Emily O'Reilly
European Ombudsman
Address at Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Challenges
25 febbraio 2015, The Marker, Dublino 2

Sono molto felice di essere qui per il lancio da parte di Edelman dei risultati irlandesi del suo Trust Barometer 2015. Intendo concentrarmi principalmente sulla questione della fiducia nel governo, che è un aspetto della questione generale della fiducia trattata nell'indagine Edelman.

Poco prima di diventare Mediatore europeo il 1° ottobre 2013, il movimento "We Are Europe" mi ha indirizzato una lettera aperta per dirmi cosa si aspettava dalla nuova "Voce dei cittadini a Bruxelles". Ha detto che la sfida del mio ufficio è "ridurre ancora una volta il divario in costante aumento tra governo e governato".

Questo è naturalmente il compito e il dovere di tutti i difensori civici. Un difensore civico fa parte del sistema di bilanciamento dei poteri nel governo; il suo compito è mantenere il governo "onesto" e sostenerlo nel conquistare e mantenere la fiducia dei suoi cittadini. Alla luce dell'indagine Edelman, e di molte altre indagini simili negli ultimi tempi, è chiaro che la sfida è davvero grande. La fiducia è importante perché la fiducia conferisce legittimità e senza legittimità, nessuna istituzione o stato può operare come dovrebbe.

Contesto

Ma prima è importante capire il contesto in cui opera il governo in Irlanda.

In Irlanda, come in gran parte dell'Europa, stiamo vivendo quello che il presidente Michael D. Higgins ha definito di recente "un momento fragile per la democrazia". Il modello tradizionale della politica, basato su un piccolo numero di partiti politici, si sta frammentando. Nessun partito è attualmente in grado di governare da solo e abbiamo visto una crescita significativa del numero di TD indipendenti e la formazione di alcuni nuovi partiti.

Vi è un aumento delle politiche di azione diretta - ad esempio in relazione alle tariffe idriche - e una diminuzione della rilevanza percepita del Parlamento. C'è una crescente polarizzazione dell'opinione politica e questo è accompagnato da un grossolano discorso politico come testimoniato dai recenti attacchi verbali al nostro capo di Stato, il presidente Higgins e dall'incidente che ha coinvolto il ministro Joan Burton quando è stata effettivamente tenuta prigioniera nella sua auto da persone che protestavano contro le cariche idriche. Ciò che era impensabile un decennio fa è diventato, se non ancora banale, sempre più una caratteristica della nostra vita pubblica.

Così è il caso che la gente è diventata così disillusa con lo Stato ufficiale, e con il governo, che le normali esigenze di comportamento civile non si applicano più o è qualcos'altro in gioco?

È discutibile che questi cambiamenti siano semplicemente la manifestazione di un modello stabilito di fluttuazioni della fiducia nel governo che riflettono i cicli economici. L'austerità porta disillusione e sfiducia; e la fiducia ritorna quando l'economia migliora e le persone stanno meglio, ma penso che saremmo ingenui a supporre che sia così.

La domanda è: Stiamo assistendo a un cambiamento irreversibile nel modo in cui la politica e il governo sono condotti? O si tratta di una situazione temporanea che può essere invertita a condizione che il governo, e il resto di noi, affrontino le sfide e trovino soluzioni che ristabiliscano almeno un minimo di fiducia nel governo?

Per gli Stati membri dell'UE, compresa l'Irlanda, i principali processi decisionali politici avvengono principalmente a Bruxelles piuttosto che a Dublino, Madrid o Vilnius.

Questo fatto è stato recentemente riportato a casa dal popolo greco, che ha votato in un governo di estrema sinistra, lo ha imballato a Bruxelles, dove sono stati e vengono fatti tentativi per riconfezionarlo nella spazzatura di centro destra del consenso economico dominante laggiù. Si tratta di un gioco con molti atti, ma ciò che è chiaro anche ora è che il legame tra il risultato delle elezioni di uno Stato membro e la politica successiva è sempre più debole. Tutti ricordiamo in questo paese, la via di Francoforte o la via dei laburisti e penso che i risultati di quella battaglia siano ormai lontani.

Questo non è necessariamente colpa del governo nazionale e in particolare di quelli con un mazzo di carte limitato da cui giocare, ma spiega forse la crescente alienazione dei cittadini non solo dai propri parlamenti ma anche, in alcuni Stati membri, dall'UE stessa. Come possono rendere i propri governi responsabili quando sembra che tali governi siano costretti a rendersi responsabili non verso le persone che li hanno eletti, ma sempre più verso organismi transnazionali come la Troika o verso singole istituzioni come la BCE che non sono direttamente responsabili nei confronti dei paralimenti degli Stati membri?

La BCE, ad esempio, ha finora rifiutato di prendere parte all'indagine bancaria. Non spetta a me suggerire cosa dovrebbero fare. Mi limito a sottolineare che un attore importante del nostro dramma economico non ha l'imperativo giuridico di spiegarci - almeno direttamente al nostro parlamento - perché ha fatto quello che ha fatto. Sì, è responsabile nei confronti del Parlamento europeo, ma il legame tra i cittadini degli Stati membri e il parlamento non è ancora sufficientemente sentito dalla maggior parte delle persone per avere una risonanza significativa. La tanto discussa sfera pubblica europea è ancora agli inizi. Questa apparente impotenza alimenta naturalmente non solo la sfiducia nei confronti dei governi nazionali, ma anche un crescente euroscettismo.

La globalizzazione ha anche teso a spostare l'equilibrio di potere lontano dai governi nazionali e nelle mani delle imprese globali. Ciò significa che anche i principali blocchi politici, come l'UE o gli Stati Uniti, devono fare i conti con il potere delle imprese globalizzate.

Abbiamo anche l'equivalente di una rivoluzione industriale dirompente con la crescita fenomenale e la diffusione dei social media e l'eviscerazione dei vecchi modelli e della vecchia industria. Come evidenziato dal sondaggio Edelman, il panorama mediatico generale sta cambiando rapidamente e drammaticamente. E questa interruzione dell'industria dei media rispecchia ciò che è accaduto politicamente in quanto sempre più i controllori tradizionali sia del messaggio mediatico che del messaggio politico vengono ora bypassati come persone comuni, attraverso i social media e altri canali in grado di diffondere direttamente i propri messaggi o sfidare direttamente i messaggi degli altri. Siamo passati da un'epoca in cui de Valera una volta convocava i giornalisti della stampa irlandese per dettare le loro storie per il giorno successivo, a un'epoca in cui i suoi successori twittavano direttamente ai loro elettori e agli altri cittadini e questi ultimi twittavano subito indietro.

Ai miei tempi come corrispondente politico ci siamo attenuti alle parole di PJ Mara mentre si arrampicava nella stanza dei pol corrs a Leinster House per il suo spettacolo notturno. Siamo sopravvissuti altrimenti su pezzi e rottami abbattuti dalle nostre telefonate di rete fissa o riunioni di probabilità sui corridoi. Il mio equivalente di oggi esiste in un inferno di sovraccarico di informazioni 24 7, mentre il PJ Maras di oggi deve far fronte non a poche domande educate da giornalisti affamati di informazioni, ma a un mondo in cui il controllo dei messaggi è quasi impossibile e dove un tweet negligente o un commento osservato dallo smartphone possono mandare il mondo politico fuori controllo.

L'altro lato di questa esplosione tecnologica è che ora viviamo tutti in un mondo di sorveglianza di massa, un mondo in cui la vera privacy personale non esiste più e la realtà odierna è quindi che non viviamo più nel mondo per il quale sono state progettate le nostre istituzioni politiche e governative.

L'affluenza alle urne è talvolta considerata una misura indiretta dell'impegno politico. Su questo fronte, l'Irlanda rappresenta una sorta di borsa mista. L'affluenza alle urne per le elezioni del Dáil del 2011 è stata del 70%, ma solo del 64% della popolazione in età di voto. Per le elezioni del Parlamento europeo del 2014 l'affluenza irlandese è stata del 52% degli elettori registrati, ma solo del 47% di quelli in età di voto. Per le elezioni presidenziali del 2011 l'affluenza è stata del 56% degli elettori registrati, ma solo del 51% di quelli in età di voto.

Probabilmente non dovremmo preoccuparci troppo dell'affluenza alle urne tra il 50 e il 70 per cento. Tuttavia, ci può essere motivo di preoccupazione per il livello di voto da parte dei giovani nella fascia di età 18-24 anni. Nelle elezioni del Parlamento europeo dello scorso maggio solo il 21% dei giovani in Irlanda ha votato contro un'affluenza complessiva del 52%. Paradossalmente, in Irlanda, come in tutta l'UE, la fascia di età tra i 18 e i 24 anni è la più positiva a suo parere. Sono naturalmente la generazione che non ha conosciuto nient'altro, sono la generazione Erasmus che dà per scontata la possibilità di muoversi liberamente all'interno dell'UE avvalendosi dei suoi posti di lavoro e servizi e che quindi la accettano così tanto come parte del loro paesaggio che possono naturalmente essere più inclini a sostenerla rispetto ai loro anziani.

Il modello globale identificato nell'indagine è uno dei livelli significativi di sfiducia pubblica tra le quattro istituzioni in questione: governo, imprese, media, ONG.

A livello nazionale in Irlanda, l'indagine mostra che la fiducia del pubblico nelle imprese, nei media e nelle ONG è diminuita in ogni caso tra il 2014 e il 2015.

La fiducia nel governo in Irlanda è in realtà aumentata - da appena il 21% nel 2014 al 26% nel 2015 - ma è ancora pericolosamente bassa.

Ciò che forse può sorprendere alcuni è che, nel caso dell'Irlanda, i suoi cittadini sembrano avere un livello di fiducia molto più elevato nelle istituzioni dell'Unione europea rispetto ai governi nazionali. Non posso sapere cosa abbia spinto queste cifre in un modo o nell'altro. Gli irlandesi hanno generalmente avuto un atteggiamento positivo nei confronti dell'UE e, sebbene la Troika possa essere stata un'intrusione sgradita su alcuni livelli, c'è stato anche un senso di gratitudine conflittuale per gli europei che sono venuti a risolvere il pasticcio che il nostro aveva creato.

Mancanza di fiducia nel governo

OTA - apertura, trasparenza e responsabilità - queste sono state le parole d'ordine della governance emerse nell'Irlanda degli anni '90 e, per essere onesti, molto è stato fatto in questo senso negli ultimi 20 o 25 anni. Libertà di informazione, etica nella legislazione sugli uffici pubblici, controlli e responsabilità nelle spese elettorali, protezione delle denunce di irregolarità, ampliamento del mandato del difensore civico nazionale, istituzione della commissione del difensore civico di Garda Síochána - sono stati compiuti importanti progressi in ciascuno di questi settori e il ministro Brendan Howlin e il suo team meritano il merito di aver portato avanti questo programma. Ma possiamo anche affermare con sicurezza che restano da compiere importanti progressi in ciascuno di questi settori.

A livello dell'UE, con una popolazione di oltre 500 milioni di persone, il compito di colmare il divario tra governo e governati è proporzionalmente molto più grande di quanto non sia il caso in un piccolo Stato membro come l'Irlanda. L'UE ha riconosciuto la necessità di misure che impediscano l'emergere di tale lacuna e, se necessario, di affrontare qualsiasi lacuna emerga.

I trattati dell'UE riconoscono esplicitamente che il buon governo si basa sulla consultazione, sull'ascolto di opinioni diverse e sulla trasparenza delle modalità di adozione delle decisioni. Vi è un riconoscimento specifico del ruolo della "società civile" che, pur non costituendo una condivisione del potere, riconosce tuttavia che gli attori politici e amministrativi devono, almeno, essere aperti al dialogo con altri interessi.

La creazione dell'ufficio indipendente del Mediatore europeo è prevista dai trattati, così come il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell'UE e il diritto di ogni cittadino di inviare una petizione al Parlamento europeo su qualsiasi questione di competenza dell'UE e delle sue istituzioni.

La Carta dei diritti fondamentali dell'UE, le cui disposizioni sono ora giuridicamente vincolanti, conferisce ai cittadini il diritto a una buona amministrazione da parte delle istituzioni dell'UE.

Non sto suggerendo che tutte queste disposizioni funzionino senza intoppi e senza problemi. Lontano da esso! In realtà il mio compito di Mediatore europeo è quello di trattare le denunce dei cittadini e di altri che ritengono che queste disposizioni non funzionino nei loro casi.

Negli ultimi 18 mesi mi sono occupato di diversi settori di interesse pubblico che riguardano direttamente la fiducia nei governi a livello dell'UE. Si tratta, tra l'altro, di:

• La necessità che la Commissione europea massimizzi la trasparenza nei negoziati con gli Stati Uniti sul partenariato transatlantico su commercio e investimenti.
• La necessità di una maggiore trasparenza da parte dell'Agenzia europea per i medicinali per quanto riguarda l'accesso del pubblico ai dati clinici che considera nel corso della sua autorizzazione di farmaci e medicinali.
• La necessità di un'applicazione più rigorosa e di una maggiore trasparenza per quanto riguarda le norme che disciplinano la circolazione degli alti funzionari dell'UE in entrata e in uscita dal mercato - la cosiddetta questione delle "porte girevoli".
• La necessità di garantire che le istituzioni dell'UE dispongano di procedure adeguate per trattare le segnalazioni di irregolarità o pratiche scorrette da parte degli informatori.
• La necessità di estendere e rendere obbligatorio il registro per la trasparenza dell'UE in caso di attività di lobbying da parte delle imprese e di altri gruppi di interesse.
• La necessità di garantire che le modalità di accesso dell'UE ai documenti - FOI europeo - siano gestite correttamente e con il massimo effetto nell'interesse della trasparenza.

Trasparenza

Non esiste un proiettile magico che risolva il problema della fiducia nel governo. Invece, quello che abbiamo è un sistema di pesi e contrappesi progettato per creare e sostenere un ambiente in cui il governo si comporterà eticamente e con integrità. Tali pesi e contrappesi comprendono il Parlamento, i tribunali, il Mediatore e altre autorità di regolamentazione settoriali, come i revisori dei conti.

Tuttavia, il pubblico deve sapere cosa viene fatto sia dal governo che da quegli attori che fanno parte del sistema di bilanciamento dei poteri. Ecco perché la trasparenza è l'elemento più importante nel quadro generale della fiducia.

Ma anche la trasparenza ha i suoi problemi. Un problema è l'enorme volume di dati generati e il fatto che gran parte di essi è complessa e tecnica.

La persona comune non può davvero dare un senso a queste informazioni e, sempre più, ci affidiamo a quelli che speriamo siano esperti neutrali per spiegare ciò che è coinvolto. L'accademico e sostenitore della trasparenza statunitense, Alasdair Roberts, parla della necessità di "intermediari fidati", organismi che estraggano e interpretino le informazioni per il pubblico comune. Naturalmente, questo solleva la questione dell'affidabilità di tali intermediari.

Un secondo problema di trasparenza è che non comporta necessariamente un'azione o un impegno politico anche quando vengono divulgate pratiche gravemente inaccettabili. A volte i cittadini sono diventati così scollegati che non sentono alcun senso di responsabilità per ciò che viene fatto dal governo in loro nome. Oppure possono anche tacitamente approvarlo come prova che il loro governo sta proteggendo i loro interessi anche se attraverso pratiche non etiche. Le rivelazioni di Wikileaks, ad esempio, non sono riuscite a provocare il livello di reazione pubblica e politica che i suoi fondatori avevano apparentemente previsto.

Tuttavia, la trasparenza rimane un meccanismo essenziale nei nostri sforzi per promuovere la fiducia nel governo. Per citare Alasdair Roberts:

"La trasparenza è una tecnica critica per prevenire l'uso arbitrario del potere pubblico e privato. È inoltre essenziale preservare la capacità delle società di giudicare le prestazioni delle istituzioni pubbliche e decidere quando tali istituzioni debbano essere modificate."

Regolamentazione degli affari

Una delle questioni sollevate da Edelman è la particolare sfida posta quando il governo dovrebbe regolamentare le imprese in circostanze in cui il governo stesso è fondamentalmente diffidato. Questa sfida è più acuta dato che, come suggerisce l'indagine Edelman, le imprese in Irlanda godono di un livello più elevato di fiducia pubblica rispetto al governo. Quindi, come si può fare affidamento sul governo per svolgere correttamente il lavoro?

Nella nostra tradizione democratica dell'Europa occidentale, siamo tutti d'accordo sul fatto che, in linea di principio, il governo dovrebbe servire il bene comune o l'interesse pubblico.

Mentre molte aziende si impegnano ad agire in modo etico e per il bene più ampio, è un dato di fatto che per la maggior parte delle aziende massimizzare il profitto e il rendimento degli azionisti è la linea di fondo. Questo è vero per le imprese irlandesi indigene come lo è per le multinazionali. Siamo tutti consapevoli negli ultimi decenni di pratiche scandalose e non etiche nei settori della finanza e delle banche, del tabacco, del cibo, dei prodotti farmaceutici, dell'abbigliamento, dei media e di molti altri. Le pressioni della concorrenza e la spinta alla quota di mercato e ai profitti stanno portando a pratiche occupazionali, come i contratti a zero ore, che potrebbero essere messe in discussione.

Quando parliamo di governo che regola gli affari, non stiamo parlando per la maggior parte del governo centrale - i ministri e i loro dipartimenti - che sono direttamente coinvolti nella regolamentazione su base giornaliera. Per la maggior parte, stiamo parlando di agenzie di regolamentazione che sono separate dal governo. Nella misura in cui c'è scetticismo su questi regolatori, immagino che derivi da una percezione diffusa di un fallimento della regolamentazione nell'area bancario-finanziaria durante gli anni della tigre celtica.

Tuttavia, affinché questo tipo di regolamentazione sia realmente efficace, vi sono alcuni criteri fondamentali che devono essere soddisfatti. In molti modi, questi criteri rispecchiano quelli necessari per l'efficacia di un difensore civico del servizio pubblico. Si tratta di:

• L'autorità di regolamentazione deve avere uno status statutario ed essere indipendente nell'esercizio delle sue funzioni.
• Il regolatore deve essere considerato indipendente dal governo e dalla politica.
• L'autorità di regolamentazione deve disporre di poteri statutari sufficienti per svolgere il lavoro.
• L'autorità di regolamentazione deve disporre di meccanismi di applicazione realistici in caso di mancata cooperazione in un'indagine o di mancata azione come indicato.
• L'autorità di regolamentazione deve riferire al Parlamento e non a un ministro o al governo.

Penso che la questione della segnalazione sia importante. In una certa misura può essere una questione di ottica; ma qui è in gioco un principio importante. Le autorità di regolamentazione che riferiscono a un ministro o al governo non possono essere viste - anzi non possono vedersi - come veramente indipendenti. Un piccolo, ma comunque significativo, problema è quello della libertà di pubblicare il proprio rapporto annuale. Quando un'autorità di regolamentazione riferisce a un ministro, spesso è il ministro e non l'autorità di regolamentazione a decidere quando tale relazione sarà resa di dominio pubblico. Sappiamo tutti abbastanza sulla gestione dei media da apprezzare che i rapporti fastidiosi possono trovarsi pubblicati in momenti in cui hanno meno probabilità di attirare l'attenzione dei media.

Può essere giusto dire che in Irlanda c'è spesso una resistenza governativa all'idea che le autorità di regolamentazione riferiscano direttamente all'Oireachtas. Sebbene non abbia tentato nulla di simile a un sondaggio tra i regolatori irlandesi, i seguenti importanti regolatori (non tutti strettamente nel settore degli affari, ma comunque pertinenti) sono tenuti, ai sensi del loro statuto istitutivo, a riferire a un ministro piuttosto che all'Oireachtas:

• Autorità irlandese di regolamentazione della banca centrale e dei servizi finanziari
• Autorità di regolamentazione dei prodotti sanitari (ex Irish Medicines Board)
• Commissione per la concorrenza e la tutela dei consumatori
• La Commissione Mediatore Garda Síochána
• Le norme in Commissione Ufficio Pubblico

Naturalmente non sto suggerendo che questi regolatori non stiano facendo un buon lavoro - sono stato membro della Commissione Standards in Public Office per diversi anni. Piuttosto, suggerisco che la loro indipendenza sarebbe rafforzata, se fossero in grado di riferire direttamente al Parlamento.

Conclusione

Ho fatto riferimento al Mediatore come parte del sistema di bilanciamento dei poteri nel nostro sistema di governo. In ultima analisi, tuttavia, è il Parlamento ad essere l'attore principale. Finché il Parlamento non sarà rispettato, continueremo ad avere un grave problema di mancanza di fiducia nel governo.

Il Presidente Higgins ha affrontato proprio questo tema in un discorso, il 27 gennaio scorso, all'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa a Strasburgo. Ha commentato:

"Oggi, i mercati finanziari globali si presumono autoregolamentati e organismi non responsabili come le agenzie di rating occupano uno spazio molto maggiore nei media e nel discorso contemporanei rispetto ai parlamenti che discutono le paure e il benessere dei cittadini".

Ha chiesto come abbiamo permesso che accadesse, che "le agenzie di rating ... non vincolate da alcun requisito democratico, acquisiscano tale influenza sul mondo della vita e sulle prospettive dei nostri cittadini".

Il Presidente Higgins ha poi lanciato un pressante appello affinché i parlamenti, sia a livello nazionale che europeo, rivendichino competenza e legittimità. Come qualcuno con decenni di esperienza nel Seanad Éireann e nel Dáil Éireann, possiamo presumere che il presidente Higgins non abbia nozioni di parlamento dagli occhi stellati. Per questo motivo, penso che dovremmo fidarci della sua conclusione ottimistica che i parlamenti - incluso il nostro in Irlanda - "possono rivendicare un ruolo centrale nel preservare il mondo pubblico che è al centro della democrazia europea ...".

Ma per farlo, i parlamenti dovranno imparare ad affrontare le forze di cui ho parlato in precedenza, la globalizzazione, un panorama mediatico completamente cambiato, una rottura dei tradizionali legami di responsabilità tra i governi nazionali e le persone, la realtà vissuta della sovranità condivisa quando si tratta dell'UE in particolare, e un mondo in cui le tradizionali leve del controllo politico e della rotazione politica sono state completamente trasformate.

GRAZIE