Documento tematico [i]

A. Introduzione

Il presente documento descrive il ruolo delle indagini di propria iniziativa nel lavoro del Mediatore europeo. La base giuridica delle OII è stabilita dall'articolo 228 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Ciò conferisce al Mediatore il potere di condurre indagini per le quali trova motivi non solo sulla base di denunce, ma anche di propria iniziativa.

Il modo in cui il Mediatore esercita il suo potere di condurre le OII è una questione chiave nel modo in cui utilizza il suo mandato per contribuire a scoprire casi di cattiva amministrazione nelle istituzioni dell'UE. Il quadro giuridico che disciplina le attività dell’OE lascia un ampio margine di discrezionalità sulle modalità di esercizio di tale potere. Il TFUE include la disposizione a tempo indeterminato secondo cui il mediatore conduce le OII "per le quali [essa] trova motivi". Lo statuto del Mediatore europeo specifica che il Mediatore, su sua iniziativa o a seguito di una denuncia, svolge tutte le indagini che ritiene giustificate per chiarire eventuali presunti casi di cattiva amministrazione nelle attività delle istituzioni e degli organi comunitari.

Da un punto di vista procedurale, le disposizioni di attuazione dell'OE stabiliscono che "[l]e procedure applicabili alle indagini avviate a seguito di una denuncia si applicano, nella misura in cui sono pertinenti, alle [OII]".

B. Contesto storico

Tradizionalmente, l'EO ha fatto uso del potere di condurre OII in due casi principali. In primo luogo, indagare sulle accuse di cattiva amministrazione formulate in denunce che non soddisfano tutte le condizioni di ricevibilità, come le denunce presentate da cosiddetti denuncianti non autorizzati (non cittadini o non residenti). Tali IO sono trattate nella sostanza come se si trattasse di denunce. In secondo luogo, aprire le OII dopo aver ricevuto una serie di denunce sullo stesso argomento. Queste OII hanno lo scopo di aiutare a scoprire se ci sono problemi sistemici che danno origine al problema e, se ci sono, trovare una soluzione generale.

L'OE ha anche, sebbene in modo più sporadico, utilizzato un'OII per avviare un'indagine sulla base di materiale presentato in forma anonima. Le IO sono state utilizzate anche come struttura nell'ambito della quale effettuare visite presso le agenzie dell'UE, in modo da promuovere una buona amministrazione e condividere le migliori pratiche.

C. Più recentemente: "indagini strategiche"

L'attenzione alle OII nel lavoro dell'OE si è intensificata dall'adozione della strategia - Verso il 2019, sotto la guida di Emily O'Reilly. L'individuazione proattiva di settori di importanza strategica attraverso le OII è un pilastro centrale della strategia dell'EO per ottenere un maggiore impatto agendo come motore di cambiamento in settori chiave connessi alla qualità del lavoro delle istituzioni dell'UE.

Le "indagini strategiche" sono generalmente condotte su questioni di rilevante interesse pubblico, in cui l'OE ha un contributo unico da apportare e in cui è probabile che si verifichino cambiamenti. Consentono all'OE di indagare su quelli che sembrano essere problemi sistemici nelle istituzioni dell'UE e di promuovere sviluppi positivi in settori chiave, quali la governance dell'UE, l'emancipazione dei cittadini e i diritti fondamentali.

Per integrare le indagini strategiche, l'OE può anche avviare "iniziative strategiche"[1], in cui persegue temi importanti senza avviare un'indagine. L'obiettivo è incoraggiare l'amministrazione dell'UE ad essere il più possibile aperta, responsabile, etica e reattiva nei confronti dei cittadini. Le iniziative strategiche assumono di norma la forma di una lettera indirizzata al capo dell'istituzione in questione. Consentono all'OE di sollevare questioni importanti senza dover avviare un'indagine formale e/o denunciare casi di cattiva amministrazione. Al momento dell'avvio di un'iniziativa strategica, l'OE può anche prendere in considerazione l'apertura di un'OII sulla questione in una fase successiva se la risposta dell'istituzione ai suoi suggerimenti non è soddisfacente.

D. Perché le OII?

Il potere di condurre le IO è una delle distinzioni cruciali tra il ruolo dell'OE e quello di altri organismi coinvolti nella supervisione delle attività delle istituzioni dell'UE, in particolare della Corte di giustizia dell'UE.

Il maggiore utilizzo delle IO da parte dell'OE presenta probabilmente vantaggi significativi per promuovere una buona amministrazione. Soprattutto, le OII consentono all'OE di concentrarsi su questioni di importanza strategica nel suo lavoro. Cercando di individuare e risolvere potenziali problemi sistemici nell'amministrazione dell'UE, le OII dovrebbero generalmente portare benefici al grande pubblico e aumentare l'impatto del lavoro dell'OE. Le OII consentono inoltre all'OE di portare all'attenzione del pubblico questioni di rilevante interesse pubblico, esponendo così le politiche e le pratiche amministrative al dibattito pubblico. Consentono inoltre all'OE di reagire rapidamente agli eventi esterni, se necessario. Poiché molte delle indagini strategiche dell'OE hanno ricevuto molta attenzione da parte del pubblico, il maggiore ricorso alle IO ha anche contribuito a sensibilizzare in merito ai principi di buona amministrazione e ha reso l'OE, come meccanismo di ricorso, più visibile. Tutto ciò dovrebbe aiutare l'OE a svolgere il suo mandato per scoprire la cattiva amministrazione nelle istituzioni dell'UE nel modo più efficace possibile.

Un vantaggio significativo del potere dell'OII è che consente al Mediatore di indagare su problemi importanti che potrebbero non essere mai sollevati attraverso denunce. Ciò potrebbe essere dovuto al fatto che le persone interessate hanno difficoltà a sporgere denuncia (ad esempio i gruppi vulnerabili) o alla mancanza di interessi concentrati nel controllare le attività specifiche delle istituzioni dell'UE. Le IO dovrebbero, da un lato, contribuire a prevenire i reclami futuri risolvendo i potenziali problemi in modo sistemico. Tuttavia, possono anche comportare un maggiore controllo pubblico e denunce in futuro, sensibilizzando l'OE in settori in cui non sono state tradizionalmente ricevute molte denunce.

Reclami e OII: trovare il giusto equilibrio

I difensori civici tendono a essere descritti, a loro volta, come (i) un rimedio per le persone che hanno problemi con la pubblica amministrazione e (ii) un cane da guardia che promuove il miglioramento sistemico del livello di amministrazione.

A livello dell'UE, il diritto fondamentale di presentare una denuncia al Mediatore, sancito dall'articolo 43 della Carta dei diritti fondamentali, unitamente al fatto che l'OE è stato istituito nell'ambito della sezione sulla cittadinanza ai sensi del TFUE, fa sì che si ponga molta enfasi sul ruolo di rimedio individuale.

Il Parlamento europeo ha tuttavia accolto con pieno favore e sostenuto l'approccio dell'OE volto a fare un maggiore uso delle IO per affrontare le questioni sistemiche nell'amministrazione dell'UE [2].

Allo stesso tempo, in assenza di una denuncia (che per sua stessa natura aiuta a legittimare una decisione di indagare su una questione), è necessario uno sforzo particolare per spiegare perché l'OE sceglie di perseguire un'OII.

L'OE deve tuttavia continuare a tutelare i diritti dei cittadini e offrire uno strumento non giudiziario per risolvere i problemi con l'amministrazione dell'UE. La funzione centrale dell'OE rimarranno quindi le centinaia di indagini condotte ogni anno attraverso le quali l'OE risolve le controversie di pagamento nei progetti dell'UE, ottiene documenti, diritti illeciti e rimedia alle ingiustizie subite dai singoli denuncianti. Il fatto che l'EO in genere non apra più di un paio di OII su larga scala all'anno può essere visto come un modo per cercare di trovare il giusto equilibrio tra le due funzioni.

Qualunque sia la forza trainante di un'indagine, resta il fatto che, una volta aperta, si tratta di un'indagine EO. Le richieste basate sui reclami e le OII non dovrebbero essere considerate come opzioni binarie. Entrambi servono a scoprire casi di cattiva amministrazione e a migliorare l'amministrazione dell'UE. Un'indagine può anche iniziare sulla base di una denuncia, solo per essere proseguita di propria iniziativa se il denunciante decide di ritirare la denuncia iniziale. L'ambito di un'indagine basata sulle denunce potrebbe anche essere ampliato per includere altri elementi che potrebbero portare a scoprire casi di cattiva amministrazione di propria iniziativa da parte del Mediatore. Ciò sembrerebbe confermato dalla formulazione dell'articolo 228 TFUE, che fa riferimento al Mediatore che conduce indagini per le quali trova motivi non solo sulla base di denunce, ma anche di propria iniziativa.  

E. Allegato

Quadro giuridico che disciplina le OII:

Articolo 228 TFUE: "Nell'esercizio delle sue funzioni, il mediatore conduce le indagini per le quali ha fondati motivi, di propria iniziativa o sulla base delle denunce che gli sono state presentate […]."

Articolo 3, paragrafo 1, dello statuto del Mediatore europeo: "Il mediatore, di propria iniziativa o a seguito di una denuncia, conduce tutte le indagini che ritiene giustificate per chiarire eventuali presunti casi di cattiva amministrazione nell'attività delle istituzioni e degli organi comunitari."

Articolo 8 delle modalità di applicazione del Mediatore europeo: "Il mediatore conduce indagini di propria iniziativa per le quali ritiene che vi siano motivi. Le procedure applicabili alle indagini avviate a seguito di una denuncia si applicano, nella misura in cui sono pertinenti, alle indagini di propria iniziativa."

[1] Un elenco di iniziative strategiche è disponibile al seguente indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/it/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Cfr. ad esempio http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Il presente documento è stato redatto dall'unità Indagini strategiche e messo a punto il 20 settembre 2017.