Skundo aplinkybės

1. 2011 m. rugpjūčio 12 d. skundo pateikėjas Europos Centriniam Bankui (ECB) pateikė paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais. Skundo pateikėjas paprašė leisti susipažinti su raštu, kurį 2011 m. rugpjūčio mėn. pradžioje ECB išsiuntė Italijos vyriausybei dėl valstybės skolos krizės, darančios poveikį tam tikroms euro zonos šalims (toliau – raštas).

2. 2011 m. rugsėjo 7 d. ECB atmetė skundo pateikėjo prašymą. Ji nurodė, kad pagal ECB sprendimo dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais [1] 4 straipsnio 1 dalies a punkto antrą įtrauką galimybė susipažinti su šiuo raštu turi būti nesuteikta, nes jį atskleidus būtų pakenkta viešojo intereso, susijusio su ES arba valstybės narės pinigų ir ekonomine politika, apsaugai. Visų pirma, atskleidus raštą sumažėtų ECB pranešimų valstybėms narėms, kaip priemonės skatinti aplinką, palankią investuotojų pasitikėjimui finansų rinkomis atkurti, veiksmingumas. ECB pažymėjo, kad šis klausimas yra itin svarbus sklandžiam pinigų politikos vykdymui. Ji taip pat informavo skundo pateikėją, kad jis gali pateikti kartotinę paraišką jos vykdomajai valdybai.

3. 2011 m. rugsėjo 28 d. skundo pateikėjas pateikė kartotinę paraišką ECB vykdomajai valdybai. Kitą dieną jis vėl susisiekė su ECB ir pastebėjo, kad laiškas buvo paskelbtas dideliame Italijos laikraštyje.

4. 2011 m. spalio 20 d. ECB atmetė kartotinę paraišką, manydamas, kad anksčiau nurodyta išimtis taikytina. ECB nuomone, šio rašto atskleidimas galėtų turėti įtakos pranešimų, kuriuos ECB gali siųsti valstybėms narėms, veiksmingumui, kad būtų sudarytos palankios sąlygos sklandžiai vykdyti pinigų politiką. ECB taip pat pabrėžė, kad jis turi būti pajėgus perduoti nacionalinėms ir Europos institucijoms tinkamus ir atvirus pranešimus tokiu būdu, kuris, jo nuomone, yra veiksmingiausias siekiant tarnauti viešajam interesui, susijusiam su pinigų politika. Visų pirma dėl aplinkybių gali prireikti neoficialių ir konfidencialių pranešimų. Nagrinėjamu atveju konfidencialiu pranešimu buvo siekiama skatinti aplinką, palankią investuotojų pasitikėjimui finansų rinkomis atkurti. ECB informavo skundo pateikėją apie teisių gynimo priemones, kuriomis jis gali pasinaudoti pagal SESV 228 ir 263 straipsnius [2].

5. 2011 m. spalio 26 d. skundo pateikėjas kreipėsi į Europos ombudsmeną.

Dėl tyrimo dalyko

6. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl šių kaltinimų ir pretenzijų.

Įtarimas:

ECB neteisėtai nesuteikė skundo pateikėjui galimybės susipažinti su prašomu dokumentu.

Teiginys:

ECB turėtų suteikti galimybę susipažinti su prašomu dokumentu ir (arba) tinkamai pagrįsti savo sprendimą skundo pateikėjui.

Tyrimas

7. 2011 m. lapkričio 30 d. ombudsmenas perdavė skundą ECB pirmininkui ir paragino pateikti nuomonę dėl minėto kaltinimo ir pretenzijos. Šia proga ombudsmenas taip pat informavo ECB pirmininką, kad jis nori susipažinti su banko byla, susijusia su skundu.

8. 2012 m. vasario 1 d. ombudsmeno tarnybos patikrino su skundu susijusias ECB bylas. Patikrinimo ataskaita buvo perduota skundui, kad būtų galima pateikti pastabas. Iš skundo pateikėjo pastabų dėl ataskaitos negauta.

9. 2012 m. vasario 28 d. ECB pateikė nuomonę dėl skundo. Ombudsmenas perdavė nuomonę skundo pateikėjui, kad šis pateiktų galimas pastabas, kurias jis išsiuntė 2012 m. gegužės 10 d.

Ombudsmeno analizė ir išvados

A. Įtarimas, kad ECB neteisėtai nesuteikė skundo pateikėjui galimybės susipažinti su prašomu dokumentu ir susijusiu reikalavimu

Ombudsmenui pateikti argumentai

10. Skunde skundo pateikėjas rėmėsi Teisingumo Teismo ir Bendrojo Teismo praktika, susijusia su galimybe susipažinti su dokumentais, teigdamas, kad ECB tinkamai nepagrindė savo sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su raštu. Skundo pateikėjas taip pat pabrėžė, kad po to, kai laikraštis paskelbė raštą, ECB nurodyti atsisakymo suteikti prieigą pagrindai, visų pirma jo pranešimų valstybėms narėms veiksmingumo apsauga, nebetaikomi.

11. Savo nuomonėje ECB paaiškino, kad raštas Italijos Vyriausybei buvo išsiųstas 2011 m. rugpjūčio mėn. Tai yra griežtai konfidencialus ECB pirmininko pranešimas Italijos ministrui pirmininkui, kuriame išreiškiamas „ECB susirūpinimas dėl tuo metu itin sunkios ir sudėtingos Italijos ekonomikos padėties bei poveikio euro zonos stabilumui ir Italijos vyriausybė raginama ryžtingai ir greitai imtis būtinų priemonių augimo potencialui didinti ir fiskaliniam konsolidavimui užtikrinti“. Šiomis priemonėmis turėtų būti didinamas potencialus augimas, užtikrinamas viešųjų finansų tvarumas ir gerinamas administravimo veiksmingumas. ECB tikslas buvo apsaugoti savo pinigų politikos vientisumą ir veiksmingumą kuo labiau atsižvelgiant į euro zonos piliečių interesus.

12. ECB nuomone, šio rašto atskleidimas pakenktų viešojo intereso, susijusio su Sąjungos pinigų politika, apsaugai. Be to, ECB pareiškė, kad jam pačiam „labai svarbu turėti galimybę perduoti euro zonos Europos ir nacionalinėms valdžios institucijoms aktualią ir atvirą informaciją tokiu būdu, kuris laikomas veiksmingiausiu tarnauti viešajam interesui, susijusiam su jo įgaliojimų vykdymu“. Tai apima, jei reikia, galimybę siųsti neoficialius ar konfidencialius pranešimus.

13. ECB taip pat nurodė, kad aplinkybė, jog laiškas buvo paskelbtas dideliame Italijos laikraštyje, neturi reikšmės, nes pats bankas nepaskelbė laiško viešai ir neleido jo paskelbti, nes jis buvo gautas be ECB leidimo. ECB pažymėjo, kad jei jis privalėtų leisti visuomenei susipažinti su trečiosios šalies neteisėtai atskleistu konfidencialiu dokumentu, jis būtų priverstas ex post patvirtinti neteisėtą dokumento atskleidimą; tai paskatintų trečiąsias šalis skelbti konfidencialius dokumentus be leidimo ir tada siekti patvirtinimo taikant taisykles dėl galimybės susipažinti su dokumentais. ECB taip pat priminė, kad jo pozicija šiuo klausimu atitinka Bendrojo Teismo praktiką [3].

14. Dėl savo pareiškime nurodytų priežasčių, kuriomis buvo atmestos skundo pateikėjo pirminės ir kartotinės paraiškos, ECB laikėsi nuomonės, kad jos yra tinkamos. Ji nurodė Teisingumo Teismo ir Bendrojo Teismo praktiką, pagal kurią motyvų pareiškimas turėtų būti vertinamas kiekvienu konkrečiu atveju „atsižvelgiant ne tik į jo formuluotę, bet ir į kontekstą bei atitinkamą klausimą reglamentuojančių teisės normų visumą“[4]. Motyvuojant nebūtina gilintis į visas reikšmingas faktines ir teisines aplinkybes. Skundo pateikėjui skirtuose raštuose ECB negalėjo nurodyti daugiau priežasčių, kodėl atskleidus informaciją būtų pakenkta saugomam interesui, nes tai reikštų, kad rašto turinys būtų „atskleistas (iš dalies)“.

15. Galiausiai ECB nurodė Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su didele ES institucijų veiksmų laisve vertinant, ar dokumentų atskleidimas keltų pavojų Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punktu saugomiems interesams [5]. Tas pats turėtų būti taikoma ir ECB vertinant Sprendimo ECB/2004/3 4 straipsnio 1 dalies a punkte nustatytas išimtis. ECB laikėsi nuomonės, kad „jis laikėsi taikytinų procedūrinių taisyklių, įskaitant pareigą motyvuoti, ir kad vertindamas viešąjį interesą jis nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos ir nepiktnaudžiavo įgaliojimais“.

16. Savo pastabose skundo pateikėjas nurodė, kad jis jau pateikė savo argumentus ir pasitikėjo ombudsmeno sprendimu.

Ombudsmeno vertinimas

17. Sprendimo dėl galimybės visuomenei susipažinti su ECB dokumentais 4 straipsnio 1 dalies a punkto antroje įtraukoje nustatyta: „ECB atsisako suteikti galimybę susipažinti su dokumentu, kurį atskleidus būtų pakenkta: a) viešasis interesas, susijęs su: ... Bendrijos ar valstybės narės finansine, pinigų ar ekonomine politika“. Ši bendros taisyklės dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais išimtis yra identiška Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto ketvirtoje įtraukoje įtvirtintai išimtisi.

18. Taigi reikia įvertinti, ar atmesdamas kartotinę paraišką ECB, pirma, turėjo teisę manyti, kad taikytina jo sprendimo 4 straipsnio 1 dalies a punkto antroje įtraukoje numatyta išimtis, susijusi su ekonominės ir pinigų politikos apsauga; ir ii) tinkamai išdėstė savo požiūrį skundo pateikėjui pateikdamas tinkamus motyvus.

19. Dėl ECB nurodytos išimties taikymo ombudsmenas primena nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkte numatytų esminių išimčių, susijusių su viešuoju interesu, taikymu:  „Institucija turi būti pripažinta turinčia didelę diskreciją nustatyti, ar dokumentų, susijusių su sritimis, kurioms taikomos šios išimtys, atskleidimas galėtų pakenkti viešajam interesui“, atsižvelgiant į tai, kad „toks sprendimas atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su dokumentais yra sudėtingas ir subtilus, todėl jį reikia priimti ypač atidžiai, o Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkte nustatyti kriterijai yra labai bendro pobūdžio“[6].

20. Susipažinęs su laišku, ombudsmenas gali patvirtinti, kad ECB savo nuomonėje tiksliai apibūdino jo turinį. Be to, jis mano, kad rašte buvo pateikta informacija, kuri, atrodo, yra labai opaus pobūdžio, ir atkreipė dėmesį į keletą rimtų Italijos ekonomikos trūkumų ir galimas jų pasekmes; nustatyti pažeidžiamiausias teritorijas; ir pasiūlyti priemones, kurias būtų galima numatyti siekiant pašalinti šiuos trūkumus.

21. Apie sudėtingą ekonominę ir rinkos padėtį, kuri atitinkamu laikotarpiu (t. y. kartotinės paraiškos atmetimo dieną) vyravo Italijoje, visuomenė žino. Remdamasis savo atliktu rašto patikrinimu, ombudsmenas mano, kad atskleidus ECB išsamią Italijos ekonomikos sunkumų analizę atitinkamu metu galėjo būti pakenkta tos šalies (ir jos piliečių) interesams, nes ji galėjo susidurti su spekuliacinėmis grėsmėmis finansų rinkose ir taip pakenkti jos ekonominei politikai.

22. Be to, ombudsmenas pripažįsta tiesioginio bendravimo tarp ECB ir valstybės narės vyriausybės svarbą, kurią pabrėžė pats bankas. Nors vien šio intereso nepakanka, kad tokie pranešimai apskritai ir bet kokiomis aplinkybėmis nebūtų viešai žinomi, vis dėlto jis yra veiksnys, į kurį reikia atsižvelgti atliekant konkretų pranešimo vertinimą, siekiant nustatyti, ar jo atskleidimas iš tikrųjų pakenktų teisėtiems interesams, saugomiems ECB sprendimu dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais [7].

23. Šiomis aplinkybėmis ombudsmenas pripažįsta, kad nebuvo nepagrįsta manyti, kaip tai padarė ECB tuo metu, kai atmetė skundo pateikėjo kartotinę paraišką, kad atskleidus raštą, nors ir iš dalies, galėjo būti padaryta didelė žala interesams, saugomiems ECB sprendimo dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais 4 straipsnio 1 dalies a punkte nustatytomis išimtimis.

24. Ombudsmenas pažymi, kad šios išvados negali pakeisti tai, kad laiškas buvo paskelbtas dideliame Italijos laikraštyje netrukus po to, kai skundo pateikėjas pateikė prašymą leisti susipažinti su dokumentais. Jis mano, kad ECB nuomonėje (šio sprendimo 13 punktas) nurodyta jurisprudencija neatrodo tiesiogiai susijusi su šia byla, nes joje nagrinėjamas privačių asmenų interesas pareikšti ieškinį dėl sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su dokumentais panaikinimo ir, be kita ko, atmetama galimybė, kad trečiojo asmens paskelbtas prašomas dokumentas gali turėti įtakos tokiam interesui. Tačiau ECB taip pat teigė, kad jeigu jis privalėtų leisti visuomenei susipažinti su trečiosios šalies neteisėtai atskleistu konfidencialiu dokumentu, jis būtų priverstas patvirtinti neteisėtą atskleidimą ex post. Tai paskatintų trečiąsias šalis skelbti konfidencialius dokumentus be leidimo. Ombudsmenas mano, kad ši pozicija yra pagrįsta.

25. Priešingai nei Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalyje, 4 straipsnio 1 dalyje nenumatyta galimybė atskleisti informaciją dėl viršesnio viešojo intereso. Kaip nurodė Teisingumo Teismas [8], „iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto formuluotės matyti, kad institucijos atsisakymas suteikti galimybę susipažinti su dokumentais yra privalomas, kai dokumento atskleidimas visuomenei pakenktų šia nuostata saugomiems interesams, ir tokiu atveju nebūtina su šių interesų apsauga susijusių reikalavimų palyginti su reikalavimais, kylančiais iš kitų interesų“(išskirta mano). Ši teismo praktika pagal analogiją visiškai taikytina ECB sprendimo dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais 4 straipsnio 1 dalies a punktui, kurio turinys yra identiškas reglamento 4 straipsnio 1 dalies a punkto turiniui. Todėl nei Reglamente 1049/2001, nei ECB sprendime dėl galimybės susipažinti su dokumentais nenumatyta teisėto demokratinio piliečių intereso būti informuotiems apie ECB Italijai pasiūlytas priemones, siekiant išvengti būtinybės apsaugoti to sprendimo 4 straipsnio 1 dalies a punkto antroje įtraukoje nustatytus interesus.

26. Dėl motyvų pareiškimo, kurį ECB pateikė skundo pateikėjui atmesdamas tiek jo pirmines, tiek kartotines paraiškas, ECB teisingai teigia, kad „reikalavimai, kuriuos turi atitikti motyvų pareiškimas, priklauso nuo kiekvieno atvejo aplinkybių“ir kad motyvų pareiškimas turi nepažeisti jautrių interesų, saugomų pačia taikoma išimtimi. Vis dėlto šiuo atveju ombudsmenas mano, kad paprastos nuorodos į interesus, kuriems kiltų pavojus, nepateikiant jokio paaiškinimo, siejančio galimą žalą šiems interesams su konkrečiu dokumento turiniu, nepakako, kad būtų laikomasi reikalaujamo motyvavimo lygio.

27. Tačiau ombudsmenas pažymi, kad tirdamas šį skundą ECB peržiūrėjo poziciją, kurios jis laikėsi atsakydamas į pirmines ir kartotines paraiškas, ir suderino savo pradinius motyvus su reikiamu standartu. Iš tiesų, jo nuomone, ECB atliko konkretų rašto turinio vertinimą ir jį pakankamai išsamiai apibūdino, kad būtų galima suprasti šio turinio jautrumą. ECB taip pat paaiškino tiek rašto siuntimo Italijos valdžios institucijoms priežastis, tiek ketinimus, kuriais jis grindžiamas. ECB taip pat paaiškino, kodėl tai, kad tariama rašto kopija jau buvo paskelbta, nereiškia, kad bankas privalėjo paskelbti atitinkamą dokumentą. Ši informacija kartu su rizikos, kurią atskleidimas keltų saugomiems interesams, vertinimu, pateiktu pirminiuose banko atsakymuose skundo pateikėjui, objektyviai leidžia skundo pateikėjui išsiaiškinti, kodėl šiuo atveju atskleidimas buvo atmestas.

28. Vykstant teismo procesui dėl sprendimo atsisakyti leisti susipažinti su dokumentu, Teisingumo Teismas turi nuspręsti, ar panaikinti atitinkamą sprendimą. Atsižvelgdamas į tai, Bendrasis Teismas nusprendė, kad „[jei] sprendime yra tam tikrų motyvų [...], jie negali būti pirmą kartą išdėstyti ir paaiškinti ex post facto“Teisme, išskyrus išimtines aplinkybes [9]. Kadangi ombudsmenas neturi įgaliojimų panaikinti sprendimą, ombudsmeno procedūra atitinka kitokius kriterijus nei teismo procedūra ir nebūtinai turi tokį patį tikslą kaip teismo procedūra. Šiuo atveju ombudsmenas nemano, kad būtų naudinga kritikuoti pirminius ECB sprendimo atmesti kartotinę paraišką motyvus. Tačiau ombudsmenas toliau pateiks dar vieną pastabą, ragindamas ECB, atsakydamas į prašymus leisti susipažinti su dokumentais, sutelkti dėmesį į savo argumentų kokybę.

29. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas mano, kad nėra pagrindo toliau tirti šį atvejį.

B. Išvados

Remdamasis savo atliktu šio skundo tyrimu, ombudsmenas baigia jį pateikdamas tokią išvadą:

Nėra pagrindo toliau nagrinėti bylą.

Skundo pateikėjas ir ECB bus informuoti apie šį sprendimą.

Papildoma pastaba

Ombudsmenas ragina Europos centrinį banką ir toliau laikyti dokumentų atskleidimą visuomenei ir sprendimų atsisakyti atskleisti motyvus ne tik teisiniais įsipareigojimais, bet ir galimybėmis parodyti savo įsipareigojimą laikytis skaidrumo principo ir taip padidinti jo teisėtumą piliečių akyse.

P. Nikiforos Diamandouros

Priimta Strasbūre 2012 m. gruodžio 19 d.

[1] 2004 m. kovo 4 d. Europos centrinio banko sprendimas 2004/258/EB dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos centrinio banko dokumentais, OL L 80, p. 42.

[2] Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 228 straipsniu Europos ombudsmenui suteikiami įgaliojimai priimti Europos piliečių skundus dėl netinkamo administravimo atvejų ES institucijų, įstaigų, organų ar agentūrų veikloje. SESV 263 straipsnyje numatyta asmenų teisė tam tikromis sąlygomis pareikšti ieškinį dėl ES institucijų aktų, kuriais, kaip manoma, pažeidžiama ES teisė, panaikinimo.

[3] ECB nurodė 2011 m. gruodžio 12 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimą Access Info Europe prieš Tarybą (T-233/09, Rink. p. II-1073, 36 punktas) ir 1998 m. gegužės 14 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimą Svenska Journalistförbundet prieš Tarybą (T-174/95, Rink. p. II-2289, 69 punktas), kuriuose patvirtinta, kad aplinkybė, jog dokumentą paskelbė trečiasis asmuo, neturi įtakos prašymui leisti visuomenei su juo susipažinti.

[4] ECB nurodė šiuos atvejus: 1996 m. vasario 14 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, C-122/94, Rink. p. I-881, 29 punktas; 2003 m. kovo 6 d. Sprendimo Interporc prieš Komisiją, C-41/00 P, Rink. p. I-2125, 55 punktas; 2000 m. kovo 6 d. Sprendimo Kuijer prieš Tarybą, T-188/98, Rink. p. II-1959, 36 punktas; ir 2010 m. gruodžio 12 d. Sprendimo Co-Frutta prieš Komisiją, sujungtos bylos T-355/04 ir T-466/04, Rink. p. II-1, 100 punktą.

[5] 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331).

[6] Bylos C‑266/05 P Sison prieš Tarybą, [2007] Rink. p. I‑1233, 34–36 punktai; ir 2011 m. sausio 13 d. Sprendimas IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH prieš Komisiją (T‑362/08, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 104 punktas).

[7] Iš tiesų ES Teisingumo Teismas yra aiškiai nusprendęs, kad nagrinėdamos paraišką dėl galimybės susipažinti su dokumentais institucijos turi konkrečiai išnagrinėti kiekvieną atitinkamą dokumentą. Vien to, kad dokumentas susijęs su išimtimi saugomu interesu, savaime nepakanka šios išimties taikymui pateisinti. Atvirkščiai, atitinkama institucija iš esmės turi paaiškinti, kaip dokumento atskleidimas galėtų konkrečiai ir realiai pakenkti nurodyta išimtimi saugomam interesui. Be to, rizika pakenkti saugomiems interesams turi būti pagrįstai numatoma, o ne vien hipotetinė. 2011 m. liepos 21 d. Sprendimas Švedija prieš MyTravel ir Komisiją, C-506/08 P, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 76 punktas; 2011 m. gegužės 24 d. Sprendimas Bachelor prieš Komisiją, T‑250/08, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 78 punktas; 2009 m. kovo 11 d. Sprendimas Borax Europe prieš Komisiją, T-166/05, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 88 punktas; 2010 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Švedija ir kiti prieš API ir Komisiją, sujungtos bylos C‑514/07 P, C‑528/07 P ir C‑532/07 P, Rink. p. I-8533, 72 punktas; 2008 m. birželio 22 d. Sprendimo Švedija ir Turco prieš Tarybą, sujungtos bylos C‑39/05 P ir C‑52/05 P, Rink. p. I-4723, 43 punktas; 2005 m. gruodžio 12 d. Sprendimo Verein für Konsumenteninformation prieš Komisiją, T-2/03, Rink. p. II-1121, 69 punktas; 6 išnašoje minėto sprendimo Sison prieš Tarybą 75 punktas.

[8] 6 išnašoje minėto sprendimo Sison prieš Tarybą 46 punktas; Sujungtos bylos T-3/00 ir T-337/04 Pitsiorlas prieš Tarybą ir ECB, [2007] Rink. p. II-4779, 227 punktas.

[9] Žr. 8 išnašoje minėto sprendimo Pitsiorlas prieš Tarybą ir ECB 278 punktą.