuse selle kohta, et nõukogu istungeid, millel tegutsetakse seadusandjana, peeti avalikult üksnes nõukogu 22. juulil 2002 vastu võetud kodukorra artiklites 8 ja 9 mainitud tingimustel[2] (EÜT L 230, 2002, lk 7).

Kaebuse esitajate ettepanekud nõukogule

Kaebuse esitajad saatsid 18. septembril 2003 nõukogule käesolevat küsimust puudutava avaliku kirja.

Nõukogu peasekretär hr Solana vastas nõukogu nimel kaebuse esitajate avalikule kirjale 19. novembril 2003. Hr Solana tõi esile selle, et nõukogu kodukorras väljendab artikkel 8 kompromissi, milleni jõuti Euroopa Ülemkogu kohtumisel Sevillas. Ta lisas, et nõukogu hääletusele eelnevad arutlused õigustloovate aktide osas on juba avalikud ning asjast huvitatud isikutele kättesaadavad audiovisuaalsete vahendite kaudu. Hr Solana teatas, et sama kehtib komisjoni kohta, kui see esitab kõige tähtsamaid seadusandlikke ettepanekuid, ning järgneva arutelu kohta nõukogus. Hr Solana arvates on seega oluline osa nõukogu seadusandlikust tegevusest praktikas juba avalik. Lisaks sellele on peaaegu kõik nõukogu seadusandlikku tegevust puudutavad dokumendid määruse nr 1049/2001 kohaselt kättesaadavad. Hr Solana lisas, et nõukogu seadusandlike arutluste avamine üldsusele on - nagu näitasid konvendi arutlused - teema, mis on leidnud laialdast toetust ning kaebuse esitajate ettepanekut tuleks seega uuesti kaaluda Euroopa põhiseaduse lepingu vastuvõtmise kontekstis.

Kaebuse esitajate väited

Kaebuse esitajad esitasid ombudsmanile järgmised väited.

Kaebuse esitajad tõstsid esile tõsiasja, et nõukogu koos Euroopa Parlamendiga on Euroopa Liidu seadusandlik organ. Nad toonitasid, et nõukogu otsused mõjutavad Euroopa kodanike elu. Vaatamata nõukogu kesksele tähtsusele, peab ta oma istungeid avalikult vaid erandjuhtudel ning piiratud ulatuses.

Kaebuse esitajad teatasid, et Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu artikli 49 lõige 2, mille valmistas ette konvent 2003. aastal, on sõnastatud järgmiselt:

„Euroopa Parlamendi istungjärgud on avalikud, nagu ka ministrite nõukogu istungid, kui vaadatakse läbi ja võetakse vastu seadusandlikke ettepanekuid."

Kaebuse esitajate arvates annab arvestatav hulk seaduslikke ja poliitilisi põhjusi alust selleks, et nõukogu istungid oleksid praegusest alates avalikud.

Kaebuse esitajad juhtisid tähelepanu sellele, et nõukogu istungid, kus nõukogu tegutseb seadusandjana, muutuksid uue põhiseaduse jõustumisel igal juhul avalikuks. Nad toonitasid, et konvendi saavutatud tulemus ning reaktsioonid nii Euroopa kui ka riiklikul tasandil on jätnud kindla mulje Euroopas levinud veendumusest, et nõukogu peaks pidama oma istungeid avalikult, kuna see tugevdaks kodanike usaldust Brüsselis vastu võetavate otsuste suhtes.

Lisaks väitsid nad, et nõukogu olemasolev tava ei vasta Euroopa Liidu lepingu (TEU) artikli 1 lõikes 2 püstitatud eesmärkidele, mille kohaselt otsuseid ELis „peab tegema nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik". Kaebuse esitajate hinnangul peaks ELi tegevuse läbipaistvust tänapäeval käsitlema õiguse üldpõhimõttena, mis peaks täielikult peegelduma ka nõukogu kodukorras.

Lisaks väitsid kaebuse esitajad, et avalikkuse kõrvalejätmine ei teeni mingeid kõrgemaid eesmärke. Nende arvamuse kohaselt kaitseb avalikkuse kõrvalejätmine üksnes liikmesriikide valitsusi Euroopa üldsuse range järelevalve eest, mis mõjub Euroopa integratsioonile ja kodanikele vaid negatiivselt.

Vastavalt kaebuse esitajatele tuleks nõukogu kodukorda muuta, et kindlustada avatus istungitel, kus nõukogu tegutseb seadusandjana.

 

Uurimine

Nõukogu arvamus

Ombudsman edastas kaebuse arvamuse saamiseks nõukogule.

Nõukogu jagas oma arvamuses järgmisi selgitusi.

Avalikkuse printsiibil, mis on muu hulgas sätestatud Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikes 2, on suur tähtsus. Siiski sõnastati see säte üldist eesmärki silmas pidades, mitte absoluutse reeglina. Sätte keelekasutus oli programmiline, mida tõi esile fraas „tähistab uut etappi üha tihedama liidu loomise protsessis".

Nõukogu kehtiv tava seoses oma istungite avatusega üldsusele on vastavuses nõukogu kodukorraga. Kaebuse esitajad paistsid väitvat, et kodukord ise väljendab halduslikku omavoli. Kodukorra (millele andis seadusliku aluse vahetult Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 lõige 3) vastuvõtmine oli poliitiline ja institutsiooniline tõik. Liikmesriikide vahelise kompromissi tulemusena muudeti kodukorra artikleid 8 ja 9 Euroopa Ülemkogu kohtumisel Sevillas 2002. aasta juunis.

Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu nõudis nõukogult avalikke istungeid, kui tegemist on seadusandlike ettepanekute läbivaatamise ja vastuvõtmisega. Tundub, et põhiseaduse (eelnõu) sellise sätte olemasolu kinnitas, et tegemist ei ole haldusliku omavoli juhtumiga, vaid õigusliku ja poliitilise küsimusega, mis jääb ombudsmani pädevusest välja.

Nõukogu osutas ka olemasolevatele meetmetele avalikkuse informeerimiseks nõukogu seadusandliku tegevuse kohta, sealhulgas ka võimalusele taotleda ligipääsu dokumentidele vastavalt määrusele nr 1049/2001.

Ülalmainitu taustal tegi nõukogu järelduse, et halduslikku omavoli ei esinenud ning et kaebuse esitajate tõstatatud küsimus ei kuulu ombudsmani pädevusse.

Kaebuse esitajate tähelepanekud

Oma tähelepanekutes jäid kaebuse esitajad järjekindlalt oma kaebusele kindlaks. Nad toonitasid, et kuigi Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 sätestab üldiselt sõnastatud eesmärgi, mitte absoluutse reegli, ei tee see asjaolu kehtetuks nende nõudmisi nõukogu istungite avalikuks muutmiseks. Vastupidi, kaebuse esitajad väitsid, et lähtuvalt sätte programmilisest tähendusest ja eesmärgist võtta vastu otsuseid „nii avalikult kui võimalik" on selle põhimõtte rakendamine kohustuslik. Nõukogu-laadsele seadusandlikule organile on avalikud istungid klassikaline avaliku otsustamise viis, mida kasutavad ka kõigi liikmesriikide seadusandlikud organid.

Voli ise korraldada oma siseasju ei vabasta nõukogu kohustusest austada ja edendada liidu põhimõtteid. Kodukorra koostamise viis ja nende rakendamine võis seega sattuda vastuollu kõrgema astme põhimõtetega ning seega olla haldusliku omavoli juhtum.

Kaebuse esitajate väitel tähistas töö Euroopa põhiseaduse eelnõuga kvalitatiivselt uut arengusuunda istungite avalikuks muutmises, kus nõukogu tegutseb seadusandjana. See põhimõte saaks õiguse üldpõhimõtteks hiljemalt siis, kui liikmesriikide juhid ja valitsused põhiseaduse vastu võtavad.

Täiendav uurimine

Pärast nõukogu arvamuse ja kaebuse esitajate märkuste hoolikat kaalumist ilmnes, et oli vaja täiendavat uurimist.

Täiendav teabenõue

Seetõttu kirjutas ombudsman 2004. aasta lõpus nõukogule. Kirjas märkis ombudsman, et Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu artikli 49 lõige 2 sisaldus ka Euroopa põhiseaduse lepingus, milles oldi mõni päev tagasi Euroopa Ülemkogul Brüsselis kokku lepitud. Ombudsman tõi välja asjaolu, et kuigi see leping ei olnud veel liikmesriikide poolt ratifitseeritud, oli see kõigi liikmesriikide poolt heaks kiidetud. Ta märkis ka, et nõukogu kodukord oli nõukogu ehk teisisõnu liikmesriikide esindajate poolt vastu võetud.

Eespool märgitu taustal palus ombudsman nõukogul anda talle teavet võimalike asjaolude kohta, mis takistavad kaebuse esitajate nõutud kodukorra muutmist nüüd, mil liikmesriigid on heaks kiitnud Euroopa põhiseaduse lepingu, sealhulgas eespool mainitud sätte.

Nõukogu vastus

Oma vastuses rõhutas nõukogu taas läbipaistvuse tähtsust. Nõukogu märkis, et Euroopa põhiseaduse leping vajas veel ratifitseerimist liikmesriikide poolt. Ta lisas, et pelk fakt, et vastav säte oli lisatud Euroopa põhiseaduse lepingu I ossa, näitas, et kaebuse esitajate tõstatatud teema oli poliitiline ja õiguslik küsimus, mitte haldusliku omavoli juhtum.

Üldiselt kordas nõukogu oma seisukohta, et haldusliku omavoli juhtumit ei ole esinenud, sest ta on täielikult järginud kehtivaid asjasse puutuvaid reegleid.

Kaebuse esitajate tähelepanekud

Kaebuse esitajatelt ei saadud mingeid tähelepanekuid.

Ombudsmani soovituse projekt

Soovituse projekt

9. novembril 2004 pöördus ombudsman nõukogu poole järgmise soovituse projektiga, mis oli koostatud vastavalt Euroopa ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 6:

„Euroopa Liidu Nõukogu peaks üle vaatama oma keeldumise pidamast oma istungit avalikult alati, kui ta tegutseb seadusandjana."

Euroopa ombudsman andis soovituse projektile järgmised põhjendused.

 

1. Ombudsmani pädevuse ulatus

1.1 Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 195 usaldab ombudsmanile ühenduse institutsioonides ja asutustes aset leidvate haldusliku omavoli juhtumite uurimise. Leping ei defineeri terminit „halduslik omavoli". 1997. aastal pakkus ombudsman oma iga-aastases ettekandes[3] ning vastuseks Euroopa Parlamendi selgituspalvele välja järgmise definitsiooni: „Halduslik omavoli on avaliku asutuse suutmatus tegutseda vastavalt siduvale reeglile või põhimõttele." Selle definitsiooni võttis seejärel vastu ka Euroopa Parlament[4].

1.2 Eespool mainitu põhjal leidis ombudsman, et nõukogu praeguse tava vastavus nõukogu poolt heakskiidetud kehtivatele reeglitele ei tähenda, et tegemist ei saa olla haldusliku omavoli juhtumiga. Ühenduse institutsiooni või asutuse poolt kasutusele võetud meede võib siiski olla haldusliku omavoli juhtum, kui see ei ole vastavuses põhimõttega, mis on institutsioonile või asutusele siduv.

1.3 Nõukogu paistis väitvat, et seadusandlikku ülesannet täitvate istungite avatuse määr on poliitiline otsus, mis ei kuulu ombudsmani pädevusse. Ombudsman möönis, et nõukogu kodukorra vastuvõtmine Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 lõike 3 kohaselt oli poliitiline ja institutsiooniline otsus, mille üle pidi otsustama nõukogu ise. Siiski ei puudutanud käesolev kaebus nõukogu kodukorra korraldamise viisi, vaid avalikkuse eemalejätmise probleemi nõukogu istungitest, kus nõukogu tegutseb seadusandjana. Nagu kaebuse esitajad õigesti märkisid, ilmnes, et kõikide Euroopa Liidu liikmesriikide seadusandlikud organid peavad istungeid avalikult. Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 määrab, et liidus peaks otsuseid vastu võtma „nii avalikult kui võimalik". Sellistel asjaoludel otsustas ombudsman, et nõukogu ei olnud tõestanud, et avalikkuse juurdepääsu küsimus nõukogu istungitele on üksnes poliitiline teema, mida seetõttu ei tohiks lähemalt uurida.

1.4 Nõukogu väitis ka, et see fakt, et niisugune säte nagu artikli 49 lõige 2 oli lisatud Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu I ossa, näitas, et kaebuse esitajate poolt tõstatatud küsimus on poliitiline ja õiguslik ning ei ole seotud haldusliku omavoliga. See argument ei suutnud ombudsmani veenda. Kodanikele on põhjapanevalt tähtis, et neil on võimalik saada teavet seadusandlike organite tegevuse kohta. Parim viis selle saavutamiseks on kahtlemata mainitud organite arutluste avamine üldsusele. Arvestades avatuse põhimõtte tähtsust selles valdkonnas, ei ole üllatav, et see säte sisaldub Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõus ning seejärel ka Euroopa Ülemkogu kohtumisel Brüsselis 2004. aasta juunis heaks kiidetud Euroopa põhiseaduse lepingus[5].

1.5 Et vältida võimalikku vääritimõistmist, pidas ombudsman kasulikuks lisada, et kaebus ei seadnud kahtluse alla nõukogu seadusandlikku tegevust ennast, vaid tegeles nõukogu kui seadusandliku organi tegevuse avalikkuse küsimusega.

1.6 Eespool mainitu põhjal otsustas ombudsman, et käesolevas kaebuses tõstatatud küsimus kuulub tema pädevusse vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklile 195.

2. Avalikkuse piiratud juurdepääs nõukogu istungitele, kus viimane tegutseb seadusandjana

2.1 Kaebuse esitajad väitsid põhiliselt seda, et nõukogu praegune tava mitte muuta avalikuks kõiki istungeid, kus ta tegutseb seadusandjana, ei vastanud Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikes 2 sätestatud eesmärgile, mille kohaselt otsuseid Euroopa Liidus „peaks tegema nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik".

2.2 Nõukogu nõustus, et muu hulgas ka Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikes 2 sätestatud avatuse printsiibil oli suur tähtsus. Samas väitis ta, et see säte oli üldsõnaline ning viitas pigem eesmärgile kui absoluutsele reeglile ning et sätte sõnastus oli programmiline. Nõukogu võttis seega seisukoha, et kodukorra artiklites 8 ja 9 määratletud kehtiv tava ei ole haldusliku omavoli juhtum.

2.3 Ombudsman nõustus, et Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 ei sisaldanud täpset reeglit, vaid pigem üldpõhimõtet. Siiski jäi kehtima tõsiasi, et see säte kohustas selgelt institutsioone ja asutusi kindlustama, et kõik Euroopa Liidu tasemel tehtud otsused võetaks vastu „nii avalikult kui võimalik". Ombudsman järeldas seega, et oleks vaja kindlaks teha, kas on võimalik muuta avalikuks nõukogu kõik istungid, kus ta tegutseb seadusandjana, ning kui see on nii, kas sellele vaatamata leidub kaalukaid põhjusi seda mitte teha.

2.4 Ombudsman märkis, et nagu nõukogu ise oli rõhutanud, olid mõned nõukogu istungid, kus ta tegutseb seadusandjana, juba praegu avalikud tänu nõukogu kodukorra artiklitele 8 ja 9. Need kodukorrareeglid on vastu võetud nõukogu enda, st kõigi liikmesriikide esindajatest koosneva organi poolt (Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 203). Ombudsman tõi esile fakti, et Euroopa Liidu liikmesriigid olid 2004. aasta oktoobris alla kirjutanud Euroopa põhiseaduse lepingule, mis sisaldas selgesõnalist sätet nõukogu istungite avalikkuse kindlustamiseks, kui tegemist on õigustloova akti eelnõu arutamisega või hääletamisega. Kuigi seda lepingut ei ole kõik liikmesriigid vastavalt oma erinevatele põhiseaduslikele nõuetele veel ratifitseerinud, arvas ombudsman, et just see fakt, et liikmesriikide esindajad tundsid, et võivad nõustuda selle sättega, näitas, et nõukogu kõnealuste istungite avamine üldsusele on juba praegu võimalik. Pidades silmas tõsiasja, et ta võis mõne asjasse puutuva teguri kahe silma vahele jätta, kirjutas ombudsman 2004. aasta juunis ikkagi nõukogule, paludes anda talle teavet võimalike asjaolude kohta, mis takistavad kaebuse esitajate poolt nõutud kodukorra muutmist. Oma vastuses ei viidanud nõukogu ühelegi sellisele takistusele. Ombudsman järeldas seega, et nõukogul on võimalik lubada üldsus istungitele, kus ta tegutseb seadusandjana, välja arvatud juhul, kui leidub veenvaid põhjendusi selle keelamiseks.

2.5 Ombudsman uuris hoolikalt nõukogu esitatud väiteid. Siiski ei viidanud nõukogu mingitele põhimõtetele ega kõrgematele eesmärkidele, mis võiksid anda talle õiguse keelduda seadusandlikku eesmärki täitvate istungite avamisest üldsusele. Vastupidi, ombudsman märkis, et nõukogu oli rõhutanud läbipaistvuse küsimuse suurt tähtsust. Oma kirjas kaebuse esitajatele 19. novembril 2003 tunnistas nõukogu peasekretär, et nõukogu seadusandlikku ülesannet täitvate arutluste avamine üldsusele oli teema, mis leidis laialdast toetust.

2.6 Oma arvamuses viitas nõukogu olemasolevale korraldusele avalikkuse teavitamiseks nõukogu seadusandlikust tegevusest, sealhulgas ka võimalusele saada ligipääs dokumentidele vastavalt määrusele nr 1049/2001. Ombudsman otsustas, et need korraldused, kuigi ilmselt tähtsad ja kiiduväärsed, ei ole praeguse uurimise seisukohalt olulised, kuna uurimine käsitleb ligipääsu nõukogu istungitele, mitte teavet istungite kohta.

3. Järeldus

Eespool mainitut arvestades tegi ombudsman järelduse, et fakt, et nõukogu keeldub muutmast istungeid avalikuks iga kord, kui ta tegutseb seadusandjana, esitamata veenvaid põhjendusi, on haldusliku omavoli juhtum.

Nõukogu üksikasjalik arvamus

Pärast soovituse projekti kättesaamist saatis nõukogu 17. veebruaril 2005 üksikasjaliku arvamuse Euroopa ombudsmani põhikirja artikli 3 lõike 6 kohaselt.

Nõukogu jagas oma üksikasjalikus arvamuses järgmisi selgitusi.

Ombudsmani põhikirja artikli 2 lõige 1 defineerib ombudsmani tööülesandeks haldusliku omavoli juhtumite paljastamise ühenduse institutsioonide ja asutuste "tegevuses". Nõukogu kodukorda ei saa lugeda nõukogu "tegevuseks", vaid pigem on need reeglid nõukogu tegevuse elluviimiseks.

Nõukogu ei nõustunud niisuguse vahetegemisega, mille ombudsman leidis viisi vahel, kuidas nõukogu korraldas oma siseprotseduure, ja fakti vahel, et avalikkusele ei lubatud juurdepääsu nõukogu kõikidele seadusandlikku ülesannet täitvatele istungitele. Tegelikult on nõukogu istungite avalikkuse määr üks poliitilistest valikutest, mille nõukogu on teinud kodukorda välja töötades. Nõukogu töö korraldamine on selle liikmete jaoks suure tähtsusega küsimus. Selle poliitilist tundlikkust rõhutab ka tõsiasi, et kehtivad sätted on Euroopa Ülemkogu kui Euroopa Liidu kõrgeima poliitilise organi tehtud poliitilise otsuse järg.

Nõukogu jäi seega arvamuse juurde, et sellise kaebuse käsitlemine ei kuulu ombudsmani pädevusse.

Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 konstateerib, et „[k]äesolev leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomise protsessis, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik" (rõhk lisatud). Ombudsmani arvamus paistis põhinevat vääral oletusel, et rõhutatud sõnad olid üleliigsed. Artikli 1 lõige 2 ei ole vahetult kohaldatav. Mis veelgi olulisem, säte on sõnastuselt programmilise iseloomuga. See sõnastus ei anna õiguslikku raamistikku, milles saaks hinnata nõukogu tegevust vastavalt artikli 1 lõikele 2. Kõige rohkem näitab see, et tulevane liit peaks olema nii avatud kui võimalik, ent Euroopa Liidu lepingu koostamise ajal ei olnud see veel võimalik.

Tõepoolest, Euroopa Liidu lepingu artikkel 3 sõnastas, et „[l]iidul on ühtne institutsiooniline raamistik, mis tagab tema eesmärkide saavutamiseks ettevõetava tegevuse järjepidevuse ja jätkuvuse, ühtlasi austades ja arendades acquis communautaire'i".

Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 lõike 3 sõnastus on järgmine:

„Nõukogu võtab vastu oma kodukorra.

Artikli 255 lõike 3 kohaldamiseks täpsustab nõukogu kodukorras tingimusi, mis sätestavad avalikkuse ligipääsu nõukogu dokumentidele. Käesoleva lõike kohaldamiseks määratleb nõukogu juhtumid, mil teda tuleb lugeda toimivaks seadusandjana, pidades sellistel juhtudel silmas dokumentidele laiema ligipääsu võimaldamist, ent samal ajal säilitades nõukogu otsustamisprotsessi tõhususe. Kui nõukogu tegutseb seadusandjana, avalikustatakse igal juhul hääletustulemused ja hääletuse selgitused ning samuti kinnitused protokollides."

Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 ei ole hierarhiliselt ülimuslik Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 suhtes. Mõlemad on ühenduse esmase õiguse sätted. Tõepoolest, kuna artikli 1 lõige 2 ei määra isegi põhimõtet, mis on ülimuslik kehtiva seaduse suhtes, vaid formuleerib üldise pikaajalise eesmärgi, siis ei saa see kuidagi olla ülimuslik artikli 207 selgesõnalise vormi suhtes.

Veelgi enam, nii Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõike 2 kui ka Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 lõike 3 sõnastus tuleneb Amsterdami lepingust, mis näitab, et esimene säte ei väljendanud uuemat mõtteviisi kui teine. Artikli 207 lõige 3 oli selles osas, mis puudutas nõukogu tööd, pigem vaid praktiline kajastus sellest, mis näitas, kui kaugele tuleks lepingute autorite arvates artikli 1 lõikes 2 sõnastatud eesmärki edendada.

Nõukogu järeldas kokkuvõtteks, et tema kodukord ei kujuta endast haldusliku omavoli juhtumit.

Kaebuse esitajate tähelepanekud

Oma tähelepanekutes jäid kaebuse esitajad järjekindlalt oma kaebusele kindlaks ning andsid järgmisi täiendavaid selgitusi.

On tõsi, et nii Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 kui ka Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 lõige 3 olid ühenduse esmase õiguse sätted ning seega õiguslikus hierarhias võrdsel tasemel. Seega ei ole Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 ülimuslik Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 lõike 3 suhtes.

Siiski, Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 omab liidu jaoks õiguslikku mõju, kuna see on Euroopa Liidu õiguslikult siduv "põhimõte". Seega tuleb vajadust teha otsuseid „nii avalikult kui võimalik" arvestada iga Euroopa Liidu otsuse vastuvõtmisel. Institutsioonide kohustusele arvestada oma otsuste tegemisel avatuse põhimõttega vastab kohustus vaadata üle oma kodukord seoses Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikega 2.

Tõsiasi, et Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 sätestab, et see leping „tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomise protsessis, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik", ei ole vastuolus selle seisukohaga, kuna elluviimise protsess sai alguse juba Amsterdami lepinguga.

Ombudsmani hinnang nõukogu üksikasjalikule arvamusele

Ombudsman märgib, et nõukogu on tema arvamuse vastu peamiselt kahel põhjusel. Esiteks, käesoleva kaebuse käsitlemine ei kuulu nõukogu arvates ombudsmani pädevusse. Teiseks, nõukogu on seisukohal, et haldusliku omavoli juhtumit ei ole esinenud.

Mis puutub esimesse vastuväitesse, siis tuleks meenutada, et Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 195 usaldab ombudsmanile haldusliku omavoli juhtumite uurimise ühenduse institutsioonide ja asutuste tegevustes, välja arvatud Euroopa Kohtu ja Esimese Astme Kohtu õigusmõistmises. Käesolev kaebus puudutab küsimust, kas nõukogu peaks istungeid pidama avalikult, kui ta tegutseb seadusandjana. Ombudsmani arvates on Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 195 mõtte kohaselt nõukogu istungid nõukogu "tegevuseks". Peale selle on ombudsmani arvates raske näha põhjust, miks kodukorra vastuvõtmist nõukogu poolt ei võiks pidada ühenduse institutsiooni "tegevuseks".

Mis puutub nõukogu väitesse, et kaebus puudutab poliitilist valikut, mille uurimine ei ole ombudsmani tööülesanne, siis tuleks meenutada, et see kaebus ei puuduta nõukogu kodukorra korraldamise viisi, vaid avalikkusele juurdepääsu keelamist nõukogu seadusandlikku ülesannet täitvatele istungitele. Ombudsman märgib, et nõukogu paistab väitvat, nagu oleks istungite avalikkuse määr nõukogu tehtav poliitiline otsus. Ombudsmani arvates, nagu allpool selgitatud, on seda seisukohta raske viia vastavusse Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikega 2. Kuigi Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 järgi peab nõukogu ise oma kodukorra vastu võtma, ei sätesta see, et nõukogu istungite avatuse määr, kus ta tegutseb seadusandjana, oleks poliitiline valik, mille üle otsustab nõukogu ise. Vaatamata Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõike 2 kaalukusele tuleks märkida, et see klausel näeb ette otsuste tegemist Euroopa Liidus nii avalikult „kui võimalik". Selles ei sisaldu mingit vihjet, et avatuse määr võiks sõltuda Euroopa Liidu asjaomaste institutsioonide ja asutuste poliitilisest tahtest. Ombudsman usub seega jätkuvalt, et käesoleva kaebuse uurimine kuulub tema tööülesannete hulka.

Puudutades olulisimat küsimust, juhib nõukogu õigesti tähelepanu Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikele 2, mille kohaselt „[k]äesolev leping tähistab uut etappi Euroopa rahvaste üha tihedama liidu loomise protsessis, kus otsused tehakse nii avalikult kui võimalik ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik". Ombudsman nõustub, et see klausel vaatleb protsessi, mis areneb olukorra poole, kus „otsuseid tehakse nii avalikult kui võimalik". Siiski ei nõustu ombudsman nõukogu seisukohaga, et Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõiget 2 tuleks käsitleda programmilise sättena, millel ei ole õiguslikku kaalu.

Vastav säte Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõikes 2 võeti kasutusele Amsterdami lepingus, mis allkirjastati 2. oktoobril 1997 ning mis jõustus 1999. aastal. Nii nagu nõukogu õigesti tähelepanu juhtis, on ka Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 207 lõike 3 sõnastus selles lepingus kasutusele võetud. Artikli 207 lõige 3 ei keela nõukogul nende istungite avalikuks muutmist, kus ta tegutseb seadusandjana. Seega on ombudsmani arvates on viitamine sellele klauslile väheveenev.

Ombudsman tunnistab nõukogu arvamust, et Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 sätestas vaid, et tulevane liit peaks olema nii avatud kui võimalik, mis aga Euroopa Liidu lepingu koostamise ajal veel võimalik ei olnud. Isegi kui see seisukoht on õige, pole nõukogu ombudsmani arvates pööranud piisavalt tähelepanu kahele olulisele tegurile. Esiteks, Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 määrab selgelt, et liidus peaks otsuseid vastu võtma „nii avalikult kui võimalik". Euroopa Liidu lepingu artikli 1 lõige 2 viitab seega üheselt liidu ja institutsioonide edasise arengusuuna poole. Seega ei ole nõukogul seoses selle suunaga mingit tegevusvabadust ega poliitilist valikut. Sellele vaatamata ei ole nõukogu esitanud mingeid objektiivseid põhjendusi, miks ta ei oleks võimeline selles suunas arenema ning nõukogu seadusandlikku eesmärki täitvaid istungeid üldsusele avama. Teiseks, arvestades selle eesmärgi saavutamise protsessi, on aeg tähtis tegur. Ombudsman on seetõttu seisukohal, et analüüsi ei saa piirata sätetega, mis võeti kasutusele Amsterdami lepingus, vaid arvesse on vaja võtta ka järgnenud arenguid. Seoses sellega on tähtis ära märkida, et nõukogu tõi uude, 2000. aastal vastu võetud kodukorda sisse reeglid, mis olid suunatud suuremale avatusele istungitel, kus ta tegutseb seadusandjana. Ombudsmani arvates tegi nõukogu seega selgeks, et muudatusi oma seadusandliku tegevuse läbipaistvuse suurendamiseks oli vaja ning oli võimalik teha. Uue kodukorra vastuvõtmine 2000. aastal kinnitab ka, et see oli ja on võimalik ühenduse kehtiva õiguse kohaselt.

Kaebuse esitajad väitsid, et Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu heakskiitmine 2003. aastal ning selle allakirjutamine liikmesriikide poolt 2004. aastal olid olulised sündmused, mis on suure tähendusega nende kaasuse jaoks. Seda lepingut ei ole veel kõik liikmesriigid ratifitseeritud ning seega ei ole leping veel jõustunud. Igasuguste kahtluste vältimiseks tuleks mainida, et ombudsmani hinnang käesolevale juhtumile põhineb olemasolevatel lepingutel ja ühenduse kehtival õigusel, mitte Euroopa põhiseaduse lepingus sätestatul.

Ombudsman jääb seega järelduse juurde, et nõukogu keeldumine pidada avalikult oma istungeid, kus ta tegutseb seadusandjana, esitamata veenvaid põhjendusi, on haldusliku omavoli juhtum.

Ombudsmani soovitus

Eelnevast lähtudes sõnastab ombudsman oma soovituse projekti ümber soovituseks nõukogule järgmiselt:

Euroopa Liidu Nõukogu peaks üle vaatama oma keeldumise pidamast oma istungit avalikult alati, kui ta tegutseb seadusandjana.

Euroopa Parlament võiks kaaluda käesoleva soovituse kinnitamist resolutsioonina.

Strasbourg, 4. oktoober 2005

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

 

---

 

[1] Euroopa Parlamendi otsus 94/262, 9. märts 1994, ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta, EÜT L 113, 1994, lk 15.

[2] EÜT L 230, 2002, lk 15. Nende sätete teksti on tsiteeritud ombudsmani soovituse projektis käesoleva juhtumi kohta, mis on kättesaadav (inglise ja saksa keeles) ombudsmani veebilehel (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

[3] Vaata lk 22-23.

[4] Vaata ombudsmani aastaaruannet 2002. aasta kohta , lk 18.

[5] Võib osutuda kasulikuks märkida, et Euroopa põhiseaduse lepingu eelnõu artikli 49 lõige 2 muutus Euroopa põhiseaduse lepingus artikli 50 lõikeks 2 ning selle sõnastust muudeti veidi. Säte on nüüd sõnastatud järgmiselt: „Euroopa Parlamendi istungid on avalikud, samuti nõukogu istungid, kui see arutab ja hääletab õigustloovate aktide eelnõusid."