Skundo aplinkybės

1. 2020 m. gruodžio mėn. Europos Komisija pasiūlė Skaitmeninių paslaugų aktą (SPA)[1] ir Skaitmeninių rinkų aktą (SRA)[2]. Šiais dviem teisėkūros procedūra priimamais aktais [3] siekiama atnaujinti taisykles, kuriomis reglamentuojamos skaitmeninės paslaugos ES, sukuriant saugesnę skaitmeninę erdvę naudotojams, kurioje saugomos jų pagrindinės teisės, ir sudarant vienodas sąlygas tolesnėms inovacijoms, konkurencingumui ir augimui.

2. 2021 m. rugsėjo mėn. skundo pateikėjas, žiniasklaidos priemonė, paprašė suteikti galimybę visuomenei susipažinti [4] su Tarybos teisės tarnybos, jos vidaus darbo grupių ir Europos Komisijos susirašinėjimu dėl Skaitmeninių rinkų akto projekto ir Skaitmeninių paslaugų akto projekto.

3. Taryba atsisakė suteikti galimybę susipažinti su visais dokumentais, teigdama, kad jų atskleidimas pakenktų teisinių konsultacijų ir būsimų teismo procesų [5] apsaugai, taip pat Tarybos vykdomam sprendimų priėmimo procesui [6].

4. Skundo pateikėjas paprašė Tarybos peržiūrėti savo sprendimą (pateikiant kartotinę paraišką). Ji manė, kad Taryba nepakankamai paaiškino, kaip atskleidimas pakenktų saugomiems interesams, ir kad prašomų dokumentų atskleidimą pateisina viršesnis viešasis interesas.

5. Taryba paliko galioti savo pirminį sprendimą neleisti susipažinti su visais dokumentais.

6. Nepatenkintas peržiūros rezultatais, 2022 m. balandžio mėn. skundo pateikėjas kreipėsi į ombudsmeną.

Ombudsmeno pasiūlymas dėl sprendimo

7. Ombudsmenė pažymėjo, kad ES piliečiai turi Sutartimi grindžiamą [7] teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime, todėl ES sprendimai turi būti priimami kuo atviriau ir kuo labiau juos priartinant prie piliečių [8]. Tai ypač svarbu, kai ES institucijos vykdo teisėkūros funkcijas [9] Šis teisėkūros skaidrumo principas yra įtvirtintas ES sutartyse [10] ir atspindėtas ES teisės aktuose dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais, kuriuose teigiama, kad teisėkūros dokumentai turi būti tiesiogiai prieinami visuomenei, nebent juos atskleidus būtų pakenkta vienam ar keliems aiškiai saugomiems interesams [11].

8.  Ombudsmenas patikrino 16 aptariamų dokumentų ir pažymėjo, kad jie aiškiai yra teisėkūros dokumentai, kuriems turi būti taikomi aukščiausi skaidrumo standartai. Todėl išimtys, kuriomis remiasi Taryba atsisakydama leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, turi būti taikomos dar griežčiau [12].

9. Taryba nurodė, kad ginčijami dokumentai yra techninio ir parengiamojo pobūdžio pasikeitimai informacija atitinkamose darbo grupėse. Ji teigė, kad jų atskleidimas patvirtinamojo sprendimo priėmimo metu galėjo rimtai pakenkti tuo metu tebevykstančiam jos sprendimų priėmimo procesui, susilpnindamas jos poziciją būsimose trišalio dialogo [13] diskusijose su Europos Parlamentu. Be to, Taryba laikėsi nuomonės, kad atskleidus informaciją Tarybos ir jos teisės tarnybos nariams galėjo būti daromas nederamas išorės spaudimas ir būtų sudarytos palankesnės sąlygos ekonominių ir (arba) politinių interesų turinčioms trečiosioms šalims tikslingai mėginti daryti įtaką valstybėms narėms, nes taip būtų atskleisti jų (ne)susitarimo aspektai.

10. Taryba taip pat teigė, kad pagal Sąjungos jurisprudenciją ji gali atsisakyti leisti susipažinti su teisinėmis nuomonėmis, pateiktomis vykstant teisėkūros procesui, kurios yra ypač opios. Šiomis aplinkybėmis ji nurodė, kad ginčijamuose dokumentuose yra teisinių nuomonių, pateiktų per preliminarias diskusijas siekiant pasirengti platesnėms diskusijoms. Ji teigė, kad atskleidimas šiame etape galėtų turėti įtakos teisinių konsultacijų rengimo būdui ir pakenktų Teisės tarnybos galimybei pareikšti savo poziciją nepatiriant jokios išorinės įtakos.

11. Taryba taip pat teigė, kad ES teismų praktikoje pripažįstama, jog institucijos teisės tarnybos teikiamos teisinės konsultacijos klausimais, dėl kurių gali būti bylinėjamasi, yra itin opaus pobūdžio. Atsižvelgdama į tai, Taryba laikėsi nuomonės, kad labai tikėtina, jog siūlomas tekstas bus užginčytas teisme. Jis nusprendė, kad dėl šios priežasties buvo galima pagrįstai numatyti, jog atskleidus informaciją bus pakenkta Teisės tarnybos gebėjimui veiksmingai ginti Tarybos sprendimą šiame būsimame teismo procese.

12. Savo pasiūlyme dėl sprendimo ombudsmenė pažymėjo, kad preliminarus diskusijų Taryboje dėl pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto pobūdis savaime nepateisina Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje nustatytos išimties taikymo [14]. Todėl diskusijų parengiamasis pobūdis ir tai, kad Taryba dar nepriėmė galutinės pozicijos, savaime neįrodo, kad atskleidus informaciją būtų rimtai pakenkta Tarybos sprendimų priėmimo procesui.

13. Ombudsmenas pripažino, kad išorės spaudimo rizika gali būti teisėtas pagrindas riboti visuomenės galimybes susipažinti su dokumentais. Tačiau ji laikėsi nuomonės, kad Taryba nepateikė jokių įrodymų, iš kurių būtų matyti, kad bet kuris teisėkūros institucijos narys, siūlantis teisės akto projekto pakeitimus, reaguotų labiau, nei būtų galima tikėtis iš visuomenės [15].

14. Ombudsmeno nuomone, lobistinė veikla, nesvarbu, ar ją vykdytų visuomenės nariai, ar ekonominių ir (arba) politinių interesų turinčios grupės, yra tikėtina ir netgi sveikintina teisėkūros proceso dalis. Ji laikėsi nuomonės, kad atskleidus informaciją pagerėtų sprendimų priėmimo proceso kokybė ir teisėtumas, nes plačioji visuomenė, įskaitant lobistus ir žurnalistus, galėtų veiksmingiau ir vienodomis sąlygomis dalyvauti šiame procese.

15. Ombudsmenas pažymėjo, kad pagal ES teismų praktiką [16] klausimas, ar nuomonė yra ypač jautri, nepriklauso nuo to, ar iškelti teisiniai klausimai yra prieštaringi ir dėl jų gali būti nesutariama. Veikiau tai priklauso nuo to, ar pačios nuomonės turinys yra ypač opus. Ombudsmenas laikėsi nuomonės, kad dokumentuose esanti informacija negali būti laikoma neskelbtina.

16. Ombudsmenas taip pat pažymėjo, kad pagal ES teismų praktiką [17] bendros nuorodos į pavojų, kad gali būti pakenkta institucijos gebėjimui gintis hipotetiniame teismo procese, nepakanka, kad būtų pateisinta išimtis, susijusi su aukščiausiu skaidrumo standartu, kurio reikalaujama teisėkūros dokumentuose.

17. Atsižvelgiant į tai, Tarybos paaiškinimai neįtikino ombudsmeno, kad atskleidus informaciją būtų pakenkta interesams, saugomiems ES teisės aktuose dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais nustatytomis išimtimis. Ji laikėsi nuomonės, kad Taryba turėtų peržiūrėti savo poziciją, ir pateikė šį pasiūlymą dėl sprendimo [18]:

Ombudsmenas siūlo Tarybai peržiūrėti savo poziciją atsižvelgiant į pirmiau pateiktas pastabas, kad visuomenei būtų suteikta kuo platesnė galimybė susipažinti su prašomais dokumentais. Tais atvejais, kai Taryba mano, kad negalima suteikti galimybės susipažinti su dokumentais, ji turėtų išsamiai ir remdamasi atskirais dokumentais konfidencialiame priede paaiškinti, kaip atskleidus šiuos dokumentus būtų pakenkta vienam ar keliems Reglamento 1049/2001 4 straipsnyje išvardytiems viešiesiems ar privatiesiems interesams.

18. Atsakydama Taryba pritarė ombudsmenės pasiūlymui dėl sprendimo ir suteikė galimybę visuomenei susipažinti su prašomais dokumentais, tik kupiūruojant asmens duomenis.

19. Tačiau Taryba ir toliau laikėsi nuomonės, kad priimant patvirtinamąjį sprendimą sprendimų priėmimo procesas buvo ankstyvame etape ir netrukus turėjo prasidėti Parlamento, Tarybos ir Komisijos tarpinstitucinės diskusijos. Kadangi tarpinstitucinės diskusijos baigėsi ir abu teisės aktų tekstai buvo priimti, prašomų dokumentų atskleidimas nebekenks teisinių konsultacijų ir būsimų teismo procesų apsaugai, taip pat vykstančiam sprendimų priėmimo procesui.

Ombudsmeno vertinimas po to, kai buvo pateiktas pasiūlymas dėl sprendimo

20. Nors ombudsmenė palankiai vertina teigiamą Tarybos atsakymą į jos pasiūlymą dėl sprendimo ir jos sprendimą suteikti plačiajai visuomenei galimybę susipažinti su atitinkamais dokumentais, ji pažymi, kad Taryba laikosi savo pozicijos, jog tuo metu, kai buvo priimtas jos patvirtinamasis sprendimas, atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais buvo pagrįstas. Tik praėjus tam tikram laikui ir atsižvelgiant į tai, kad tarpinstitucinės diskusijos baigėsi ir abu teisės aktų tekstai buvo priimti, Taryba sutiko, kad prašomi dokumentai būtų atskleisti.

21. Ombudsmenė pakartoja savo nuomonę, kad motyvai, kuriais Taryba grindė savo sprendimą neleisti susipažinti su atitinkamais teisėkūros dokumentais priimant kartotinį sprendimą, nebuvo įtikinami.

22. Ombudsmenas primena, kad galimybė laiku susipažinti su teisėkūros dokumentais, įskaitant institucijų teisės tarnybų parengtus dokumentus, susijusius su teisėkūros procedūra [19], yra labai svarbi, kad piliečiai galėtų pasinaudoti Sutartimi grindžiama teise dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime.

23. Kadangi nuo tada, kai skundo pateikėjas pirmą kartą pateikė prašymą, praėjo daugiau nei vieni metai, skundo pateikėjas negali naudoti šiuo metu atskleistos informacijos tuo tikslu, kurio siekė, t. y. informuoti piliečius apie du vykstančius teisėkūros procesus.

24. Ombudsmenas dar kartą ragina Tarybą leisti susipažinti su teisėkūros dokumentais tokiu metu, kad visuomenė galėtų veiksmingai dalyvauti vykstančiame sprendimų priėmimo procese.

25. Atsižvelgdama į tai, ji pažymi, kad Teisingumo Teismas neseniai patvirtino, jog tais atvejais, kai dokumentai yra teisėkūros proceso dalis, Reglamento 1049/2001 4 straipsnyje nustatytos išimtys turi būti taikomos dar griežčiau [20]. Teismas taip pat nurodė, kad vien to, jog Tarybos teisės tarnybos nuomonė buvo parengta ankstyvame nagrinėjamo sprendimų priėmimo proceso etape, nepakanka, kad būtų galima pateisinti išimties taikymą [21]. Be to, vien galimybės, kad suinteresuotosios šalys gali daryti įtaką procedūrai, nepakanka siekiant įrodyti, kad prašomo dokumento atskleidimas rimtai pakenktų sprendimų priėmimo procesui [22].

26. Be to, Teisingumo Teismas patvirtino, kad nagrinėjant, ar prašoma nuomonė yra ypač neskelbtina, reikia atsižvelgti į tos nuomonės turinį [23]. Todėl, jei teisinėje nuomonėje nėra neskelbtinos informacijos arba nenurodomi konfidencialūs faktai, be teisinių vertinimų, negalima manyti, kad patys teisiniai vertinimai neturi būti atskleisti vien dėl to, kad jie susiję su prieštaringa teisėkūros iniciatyva [24].

27. Teisingumo Teismas pakartojo, kad atvirumas leidžia ES institucijoms turėti didesnį teisėtumą, būti veiksmingesnėms ir atskaitingesnėms ES piliečiams. Galimybė atvirai aptarti įvairių požiūrių skirtumus padeda didinti piliečių pasitikėjimą institucijomis [25].

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Taryba pritarė ombudsmenės sprendimo pasiūlymui ir suteikė visuomenei kuo platesnę galimybę susipažinti su prašomais dokumentais.

Ombudsmenas dar kartą ragina Tarybą leisti susipažinti su teisėkūros dokumentais tokiu metu, kad visuomenė galėtų veiksmingai dalyvauti vykstančiame sprendimų priėmimo procese.

Skundo pateikėjas ir Taryba bus informuoti apie šį sprendimą.

 

Emily O'Reilly
Europos ombudsmenė

Strasbūras, 2023 m. birželio 26 d.

 

[1] Paskelbta adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Paskelbta adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] 2021 m. lapkričio mėn. Taryba priėmė bendrą požiūrį dėl šių dviejų teisėkūros procedūra priimamų aktų ir 2022 m. pavasarį pasiekė politinį susitarimą su Europos Parlamentu. Abu aktai įsigaliojo 2022 m. lapkričio mėn. Daugiau informacijos pateikiama adresu https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/.

[4] Pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka.

[6] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa.

[7] Europos Sąjungos sutarties (ES sutarties) 10 straipsnis; skelbiama adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] ES sutarties 1 straipsnis ir 10 straipsnio 3 dalis.

[9] Reglamento 1049/2001 6 konstatuojamoji dalis.

[10] Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 15 straipsnio 2 dalis; pateikiama adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Reglamento 1049/2001 12 straipsnio 2 dalis ir 6 konstatuojamoji dalis.

[12] Žr. 2018 m. rugsėjo 4 d. Teisingumo Teismo sprendimo ClientEarth / Komisija, C-57/16, 100 punktą: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trišalis dialogas – tai neoficialūs Parlamento, Tarybos ir Komisijos susitikimai. Šių posėdžių tikslas – pasiekti susitarimą dėl Parlamentui ir Tarybai priimtinų pakeitimų, susijusių su konkrečiu teisėkūros dokumentu. Trišalio dialogo posėdžiai nėra vieši.

[14] Žr. 2023 m. sausio 25 d. Bendrojo Teismo sprendimo De Capitani / Taryba, T-163/21, 78 punktą: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 ir 2011 m. kovo 22 d. Sprendimo Access Info Europe / Taryba, T-233/09, 69 punktą, 76 punktą: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09 ir 2013 m. spalio 17 d. Teismo sprendimo Taryba / Access Info Europe 60 punktą: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Žr. 2023 m. sausio 25 d. Bendrojo Teismo sprendimo De Capitani / Taryba, T-163/21, 85 punktą ir 2018 m. kovo 22 d. Sprendimo Emilio de Capitani / Europos Parlamentas, T-540/15, 99 punktą: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15.

[16] 2021 m. balandžio 21 d. Bendrojo Teismo sprendimas Pech / Taryba, T-252/19, 85 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Žr. 2017 m. balandžio 6 d. Bendrojo Teismo sprendimo Prancūzijos Respublika / Komisija, T-344/15, 76 punktą ir 2021 m. balandžio 21 d. Bendrojo Teismo sprendimo Pech / Taryba, T-252/19, 89 punktą.

[18] Visą pasiūlymo dėl sprendimo tekstą ir vertinimą, kuriuo remiantis jis buvo priimtas, galima rasti adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465.

[19] Žr. 2023 m. birželio 8 d. Teisingumo Teismo sprendimo Taryba / Pech, C-408/21 P, 92 ir 93 punktus; žr. https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Žr. 2023 m. birželio 8 d. Teisingumo Teismo sprendimo Taryba / Pech, C-408/21 P, 82 punktą; žr. https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Ten pat, 88 punktas.

[22] Ten pat, 81 punktas.

[23] Ten pat, 61 punktas.

[24] Ten pat, 67 punktas.

[25] Ten pat, 31 punktas.