Parengta pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 5 dalį [1]

Bendrosios aplinkybės

1. 2008 m. liepos mėn. Europos Komisija ir Islandija, atsižvelgdamos į Islandijos, kaip ES šalies kandidatės, statusą, pasirašė bendrąjį susitarimą (toliau – bendrasis susitarimas) dėl ES finansinės pagalbos suteikimo Islandijai pagal Pasirengimo narystei pagalbos priemonę (PNPP) taisyklių.

2. 2012 m. birželio mėn. skundo pateikėjas, Islandijoje įsikūrusi nevyriausybinė organizacija (NVO), veikianti mokymosi visą gyvenimą srityje, su Europos Komisija pasirašė dotacijos sutartį (toliau – Sutartis). Sutarties tikslas buvo įgyvendinti veiksmą, kuriuo siekiama didinti žemos kvalifikacijos darbuotojų įsidarbinimo galimybes, iš dalies finansuojamą pagal PNPP. Sutartis buvo sudaryta 36 mėnesiams nuo 2012 m. rugsėjo mėn.

3. 2013 m. gruodžio mėn. Komisija informavo skundo pateikėją, kad dėl Islandijos sprendimo sustabdyti stojimo derybas su ES tai šaliai nebus suteikta jokia pagalba pagal PNPP ir todėl sutartis bus nutraukta. Komisija paragino skundo pateikėją dalyvauti konsultavimosi procedūroje pagal sutartį.

4. Skundo pateikėjas prieštaravo, teigdamas, kad sutartis yra privatus Komisijos ir jos pačios susitarimas, kuriam taikoma Belgijos teisė ir kuris nepriklauso nuo Islandijos vyriausybės politinių sprendimų. Skundo pateikėjas manė, kad iki šiol jis tinkamai laikėsi savo įsipareigojimų ir kad nutraukimas būtų neteisėtas. Po susitikimo ir kelių susirašinėjimų 2014 m. vasario mėn. Komisija informavo skundo pateikėją, kad per du mėnesius nutrauks sutartį. Visos iki tol patirtos reikalavimus atitinkančios išlaidos būtų kompensuojamos.

5. Skundo pateikėjas mano, kad šis sprendimas yra neteisėtas, nesąžiningas ir priimtas nesąžiningai. Todėl jis skundėsi Europos ombudsmenui ir toliau vykdė projektą, nepaisydamas nepakankamo Komisijos finansavimo. Kadangi skundo pateikėjas negyvena Europos Sąjungoje, ombudsmenas negalėjo tiesiogiai nagrinėti skundo. Tačiau ji nusprendė ištirti šioje byloje iškeltus susirūpinimą keliančius klausimus atlikdama tyrimą savo iniciatyva.

Tyrimas

6. Ombudsmenas savo iniciatyva pradėjo tyrimą dėl įtarimo, kad Komisija neteisingai nutraukė sutartį remdamasi Islandijos valdžios institucijų sprendimu sustabdyti stojimo derybas ir kartu nesinaudojo sutartyje numatyta draugiško susitarimo procedūra. Su šiuo tvirtinimu susijęs teiginys, kad Komisija turėtų toliau mokėti finansinius įnašus skundo pateikėjui pagal sutartį.

7. Tyrimo metu ombudsmenas gavo Komisijos nuomonę dėl skundo, o vėliau – skundo pateikėjo pastabas dėl tos nuomonės. Ombudsmenui palankiame sprendimo pasiūlyme atsižvelgiama į šalių pateiktus argumentus.

Įtarimas dėl neteisingo nutraukimo ir taikaus susitarimo procedūros netaikymo, taip pat susijęs reikalavimas

Ombudsmenui pateikti argumentai

8. Komisija laikosi pozicijos, kad IPA tikslas, kaip nurodyta IPA pagrindų reglamento [2] 1 straipsnyje, yra „… padėti I ir II prieduose išvardytoms šalims laipsniškai suderinti savo standartus ir politiką su Europos Sąjungos standartais ir politika, įskaitant tam tikrais atvejais acquis communautaire, siekiant narystės“. Sutartis buvo skirta įgyvendinti projektui, atrinktam atsižvelgiant į jo svarbą Islandijos stojimo procesui, kaip numatyta finansavimo susitarime su Islandija. Todėl Komisija, kuriai tenka atsakomybė užtikrinti veiksmingą ES lėšų naudojimą, padarė išvadą, kad sutartis nebeturi raison d'être. Komisija pridūrė, kad Islandijos valdžios institucijos, pranešdamos apie savo ketinimą sustabdyti derybas, jai taip pat oficialiai pranešė, kad techninė pagalba ir bendradarbiavimas pagal PNPP šiomis aplinkybėmis būtų netinkami.

9. Remdamasi sutarties bendrųjų sąlygų [3] 12 straipsnio 1 dalimi, Komisija konsultavosi su skundo pateikėju ir kitomis keturiomis panašioje padėtyje esančiomis NVO. Be to, Komisija manė, kad konsultacijos vyko tinkamai ir kad tai aiškiai matyti iš to, kad ji sudarė susitarimus su kitomis NVO. Tačiau skundo pateikėjas nesikonsultavo, todėl Komisija nutraukė sutartį, apie tai pranešusi prieš du mėnesius, kaip numatyta sutartyje.

10. Į tai skundo pateikėjas atsakė, kad Komisija negalėjo teisėtai nutraukti dviejų šalių privatinės teisės susitarimo vien dėl trečiosios šalies elgesio, jei susitarime tokia galimybė nėra aiškiai numatyta. Sutartyje nebuvo jokios sąlygos, pagal kurią Komisija galėtų ją nutraukti, jei Islandijos ir ES derybos nebūtų sėkmingos. Be to, PNPP pagrindų reglamente narystė ES laikoma paramos teikimo tikslu, o ne sąlyga. Taigi, skundo pateikėjo nuomone, Komisijos išvada, kad sustabdžius derybas sutartis neteko prasmės, yra nepagrįsta.

11. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad, priešingai nei teigia Komisija, Islandijos valdžios institucijos aiškiai paprašė Komisijos toliau finansuoti vykdomus projektus, nepaisant to, kad derybos buvo sustabdytos. Tai logiška atsižvelgiant į Komisijos ir Islandijos pagrindų susitarimo [4] 23 straipsnį. Islandijos vyriausybė oficialiu raštu pareiškė atmetanti Komisijos sprendimą sustabdyti vykdomų projektų finansavimą.

12. Be to, skundo pateikėjas nurodė, kad buvo pasirengęs su Komisija rasti teisingą sprendimą. Tačiau po pirmojo susitikimo tapo aišku, kad Komisijos konsultacijos buvo laikomos savaime suprantamu dalyku, kad sutartis bus nutraukta ir kad konsultacijos buvo susijusios tik su laipsnišku projekto nutraukimu. Skundo pateikėjas negalėjo dalyvauti antrajame susitikime, kuris buvo suplanuotas apie tai pranešus tik prieš vieną dieną. Bet kuriuo atveju skundo pateikėjas nenorėjo pripažinti, kad Komisija galėjo vienašališkai nutraukti sutartį ir tik konsultuotis dėl laipsniško jos nutraukimo. Komisijos vadinamosios konsultacijos buvo procesas, kurį diktavo viena šalis.

13. Apskritai skundo pateikėjas manė, kad Komisija piktnaudžiavo savo, kaip stipresnės sutarties šalies, padėtimi ir pažeidė sutartį. Komisija ir toliau piktnaudžiauja savo padėtimi, išskaičiuodama mokėjimus už projektus, įgyvendintus iki rašto dėl nutraukimo; dėl to skundo pateikėjo padėtis yra labai sudėtinga.

Ombudsmeno preliminarus vertinimas, po kurio pateiktas pasiūlymas dėl draugiško sprendimo

14. Pagrindinis sutarčių teisės – nacionalinės ar tarptautinės, privačios ar viešosios – principas yra tas, kad laisvai sudaryti susitarimai yra šalių santykius reglamentuojanti teisė ir turi būti vykdomi sąžiningai. Trumpai tariant, turi būti laikomasi susitarimų (pacta sunt servanda). Tai galbūt seniausias pagrindinis civilinės ir tarptautinės teisės principas ir, greičiausiai, plačiausiai žinomas ir priimtas.

15. Nagrinėjamoje byloje egzistuoja du sutartiniai lygmenys. Pirmąjį lygmenį sudaro Komisijos ir Islandijos valdžios institucijų susitarimai (pamatinis susitarimas ir finansavimo susitarimas); ir Komisijos ir skundo pateikėjo sutarties antroji dalis. Akivaizdu, kad be pirmojo sluoksnio nebūtų antrojo: Sutartis buvo pasirašyta būtent siekiant įvykdyti įsipareigojimus, kuriuos ES prisiėmė Islandijos atžvilgiu, visų pirma įsipareigojimą finansiškai padėti Islandijai „laipsniškai prisiderinti prie Europos Sąjungos standartų ir politikos“ [5].

16. Tačiau nuo sutarties pasirašymo dienos ji tapo teise, reglamentuojančia Komisijos ir skundo pateikėjo santykius pagal joje nustatytas sąlygas. Sutarties specialiųjų sąlygų 1 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad Komisijos finansinė parama bus teikiama „šioje sutartyje, kurią sudaro šios specialiosios sąlygos ir priedai, nustatytomis sąlygomis, kurias gavėjas patvirtina pažymėjęs ir su kuriomis sutinka“ (pabraukta papildomai). Taigi akivaizdu, kad, šalių nuomone, specialiosios sąlygos ir priedai yra vienintelės jų dvišaliams santykiams taikytinos nuostatos. Tai dar aiškiau matyti iš specialiųjų sąlygų 7 straipsnio, kuriame minimos „Kitos veiksmui taikomos sąlygos“ir kuriame pateikiamos tik techninės nuostatos dėl tarpinių ataskaitų ir tinkamų finansuoti išlaidų.

17. Ombudsmenas supranta, kad Komisija galėjo ketinti nustatyti, kad sutarties įgyvendinimas priklausytų nuo stojimo derybų tęsimosi arba rezultatų. Tačiau sutartiniai įsipareigojimai kyla ne iš ketinimų, o iš sąmoningos, informuotos ir laisvai išreikštos abiejų sutarties šalių valios. Atidžiai išnagrinėjęs visus dokumentus, nurodytus specialiųjų sąlygų 1 straipsnio 2 dalyje, ombudsmenas nenustatė nieko, kas rodytų, kad skundo pateikėjas „pažymėjo ir sutiko“su tokiu ketinimu, t. y. kad šalys kada nors sutiko su šia sąlyga.

18. Atsižvelgdama į tai, kad praktiškai ES finansuojamos dotacijos išorės veiksmams yra grindžiamos Komisijos standartinėmis bendrosiomis sąlygomis, kad jos tarnybos pritaiko specialiąsias sąlygas kiekvienam konkrečiam atvejui ir kad Komisija bet kuriuo atveju yra stipresnė tokių susitarimų šalis, Komisija galėjo labai lengvai parengti sutartį, kad užtikrintų, jog jos įsipareigojimų pagal sutartį trukmė nebūtų ilgesnė nei įsipareigojimų pagal Bendrąjį susitarimą su Islandija trukmė.

19. Priešingai, atrodo, kad viskas sutartyje rodo, kad sutartis buvo pasirašyta, bent jau skundo pateikėjo, kaip savarankiškas susitarimas, kurio tikslas yra finansiškai paremti veiksmą, kurio pavadinimas: „Mažai kvalifikuotų darbuotojų įsidarbinimo galimybių didinimas plėtojant įgūdžių pripažinimo sistemą suaugusiųjų švietimo srityje“[6]. Sutarties I priede šis veiksmas išsamiai aprašytas ir aiškiai nurodyta, kad bendras veiksmo tikslas – pagerinti žemos kvalifikacijos darbo jėgos Islandijoje įsidarbinimo galimybes, o jo konkretus tikslas – padidinti šios kategorijos darbuotojų suaugusiųjų švietimo veiksmingumą. Niekur nenurodyta, kad šis tikslas yra pagrįstas ar vertas siekti tik tol, kol Islandijos vyriausybė ir Komisija (aktyviai) tęsia stojimo derybas.

20. Net jei sutartį reikėtų aiškinti atsižvelgiant į platesnį kontekstą, kuriame ji buvo pasirašyta ir apie kurį abi šalys žinojo, Komisijos pozicija vis tiek nėra pagrįsta.

21. Visų pirma PNPP pagalbos tikslas, kaip aprašyta PNPP pagrindų reglamento preambulėje, yra padėti narystės siekiančioms šalims kandidatėms ir potencialioms šalims kandidatėms [7]. Komisijos ir Islandijos pagrindų susitarime taip pat minimas bendradarbiavimas ir pagalba Islandijai siekiant tapti valstybe nare [8]. Ši formuluotė kartu su tuo, kad pagalba taip pat gali būti teikiama potencialioms šalims kandidatėms, rodo, kad tikslas iš tikrųjų tapti ES nare nebūtinai turi būti iš karto ar visiškai aiškus. Kaip Islandijos užsienio reikalų ministerija teisingai pažymėjo protesto rašte Komisijai dėl sutarties nutraukimo, Islandija nenutraukė stojimo derybų, o tik jas sustabdė. Tuo metu, kai klostėsi faktinės aplinkybės, Islandija tebebuvo šalis kandidatė, kuriai taikomos PNPP pagrindų reglamento nuostatos.

22. Todėl aišku, kad Komisijos teiginys, jog sutartis nebegali būti veiksmingai įgyvendinta, ir jos vėlesnis sprendimas ją nutraukti šiuo pagrindu remiantis 12 straipsniu, kaip teigia Islandijos užsienio reikalų ministerija, yra „netinkamas ir nepagrįstas faktais “. Sutartis vis tiek galėtų būti įgyvendinta. Ji vis dar galėjo pasiekti šio sprendimo 19 punkte aprašytus tikslus. Jis vis dar galėtų prisidėti prie bendro tikslo, kurio siekiama atsižvelgiant į aplinkybes, kuriomis jis buvo pasirašytas, t. y. labiau suderinti Islandiją su ES teise „siekiant narystės“.

23. Antra, Komisija ir Islandijos valdžios institucijos jau buvo susitarusios dėl to, kas nutiks, kad ir kokia būtų priežastis, jų bendrasis susitarimas turėtų būti nutrauktas. Tokiu atveju bet kokia teikiama pagalba būtų teikiama tol, kol bus užbaigtas atitinkamas projektas [9]. Komisija teigė, kad tai neaktualu, nes ši nuostata netaikoma, nes bendrasis susitarimas vis dar galioja. Toks argumentas yra nesąžiningas ir paneigia esminį aspektą, kad būtent dėl to, jog galioja Bendrasis susitarimas, Komisija dar labiau privalo išlaikyti teikiamą finansinę paramą. Būtų ironiška, jei sutarties šalis įsipareigotų vykdyti savo įsipareigojimus tik tuo atveju, jei sutartis būtų nutraukta, bet ne tuo metu, kai ji yra vykdoma ar sustabdyta.

24. Iš tikrųjų Komisijos ir Islandijos valdžios institucijų susirašinėjimas dėl derybų sustabdymo rodo, kad Islandija buvo įsitikinusi, jog esamų projektų finansavimas bus tęsiamas. Taip pat atrodo, kad ilgą laiką tokia buvo ir Komisijos pozicija; iš tiesų Islandijos valdžios institucijos raštu jai padėkojo už „norą leisti vykdyti jau vykdomus projektus“.

25. Ombudsmenas mano, kad dėl teisinių ir sutartinių aplinkybių, kuriomis Komisija ir skundo pateikėjas bendravo, Komisija negalėjo vienašališkai atsisakyti savo finansavimo įsipareigojimų skundo pateikėjui.

26. Ombudsmenas taip pat nepritaria Komisijos nuomonei, kad skundo pateikėjas sąžiningai su ja nebendradarbiavo ieškant išeities iš aklavietės per konsultacijas. Iš bylos medžiagos matyti, kad vienintelis sprendimas, kurį Komisija kada nors numatė konsultacijų derybose, buvo laipsniškai nutraukti Islandijoje vykdomus projektus, įskaitant skundo pateikėjo projektus. Kadangi Komisija nepaliko jokios realios erdvės diskusijoms dėl galimybės „veiksmingai įgyvendinti sutartį“, taigi ir dėl poreikio nutraukti projektus, ir atsižvelgiant į tai, kad Komisija neturėjo teisinio pagrindo juos nutraukti, ombudsmenas abejoja, ar šis procesas gali būti laikomas „konsultavimusi“ pagal sutarties 12 straipsnio 1 dalį. Tai, kad kitos NVO panašiose situacijose pasiekė susitarimą su Komisija, yra jų laisvos valios ir pasirinkimo klausimas ir tikrai negali įpareigoti skundo pateikėjo ar būti naudojama jo pozicijos pagrindimui užginčyti.

27. Bet kuriuo atveju ne vien teisinis kontekstas sutrukdė Komisijai elgtis taip, kaip ji elgėsi. Sutartys sukuria ne tik teisinius, bet ir moralinius bei socialinius įsipareigojimus, ypač kai jas sudaro valdžios institucijos. Iki to laiko, kai skundo pateikėjui buvo pranešta, kad sutartis bus nutraukta dėl derybų sustabdymo, praėjo beveik pusė sutarties trukmės. Visiškai pagrįsta manyti, kad tuo metu skundo pateikėjo socialiniai partneriai, jo darbuotojai ir, svarbiausia, galutiniai naudos gavėjai turėjo teisėtų vilčių, kad numatytas projektas bus užbaigtas.

28. Komisija puikiai supranta, kad stojimo derybos nėra linijinis, sklandus ir nuspėjamas procesas. Šis procesas priklauso nuo daugybės politinių, socialinių ir demokratinių kintamųjų, todėl vargu ar per trumpą laiką bus užbaigtas. Atrodo, kad mažų mažiausiai nesąžininga ar net piktnaudžiaujama visą tokio proceso, vykstančio tarp Komisijos ir nacionalinių valdžios institucijų, netikrumo naštą užkrauti ant nedidelės NVO, kuri šiame procese neturi jokios įtakos, pečių. Taip pat nesąžininga tikėtis, kad finansinės išlaidos dėl politinės aklavietės derybose turėtų tekti numatytiems galutiniams naudos gavėjams, t. y. kai kuriems nepalankiausioje padėtyje esantiems asmenims Islandijoje. Šiuo atveju, nepaisant jokių teisinių ar teisinių sumetimų, Komisijai tiesiog nepakanka padengti tik išlaidas, patirtas iki sutarties nutraukimo dienos, ir išvengti likusių nuostolių.

29. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas daro preliminarią išvadą, kad šiuo atveju Komisijos veiksmai pažeidė sutartį ir buvo nesąžiningi, todėl buvo padaryta žala skundo pateikėjui, kitoms suinteresuotosioms šalims ir pačios Komisijos reputacijai šalyje kandidatėje. Tai buvo netinkamo administravimo atvejis. Todėl ji toliau pateikia atitinkamą pasiūlymą dėl draugiško sprendimo pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 5 dalį.

30. Be to, ombudsmenas atkreipia dėmesį į skundo pateikėjos per šį tyrimą pateiktą pareiškimą, kad Komisija nesumokėjo jai sumų, mokėtinų už veiksmus, atliktus iki tariamo sutarties nutraukimo. Ombudsmenas tikisi, kad Komisija priims poziciją dėl šio pareiškimo ir, jei ji bus tiksli, nedelsdama imsis veiksmų nesumokėtoms sumoms padengti.

Pasiūlymas dėl draugiško sprendimo

Atsižvelgdamas į pirmiau pateiktas išvadas, ombudsmenas siūlo Komisijai persvarstyti savo poziciją, kad būtų galima sumokėti visus finansinius įnašus, mokėtinus pagal sutarties sąlygas iki jos užbaigimo.

Emily O'Reilly
Europos ombudsmenė 2014 11
04

[1] 1994 m. kovo 9 d. Europos Parlamento sprendimas dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų (94/262/EAPB, EB, Euratomas), OL L 113, 1994, p. 15.

[2] Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1085/2006, nustatantis Pasirengimo narystei pagalbos priemonę (OL L 210, 2006, p. 82), su vėlesniais pakeitimais, padarytais Reglamentu (ES) Nr. 540/2010 ir Reglamentu (ES) Nr. 153/2012.

Jei šalis mano, kad sutartis nebegali būti veiksmingai ar tinkamai vykdoma, ji konsultuojasi su kita šalimi. Nepavykus susitarti dėl sprendimo, bet kuri šalis gali nutraukti sutartį apie tai raštu įspėjusi prieš du mėnesius ir nemokėdama kompensacijos.

[4] 2 dalis. „Nutraukus šį Bendrąjį susitarimą, bet kokia pagalba, kuri vis dar teikiama, teikiama iki jo užbaigimo “

[5] Bendrojo susitarimo 3 straipsnio 1 dalis.

[6] Sutarties specialiųjų sąlygų 1 straipsnio 1 dalis.

[7] PNPP pagrindų reglamento preambulės 12 ir 13 dalys ir 1 straipsnis.

[8] Bendrojo susitarimo 3 straipsnio 1 dalis.

[9] Bendrojo susitarimo 23 straipsnio 2 dalis.