Skundo aplinkybės

1. Skundo pateikėjas, Lenkijos akademikas, paprašė Europos Sąjungos Tarybos pagal ES reglamentą dėl galimybės susipažinti su dokumentais ^[1] suteikti jam galimybę visuomenei susipažinti su keturiomis Tarybos Teisės tarnybos [2] nuomonėmis ^dėl siūlomų ES reglamentų dėl Europos prokuratūros įsteigimo ^[3] ir dėl Europos Sąjungos bendradarbiavimo baudžiamosios teisenos srityje agentūros ^[4] (Eurojusto).

2. Europos prokuratūra bus nepriklausoma Sąjungos įstaiga, įgaliota tirti ES sukčiavimą ir kitus Sąjungos finansiniams interesams kenkiančius nusikaltimus ir vykdyti baudžiamąjį persekiojimą už juos. Europos prokuratūra bus decentralizuotos struktūros Sąjungos įstaiga, siekiant įtraukti ir integruoti nacionalines teisėsaugos institucijas. Europos prokuratūros tyrimus iš esmės vykdys Europos deleguotieji prokurorai, esantys kiekvienoje valstybėje narėje, tačiau visiškai nepriklausomi nuo nacionalinių baudžiamojo persekiojimo įstaigų.

3. Siūlomu reglamentu dėl Eurojusto reglamentuojami Eurojusto ir Europos prokuratūros santykiai. Kai Europos prokuratūra naudojasi savo kompetencija, Eurojustas neturėtų veikti. Tačiau Eurojustas turėtų turėti galimybę naudotis savo kompetencija bylose, susijusiose su atskiromis valstybėmis narėmis. 

4. Taryba atsisakė leisti susipažinti su dokumentais, nes manė, kad viešas atskleidimas pakenktų teisinių konsultacijų ir teismo procesų apsaugai ir pakenktų sprendimų priėmimui (tuo metu) vykstančių derybų dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų kontekste.

5. Skundo pateikėjas paprašė Tarybos peržiūrėti savo pradinį sprendimą neleisti susipažinti su dokumentais ^[5]. Jis teigė, kad nėra pagrindo manyti, jog atskleidus prašomus dokumentus būtų pakenkta Tarybos poreikiui gauti objektyvią ir išsamią teisinę konsultaciją. Jo nuomone, visiškas teisinių nuomonių, visų pirma „konsultacijų, susijusių su teisėkūros procesu (kai tik Taryba veikia kaip teisės aktų leidėja), atskleidimas [gali] užtikrinti, kad bus užkirstas kelias bet kokioms teisiškai abejotinoms iniciatyvoms, taip atspindint vieną iš pagrindinių Europos Sąjungos principų – teisinės valstybės principą“^[6]. Jis pridūrė, kad net jei kiltų pavojus, kad bus pakenkta Tarybos teisinių nuomonių apsaugai, tai būtų visiškai hipotetinė ir todėl nepakankama, kad būtų pateisinta Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalyje numatyta informacijos atskleidimo išimtis.

6. Skundo pateikėjas nesutiko su Tarybos nuomone, kad nėra viršesnio viešojo intereso. Jis teigė, kad viešoji kontrolė ir teisėkūros sprendimų priėmimo proceso skaidrumas yra esminiai veiksniai įteisinant priimtus sprendimus.

7. 2015 m. spalio 26 d. Tarybos generalinis sekretorius atsakė ir paliko galioti pirminio atsisakymo motyvus.

8. Nepatenkintas Tarybos atsakymu, 2016 m. sausio 6 d. skundo pateikėjas kreipėsi į Europos ombudsmeną.

Tyrimas

9. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl to, kaip Taryba taiko atitinkamas Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 nuostatas nagrinėdama skundo pateikėjo prašymą leisti susipažinti su dokumentais.

10. Tyrimo metu ombudsmeno tyrimo grupė patikrino Tarybos bylą ir gavo prašomų dokumentų kopijas. 2017 m. sausio 10 d. ombudsmenas gavo Tarybos nuomonę dėl skundo. Ji paprašė skundo pateikėjo pateikti pastabų dėl Tarybos nuomonės, tačiau jis į jas neatsakė. Vis dėlto ombudsmenas atsižvelgė į abiejų šalių tyrimo metu pateiktus argumentus ir nuomones.

11. Tyrimo metu Taryba dar kartą apsvarstė savo poziciją ir skundo pateikėjui atskleidė du ^[7] iš keturių prašomų dokumentų. Taryba savo sprendimą pagrindė tuo, kad praėjo laikas ir buvo padaryta pažanga sprendimų priėmimo procesuose, susijusiuose su dviem teisėkūros dokumentais.

12. Dėl dviejų likusių dokumentų ^[8] Taryba pakartojo anksčiau nurodytas atsisakymo suteikti galimybę susipažinti su dokumentais priežastis. Ji pažymėjo, kad jau suteikė galimybę iš dalies susipažinti su šiais dokumentais.

Ombudsmenui pateikti argumentai

Dėl išimties, susijusios su teisinių konsultacijų apsauga

13. Ombudsmenui išsiųstoje nuomonėje Taryba pakartojo savo nuomonę, kurią ji pateikė skundo pateikėjui, kad prašomuose dokumentuose yra patarimų opiais, sudėtingais ir prieštaringais teisiniais klausimais. Atsižvelgdama į Europos prokuratūros įgaliojimų pobūdį, Taryba primygtinai reikalavo, kad abi jos Teisės tarnybos nuomonės galėtų būti panaudotos būsimuose teismo procesuose. Todėl jų atskleidimas visuomenei gali turėti neigiamą poveikį Tarybos Teisės tarnybos gebėjimui ginti savo poziciją būsimuose teismo procesuose ^[9]. Jos nuomone, bylinėjimosi rizika buvo labai didelė, o ne vien hipotetinė. Ji pažymėjo, kad Audito Rūmai taip pat manė, jog yra pakankamas pagrindas nepateikti dokumentų dėl to, kad jie gali būti svarbūs teismo procesui „artimiausioje ateityje“^[10]. Galiausiai „ginklų lygybės apsaugos principas“ „taikomas neatsižvelgiant į tai, kada bus pradėtas teismo procesas “.

Dėl išimties, susijusios su vykstančio sprendimų priėmimo proceso apsauga

14. Taryba teigė, kad Teisės tarnybos nuomonių prieštaringais klausimais, kurie yra itin svarbūs vykstančiose derybose dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų, atskleidimas galėtų atgrasyti jos patarėjus teisės klausimais pareikšti savo nuomonę atvirai ir paprastai. Toks apribojimas pakenktų Teisės tarnybos gebėjimui atlikti savo vaidmenį ir „labai paveiktų viso Tarybos sprendimų priėmimo proceso veiksmingumą“^[11]. Bendrasis Teismas nurodė, kad abu teisėkūros dokumentai, t. y. Europos prokuratūros byla ir Eurojusto byla, yra glaudžiai tarpusavyje susiję ir kad sprendimų priėmimo procesai tebevyksta. (Galutinis teisėkūros procedūra priimamas aktas dar nepriimtas.) Prasidėjo neoficialios dviejų teisės aktų leidėjų atstovų ir Komisijos derybos dėl pasiūlymo dėl Europos prokuratūros (vadinamieji trišaliai dialogai ^[12]), tačiau jos dar nebuvo užbaigtos ^[13], o trišaliai dialogai dėl Eurojusto bylos dar nebuvo prasidėję.

15. Taryba nurodė ombudsmenės sprendimą tyrime OI/8/2015/JAS ^[14] dėl trišalių dialogų skaidrumo. Ji teigė, kad vykstant sudėtingoms deryboms dėl teisėkūros procedūra priimamų aktų kai kuriais atvejais gali prireikti apriboti visuomenės teisę dalyvauti teisėkūros procese, visų pirma kol tebevyksta neoficialios derybos. Tai buvo labai svarbu siekiant apsaugoti institucijų derybinę erdvę prieštaringais klausimais. Ji teigė, kad tai taikoma trišaliams dialogams dėl Europos prokuratūros, kurie vis dar vyksta, ir trišaliams dialogams dėl Eurojusto, kurie dar nepradėti. Taryba pareiškė esanti pasirengusi atskleisti teisėkūros dokumentus net ir neoficialių derybų metu, kai bus įsitikinusi, kad tai nepakenks sprendimų priėmimo procesui.

Viršesnis viešasis interesas atskleisti informaciją

16. Galiausiai Taryba nurodė, kad skundo pateikėjas nepagrindė savo teiginio, kad esama viršesnio viešojo intereso atskleisti likusius dokumentus, nes jo argumentai buvo pernelyg bendro pobūdžio ir neaiškūs ^[15]. Bendrais argumentais, kad teisėkūros proceso skaidrumas savaime yra viešasis interesas, neatsižvelgiama į specifinį kiekvieno atvejo pobūdį, kuris gali pateisinti atsisakymą leisti susipažinti su dokumentais. 

Ombudsmeno vertinimas

17. Ombudsmenas palankiai vertina tai, kad Taryba skundo pateikėjui atskleidė du iš prašomų dokumentų, ir mano, kad šį skundo aspektą Taryba išsprendė. Ombudsmenas analizuos tik likusius du dokumentus, su kuriais leista susipažinti tik iš dalies.

18. Siekdama pagrįsti savo sprendimą neleisti susipažinti su dviem likusiais dokumentais, Taryba rėmėsi dviem Reglamente (EB) Nr. 1049/2001 numatytomis išimtimis: i) teisinių konsultacijų ir teismo proceso apsauga ir ii) vykstančio sprendimų priėmimo proceso apsauga.

i) Europos prokuratūros teisinė nuomonė

19. Europos prokuratūra bus atsakinga už nusikalstamų veikų tyrimus ir asmenų baudžiamąjį persekiojimą nacionaliniu lygmeniu. Akivaizdu, kad pradėjus veikti Europos prokuratūrai reglamento nuostatų aiškinimas bus tiesiogiai svarbus daugelyje tyrimų ir vėlesnių teismo procesų. Todėl ombudsmenė sutinka su Taryba, kad „būsimo bylinėjimosi rizika yra ne tik reali, bet ir labai didelė ir akivaizdžiai ne vien hipotetinė“.

20. Tai, ar kokia nors Tarybos teisinė nuomonė, susijusi su Europos prokuratūros reglamentu, būtų svarbi tokiam teismo procesui, todėl tos teisinės nuomonės atskleidimas pakenktų teisinių nuomonių ir (arba) teismo proceso apsaugai, priklausys nuo nagrinėjamo klausimo.

21. Ombudsmenas, patikrinęs dokumentą, mano, kad didžioji dalis redaguoto teksto yra susijusi su klausimais, kurie gali būti labai svarbūs būsimiems teismo procesams. Atsižvelgiant į šios nuomonės turinį, galima numatyti, kad būsimose bylose šalys galėtų bandyti pasinaudoti Tarybos teisine nuomone, kad ją paremtų, o tai galėtų pakenkti Europos prokuratūrai.

22. Nors galima teigti, kad labai nedaug kupiūravimo atvejų yra pertekliniai ir nereikalingi, jais nieko svarbaus neslepiama.

23. Esama didelio viešojo intereso užtikrinti, kad nebūtų pakenkta bylinėjimuisi, susijusiam su baudžiamuoju persekiojimu už nusikalstamas veikas, ir konkrečiomis šios bylos aplinkybėmis ombudsmenas sutinka, kad viešasis interesas toliau atskleisti dokumentą nėra viršesnis už viešąjį interesą neatskleisti informacijos.

24. Kadangi akivaizdu, kad Europos prokuratūros teisinės nuomonės neatskleidimas yra pagrįstas poreikiu apsaugoti teisines konsultacijas ir teismo procesą, papildomos taikomos išimties svarstyti nereikia.

ii) Eurojusto teisinė nuomonė

25. Eurojusto teisinė nuomonė yra susijusi su nuostatomis, kurios turi būti įtrauktos į peržiūrėtą Eurojusto reglamentą dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais. Taryba atskleidė nuomonės 1–13 punktus ir 20 punkto e papunktį, tačiau 14–20 punktų d papunktis nebuvo įtrauktas. Atmestose dalyse pateikiamos teisinės rekomendacijos dėl atitinkamų (tuometinio) reglamento projekto nuostatų aiškinimo ir galimo poveikio.

26. Ombudsmenas pripažįsta, kad buvo galima numatyti ribotą bylinėjimąsi dėl galimybės susipažinti su Eurojusto turimais dokumentais ir kad neatskleistų dalių atskleidimas galėtų pakenkti tokiam teismo procesui. Todėl ombudsmenas sutinka, kad Taryba prašymo pateikimo metu turėjo tam tikrų priežasčių nesuteikti visuomenei galimybės susipažinti su ta teisinės nuomonės dalimi. Be to, ombudsmenas pažymi, kad skundo pateikėjas šio skundo nenagrinėjo ir kad pats reglamentas jau priimtas (Reglamentas 2018/1727 ^[16]).

27. Šiomis aplinkybėmis ombudsmenas nemano, kad tikslinga nustatyti netinkamo administravimo atvejį, susijusį su Tarybos sprendimu neatskleisti prašomo dokumento dalių. Tačiau ji ragina Tarybą apsvarstyti galimybę leisti visuomenei susipažinti su šiomis dalimis dabar, atsižvelgiant į praėjusį laiką ir teisėkūros procedūros pabaigą.

28. Ombudsmenė palankiai vertina Tarybos norą atliekant tyrimą atsižvelgti į praėjusį laiką ir tikisi, kad ji ir toliau tai darys siekdama skaidrumo ir atvirumo.

Išvada

Remdamasis šio skundo tyrimu ir jo eiga, ombudsmenas užbaigia tyrimą padarydamas tokią išvadą:

Taryba nevykdė netinkamo administravimo. Tačiau ji ragina Tarybą apsvarstyti galimybę leisti visuomenei susipažinti su neatskleistomis Eurojusto teisinės nuomonės dalimis, atsižvelgiant į pasikeitusias aplinkybes. 

Apie šį sprendimą bus pranešta Tarybai ir skundo pateikėjui.

 

Emily O'Reilly

Europos ombudsmenas

Strasbūras, 2019 03 07

 

 

[1] 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331), kurį galima rasti čia: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] i) Dokumentas 6267/14 dėl siūlomo Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo. Dokumente pateikiama Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 86 straipsnio 1 dalies antroje ir trečioje pastraipose numatytos konkrečios tvirtesnio bendradarbiavimo procedūros analizė.

ii) Dokumentas 13302/1/14 REV 1 dėl siūlomo Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo. Šioje teisinėje nuomonėje konkrečiai nagrinėjamas tam tikrų siūlomo reglamento nuostatų, kuriomis ribojama ES Teisingumo Teismo atliekama Europos prokuratūros taikomų procesinių priemonių teisminė peržiūra, suderinamumas su ES sutartimis.

iii) Dokumentas 16983/14 dėl siūlomo reglamento dėl ES bendradarbiavimo baudžiamosios teisenos srityje agentūros (Eurojusto). Šioje teisinėje nuomonėje pateikiamas pasiūlymo 60 straipsnio, kuris apima galimybę visuomenei susipažinti su Eurojusto turimais dokumentais, teisinis vertinimas. Dokumentas 16893/14 COR 1 yra dokumento 16983/14 4 puslapyje pateikto 10 punkto klaidų ištaisymas.

iv) Dokumentas 8904/15 dėl siūlomo Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo. Šioje teisinėje nuomonėje nagrinėjamas siūlomo Europos prokuroro ´ jurisdikcijos išplėtimo įtraukiant tam tikrus šalutinius nusikaltimus suderinamumas su SESV 86 straipsniu. Dokumente 8904/15 COR 1 nurodyta, kad klaidų ištaisymas netaikomas dokumento 8904/15 redakcijai lenkų kalba.

[3] Europos prokuratūra bus nepriklausoma ES įstaiga, įgaliota tirti sukčiavimo ir kitų ES finansiniams interesams kenkiančių nusikaltimų atvejus ir vykdyti baudžiamąjį persekiojimą už juos.

[4] Eurojustas yra ES įstaiga, padedanti koordinuoti tyrimus ir baudžiamąjį persekiojimą tarp ES valstybių narių kompetentingų institucijų ir gerinanti jų bendradarbiavimą. Daugiau informacijos: http://www.eurojust.europa.eu/about/background/Pages/mission-tasks.aspx

[5] Kartotinių paraiškų teikimo tvarka nustatyta Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 7 straipsnio 2 dalyje.

[6] Jis teigė, kad paviešinus teisines nuomones ir taip užtikrinus jų tikrinimą būtų galima teikti veiksmingesnes teisines konsultacijas ir padidinti jų teisėtumą. Tai darydamas jis rėmėsi 2008 m. liepos 1 d. Teisingumo Teismo sprendimo Švedija ir Turco prieš Tarybą, C‑39/05 P ir C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 45-46.

[7] Pirmiau nurodyti dokumentai: 6267/14 (Tarybos Teisės tarnybos nuomonė, susijusi su pasiūlymu dėl Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo) ir 8904/15 (Tarybos Teisės tarnybos nuomonė dėl Komisijos pasiūlymo dėl Tarybos reglamento dėl Europos prokuratūros įsteigimo).

[8] 13302/1/14 REV 1 (dėl Teisingumo Teismo teisminės kontrolės apimties) ir 16983/14 (dėl galimybės visuomenei susipažinti su Eurojustu).

[9] Grįsdamas savo nuomonę jis rėmėsi minėto sprendimo Philip Morris Ltd prieš Europos Komisiją, T-796/14, 66 -71.

[10] Sprendimo Philip Morris Ltd prieš Europos Komisiją, T-800/14, 68-69.

[11] Šiomis aplinkybėmis ji rėmėsi Bendrojo Teismo sprendimu Philip Morris Ltd prieš Komisiją (T-18/15). Teismas nustatė, kad „galimybė nepriklausomai reikšti nuomonę institucijoje padeda skatinti vidaus diskusijas siekiant pagerinti tos institucijos veikimą ir prisidėti prie sklandaus sprendimų priėmimo proceso“. Taigi jis nusprendė, kad Komisijos pozicija neleisti susipažinti su dokumentu, kuriame autorius kritikuoja tam tikrus tam tikros Komisijos dalies elgesio aspektus, yra pagrįsta, nes jo atskleidimas galėtų rimtai pakenkti sprendimų priėmimo procesui.

[12] Du ES teisėkūros organai – Europos Parlamentas ir Europos Sąjungos Taryba – priima teisės aktus remdamiesi Europos Komisijos pasiūlymu. Šio proceso metu abi teisėkūros institucijos, padedamos Komisijos, dažnai derasi vadinamuosiuose trišaliuose dialoguose, kurie yra neoficialūs trijų susijusių institucijų atstovų susitikimai. Trišalio dialogo metu Parlamentas ir Taryba bando susitarti dėl bendro teisėkūros procedūra priimamo akto, remdamiesi savo pradinėmis pozicijomis. Dėl šio teisės akto balsuojama pagal oficialią teisėkūros procedūrą.

[13] Tuo tarpu dėl Europos prokuratūros reglamento teksto susitarta taikant tvirtesnio bendradarbiavimo procedūrą. Reglamentas jau galioja, tačiau Europos prokuratūra dar neveikia visu pajėgumu. Daugiau informacijos pateikiama 2017 m. spalio 12 d. Tarybos reglamente (ES) 2017/1939, kuriuo įgyvendinamas tvirtesnis bendradarbiavimas Europos prokuratūros įsteigimo srityje (OL L 283, 2017 10 31, p. 1), kurį galima rasti adresu https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/1939/oj.

[14] Europos ombudsmenės sprendimas, kuriame pateikiami pasiūlymai po jos strateginio tyrimo OI/8/2015/JAS dėl trišalių dialogų skaidrumo.

[15] Šiame kontekste ji rėmėsi Bendrojo Teismo sprendimo Herbert Smith Freehills LLP prieš Tarybą, T-710/14, 69 punktu.

[16] 2018 m. lapkričio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas 2018/1727 dėl Europos Sąjungos bendradarbiavimo baudžiamosios teisenos srityje agentūros (Eurojusto) ir kuriuo pakeičiamas ir panaikinamas Tarybos sprendimas 2002/187/TVR (OL L 295, 2018 11 21, p. 138), paskelbtas adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1727.