Įžanga

2023 m. birželio 14 d. Viduržemio jūroje prie Pilo (Graikija) krantų nuskendo daugiau kaip 600 žmonių, kai apvirto ir nuskendo jų laivas – labai perpildytas žvejybos laivas „Adriana“.

Už vidaus reikalus atsakinga ES Komisijos narė Ylva Johansson Adrianos tragediją apibūdino kaip „vieną didžiausių laivų avarijų šiame amžiuje visame pasaulyje“ ir pabrėžė, kad reikia „nustatyti faktus apie tai, kas įvyko kiekviename šios mirtinos kelionės etape“.

Ombudsmenas savo iniciatyva atliko tyrimą, kad išnagrinėtų faktus, susijusius su Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūros (FRONTEX) veiksmais įvykus tragedijai, taip pat tai, kaip ji reagavo į kitas ekstremaliąsias situacijas jūroje, kuriose ji dalyvavo.

Atliekant tyrimą taip pat buvo nagrinėjami FRONTEX ir valstybių narių valdžios institucijų santykiai, susiję su ekstremaliosiomis jūrų situacijomis, kuriose dalyvauja FRONTEX. Ji apsvarstė ES ir valstybių narių atsakomybės vykdant paieškos ir gelbėjimo operacijas pusiausvyrą ir tai, kokią įtaką tai daro tokių operacijų rezultatams.

Nors atliekant tyrimą buvo įvertinti FRONTEX veiksmai, jo išvados, kurios išdėstytos toliau ir išsamiau sprendime, kuriuo užbaigiamas tyrimas, paskatino plačiau apsvarstyti pokyčius, kurių reikia ES lygmeniu, kad būtų parodytas ES įsipareigojimas gelbėti gyvybes jūroje, arba, kaip 2020 m. rugsėjo mėn. Europos Parlamentui skirtoje kalboje nurodė Komisijos Pirmininkė U. von der Leyen, kad „gyvybių gelbėjimas jūroje nėra neprivalomas“.

Neatidėliotinas ir skubus dėmesys turi būti skiriamas dviem bendroms išvadoms:

· Tyrimas atskleidė, kokiu mastu FRONTEX yra priklausoma nuo valstybių narių veiksmų vykdant savo įsipareigojimus pagrindinių teisių srityje ir pareigą gelbėti gyvybes.  Atsižvelgdama į šias išvadas ir didėjantį susirūpinimą dėl nuolatinių pagrindinių teisių pažeidimų, kuriuos valstybė narė daro vykdydama savo sienų kontrolės operacijas, FRONTEX turėtų apsvarstyti, ar pasiekta riba, kad ji galėtų nutraukti, atšaukti arba sustabdyti savo veiklą su atitinkama valstybe nare. Ji turėtų viešai paaiškinti priežastis, dėl kurių padarė išvadą, kad riba pasiekta arba nepasiekta.

· Siekdamas pateikti atsakymus į platesnio masto sistemines problemas, kurios viršija šio tyrimo įgaliojimus, ombudsmenas ragina Europos Parlamentą, ES Tarybą ir Europos Komisiją įsteigti nepriklausomą tyrimo komisiją, kuri įvertintų didelio mirčių Viduržemio jūroje skaičiaus priežastis, pasimokytų iš tokių incidentų kaip laivo „Adriana“ avarija ir pateiktų rekomendacijų, kaip apsaugoti pagrindines teises ir teisę į gyvybę reaguojant į ekstremaliąsias situacijas jūroje. 

Pagrindiniai faktai

FRONTEX neveikia vakuume. Elgesiui su migrantų laivais, mėginančiais plaukioti Viduržemio jūroje, įtakos gali turėti veiksniai, kurie paprastai nebūtų taikomi paieškos ir gelbėjimo operacijoms, visų pirma su migracija susiję politiniai ir kiti opūs klausimai.

Kritiškai teigiama, kad aktyvaus gelbėjimo galimybė yra „traukos veiksnys“ žmonėms, siekiantiems migruoti į Europą dažnai pavojingomis priemonėmis ir skatinti neteisėtai žmones gabenančius asmenis kelti pavojų daugiau gyvybių.

Nesvarbu, ar dėl avarijos, ar dėl konstrukcijos, pastaraisiais metais priimtais sprendimais buvo apribotos aktyvios gelbėjimo operacijos.

2014 m. užbaigta iš dalies ES finansuota aktyvi paieškos ir gelbėjimo operacija „Mare Nostrum“, kuriai vadovavo Italijos valdžios institucijos, ir iki šiol jos nepakeitė nieko panašaus į tokio paties masto ir apimties operaciją.

Nevyriausybinėms organizacijoms, dalyvaujančioms aktyviose gelbėjimo operacijose, daugelyje valstybių narių gresia baudžiamasis persekiojimas.

2016 m. FRONTEX buvo pervadinta į pakrančių apsaugos tarnybą, tačiau jos įgaliojimai ir veiklos apimtis neatitinka to, kas paprastai suprantama kaip pakrančių apsaugos tarnybos misija.

Nors FRONTEX turi „paieškos ir gelbėjimo“ įsipareigojimų, akivaizdu, kad ji visų pirma atlieka paieškos ar stebėjimo funkciją, o ne gelbėjimo funkciją.

Jos pajėgumą gelbėti gyvybes, kurioms gresia pavojus, dar labiau riboja tai, kad būtent valstybių narių valdžios institucijos vadovauja paieškos ir gelbėjimo misijoms ir jas koordinuoja.

Dėl šios įtampos tarp FRONTEX pareigos gelbėti gyvybes ir spaudimo užkirsti kelią bandymams kirsti Viduržemio jūrą arba atgrasyti nuo jų FRONTEX kyla sunkumų derinant savo vaidmenį padėti valstybėms narėms valdyti ES išorės sienas su savo įsipareigojimais pagrindinių teisių srityje.

Tai kelia panašų iššūkį visai ES, visų pirma dėl to, kaip užtikrinti, kad migrantų laivuose esantiems žmonėms būtų suteikta tokia pati apsauga ir garantuota tokia pati teisė į gyvybę kaip ir kitiems.

Laivo "Adriana" avarija

2023 m. birželio 10 d. Adriana išvyko iš Tobruko uosto Libijoje ir išvyko į Italiją, gabendama apie 750 žmonių, bandančių migruoti į Europą.

Italijos valdžios institucijos atkreipė dėmesį į laivą birželio 13 d. ryte. FRONTEX buvo nukopijuota į pranešimą, kurį Italijos jūrų gelbėjimo koordinavimo centras (RCC) išsiuntė Graikijos bendram RCC. Nepatvirtintus pranešimus apie laive žuvusius ir (arba) žuvusius suaugusiuosius ir vaikus taip pat pateikė NVO, palaikančios ryšį su laive esančiais žmonėmis.

FRONTEX nukreipė orlaivį, kuris vykdė standartinę jūrų stebėjimo veiklą, į laivo padėtį. Šis orlaivis su Italijos ir Graikijos RBT pasidalijo vaizdo medžiaga ir kita informacija apie laivo būklę ir jūros būklę. Visų pirma ji nurodė, kad laivas buvo perpildytas ir nebuvo matyti gelbėjimosi liemenių.

FRONTEX neišdavė Mayday relės, nes, jos nuomone, laivui nekilo tiesioginis pavojus.

Orlaivis buvo priverstas grįžti į bazę po 10 minučių, kai pasiekė savo degalų ribas.

Kadangi laivas buvo Graikijos paieškos ir gelbėjimo regione, už bet kokios paieškos ir gelbėjimo operacijos koordinavimą buvo atsakingas Graikijos RBT, iš kurio FRONTEX ir bet kuris kitas rajone esantis laivas turėjo vykdyti tolesnius nurodymus.

Remiantis šio tyrimo metu patikrintais dokumentais, vėliau FRONTEX keturis kartus birželio 13–14 d. prašytų Graikijos RBT pateikti naujausią informaciją ir teiktų jam pagalbą, be kita ko, grįžtų padėti vykdyti stebėjimą iš oro. Iš Graikijos valdžios institucijų ji negavo jokio atsakymo į kurį nors iš šių pranešimų.

2023 m. birželio 13 d. vakare buvo numatyta, kad FRONTEX nuotoliniu būdu pilotuojamas orlaivis, dalyvaujantis iš anksto suplanuotame sekime iš oro, kirs teritoriją, kurioje yra Adriana. Vietoj to Graikijos valdžios institucijų prašymu ji buvo nukreipta į kitą incidentą – migrantų laivą, kuriam vėliau buvo taikoma paieškos ir gelbėjimo operacija.

Praėjus maždaug 15 valandų po pirmojo Italijos valdžios institucijų perspėjimo, laivas apvirto ir nuskendo.

Graikijos pakrančių apsaugos laivas ir kiti laivai, nukreipti į Adrianos koordinates, vėliau išgelbėjo apie 100 žmonių, kurių dauguma buvo nugabenti į krantą privačiu laivu. Buvo rasta apie 80 lavonų.

Manoma, kad žuvo daugiau kaip 600 vyrų, moterų ir vaikų.

2023 m. birželio 14 d. rytą FRONTEX, vykdydama iš anksto suplanuotą stebėjimą iš oro, išsiuntė orlaivį į Adrianos koordinates.

Atvykimo metu laivas buvo apvirtęs ir vandenyje nebuvo matyti keleivių ar kitų laivo pėdsakų. Kai FRONTEX pasiūlė grįžti kitu orlaiviu, Graikijos RBT pranešė FRONTEX, kad jos paslaugos nebereikalingos.

Atskaitomybė už laivo sudužimą

Liepos mėn. kreipdamasi į Europos Parlamentą Komisijos narė Johansson pareiškė:

„Virš Adrianos dabar vandenys tyli, nėra antkapių, žymeklių, nėra ko prisiminti vardus. Tegul mūsų veiksmai būna mūsų paminklas.“

Nukentėję asmenys, žiniasklaidos priemonės ir pilietinės visuomenės organizacijos ne kartą teigė, kad Graikijos pakrančių apsaugos tarnybos (HCG) veiksmai prisidėjo prie laivo nuskendimo.

Bet kokiam šios tragedijos faktų vertinimui labai kenkia tai, kad nėra vaizdo ar kitokio įrašo apie tai, kas vyko valandomis ir minutėmis iki laivo apvirtimo, ir apie įvykius, įvykusius iškart po to, kai šimtai žmonių nukrito į jūrą.

Paaiškėjo, kad HCG laivo tachografas buvo išjungtas dėl ginčijamų priežasčių. Keli išgyvenusieji taip pat teigė, kad HCG iš jų atėmė jų mobiliuosius telefonus.

Kaip pažymėta pirmiau, FRONTEX taip pat negavo Graikijos RBT leidimo savo stebėjimo orlaiviui palikti kitą incidentą ir nuvykti į Adrianos vietovę prieš jai nuskendant. Jei ji būtų tai padariusi, ji būtų galėjusi užfiksuoti tai, kas įvyko, ir galbūt daryti įtaką HCG veiksmams.

Graikijos karinio jūrų laivyno teismas šiuo metu tiria pakrančių apsaugos pajėgų veiksmus.

Europos Komisija ne kartą ragino atskleisti faktus. Tačiau 2024 m. vasario 14 d. Europos Parlamento Piliečių laisvių komiteto klausyme vienas aukšto rango Komisijos pareigūnas atkreipė dėmesį į sunkumus, su kuriais susidurta bendraujant su Karinių jūrų pajėgų teismu dėl naujausios informacijos apie Teismo tyrimo pažangą.

Graikijos ombudsmenas, Pakrančių apsaugos tarnybai nusprendus nepradėti vidaus tyrimo, savo iniciatyva atlieka tyrimą dėl Pakrančių apsaugos tarnybos. FRONTEX pagrindinių teisių biuro parengtoje rimto incidento ataskaitoje nurodyta, kad po to, kai Graikijos valdžios institucijoms buvo pateikti keli klausimai, jos negavo „atitinkamos informacijos“.

Nepaisant šių iniciatyvų, tenka apgailestauti, kad ES lygmeniu nėra vieno atskaitomybės mechanizmo, kuris galėtų nepriklausomai tirti visus susijusius klausimus, įskaitant Graikijos valdžios institucijų vaidmenį, FRONTEX vaidmenį ir bet kurios kitos atitinkamos institucijos, pavyzdžiui, Europos Komisijos, kuri yra atsakinga už tai, kad būtų laikomasi ES sutartyse nustatytų pagrindinių teisių nuostatų, vaidmenį.

Ombudsmeno išvados

FRONTEX santykiai su valstybių narių institucijomis

FRONTEX turi plačius įsipareigojimus pagrindinių teisių srityje tiek apskritai, tiek vykdant paiešką ir gelbėjimą jūroje. Šie įpareigojimai buvo išsamiai išdėstyti veiklos planuose, prašymuose dėl priežiūros paslaugų, taisyklėse ir procedūrose, kuriose taip pat nurodyti skirtingi agentūros vaidmenys ir atsakomybė valstybių narių valdžios institucijų atžvilgiu.

Negalima teigti, kad FRONTEX pažeidė kurią nors iš atitinkamų taisyklių ir procedūrų. Tačiau dėl planų ir procedūrų kyla pavojus, kad bus apribotas FRONTEX gebėjimas veikti nepriklausomai, kad ji galėtų vykdyti savo įsipareigojimus pagrindinių teisių srityje.

Pavyzdžiui, sudužus laivui „Adriana“, FRONTEX stebėjimo veiklą reglamentuojantys tarnybos prašymai kartu su tarptautinėmis paieškos ir gelbėjimo taisyklėmis neleido FRONTEX grįžti į paskutinę žinomą laivo buvimo vietą be Graikijos RBT sutikimo. Be to, nesilaikant nurodymo nukreipti apžvalgos orlaivį į kitą incidentą taip pat būtų pažeistos šios teisinės nuostatos ir susitarimai.

Dėl šios priežasties ir dėl to, kad nėra ES teisinės paieškos ir gelbėjimo sistemos, nelaimės ištikti laivai, vežantys pabėgėlius ir prieglobsčio prašytojus, negali pasikliauti aktyviomis paieškos ir gelbėjimo operacijomis ES lygmeniu, kad galėtų atlikti gelbėjimą, ir tai visų pirma priklauso nuo valstybių narių valdžios institucijų.

Jei FRONTEX kyla abejonių dėl to, ar valstybė narė laikosi pagrindinių teisių vykdydama paieškos ir gelbėjimo operacijas, dėl dabartinės veiklos sistemos sunku imtis nepriklausomų veiksmų atsižvelgiant į šias abejones.

Deja, yra atvejų, kai FRONTEX turi pagrindo abejoti, ar kai kurios valstybės narės laikosi savo įsipareigojimų pagrindinių teisių srityje.

Pavyzdžiui, šis tyrimas atskleidė incidentą, kai kitos valstybės narės RBT aiškiai nurodė FRONTEX nedislokuoti stebėjimo orlaivių tebesitęsiančiai ekstremaliajai situacijai.

ES kovos su sukčiavimu tarnyba (OLAF) anksčiau nustatė, kad FRONTEX stebėjimo ištekliai buvo sąmoningai nukreipti, siekiant išvengti priverstinio apgręžimo.

Adrianos tragedija įvyko netrukus po OLAF išvadų paskelbimo, po kurio atsistatydino FRONTEX vykdomasis direktorius. 

Likus mažiau nei metams iki tragedijos, Europos Žmogaus Teisių Teismas priėmė sprendimą prieš Graikiją byloje, kuri yra šiek tiek panaši į Adrianos apvirtimo bylą, įskaitant Graikijos nacionalinių valdžios institucijų paneigtą teiginį, kad dėl HCG veiksmų 2014 m. apvirto migrantus gabenęs žvejybos laivas ir žuvo 11 žmonių.

Todėl Adrianos tragedija įvyko, kai FRONTEX puikiai žinojo apie neseniai kilusį susirūpinimą dėl to, kaip Graikijos valdžios institucijos laikosi įsipareigojimų pagrindinių teisių srityje. Net ir turint tai omenyje, dabartinės taisyklės neleido FRONTEX imtis aktyvesnio vaidmens Adrianos incidente.

Atliekant tyrimą nustatyta kitų atvejų, kai FRONTEX pasiliko jūrų ekstremaliųjų situacijų vietoje, taip pat atvejų, kai ji bandė grįžti prie ekstremaliosios situacijos, tačiau atitinkama nacionalinė institucija jai nesuteikė leidimo to daryti.

Dėl to kyla rimtų klausimų ne tik dėl FRONTEX santykių su nacionalinėmis valdžios institucijomis, bet ir dėl to, kaip ji supranta ar taiko savo vaidmenį ir pareigas pagrindinių teisių srityje tokiomis aplinkybėmis.

Ombudsmenė ragina ES teisės aktų leidėjus apsvarstyti šią akivaizdžią pagrindinių teisių spragą ir ją pašalinti.

Pagal galiojančius teisės aktus reikėtų iš dalies pakeisti veiklos planų nuostatas arba prašymų dėl stebėjimo iš oro paslaugų teikimo sąlygas, kad FRONTEX galėtų geriau vykdyti savo įsipareigojimus pagrindinių teisių srityje, pavyzdžiui, toliau vykdyti stebėjimą, kai ji mano, kad tai būtina.

Šis antros akių poros principas, kuriuo siekiama tęsti stebėjimą ekstremaliųjų situacijų ir kitų incidentų jūroje vietoje, nustatytas įvairiose FRONTEX vidaus rekomendacijose, kurios buvo peržiūrėtos atliekant šį tyrimą (įskaitant Pagrindinių teisių biuro ir FRONTEX valdančiosios tarybos darbo grupės rekomendacijas), ir yra aiškus 2021 m. FRONTEX pagrindinių teisių veiksmų plano tikslas.

Bendradarbiavimo su nacionalinėmis institucijomis nutraukimas, atšaukimas arba sustabdymas

Dėl nepakankamo Graikijos RBT atsako į Adrianos incidentą ir didesnio susirūpinimo, kad Graikijos valdžios institucijos nesilaiko įsipareigojimų pagrindinių teisių srityje, kyla FRONTEX santykių su valstybėmis narėmis klausimas.

FRONTEX teigia, kad ji neturi įgaliojimų stebėti valstybių narių valdžios institucijų veiklos.

Tačiau tais atvejais, kai FRONTEX mano, kad nacionalinės valdžios institucijos nuolat nevykdo savo paieškos ir gelbėjimo įsipareigojimų arba kitaip dalyvauja darant pagrindinių teisių pažeidimus, ir (arba) kai nacionalinės valdžios institucijos riboja FRONTEX paieškos ir gelbėjimo vaidmenį ir pajėgumus, vykdomasis direktorius turėtų apsvarstyti, ar pasiekta riba, kuri leistų FRONTEX nutraukti, atšaukti arba sustabdyti savo veiklą. FRONTEX reglamento (Reglamentas (ES) 2019/1896) 46 straipsnyje aiškiai numatyta ši galimybė.

Neatmetama galimybė, kad Adrianos tragedija pasikartos, nebent būtų iš esmės pakeista reagavimo į ekstremaliąsias situacijas jūroje teisinė ir veiklos sistema. Tokiomis aplinkybėmis nuolatinis ES agentūros ir apskritai ES valdžios institucijų bendradarbiavimas gali kelti abejonių dėl ES įsipareigojimo apsaugoti žmonių gyvybes.

FRONTEX pareigos, susijusios su avariniais signalais

Kyla klausimas, ar FRONTEX, pastebėjusi labai perpildytą Adrianą, turėjo paskelbti gegužės mėnesio pranešimą.

Pilietinės visuomenės organizacijos teigė, kad, atsižvelgiant į tai, jog laivas yra perpildytas ir akivaizdžiai nėra gelbėjimosi liemenių, jis turėjo būti naudojamas ne tik pranešimams apie žūtis Adrianoje, įskaitant vaikų žūtis. FRONTEX pagrindinių teisių biuro parengtoje rimtų incidentų ataskaitoje padaryta išvada, kad, nors jis įvykdė savo įsipareigojimus, ateityje FRONTEX „turėtų atidžiau įvertinti panašius atvejus“ ir nuspręsti, ar paskelbti Mayday informacijos centrą, visų pirma tais atvejais, kai nacionalinės valdžios institucijos neteikia informacijos apie savo vertinimą ir reagavimą.

FRONTEX nurodė priežastis, kodėl ji turėtų arba negalėtų turėti, įskaitant tai, kaip ji įvertino laivo būklę remdamasi jo pastebėjimu, tai, kad Graikijos valdžios institucijos jau buvo laikomos koordinuojančiomis atsaką, ir Mayday skambučių paskelbimo poveikį saugumui. Šios priežastys išsamiau paaiškintos sprendime dėl šio tyrimo.

Europos ombudsmenas jokiu būdu negali priimti sprendimo.

Tačiau atlikus tyrimą nustatyta, kad FRONTEX neturi vidaus gairių dėl gegužės mėn. skambučių skelbimo, nepaisant labai specifinio ir sudėtingo jos stebėjimo veiklos pobūdžio. Tyrimas taip pat atskleidė, kad ankstesniais atvejais FRONTEX paskelbė Mayday pranešimus.

Neįmanoma pasakyti, ar tuo metu, kai FRONTEX vykdė pradinį Adrianos stebėjimą, Mayday estafetės išdavimas būtų išgelbėjęs gyvybes, tačiau galiausiai laivas apvirto ir iš viso žuvo daugiau kaip 600 žmonių.

Todėl FRONTEX turėtų apsvarstyti, ar parametrai, pagal kuriuos ji vertina jūrų ekstremaliąsias situacijas, kurias ji nustato vykdydama stebėjimą, ir dėl to atsiradęs galimas poreikis paskelbti Mayday informacijos centrus, yra pakankamai platūs, kad apimtų konkrečius migrantų laivų elementus ir FRONTEX stebėjimo veiklą.

Šių svarstymų rezultatai turėtų būti įtraukti į aiškias FRONTEX darbuotojams skirtas gaires.

Kaip FRONTEX vertina informacijos šaltinius

FRONTEX atsižvelgia tik į oficialią informaciją arba informaciją, kurią ji pati gali patikrinti. Ji taip pat turėtų apsvarstyti, kaip geriau reaguoti į neoficialias ataskaitas, pavyzdžiui, NVO, kurios gali turėti gyvybiškai svarbios informacijos, ir kaip jas įtraukti į savo vertinimus. Didžiausias prioritetas turėtų būti teikiamas praneštoms grėsmėms vaikams.

Baigiamosios pastabos

Tai pagrindinės ombudsmenės išvados dėl FRONTEX gebėjimo vykdyti savo įsipareigojimus pagrindinių teisių srityje vykdant paieškos ir gelbėjimo operacijas. Kiti pasiūlymai, kaip FRONTEX galėtų pagerinti savo operacijas, kad geriau laikytųsi esamų įsipareigojimų pagrindinių teisių srityje, išdėstyti sprendime, kuriuo užbaigiamas tyrimas.

Europos Sąjunga savo tapatybę išreiškia per savo įsipareigojimo laikytis teisinės valstybės principo ir gerbti pagrindines teises prizmę. Po Adrianos tragedijos ji turėtų pasinaudoti galimybe sustiprinti šią tapatybę apmąstymais ir veiksmais, kurie kuo labiau užkirstų kelią tokiai tragedijai pasikartoti.

 

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

2024 m. vasario 26 d., Strasbūras