Parengta pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalį [1]

I straipsnis. Skundo aplinkybės

1. 2012 m. balandžio mėn. oro transporto bendrovės „Ryanair“ pateiktas skundas susijęs su tuo, kaip Europos aviacijos saugos agentūra (EASA) veikė procese, po kurio būtų priimta EASA nuomonė dėl komerciniam oro transportui taikomų skrydžių ir darbo laiko apribojimų ir poilsio reikalavimų pakeitimo [2].

2. Šią nuomonę EASA oficialiai priėmė 2012 m. rugsėjo 28 d.[3] Praėjus keliems mėnesiams nuo skundo pateikimo ombudsmenui. Nuomonės tikslas buvo pasiūlyti Europos Komisijai atnaujinti dabartines taisykles dėl komerciniam vežimui lėktuvais taikomų skrydžių ir darbo laiko apribojimų ir poilsio reikalavimų. Nuomonėje buvo pateiktas pasiūlymas dėl bendrų ES reglamentų, susijusių su sritimis, kurios iki šiol buvo reglamentuojamos nacionaliniu lygmeniu, visų pirma šiais klausimais: a) muito padalijimas; b) poilsio, kompensuojančio laiko juostų skirtumus; c) sutrumpinto poilsio tvarka; d) tarnybinio skrydžio laiko pratęsimas dėl poilsio skrydžio metu; ir e) budėjimo režimas, išskyrus oro uosto budėjimo režimą. Nuomonėje taip pat siūlomi saugos patobulinimai, susiję su a) sąvokos „aklimatizuotas“ apibrėžtimi (siekiant geriau atsižvelgti į laiko juostų skirtumų poveikį); b) bendras nuovargis (nustatant 1 000 valandų skrydžio laiko per 12 iš eilės einančių mėnesių slankiąją ribą ir papildomą 110 darbo valandų per 14 dienų ribą, du kartus per mėnesį pratęsiant poilsio laikotarpius ir nustatant papildomus poilsio reikalavimus siekiant kompensuoti trikdančius tvarkaraščius); ir c) trumpalaikis nuovargis naktiniuose skrydžiuose. EASA savo nuomonėje nurodė, kad ji buvo baigta po dviejų išsamių viešų konsultacijų raundų, padedant valstybėms narėms, oro vežėjams ir skrydžių bei keleivių salono įgulų asociacijoms atstovaujančių ekspertų grupei ir konsultuojantis su trimis nepriklausomais mokslo ekspertais. Ji pridūrė, kad nors nebuvo įmanoma pasiekti visiško sutarimo visais klausimais, šis procesas leido EASA pareikšti, kad jos pasiūlymas atspindi daugumos ekspertų ir susijusių suinteresuotųjų subjektų nuomonę.

3. Pagal šios procedūros įgaliojimus EASA sudarė suinteresuotųjų subjektų grupę, kad trečiosios šalys galėtų pateikti savo nuomonę per visą taisyklių nustatymo procedūrą [4] Skundo pateikėjui ir kitiems suinteresuotiesiems subjektams buvo atstovaujama toje suinteresuotųjų subjektų grupėje. Nacionalinių institucijų patariamoji grupė [5], sudaryta iš nacionalinių aviacijos institucijų pareigūnų, taip pat padėjo EASA per visą taisyklių nustatymo procedūrą [6], po kurios EASA pateikė nuomonę. Paprastai EASA nuolat informuodavo suinteresuotųjų subjektų grupę apie nacionalinių institucijų patariamosios grupės darbą, pavyzdžiui, pateikdama suinteresuotųjų subjektų grupei patariamosios grupės posėdžių protokolų kopijas. Tačiau, skundo pateikėjo teigimu, 2011 m. spalio 26 d. surengtas vienas labai svarbus nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdis, kuriame dalyvavo tik valstybių narių valdžios institucijos ir EASA pareigūnai, nebuvo protokoluotas. Todėl suinteresuotųjų šalių grupė nebuvo informuota apie tame patariamosios grupės posėdyje aptartus klausimus. Skundo pateikėjas teigia, kad 2011 m. spalio mėn. susitikime aptarti klausimai buvo lemiami EASA nuomonei parengti. Ji priduria, kad per susitikimą įvyko pakeitimų, kurie nebuvo pagrįsti moksliniais ar medicininiais įrodymais. Skundo pateikėjas teigia, kad EASA nuomonės rengimo procesas turėjo būti skaidresnis, todėl dabar jam trūksta teisėtumo.

4. Po kelių susitikimų su EASA skundo pateikėjas kreipėsi į Europos ombudsmeną.

II straipsnis. Dėl tyrimo dalyko

5. Skundo pateikėjas teigė, kad EASA taisyklių nustatymo procesas, kuriuo siekiama atnaujinti komerciniam oro transportui taikomus skrydžių ir darbo laiko apribojimus ir poilsio reikalavimus, buvo ydingas, visų pirma jis nebuvo skaidrus.

Šiam teiginiui pagrįsti skundo pateikėjas teigė, kad EASA rekomendavo pakeisti aptariamas taisykles, tačiau nepateikė jokių teisiškai būtinų mokslinių ar medicininių įrodymų, kuriais būtų galima įrodyti, kad šios rekomendacijos yra reikalingos, arba pagrįsti pačias rekomendacijas.

6. Skundo pateikėjas teigė, kad EASA turėtų atšaukti savo 2012 m. sausio mėn. paskelbtą atsakymo į pastabas dokumentą [7] ir, įvertinusi atitinkamas taisykles, pagrįstas moksliniais ir medicininiais įrodymais, iš naujo pateikti Europos Komisijai patikslintą atsakymo į pastabas dokumentą, jei toks yra.

III straipsnis. Tyrimas

7. Ombudsmenas šį skundą gavo 2012 m. balandžio 10 d. 2012 m. gegužės 22 d. pradėtas tyrimas ir EASA paprašyta pateikti nuomonę dėl skundo ir atsakyti į šiuos klausimus:

1. Ar EASA galėtų konkrečiai pakomentuoti savo 2011 m. gruodžio 21 d. rašte skundo pateikėjui pateiktą pareiškimą, kad specialiojo patariamosios grupės posėdžio protokolo nebus? Ar EASA galėtų paaiškinti ombudsmenui, ar tai yra įprasta tokių posėdžių praktika, ir, jei taip, kaip tokią praktiką būtų galima suderinti su i) Sutarties nuostatomis dėl skaidrumo [8], ii) gero administravimo principais ir iii) tuo metu galiojusia jos pačios taisyklių rengimo procedūra?[9] Jei tai nėra įprasta praktika, ar EASA galėtų paaiškinti, kodėl šiuo konkrečiu atveju buvo nuspręsta, kad posėdžio protokolo nebus?

2. Nepaisant to, kad atrodo, jog EASA laikosi pozicijos, kad nebuvo oficialaus šio posėdžio protokolo, ar EASA galėtų informuoti ombudsmeną, ar EASA darbuotojai šiame posėdyje atsižvelgė į pastabas, nors šios pastabos nebuvo paverstos oficialiu protokolu?

3. Ombudsmenas pažymi, kad tuo metu galiojusios EASA taisyklių nustatymo procedūros 7 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad „Jei iš nacionalinių institucijų pagal šio sprendimo 6 straipsnio 3 dalį gautos pastabos rodo didelius prieštaravimus siūlomai taisyklei, vykdomasis direktorius konsultuojasi su Nacionalinių institucijų patariamąja grupe, kad taisyklė būtų toliau svarstoma. Tais atvejais, kai dėl papildomų konsultacijų toliau nesutariama dėl taisyklės, vykdomasis direktorius į atsakymo į pastabas dokumentą įtraukia šių konsultacijų rezultatus ir savo sprendimo, susijusio su nagrinėjamu klausimu, poveikį ir pasekmes.“ (pabraukta papildomai) Ar EASA galėtų išsamiai paaiškinti ombudsmenui, kaip ši nuostata buvo įgyvendinta nagrinėjamu atveju?

4. Ombudsmenas pažymi, kad 2012 m. kovo 13 d. Valdančiosios tarybos sprendimu 01-2012 [10] buvo pakeista EASA taisyklių nustatymo procedūra. Ar Agentūra galėtų paaiškinti ombudsmenui peržiūrėtos procedūros svarbą skundo pateikėjo šioje byloje iškeltiems klausimams? Šiuo atžvilgiu ombudsmenas pažymi, kad EASA valdančiosios tarybos sprendime Nr. 01-2012 daroma nuoroda į „Galutinę taisyklių nustatymo proceso peržiūros ataskaitą, kuri pateikta dok. WP04–MB 04/11 ir kurią valdančioji taryba priėmė 2011 m. gruodžio 14 d. posėdyje“. Ar EASA galėtų pateikti ombudsmenui šio pranešimo kopiją, nurodydama, ar jis yra konfidencialus?[11]

5. Apskritai, ar EASA galėtų suteikti ombudsmenui atitinkamą teisinį pagrindą savo taisyklių nustatymo procedūrai?

8. 2012 m. spalio 5 d. EASA pateikė ombudsmenui savo nuomonę šioje byloje, o 2012 m. lapkričio 7 d. skundo pateikėjas pateikė savo pastabas ir 2012 m. spalio 11 d. ir 2013 m. balandžio 18 d. nusiuntė papildomą korespondenciją dėl savo skundo.

9. Be to, 2013 m. gegužės 29 d. buvo patikrinta EASA byla šioje byloje. Ombudsmeno tarnybos patikrino: i) su 2011 m. spalio 26 d. nacionalinių institucijų patariamosios grupės posėdžiu susijusius elektroninius laiškus, išsiųstus EASA darbuotojams, dalyvavusiems posėdyje, ir iš jų gautus elektroninius laiškus; ii) EASA darbuotojų, dalyvavusių posėdyje, parengtus raštus; ir iii) 5 klausime nurodytą ataskaitą, kurią EASA nurodė kaip konfidencialią. 2013 m. birželio 25 d. ombudsmeno patikrinimo ataskaitos kopija buvo persiųsta EASA ir skundo pateikėjui. 2013 m. liepos 31 d. skundo pateikėjas pateikė pastabas dėl šios ataskaitos.

IV straipsnis. Ombudsmeno analizė ir išvados

skirsnis. A. Tvirtinimas, kad EASA taisyklių nustatymo procesas buvo ydingas, visų pirma, jis buvo neskaidrus, ir susijęs tvirtinimas

a) Ombudsmenui pateikti argumentai

10. Savo nuomonėje EASA paaiškino, kad patariamoji grupė [12], kurią sudaro valstybių narių nacionalinių aviacijos institucijų atstovai, padeda jai nustatyti taisykles. EASA tvirtina, kad nacionalinių valdžios institucijų patariamoji grupė atlieka tik patariamąjį vaidmenį. Juo nepažeidžiami EASA nepriklausomi sprendimų priėmimo įgaliojimai.

11. EASA taip pat nurodė, kad nacionalinių institucijų patariamoji grupė, kaip nepriklausoma grupė, priima sprendimus dėl savo darbo tvarkos taisyklių. Ji gali laisvai nuspręsti, kada ir kaip tie posėdžiai turėtų vykti.

12. Per aptariamą taisyklių nustatymo procedūrą EASA gavo kai kurių valstybių narių prašymą suplanuoti specialų nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdį, kad būtų galima konstruktyviai pasikeisti nuomonėmis keliais konkrečiais klausimais, dėl kurių valstybėms narėms kilo abejonių. EASA patvirtino, kad 2011 m. spalio 26 d. Patariamosios grupės posėdžio oficialaus protokolo nėra. Tačiau, jos nuomone, susitikimo aktualumą reikia vertinti atsižvelgiant į platesnį taisyklių nustatymo proceso kontekstą. EASA pareiškė negalinti sutikti su teiginiu, kad šis vienas susitikimas pakenkė suinteresuotųjų subjektų darbui ir laikui, kurį jie skyrė šiam procesui. Priešingai, susitikimas ir tai, kaip jis vyko, buvo pagrindinis sėkmės veiksnys siekiant tęsti diskusijas kritiniu momentu, nes valstybių narių atstovai galėjo atvirai prisidėti prie svarbių siūlomų naujų taisyklių aspektų.

13. EASA taip pat paaiškino, kad nacionalinių institucijų patariamoji grupė posėdžiauja reguliariai. Su jos darbu susijusi informacija, įskaitant reguliarių diskusijų darbotvarkę ir protokolus, viešai skelbiama EASA interneto svetainėje. Pagal Patariamosios grupės darbo tvarkos taisyklių [13] 1 dalį Patariamosios grupės narių prašymu gali būti šaukiami papildomi posėdžiai. Šiuo atveju valstybių narių prašymu [14] buvo sušauktas specialus posėdis, kuris, jų nuomone, yra geriausias forumas, kuriame galima atvirai pateikti daugiau informacijos apie kai kuriuos techninius ir ginčytinus EASA pasiūlymų elementus. Grupės nariams buvo pateiktas temų, atspindinčių valstybių narių nurodytas susirūpinimą keliančias sritis, sąrašas. Kadangi specialiojo posėdžio tikslas buvo sudaryti sąlygas atvirai diskusijai „ur de table“konkrečiomis temomis, valstybių narių atstovai susitarė, kad temų sąrašas bus įtrauktas į posėdžio darbotvarkę ir kad nebus rengiamas joks oficialus protokolas. EASA atsižvelgė į šį susitarimą ir ėmėsi atitinkamų veiksmų. EASA pabrėžė, kad valstybės narės nusprendė nerengti protokolų – EASA, kaip nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės sekretorė, tinkamai į tai atsižvelgė. EASA teigimu, tai nėra neįprastas reiškinys panašiuose diskusijų forumuose, kuriuose siekiama ne pasiekti susitarimą ar priimti sprendimus, o tik pareikšti nuomonę ir prisidėti. Ji taip pat neprieštarauja Sutarties nuostatoms dėl skaidrumo, sakė EASA. Šios nuostatos veikia kaip bendrieji principai ir jomis nesiekiama tiesiogiai reglamentuoti išsamių mechanizmų, kaip rengti posėdžius arba kokiomis sąlygomis gali būti rengiamas darbo posėdis ir ar reikalingi protokolai.

14. EASA taip pat teigė, kad jos taisyklių nustatymo procedūra gali būti vienas skaidriausių reguliavimo procesų Europoje. Kalbant apie šią bylą, suinteresuotosios šalys buvo informuotos apie nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdyje aptartus klausimus, nes jie buvo įtraukti į atsakymo į pastabas dokumentą. Taip bet kuri suinteresuotoji šalis galėjo pateikti savo nuomonę dėl esmės. Tokios reakcijos buvo gautos ir apdorotos pagal taisyklių nustatymo procedūrą.

15. EASA taip pat teigė, kad, siekiant užtikrinti suinteresuotųjų subjektų grupės ir pačios EASA nepriklausomumą, šiame specialiame patariamosios grupės posėdyje nebuvo pasiekta jokių susitarimų ir nepriimta jokių sprendimų. Valstybių narių indėlis atsispindėjo atsakymo į pastabas dokumente ir tokiu būdu visi suinteresuotieji subjektai buvo informuoti apie posėdyje vykusių diskusijų turinį.

16. Darydama išvadą šiuo klausimu EASA teigė, kad tai, jog 2011 m. spalio 26 d. patariamosios grupės posėdis buvo surengtas valstybių narių prašymu, i) nepriklauso nuo EASA tiesioginės įtakos; ii) sėkmingai padėjo užtikrinti, kad procesas ir toliau būtų naudingas visiems suinteresuotiesiems subjektams; iii) nepažeidė jokių skaidrumo taisyklių ar principų, nes aptarti klausimai buvo atspindėti atsakymo į pastabas dokumente. Sprendimas nerengti ir neskelbti protokolo buvo priimtas nacionalinių institucijų patariamosios grupės nariams susitarus, atsižvelgiant į konkretų posėdžio tikslą ir pobūdį, t. y. sudaryti sąlygas netrukdomam ir atviram keitimuisi nuomonėmis konkrečiais klausimais.

17. Atsakydama į antrąjį ombudsmenės klausimą, t. y. ar darbuotojai susirašinėjo posėdžio metu, EASA pareiškė mananti, kad asmeninių susirašinėjimų susirašinėjimas posėdžio metu yra įprasta praktika. Ji patvirtino, kad posėdyje dalyvavę jos darbuotojai asmeniškai susipažino su aptartais klausimais ir nuomonėmis, pareikštomis „asmeniniam naudojimui“, kaip darbo pareigų dalimi. Todėl EASA mano, kad šie užrašai yra asmeniniai darbuotojų užrašai, kurių EASA oficialiai nepatvirtino. Todėl tai nėra dokumentai ar informacija, kurie turi būti skelbiami viešai.

18. Atsakydama į trečiąjį ombudsmenės klausimą dėl EASA taisyklių nustatymo procedūros 7 straipsnio 6 dalies, EASA patvirtino, kad šioje nuostatoje numatytas specialus konsultacijų mechanizmas, taikomas tais atvejais, kai valstybės narės pateikia pastabų, kad būtų galima toliau diskutuoti. Tokiais atvejais sušaukiama Nacionalinių institucijų patariamoji grupė klausimams aptarti ir, jei įmanoma, nesutarimams spręsti. Antroje šios nuostatos dalyje nustatyta, kad jei po konsultacijų vis dar nesutariama, tai atsispindės atsakymo į pastabas dokumente, kuriame bus įvertintas priimtų sprendimų poveikis ir pasekmės. Kadangi šiuo atveju valstybės narės nepareiškė „tolesnio nesutarimo dėl taisyklės“, 7 straipsnio 6 dalies antros dalies taikyti nereikėjo. Atsakymo į pastabas dokumente atsižvelgta į aptartus klausimus, tačiau nebuvo poreikio konkrečiai nagrinėti priimtų sprendimų poveikio ir pasekmių, be to, kas jau buvo aišku iš atsakymo į pastabas dokumente pateiktų paaiškinimų.

19. Atsakydama į ombudsmenės ketvirtąjį klausimą dėl neseniai peržiūrėtos EASA taisyklių nustatymo procedūros, EASA paaiškino, kad pagrindiniai procedūros keitimo veiksniai yra jos tobulinimas, visų pirma veiksmingumo ir efektyvumo požiūriu. EASA nurodė, kad persvarstyta procedūra neturi įtakos šioje byloje iškeltiems klausimams, nes pranešimas apie siūlomą pakeitimą šioje byloje buvo nagrinėjamas tik pagal ankstesnę procedūrą. Dėl galutinės procedūros peržiūros ataskaitos, kurios kopijos ombudsmenas paprašė, EASA patvirtino, kad ji yra konfidenciali [15].

20. Galiausiai, atsakydama į ombudsmeno penktąjį klausimą, kuriame prašoma nustatyti EASA taisyklių nustatymo procedūros teisinį pagrindą, EASA paaiškino, kad vidaus procedūra, kurios reikia laikytis tvirtinant agentūros priemones, yra taisyklių nustatymo procedūra, nustatyta pagal pagrindinio reglamento 52 straipsnį [16].

21. Savo pastabose dėl EASA nuomonės skundo pateikėjas nesutiko su EASA teiginiu, kad 2011 m. spalio 26 d. nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdyje nebuvo pasiekta nei susitarimų, nei priimta sprendimų. Tai prieštarauja EASA pozicijai, kad po susitikimo nebuvo nuolatinių nesutarimų dėl taisyklių. Skundo pateikėjas taip pat teigė, kad viena iš susitikime dalyvavusių nacionalinių aviacijos institucijų pareiškė skundo pateikėjui sutinkanti su skundo pateikėjo pozicija. Skundo pateikėjas teigė, kad EASA teiginys, jog nesutarimai nesitęsė, turi būti neteisingas.

22. Dėl susitikimo protokolo skundo pateikėjas, atsakydamas į EASA nuorodą į svarbų nacionalinių aviacijos institucijų indėlį, teigė, kad neįmanoma žinoti, ką šis indėlis reiškia.

23. Atsakydamas konkrečiai į EASA pareiškimą, kad „valstybių narių atstovai sutiko (...), kad nebūtų daromi ir išduodami oficialūs protokolai“, skundo pateikėjas nurodė, kad EASA teigia, jog nacionalinės valdžios institucijos nenorėjo, kad jų oro transporto bendrovės žinotų, kas buvo pasakyta ar nuspręsta. Ji teigė, kad tai nėra patikima – nacionalinės aviacijos institucijos yra viešosios įstaigos ir nevykdo tokios veiklos. Dėl EASA darbuotojų užrašų, skundo pateikėjas tvirtino, kad EASA pirmininkaujant posėdžiui jos darbuotojų užrašai negali būti laikomi asmeniniais užrašais ir turi būti atskleisti.

24. Dėl naujos EASA taisyklių nustatymo procedūros svarbos skundo pateikėjas tvirtino, kad, priešingai nei teigia EASA, nauji procedūros elementai yra svarbūs šiam skundui, nes pagal naują procedūrą užtikrinamas didesnis skaidrumas ir veiksmingumas nei pagal ankstesnę procedūrą. Jei EASA iš naujo įvertintų skrydžio laiko apribojimus pagal naują taisyklių nustatymo procedūrą, mažai tikėtina, kad jos tyrimas būtų toks pat ydingas ir neskaidrus, kaip ir dabartinė procedūra.

25. Galiausiai skundo pateikėjas teigė, kad EASA pažeidė pagrindinio reglamento 52 straipsnį, nes „neįtraukė atitinkamų ekspertų iš atitinkamų suinteresuotųjų šalių“ir „plačiai nesikonsultavo su suinteresuotosiomis šalimis“.

26. Kitame 2013 m. balandžio 18 d. laiške skundo pateikėjas informavo ombudsmeną, kad savo 2011 m. rugsėjo 9 d. EASA taisyklių rengimo proceso peržiūros projekte EASA nurodė, kad susirūpinimą kelia „galutiniai valstybių narių atstovų pozicijų pokyčiai proceso pabaigoje, įskaitant atvejus, kai rengimo proceso metu ekspertų pozicijos buvo panaikintos, todėl delegacijų komitete pozicija buvo neigiama“. Skundo pateikėjas tvirtino, kad taip buvo nagrinėjamu atveju. Todėl jis teigė, kad ombudsmenas turėtų rekomenduoti EASA: i) leisti bendrovei „Ryanair“ veikti pagal galiojančius reglamentus, ii) atšaukti 2012 m. sausio mėn. paskelbtą atsakymo į pastabas dokumentą ir iii) atlikti atitinkamų taisyklių vertinimą remiantis moksliniais ir medicininiais įrodymais. Atlikusi tokį vertinimą, EASA turėtų iš naujo pateikti Europos Komisijai patikslintą atsakymo į pastabas dokumentą, jei toks yra.

27. Atidžiai išnagrinėjęs EASA nuomonę ir skundo pateikėjo pastabas, ombudsmenas padarė išvadą, kad šiuo atveju būtų tikslinga susipažinti su EASA byla. Šis patikrinimas atliktas 2013 m. gegužės 29 d. ir apėmė šiuos dokumentus:

1. E. laiškai, susiję su 2011 m. spalio 26 d. Nacionalinės valdžios institucijų specialiosios patariamosios grupės posėdžiu, išsiųsti tame posėdyje dalyvavusiems EASA darbuotojams ir iš jų.

2. Specialiosios nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdyje dalyvavusių darbuotojų parengtus raštus.

3. 2011 m. spalio 27 d. parengta suvestinė posėdžio santrauka su išvadomis.

4. Konsoliduotos posėdžio santraukos projektas.

5. 2011 m. kovo 18 d. Jungtinės Karalystės atstovybės Europos Sąjungoje raštas EASA (dokumentas pridedamas prie EASA nuomonės).

6. 2011 m. kovo 16 d. Nyderlandų infrastruktūros ir aplinkos ministerijos raštas EASA.

7. 2011 m. birželio 30 d. Jungtinės Karalystės atstovybės Europos Sąjungoje raštas EASA.

8. 2011 m. gegužės 16 d. Maltos nuolatinės atstovybės ES raštas EASA.

9. Šio sprendimo 12 punkto 5 klausime nurodyta ataskaita, kurią EASA laikė konfidencialia.

10. 2011 m. lapkričio 9–10 d. Komentarų peržiūros grupės posėdžio protokolas OPS.055.

11. 2011 m. lapkričio 29 d. Komentarų peržiūros grupės posėdžio protokolas OPS.055.

28. Savo pastabose dėl ombudsmeno patikrinimo ataskaitos skundo pateikėjas nurodė, kad ombudsmeno patvirtinimas, jog egzistuoja EASA darbuotojų elektroniniai laiškai ir užrašai, susiję su neprotingu nacionalinių institucijų patariamosios grupės posėdžiu, ir jais keičiamasi, atitinka EASA teiginį, kad tokie užrašai buvo skirti „asmeniniam naudojimui“. Be to, ombudsmeno aptikta „[patariamosios grupės] posėdžio suvestinė santrauka“, parengta kitą dieną po posėdžio, paneigia EASA teiginį, kad nebuvo „oficialaus posėdžio protokolo“.

29. Skundo pateikėjas taip pat atkreipė ombudsmeno dėmesį į neseniai priimtą EASA sprendimą atnaujinti tam tikrų 2012 m. rugsėjo 28 d. nuomonės Nr. 04/2012 skirsnių nagrinėjimą. Skundo pateikėjas teigė, kad šis sprendimas priimtas dėl panašaus neskaidraus proceso.

b) Ombudsmeno vertinimas

i) Įžanginės pastabos

30. ES sutarties 11 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Sąjungos institucijos „tinkamomis priemonėmis suteikia piliečiams ir atstovaujamosioms asociacijoms galimybę skelbti nuomones apie visas Sąjungos veiklos sritis ir viešai jomis keistis.“ES sutarties 11 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „institucijos palaiko atvirą, skaidrų ir nuolatinį dialogą su atstovaujamosiomis asociacijomis ir pilietine visuomene“.

31. Savo rekomendacijos projekte byloje 2558/2009/(TN)DK [17] ombudsmenas nurodė, kad „skatinamoji demokratija, grindžiama lygybės ir skaidrumo principais, didina piliečių pasitikėjimą ES ir ES administracija. Didesnis pasitikėjimas ES ir ES administracija yra pagrindinis ES ir jos administracijos veiksmingumo didinimo elementas.

32. Ombudsmenas pažymi, kad net jei nėra subjektyvios teisiškai įgyvendinamos teisės būti konsultuojamam taisyklių nustatymo procese, pavyzdžiui, EASA vykdomame procese, dalyvaujamosios demokratijos principas yra ypač svarbus srityje, kuri daro tokį tiesioginį poveikį piliečių kasdieniam gyvenimui, t. y. kelionių oro transportu saugumui. Nors EASA turi labai didelę veiksmų laisvę, susijusią su dialogu su atstovaujamosiomis asociacijomis ir pilietine visuomene, pagal gero administravimo principus ji turėtų kuo plačiau konsultuotis. Juo taip pat turėtų būti siekiama aiškiai paaiškinti ir pagrįsti, kaip juo įgyvendinamas dalyvaujamosios demokratijos principas.

33. Be to, EASA taisyklių nustatymo procesas turėtų būti grindžiamas pačiu aukščiausiu skaidrumo lygiu. Reikėtų priminti, kad šiuo procesu siekiama parengti naujus teisės aktus didelės visuomeninės svarbos klausimu. ES Teisingumo Teismas pabrėžė skaidrumo svarbą teisės aktų leidėjo darbe [19]. Generalinio advokato P. Cruz Villalón nuomonė byloje Taryba prieš Access Info Europe aiškiai ir įtikinamai parodo šios teismo praktikos svarbą. Jis teigia, kad „teisės aktų leidyba“ iš esmės yra teisėkūros veikla, kuri demokratinėje visuomenėje gali vykti tik taikant viešo pobūdžio ir šia prasme „skaidrią“ procedūrą. Priešingu atveju „įstatymui“ nebūtų galima priskirti dorybės būti tų, kurie turi jo laikytis, valios išraiška, o tai yra pats jo, kaip neginčijamo įsako, teisėtumo pagrindas. Atstovaujamojoje demokratijoje ir ši sąvoka turi būti taikoma ES, piliečiams turi būti suteikta galimybė sužinoti apie teisėkūros procedūrą, nes priešingu atveju piliečiai negalėtų reikalauti savo atstovų politinės atskaitomybės, kaip jie turi būti dėl savo rinkėjų mandato.“[20] Nors EASA nėra teisės aktų leidėja, ji vis dėlto atlieka svarbų vaidmenį teisėkūros procese, nes ji rengia pagrindą Komisijai, kuri turi išimtinę teisę siūlyti teisės aktus ir taip pat atlieka vaidmenį derinant galbūt skirtingas Parlamento ir Tarybos, kaip teisėkūros institucijų, pozicijas. Todėl Komisija ir teisėkūros institucijos labai priklauso nuo EASA mokslinio darbo. Todėl EASA veikla daro didelį poveikį visų ES piliečių interesams, nes ji gali turėti lemiamos įtakos galutiniam teisės aktų turiniui. Pasitikėjimas EASA darbu, kuris grindžiamas pakankamo jos darbo skaidrumo užtikrinimu, yra labai svarbus siekiant užtikrinti pasitikėjimą bendru teisėkūros procesu, kurio rezultatas – naujos skrydžių saugos taisyklės.

34. Atsižvelgdamas į tai, ombudsmenas mano, kad viešasis interesas geriausiai tenkinamas viešai skelbiant kuo daugiau informacijos, susijusios su EASA taisyklių nustatymo procesais. Ji primena, kad toks atvirumas suteikia piliečiams galimybę tikrinti visą svarbią informaciją, kuri naudojama rengiant būsimus teisėkūros procedūra priimamus aktus. Taigi piliečiams suteikiamos žinios ir supratimas, būtini siekiant prisidėti prie informacija pagrįstų viešų diskusijų apie įvairius aspektus, kuriais grindžiami nauji teisės aktai [21]. Tai lemia geresnius teisėkūros rezultatus. Juo taip pat didinamas teisės aktų demokratinis teisėtumas [22].

35. Pati EASA pabrėžė, kad ji teikia didelę svarbą skaidrumui ir pilietinės visuomenės suinteresuotųjų subjektų indėliui. Skaidrumą ji laiko privalumu [23]. Ombudsmenė labai giria EASA už tai, kad ji laikosi šio bendro požiūrio.

36. Be to, ombudsmenas atidžiai išnagrinėjo bendrą EASA taisyklių nustatymo proceso struktūrą. Ji pažymi, kad EASA, rengdama taisykles, konsultuojasi su įvairiais suinteresuotaisiais subjektais ir jiems atskleidžia išsamią informaciją. Iš jos patirties matyti, kad tik nedaugelis viešųjų įstaigų gali įrodyti EASA įsitraukimo ir atvirumo lygį atliekant savo darbą. Kaip bendrą pastabą ombudsmenė mano, kad EASA nusipelno didžiausio pagyrimo, ir ji atitinkamai jį giria.

37. Nors pirmiau pateiktos pastabos atspindi bendrą EASA praktiką, šiuo tyrimu siekiama nustatyti, ar nagrinėjamu atveju šie aukšti standartai buvo išlaikyti.

ii) Įtariamas skaidrumo trūkumas

38. Kaip minėta pirmiau, EASA paprastai rengia nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdžių protokolus ir juos skelbia viešai. Ombudsmenas mano, kad ši praktika yra gero administravimo pavyzdys. Šis skaidrumas didina pasitikėjimą EASA taisyklių nustatymo procesu ir jo teisėtumą.

39. Šiuo atveju EASA savo sprendimą nesudaryti 2011 m. spalio 26 d. nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdžio oficialaus protokolo grindžia tuo, kad tame posėdyje nebuvo priimta jokių sprendimų .. Todėl ji toliau teigia, kad tai, jog susitikimas nebuvo protokoluotas, neturėjo įtakos jos taisyklių nustatymo procesui.

40. Ombudsmenas visų pirma pažymi, kad tai, jog posėdyje gali nepavykti padaryti išvadų konkrečiais klausimais, savaime nėra priežastis posėdžio nerašyti į protokolą.

41. Bet kuriuo atveju ombudsmenas pažymi, kad šis argumentas nepagrįstas faktais. Ji pažymi, kad EASA laiške skundo pateikėjui nurodė, jog „[2011 m. spalio 26 d. Patariamosios grupės posėdyje] buvo pasiektas bendras sutarimas, kad reikėtų nustatyti papildomus reikalavimus“. EASA savo nuomonėje šioje byloje taip pat nurodė, kad „posėdžio tikslas buvo sėkmingai pasiektas. Valstybės narės pareiškė, kad „nebesitęsiantys nesutarimai dėl taisyklės“.

42. EASA taip pat teigia, kad 2011 m. spalio 26 d. nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdžio tikslas buvo sudaryti sąlygas atvirai diskusijai konkrečiais klausimais. EASA pabrėžė, kad valstybės narės nusprendė nerengti posėdžių protokolų. EASA teigia, kad ji tiesiog atkreipė dėmesį į šį susitarimą ir ėmėsi atitinkamų veiksmų. EASA taip pat teigė, kad tai nėra neįprastas reiškinys panašiuose diskusijų forumuose, kuriuose siekiama ne pasiekti susitarimą ar priimti sprendimus, o tik pareikšti nuomones ir pateikti nuomonę. Ji taip pat neprieštarauja Sutarties nuostatoms dėl skaidrumo. Šios nuostatos veikia kaip bendrieji principai ir jomis nesiekiama tiesiogiai reglamentuoti išsamių mechanizmų, kaip rengti posėdžius arba kokiomis sąlygomis gali būti rengiamas darbo posėdis ir ar reikalingi protokolai.

43. Atidžiai išnagrinėjęs EASA byloje esančius dokumentus, įskaitant posėdyje dalyvavusių EASA darbuotojų asmeninius protokolus, ombudsmenas nerado nieko, kas leistų manyti, kad valstybės narės nusprendė nerengti posėdžio protokolo. Nėra įrašų apie jokius valstybės narės prašymus, pateiktus prieš posėdį. Be to, posėdyje dalyvavę EASA darbuotojai neatsižvelgė į jokius tokius valstybių narių prašymus. Ombudsmenas taip pat pažymi, kad po posėdžio dvi nacionalinės valdžios institucijos netgi paprašė posėdžio protokolo kopijų. Tai rodo, kad bent šios valstybės narės tikėjosi, kad bus parengti ir išplatinti oficialūs protokolai.

44. Todėl ombudsmenas gali padaryti vienintelę išvadą, kad iniciatyvą nerengti oficialių posėdžio protokolų pateikė EASA, o ne valstybės narės.

45. Iš tiesų, atidžiai išnagrinėjęs bylą, ombudsmenas pažymi, kad iš tikrųjų buvo tikimasi, jog 2011 m. spalio 26 d. nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdyje bus parengtas išsamus protokolas. Be to, susipažinęs su bylos medžiaga, ombudsmenas pažymi, kad posėdyje dalyvavę EASA darbuotojai iš tikrųjų pateikė kokybiškus ir išsamius susitikimo užrašus, kurie leido jiems parengti išsamią susitikimo ataskaitą. Todėl 2011 m. spalio 27 d. parengta konsoliduota posėdžio santrauka su išvadomis ir elektroniniu paštu gautos posėdyje nedalyvavusios Vengrijos delegacijos pastabos vėliau buvo išplatintos suinteresuotųjų subjektų grupės nepriklausomam patarėjui ir Komisijai.

46. Ombudsmeno nuomone, neišvengiama 2011 m. spalio 26 d. nacionalinių institucijų patariamosios grupės posėdžio ataskaitos nepateikimo pasekmė yra ta, kad sumažėja pasitikėjimas EASA taisyklių nustatymo procedūra ir iš tiesų taisyklių projektu, kuris buvo tos procedūros rezultatas. Tai dar labiau apmaudu, atsižvelgiant į tai, kad, kaip pirmiau pažymėjo ombudsmenas, EASA taisyklių nustatymo procedūra nusipelno didžiausio pagyrimo.

47. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas daro išvadą, kad EASA, neparengusi oficialaus 2011 m. spalio 26 d. posėdžio protokolo, padarė netinkamo administravimo atvejį. Todėl, siekdamas padidinti skaidrumą, ombudsmenas nusprendė pateikti rekomendacijos projektą.

iii) Skundo pateikėjo tvirtinimas

48. Skundo pateikėjas teigia, kad EASA turėtų atšaukti savo 2012 m. sausio mėn. paskelbtą atsakymo į pastabas dokumentą ir, atlikusi atitinkamų taisyklių vertinimą, pagrįstą moksliniais ir medicininiais įrodymais, iš naujo pateikti patikslintą atsakymo į pastabas dokumentą.

49. Bylos trūkumas susijęs su skaidrumo stoka. Vis dėlto pirmiau nurodyta procedūrinė klaida nereiškia, kad galutinis rezultatas, t. y. atsakymo į pastabas dokumentas, iš esmės buvo klaidingas. Ombudsmenė nemano, kad, kiek tai susiję su visos procedūros teisėtumu, jos nustatytos klaidos pakanka, kad būtų galima atsiimti atsakymo į pastabas dokumentą. EASA patvirtino, kad 2011 m. spalio 26 d. patariamosios grupės posėdyje pateiktos nacionalinių aviacijos institucijų pastabos atspindėtos atsakymo į pastabas dokumente. Paskelbus atsakymo į pastabas dokumentą ir prieš paskelbiant EASA nuomonę Nr. 04/2012, skundo pateikėjas turėjo galimybę susipažinti su šiais klausimais ir pateikti dėl jų pastabų.

50. Kadangi ombudsmenas negali patenkinti skundo pateikėjos prašymo, ji daro išvadą, kad šiuo atveju pasiūlius draugišką sprendimą nebūtų pasiektas joks naudingas tikslas.

51. Tačiau dėl to, kad EASA neparengė oficialaus 2011 m. spalio 26 d. nacionalinių valdžios institucijų patariamosios grupės posėdžio protokolo, skundo pateikėjui ir kitoms suinteresuotosioms šalims tapo dar sunkiau išsamiai laikytis procedūros. Kaip nurodyta pirmiau, skaidrumas yra labai svarbi priemonė, kuria EASA gali užtikrinti dalyvavimą ir galiausiai pasitikėjimą savo svarbiu darbu piliečiams. Pats faktas, kad nebuvo viešai atskleistas oficialus susitikimo protokolas, pakenkė procedūrai skundo pateikėjo ir galbūt kitų suinteresuotųjų šalių požiūriu. Taigi, nors atrodo, kad EASA mano, jog oficialių patariamosios grupės posėdžio protokolų rengimas ir atskleidimas būtų pakenkęs aptariamai taisyklių nustatymo procedūrai, ombudsmeno nuomone, iš tikrųjų yra priešingai. Neparengę ir neatskleidę oficialių protokolų suinteresuotieji subjektai negalėjo patys patikrinti, ar nebuvo aptartų klausimų, kurie galėtų pakenkti viso proceso teisėtumui.

52. Ombudsmenas primena, kad EASA pareigūnai šiuo atveju stropiai atsižvelgė į nacionalinių institucijų patariamosios grupės posėdį (žr. šio sprendimo 48 punktą) ir kad vėliau buvo parengta ir suinteresuotųjų subjektų grupės bei Komisijos nepriklausomam patarėjui išsiųsta suvestinė susitikimo santrauka su išvadomis. Todėl EASA manė, kad šios suvestinės santraukos pakanka atitinkamoms šalims informuoti apie posėdžio turinį.

53. Išnagrinėjęs EASA darbuotojų užrašus ir suvestinę santrauką, ombudsmenas mano, kad pastarasis dokumentas yra posėdžio protokolo funkcinis ekvivalentas. Be to, remdamasis patikrinimo rezultatais, ombudsmenas mano, kad siekiant skaidrumo konsoliduota santrauka turėtų būti skelbiama viešai.

54. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalį toliau pateikia rekomendacijos projektą. Rengdama rekomendacijos projektą ombudsmenė taip pat siekia užtikrinti, kad EASA išvengtų panašių klaidų ateityje.

55. Galiausiai dėl skundo pateikėjo argumento, kad jis nebuvo įtrauktas į 2007 m. Skrydžių laiko apribojimų patariamąją grupę, ombudsmenas pažymi, kad 2006 m. rugsėjo ir spalio mėn. išsiųstuose elektroniniuose laiškuose EASA pakvietė dalyvauti skundo pateikėjo interesų grupę – Europos pigių skrydžių oro transporto bendrovių asociaciją. Europos pigių skrydžių bendrovių asociacija neatsakė. Be to, skundo pateikėjas pridėjo 2010 m. sausio 7 d. Europos pigių skrydžių oro transporto bendrovių asociacijos raštą EASA, kuriame Europos pigių skrydžių oro transporto bendrovių asociacija patvirtino, kad palankiai vertina narystę grupėje ir yra įsipareigojusi konstruktyviai bendradarbiauti su jos nariais. Todėl ombudsmenas mano, kad nėra pagrindo toliau nagrinėti skundo pateikėjo skundą.

skirsnis. Rekomendacijos projektas

Remdamasis savo atliktais šio skundo tyrimais, ombudsmenas pateikia EASA šį rekomendacijos projektą:

EASA turėtų viešai paskelbti 2011 m. spalio 27 d. parengtą nacionalinių institucijų patariamosios grupės posėdžio suvestinę santrauką.

EASA, siekdama padėti suinteresuotosioms šalims visapusiškai suprasti jos sprendimų priėmimo procesą ir jame dalyvauti, ateityje turėtų parengti oficialius posėdžių protokolus, pavyzdžiui, šioje byloje nagrinėjamą posėdį [24].

EASA ir skundo pateikėjas bus informuoti apie šį rekomendacijos projektą. Pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalį EASA ne vėliau kaip 2014 m. kovo 31 d. nusiunčia išsamią nuomonę. Išsamią nuomonę galėtų sudaryti rekomendacijos projekto priėmimas ir jo įgyvendinimo aprašymas.

 

Emily O'Reilly

Priimta Strasbūre 2013 m. gruodžio 17 d.

---

[1] 1994 m. kovo 9 d. Europos Parlamento sprendimas dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų (94/262/EAPB, EB, Euratomas), OL L 113, 1994, p. 15.

[2] ES skrydžių ir darbo laiko apribojimai šiuo metu reglamentuojami Reglamentu (EB) Nr. 1899/2006 dėl techninių reikalavimų ir administracinės tvarkos suderinimo civilinės aviacijos srityje; OL L 377, 2006, p. 1.

[3] Paskelbta http://www.easa.europa.eu/agency-measures/docs/opinions/2012/04/EN%20to%20Nuomonė%2004-2012.pdf

[4] Pagal EASA taisyklių nustatymo procedūros 4 straipsnio 2 dalį kiekvienos agentūros taisyklių nustatymo užduoties įgaliojimus nustato vykdomasis direktorius, pasikonsultavęs su Saugos standartų konsultaciniu komitetu (SSCC) ir Nacionalinių institucijų patariamąja grupe (AGNA). Šioje byloje įgaliojimai yra OPS.055 punkto a ir b papunkčiai, 2009 m. lapkričio 20 d.; juos galima rasti adresu

http://www.easa.europa.eu/rulemaking/docs/tor/ops/EASA-ToR-OPS.055(a)_OPS.055(b)-00-20112009.pdf

[5] Agentūra šią grupę pavadino "AGNA".

[6] Terminas „taisyklių priėmimo procedūra“ čia vartojamas kalbant apie struktūrinį procesą, kurį EASA taiko rengdama savo nuomonę.

[7] Atsakymo į pastabas dokumentas yra konsultacinis dokumentas, parengtas prieš EASA nuomonę Nr. 04/2012. Prieš patį atsakymo į pastabas dokumentą buvo pateiktas pranešimas apie siūlomą pakeitimą, kurį EASA taip pat paskelbė plataus masto konsultacijų tikslais.

[8] Europos Sąjungos sutarties 1 straipsnis ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 15 straipsnio 1 dalis.

[9] Šiuo klausimu ombudsmenas pažymėjo, kad pagal tuo metu EASA galiojusios taisyklių nustatymo procedūros 10 straipsnio 5 dalį: „Visi (AGNA) darbo aspektai, įskaitant narystę, procedūras, posėdžių darbotvarkes, protokolus ir susijusius dokumentus, skelbiami Agentūros oficialiajame leidinyje.“ (pabraukta papildomai)

[10] Žr. https://easa.europa.eu/management-board/docs/management-board-meetings/2012/01/EASA%20MB%20Sprendimas%2001-2012%20Peržiūrėtas%20MB%20Sprendimas%20RM%20Process%20.pdf

[11] Ombudsmenas pažymėjo, kad tuo atveju, jei dokumentas būtų įslaptintas kaip konfidencialus, jis būtų laikomas dokumentu, gautu ombudsmeno patikrinimo metu.

[12] 2012 m. persvarsčius EASA taisyklių nustatymo procedūrą, AGNA buvo pakeista Reglamentavimo patariamąja grupe (RPG) ir Teminėmis patariamosiomis grupėmis (TPG).

[13] EASA pateikta internetinė nuoroda į patariamosios grupės darbo tvarkos taisykles nebeveikia.

[14] Pavyzdžiui, EASA prie savo nuomonės pridėjo Jungtinės Karalystės nuolatinės atstovybės ES 2011 m. kovo 18 d. raštą EASA taisyklių nustatymo direktoriui. Jungtinė Karalystė nurodė tris sritis, kuriose ji turi didelių prieštaravimų, kuriuos ji norėtų aptarti patariamojoje grupėje pagal EASA taisyklių nustatymo procedūros 7 straipsnio 6 dalį. Išsamiai aptariami šie klausimai.

[15] Šis dokumentas buvo patikrintas 2013 m. gegužės 29 d.

[16] Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 216/2008 dėl bendrųjų taisyklių civilinės aviacijos srityje ir įsteigiantis Europos aviacijos saugos agentūrą, panaikinantis Tarybos direktyvą 91/670/EEB, Reglamentą (EB) Nr. 1592/2002 ir Direktyvą 2004/36/EB; OL L 79, 2008, p. 1.

[17] Paskelbta ombudsmeno interneto svetainėje: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/11621/html.bookmark

[18] Ten pat, 9 punktas.

[19] Žr. visų pirma sujungtas bylas C-39/05 P ir C-52/05 P Švedija ir Turco prieš Tarybą [2008] Rink. p. I-4723 ir bylą T-233/09 Access Info Europe prieš Tarybą [2011] Rink. p. II-1073.

[20] Žr. 2013 m. gegužės 16 d. generalinio advokato P. Cruz Villalón išvados byloje Taryba prieš Access Info Europe (C-280/11 P) 63 punktą.

[21] Žr. 2008 m. birželio 22 d. Sprendimo Švedija ir Turco prieš Tarybą, sujungtos bylos C-39/05 P ir C-52/05 P, Rink. p. I-4723, 46 punktą.

[22] Žr. 2013 m. gegužės 16 d. generalinio advokato P. Cruz Villalón išvados byloje Taryba prieš Access Info Europe (C-280/11 P) 64 punktą.

[23] Žr. 2011 m. rugsėjo 9 d. EASA taisyklių nustatymo proceso peržiūros ataskaitos projektą.

[24] Ombudsmenas pažymi, kad iš 13 išnašos minėta patariamoji grupė buvo pakeista reguliavimo patariamąja grupe (RPG) ir teminėmis patariamosiomis grupėmis (TPG). Todėl EASA turėtų padaryti reikiamas išvadas iš ombudsmeno rekomendacijos šioms grupėms projekto.