1 Introduzione

Sono lieto e onorato di rivolgermi a questa quarta Conferenza internazionale dei Commissari per l'informazione.

Vorrei iniziare con alcune osservazioni preliminari sul titolo che mi è stato dato per la mia presentazione: " FOI: una prospettiva europea"

Il termine "libertà di informazione", in breve FoI, non è molto utilizzato nelle istituzioni dell'Unione europea. Parliamo invece di trasparenza, di apertura. All'inizio di questo mese, ad esempio, ho accolto con favore l'iniziativa europea per la trasparenza della Commissione.

Sebbene vi siano stati tentativi di distinguere tra ,, la "trasparenza" e l'"apertura" tendono ad essere utilizzate in modo intercambiabile. (La migliore spiegazione che ho sentito sul perché ci sono due termini invece di uno, è che la trasparenza è stata utilizzata per tradurre il francese "trasparenza", perché i traduttori non avevano familiarità con la parola inglese "apertura" in questo contesto.)

Un'altra frase ampiamente utilizzata è l'accesso del pubblico, in particolare ai documenti. Ciò riflette la forte influenza nordica sul modo in cui il principio di apertura è stato attuato a livello dell'UE.

Pertanto, sebbene il titolo menzioni "FoI", parlerò di trasparenza, apertura e accesso del pubblico.

Dovrei anche dare un avvertimento preliminare sull'altro elemento del titolo: "una prospettiva europea". Si tratta infatti di una prospettiva europea, non di una prospettiva europea, per tre motivi.

In primo luogo, 46 paesi fanno ora parte del Consiglio d'Europa, che ha elaborato utili raccomandazioni sull'accesso del pubblico alle informazioni e ai documenti ufficiali (1). Tuttavia, mi concentrerò sull'Unione europea, che conta 25 Stati membri, con altri due - Bulgaria e Romania - che dovrebbero aderire e altri che bussano alla porta.

In secondo luogo, parlerò – per ragioni che spiegherò più avanti – dell’apertura e dell’accesso del pubblico a livello delle istituzioni dell’Unione, piuttosto che a livello degli Stati membri.

Infine, il Mediatore europeo è solo una delle istituzioni europee e potresti avere una prospettiva diversa da altre istituzioni, come il Consiglio o la Commissione.

Ho intenzione di parlare per non più di mezz'ora, in modo da lasciare il tempo sufficiente per le domande e la discussione.

Nella prima parte della mia presentazione spiegherò l'importanza dell'apertura per l'Unione europea e come si è sviluppata nei circa 12 anni dall'entrata in vigore del Trattato di Maastricht.

In seguito fornirò una panoramica del quadro giuridico per l’accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione. Questo non sarà esauriente, poiché mi concentrerò solo su alcune questioni chiave.

Infine, spiegherò il sistema dei mezzi di ricorso, che offre ai ricorrenti una scelta esplicita tra il controllo giurisdizionale da parte della Corte e il controllo extragiudiziale da parte del Mediatore europeo.

2 Perché l'apertura è importante per l'UE e come si è sviluppata

La natura dell'Unione europea e delle sue istituzioni

Per spiegare l'importanza dell'apertura per l'Unione europea è necessaria una breve spiegazione di ciò che l'Unione è, o meglio, di ciò che non è.

L'Unione europea non è uno Stato. È forse meglio descritto come un sistema di governance multilivello. Le amministrazioni degli Stati membri, a livello nazionale, regionale e locale, svolgono un ruolo primario nell'attuazione di molti aspetti del diritto e delle politiche dell'UE.

La Commissione è spesso descritta come "esecutiva" europea, ma non è un governo. Sebbene la Commissione sia, per molti versi, una burocrazia classica, gran parte del suo rapporto con il mondo esterno è condotto attraverso reti che coinvolgono una varietà di organizzazioni pubbliche e private a diversi livelli.

Da parte sua, il Consiglio non ha una sola, ma due, identità duali.

In primo luogo, è sia sovranazionale che intergovernativo. Vale a dire, è un'istituzione dell'UE, ma la sua struttura la fa funzionare anche come una sorta di processo permanente di negoziazione diplomatica tra gli Stati membri, attraverso una fitta struttura di comitati.

In secondo luogo, il Consiglio è un organo legislativo, ma ha anche un ruolo esecutivo, soprattutto in relazione alla cooperazione di polizia e giudiziaria e alla politica estera e di sicurezza comune.

Il Parlamento europeo è eletto direttamente, ma vi è un ampio consenso sul fatto che l'Unione europea nel suo complesso soffre di un "deficit democratico", essendo percepita come tecnocratica, elitaria e non collegata ai cittadini comuni.

Mentre la diagnosi del deficit democratico è ampiamente condivisa, c'è meno accordo sul rimedio.

L'idea di un'Europa federale ha ancora i suoi sostenitori. I critici sottolineano che mancano attualmente i presupposti per la legittimità di una struttura federale, in particolare una sfera pubblica europea e un'identità europea ampiamente condivisa. All'estremo, questa idea è spinta fino al punto di dire che la democrazia europea è impossibile perché non ci sono demos europei, o persone.

La Costituzione per l'Europa è un tentativo di riconoscere esplicitamente e razionalizzare il sistema di governance multilivello che è stato creato nell'Unione europea negli ultimi cinquant'anni. Per semplificare fino alla caricatura, la Costituzione non rappresenta più Europa, o meno Europa, ma un riconoscimento dell'Europa che abbiamo ora. Tuttavia, ottenere un accordo anche su questo non si è ancora dimostrato possibile.

Apertura e democrazia

I problemi che l'Unione europea si trova ora ad affrontare - riassunti nella frase "deficit democratico" - erano già visibili a grandi linee quando il trattato di Maastricht è stato negoziato all'inizio degli anni '90.

Una parte della risposta a quel tempo era un impegno per l'apertura; l'idea è che l'apertura del processo decisionale rafforzi la natura democratica delle istituzioni dell'UE e che l'accesso alle informazioni promuova un'opinione pubblica informata consentendo ai cittadini di monitorare e controllare l'esercizio dei poteri conferiti alle istituzioni dell'UE (2).

Il tempo non mi permette di avviare una discussione approfondita sul concetto di democrazia. Dirò solo che l'apertura e l'accesso del pubblico all'informazione svolgono un ruolo essenziale in una versione pluralista della democrazia, caratterizzata da controlli ed equilibri istituzionali che mediano l'esercizio del potere pubblico e ne promuovono la responsabilità nei confronti dei cittadini non solo in occasione di elezioni periodiche, ma anche tra di loro.

La concezione pluralista mantiene anche un equilibrio tra principi egualitari e libertari e fornisce condizioni ottimali per l'osservanza dello stato di diritto e il rispetto del godimento dei diritti e degli obblighi ad esso collegati.

La qualità di una democrazia pluralista dipende in gran parte dalla sua capacità di offrire scelte, sia politiche che personali. È, o dovrebbe essere, ovvio che la scelta è più significativa quando coloro che la esercitano hanno accesso alle informazioni che ritengono rilevanti per la loro scelta.

L'accesso del pubblico come diritto legale

Sebbene vi sia poca o nessuna opposizione palese a livello dell'UE all'idea che l'apertura sia legata alla democrazia nei modi che ho descritto, si discute sulla natura giuridica precisa dei diritti di accesso ai documenti e alle informazioni.

Alcuni degli argomenti addotti a favore dell'accesso del pubblico sono fondamentali: ad esempio, che riduce la corruzione e aumenta l'efficienza e l'efficacia delle autorità pubbliche, come sostiene il Consiglio d'Europa nella sua raccomandazione del 2002 sull'accesso ai documenti ufficiali (3).

Inoltre, sebbene la Corte europea dei diritti dell'uomo tuteli fortemente il ruolo della stampa nel diffondere informazioni e idee al pubblico (4), essa non riconosce un dovere generale delle autorità pubbliche di fornire accesso alle informazioni ufficiali, né alcun diritto di ottenere tali informazioni (5).

Il fatto che vi siano ragioni strumentali per favorire l'accesso del pubblico e il mancato riconoscimento dell'accesso del pubblico come diritto umano nel quadro della Convenzione europea dei diritti dell'uomo hanno indotto alcuni a sostenere, in sostanza, che l'accesso del pubblico è solo una scelta politica del legislatore, piuttosto che un diritto fondamentale.

D'altro canto, alcuni commentatori sostengono che la giurisprudenza della Corte di giustizia implica logicamente che l'accesso del pubblico è effettivamente un diritto fondamentale ai sensi del diritto dell'UE. Tuttavia, la Corte non ha, o almeno non lo ha ancora, espressamente definito come tale.

Questo è più che semantica. Se l’accesso del pubblico fosse un diritto fondamentale ai sensi del diritto dell’Unione, tale diritto sarebbe vincolante non solo per le istituzioni dell’Unione, ma anche per gli Stati membri nell’attuazione del diritto dell’Unione.

Attualmente, tuttavia, gli obblighi di diritto dell'UE che incombono agli Stati membri di fornire l'accesso del pubblico sono limitati a settori specifici. Il settore più importante è quello dell'ambiente, per il quale la direttiva pertinente è stata aggiornata nel 2003 per tener conto della convenzione di Aarhus (6).

Nella sua recente iniziativa per la trasparenza, la Commissione solleva anche la questione se gli Stati membri debbano essere giuridicamente obbligati a comunicare i beneficiari di determinati fondi dell'UE.

In generale, tuttavia, il quadro giuridico dell'UE per l'accesso del pubblico non si applica agli Stati membri e vi è una grande varietà di leggi e prassi nazionali in materia.

Lo sviluppo del diritto di accesso a livello dell'UE

Come ho accennato qualche minuto fa, l'impegno dell'Unione europea a favore dell'apertura risale al trattato di Maastricht. Il primo referendum danese che ha respinto tale trattato ha dato un ulteriore impulso alla spinta verso una maggiore apertura quale mezzo per rafforzare la legittimità dell'Unione.

Poco dopo l'entrata in vigore definitiva del trattato nel novembre 1993, il Consiglio e la Commissione hanno adottato un codice di condotta comune sull'accesso del pubblico ai documenti (7). Sebbene il codice fosse un importante passo avanti, presentava tre principali limitazioni:

1. In primo luogo, essa si applicava solo al Consiglio e alla Commissione, non alle altre istituzioni e agli altri organi dell’Unione;
2. In secondo luogo, essa riguardava solo documenti di cui la Commissione o il Consiglio erano gli autori. Sono stati esclusi i documenti ricevuti dall'esterno, ad esempio da soggetti privati, altre istituzioni o Stati membri (8);
3. Infine, non vi era alcun obbligo di produrre registri pubblici di documenti. Ciò ha fortemente limitato l'utilità delle norme, in particolare in un sistema di governance caratterizzato da un ampio ricorso a reti e comitati difficili da mappare dall'esterno, o addirittura dall'interno.

Il Mediatore europeo ha affrontato la prima di queste limitazioni attraverso due indagini di propria iniziativa nel 1996 e nel 1999. Ciò ha portato quasi tutte le altre istituzioni e gli altri organi dell'UE (tra cui, ad esempio, la Corte dei conti e la Banca centrale europea) ad adottare norme in materia di accesso del pubblico.

Il Mediatore ha inoltre trattato le denunce contro il Consiglio e la Commissione relative alla mancanza di registri (9).

La risposta del Consiglio è stata quella di informare il Mediatore di aver accettato di istituire un registro a partire dall'inizio del 1999.

La Commissione ha reagito a un progetto di raccomandazione di istituire un registro accettando il principio, ma chiedendo più tempo. In risposta, il Mediatore ha suggerito che i registri pubblici potrebbero essere parte integrante dell'attuazione da parte della Commissione dell'articolo 255 del trattato CE, introdotto dal trattato di Amsterdam.

Tale articolo prevede che qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro abbia il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, fatti salvi i principi generali stabiliti dal diritto derivato.

A tempo debito, la Commissione ha effettivamente incluso l'obbligo di registri pubblici nella sua proposta di regolamento per l'attuazione dell'articolo 255 e la misura infine adottata - il regolamento (CE) n. 1049/2001 (10) - include tale obbligo.

3 Le principali caratteristiche del quadro giuridico

Il regolamento (CE) n. 1049/2001 costituisce ora il quadro giuridico di base per l'analisi del diritto di accesso del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni e dagli organi dell'UE.

Il regolamento si applica direttamente al Consiglio, alla Commissione e al Parlamento europeo ed è stato esteso ad hoc ad alcune agenzie dell'UE. Molte delle altre istituzioni e degli altri organi che hanno adottato norme sull'accesso del pubblico a seguito delle indagini di propria iniziativa del Mediatore le hanno successivamente rivedute in linea con i principi del regolamento.

A differenza del precedente codice di condotta, il regolamento 1049/2001 si applica a tutti i documenti detenuti dall’istituzione o dall’organo interessato, compresi quelli ricevuti dall’esterno.

L'articolo 4 del regolamento prevede eccezioni al diritto di accesso. La maggior parte delle eccezioni comprende un "test del danno": vale a dire, l’eccezione si applica qualora la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell’interesse in questione.

Alcune eccezioni sono inoltre soggette alla possibilità di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Ciò vale per la tutela di: interessi commerciali; procedimenti giudiziari e consulenza legale; e lo scopo delle ispezioni, delle indagini e degli audit. Se esiste un interesse pubblico prevalente, vi è un'"eccezione all'eccezione" e l'accesso del pubblico deve essere concesso.

Tuttavia, non vi è alcuna possibilità di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione per quanto riguarda le eccezioni per: pubblica sicurezza; la difesa e le questioni militari; relazioni internazionali; politica finanziaria, monetaria o economica; e la tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo.

Una versione più rigorosa del criterio del danno si applica all'eccezione intesa a consentire alle istituzioni un cosiddetto "spazio di riflessione". L'eccezione si applica solo se la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell'ente. Esiste anche la possibilità di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

Il regolamento opera una distinzione tra i casi in cui l'istituzione non ha ancora terminato la sua riflessione; vale a dire quando non ha ancora preso una decisione sulla questione cui si riferisce il documento e quando il periodo di riflessione è terminato perché la decisione è già stata presa.

Se la decisione non è ancora stata presa, l'eccezione si applica ai documenti redatti dall'istituzione per uso interno e a tutti i documenti in entrata.

Se la decisione è stata presa, l'eccezione si applica solo ai documenti contenenti (citare) "opinioni per uso interno nell'ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione".

Settori problematici nell'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001

Data la natura dell'Unione europea, non sorprende che l'interfaccia tra le leggi nazionali in materia di accesso e il diritto dell'UE si sia rivelata uno dei punti di conflitto in relazione al regolamento (CE) n. 1049/2001.

Il Tribunale di primo grado ha risolto la controversia principale a favore della concessione a ciascuno Stato membro del diritto di veto sull'accesso del pubblico a qualsiasi documento di cui è autore, sia al momento dell'invio del documento a un'istituzione dell'UE, sia successivamente, senza fornire una motivazione (11).

Tale diritto si applica non solo ai contributi all'elaborazione delle politiche, ma anche ai documenti che lo Stato membro presenta alla Commissione quando quest'ultima indaga su una possibile violazione del diritto dell'UE nel cosiddetto processo "articolo 226".

Un'altra questione che si è rivelata controversa, ma che ora ha ricevuto una risoluzione giudiziaria, riguarda i pareri dei servizi giuridici delle istituzioni.

In una relazione speciale al Parlamento europeo, il Mediatore ha ritenuto che l'eccezione per "procedimenti giudiziari e consulenza legale" dovrebbe applicarsi solo ai pareri espressi dal servizio giuridico di un'istituzione nel contesto di eventuali futuri procedimenti giudiziari.

Per contro, i pareri di un servizio giuridico elaborati durante il processo di elaborazione della legislazione dovrebbero, secondo il Mediatore, essere esentati dalla divulgazione solo se rientrano nell'eccezione che tutela lo "spazio di riflessione" dell'istituzione. Ciò avrebbe significato che, una volta adottata la normativa, l'accesso del pubblico ai pareri del servizio giuridico sarebbe stato soggetto alla versione "seriamente compromessa" del criterio del danno, con la possibilità di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

Il Tribunale di primo grado, tuttavia, ha dato un'interpretazione diversa in una sentenza su un'altra causa, dichiarando che l'eccezione "procedimenti giudiziari e consulenza legale" si applica a tutti i pareri del servizio giuridico. Il Mediatore ha pertanto suggerito al Parlamento europeo di non dare seguito alla relazione speciale e, conformemente all'interpretazione della Corte, ha chiuso l'indagine su un'altra denuncia in cui un progetto di raccomandazione era basato sullo stesso ragionamento della relazione speciale (12).

Infine, le questioni relative ai registri pubblici dei documenti continuano a dar luogo a controversie. Ciò non sorprende, perché la densità delle reti e la complessità delle varie strutture delle commissioni rendono la fornitura di registri completi una sfida amministrativa significativa, ma, allo stesso tempo, significa anche che i registri pubblici sono essenziali per utilizzare efficacemente il diritto di accesso del pubblico.

Come ho già detto, il regolamento (CE) n. 1049/2001 prevede l'obbligo per ciascuna istituzione di fornire al pubblico l'accesso a un registro dei documenti.

In un caso che ho deciso all'inizio di quest'anno, il denunciante ha affermato che il registro dei documenti della Commissione è incompleto. Nel suo parere, la Commissione ha accettato, in effetti, di non disporre ancora di un registro completo. Ha affermato di aver iniziato elencando i documenti che coprono le sue attività legislative e che la copertura del registro sarebbe stata estesa gradualmente. Ha aggiunto che non potrebbe mai esistere un registro esaustivo della Commissione, dato che la definizione di documento nel regolamento è estremamente ampia. Ho constatato che tali osservazioni generali non giustificavano le carenze evidenziate dal denunciante per quanto riguarda i documenti oggetto della denuncia e ho formulato un'osservazione critica su questo punto (13).

Infine, il rapporto tra accesso del pubblico e protezione dei dati avrebbe suscitato polemiche. In pratica, tuttavia, sono sorti pochi problemi. L'anno scorso il Garante europeo della protezione dei dati, Hustinx, ha prodotto un eccellente documento sul rapporto (14). Dal momento che avremo il privilegio di ascoltarlo questo pomeriggio, non svilupperò l'argomento nella mia presentazione.

4 Rimedi

Per quanto riguarda le procedure di presentazione di una domanda di accesso e i mezzi di ricorso contro un rifiuto, il regolamento (CE) n. 1049/2001 mantiene il sistema istituito dal codice di condotta.

Esiste una procedura amministrativa in due fasi per la presentazione delle domande: una domanda iniziale, seguita da una domanda di conferma se non è fornito l'accesso ai documenti richiesti. I termini per le domande iniziali e di conferma sono di 15 giorni lavorativi, con un'eventuale proroga di altri 15 giorni lavorativi per una domanda relativa a un documento molto lungo o a un numero molto elevato di documenti.

Se una domanda di conferma viene respinta in tutto o in parte, il richiedente ha la possibilità di scegliere il rimedio. Può chiedere il riesame giurisdizionale della decisione o presentare una denuncia al Mediatore europeo.

In pratica, il Mediatore e la Corte ricevono un numero approssimativamente comparabile di casi. Le ultime statistiche comparative disponibili risalgono al 2004, quando nove casi sono stati presentati alla Corte, mentre il Mediatore ha preso decisioni su 11 denunce.

L'anno scorso ho adottato 14 decisioni ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, 11 delle quali riguardavano la Commissione, due il Consiglio e una il Parlamento europeo. Altri due casi riguardavano l'applicazione, da parte della Banca centrale europea e della Banca europea per gli investimenti, delle proprie norme in materia di accesso ai documenti.

Per quanto riguarda chi sceglie di presentare una denuncia al Mediatore, sommando le cifre per il 2004 e il 2005, sono state presentate 14 denunce da ONG, 10 da privati, una da un'associazione di categoria e due da imprese.

Le caratteristiche distintive del ricorso del Mediatore

La disponibilità di un rimedio alternativo con caratteristiche diverse consente ai richiedenti di scegliere il rimedio più appropriato per il loro caso.

Due ovvi vantaggi della scelta del Mediatore sono che il servizio è relativamente rapido e gratuito per il denunciante. Il vantaggio più evidente del controllo giurisdizionale è che le decisioni della Corte sono giuridicamente vincolanti. Può quindi pronunciarsi con autorità su questioni di interpretazione giuridica, mentre l'interpretazione della legge da parte del Mediatore non è vincolante, come, ad esempio, nel caso che ho menzionato in precedenza in merito ai pareri dei servizi giuridici.

Non avendo il potere di prendere decisioni giuridicamente vincolanti, l'efficacia del Mediatore si basa in ultima analisi sull'autorità morale e sulla capacità di persuadere l'opinione pubblica. Poiché le istituzioni europee sono sensibili alla necessità di migliorare le loro relazioni con i cittadini, ritengo che la prospettiva di una pubblicità negativa sia abbastanza efficace per incoraggiarli a rispettare le mie raccomandazioni.

Vi sono anche alcuni vantaggi positivi per i denuncianti derivanti dal fatto che le mie decisioni non sono giuridicamente vincolanti. Questi vantaggi riguardano sia i criteri di riesame che le procedure. Svilupperò entrambi gli aspetti in modo più dettagliato, a cominciare dai criteri.

Legalità e cattiva amministrazione

Il mandato del Mediatore europeo è quello di indagare su casi di cattiva amministrazione.

Le istituzioni e gli organi europei devono rispettare lo Stato di diritto, quindi se agiscono illecitamente, si tratta di cattiva amministrazione. Tuttavia, il contrario non è necessariamente vero, in quanto i principi di buona amministrazione esigono che le istituzioni non si limitino ad evitare comportamenti illeciti. Come mi piace dire, c'è vita oltre la legalità. Permettetemi di fare due esempi per illustrare ciò che intendo.

La prima riguarda l'accesso alle informazioni anziché ai documenti. Il regolamento 1049/2001 riguarda l'accesso del pubblico ai documenti esistenti. Non richiede alle istituzioni di creare nuovi documenti contenenti informazioni che qualcuno vorrebbe avere. Alcuni anni fa, tuttavia, il Mediatore ha elaborato un codice di buona condotta amministrativa che prevede, tra l'altro, l'obbligo di fornire al pubblico informazioni su richiesta (15).

Un siffatto obbligo non può, ovviamente, essere assoluto. In quanto principio di buona amministrazione, esso equivale essenzialmente alla presunzione che le informazioni debbano essere fornite a meno che non vi sia una buona ragione per non farlo.

L'anno scorso, ho applicato questo principio in un caso in cui il denunciante aveva chiesto alla Banca centrale europea se fosse intervenuta per ammorbidire la caduta del valore del dollaro USA e l'aumento del valore dell'euro. Ho ritenuto che, se la Banca non fosse disposta a divulgare tali informazioni, dovrebbe fornire al cittadino motivi sufficientemente specifici per dimostrare in modo chiaro e inequivocabile i motivi del rifiuto. La Banca ha effettivamente fornito tali motivi e non ho riscontrato casi di cattiva amministrazione (16).

Il secondo esempio che dimostra che l'illegittimità e la cattiva amministrazione non sono necessariamente identiche è una denuncia presentata contro il Consiglio in merito al fatto che quest'ultimo non sempre si riunisce in pubblico quando legifera.

Ho ritenuto che il principio di cui all'articolo 1, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea, secondo cui le decisioni dovrebbero essere adottate "nel modo più trasparente possibile", si applichi al Consiglio e che le azioni passate del Consiglio abbiano chiarito che le misure volte ad aumentare la trasparenza della sua attività legislativa dovevano e potrebbero essere adottate ai sensi del diritto dell'Unione nella sua forma attuale. Poiché il Consiglio non ha fornito validi motivi per cui non dovrebbe riunirsi in pubblico ogniqualvolta legifera, ho riscontrato cattiva amministrazione e ho presentato una relazione speciale al Parlamento europeo, che ha adottato una risoluzione che approva la mia raccomandazione che il Consiglio riesamini la sua posizione (17).

Procedure flessibili

Per quanto riguarda le procedure, ho già menzionato il potere del Mediatore di condurre indagini di propria iniziativa, che ha indotto molte istituzioni e organi dell'UE ad adottare norme sull'accesso ai documenti. La flessibilità procedurale del Mediatore può essere preziosa anche per i singoli denuncianti.

In un caso, ad esempio, una ONG ha presentato alla Commissione una richiesta piuttosto generica di accesso a documenti relativi a determinati negoziati in seno all'Organizzazione mondiale del commercio. L'esito della denuncia è stata una soluzione amichevole in cui la Commissione ha fornito al denunciante un elenco completo dei documenti pertinenti, facilitando in tal modo una domanda più precisa (18).

Altri due esempi sono forniti dai casi in cui la Commissione ha rifiutato di concedere al denunciante l'accesso a un documento di uno Stato membro. In uno dei casi, il documento in questione era la risposta delle autorità del Regno Unito alle richieste di informazioni della Commissione nell’ambito di un’indagine ai sensi dell’articolo 226. L'altro caso riguardava una lettera inviata alla Commissione dal ministro portoghese delle Finanze nell'ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.

Nel trattare questi casi l'anno scorso, ho adottato un nuovo approccio. Oltre a chiedere un parere alla Commissione, ho anche chiesto alle autorità degli Stati membri interessati di esprimermi. In entrambi i casi, la Commissione ha modificato la propria posizione e ha accettato di concedere l'accesso ai documenti in questione (19).

5 Conclusione

In conclusione, vorrei sottolineare che, sebbene mi sia concentrato sul Mediatore nella discussione dei mezzi di ricorso, il diritto a un ricorso giurisdizionale è la garanzia fondamentale dello Stato di diritto.

La disponibilità di un controllo giurisdizionale come mezzo di ricorso è quindi essenziale per lo status di accesso del pubblico come diritto azionabile a livello dell’Unione.

Il ruolo del Mediatore è complementare a quello della Corte, fornendo un mezzo di ricorso alternativo che i richiedenti possono scegliere se lo ritengono opportuno per il loro caso.

Come ho già detto, l’efficacia del Mediatore dipende dall’autorità morale e dalla capacità di persuadere l’opinione pubblica. Ciò implica che l'istituzione funziona meglio in un ambiente democratico.

Inoltre, il Mediatore non solo promuove il rispetto dei diritti giuridici e quindi dello Stato di diritto, ma sviluppa e applica anche i principi di buona amministrazione.

Questi principi forniscono, nella frase abbreviata che ho già usato, una sorta di "vita al di là della legalità". A mio avviso, sono strettamente legati, o forse derivano anche dall'idea democratica che le istituzioni pubbliche esistano per servire il cittadino e non viceversa. (Non ho tempo per sviluppare questo argomento ora, ma lo farei volentieri in tempo per domande e discussioni.)

Il Mediatore si colloca quindi a cavallo tra lo Stato di diritto e la democrazia in senso istituzionale, mentre il principio di apertura li collega a livello concettuale.

Ritengo pertanto particolarmente opportuno che i singoli che intendono contestare un rifiuto di accesso a documenti o informazioni a livello dell’Unione abbiano la possibilità di scegliere il mezzo di ricorso. Ritengo inoltre che, in qualità di Mediatore europeo, abbia una responsabilità particolare nell'aiutare ad affrontare il deficit democratico incoraggiando, ove possibile, una maggiore apertura.

Grazie per l'attenzione.

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(1) Raccomandazione n. 854 (1979) dell'Assemblea del 1° febbraio 1979; Raccomandazione n. R (81) 19 del Comitato dei Ministri del 25 novembre 1981 sull'accesso alle informazioni detenute dalle autorità pubbliche; Raccomandazione Rec(2002)2 agli Stati membri sull'accesso ai documenti ufficiali, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 21 febbraio 2002.

(2) Il presente paragrafo si basa in particolare sui seguenti elementi: Dichiarazione 17 allegata al trattato di Maastricht; le conclusioni dell'avvocato generale Tesauro nella causa C-58/94, Paesi Bassi/Consiglio, Racc. 1996, pag. I-2169, e nella causa T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Commissione ("Interporc II"), Racc. 1999, pag. II-3521.

(3) Raccomandazione Rec(2002)2 agli Stati membri sull'accesso ai documenti ufficiali, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa il 21 febbraio 2002.

(4) The Observer and the Guardian c. Regno Unito, 14 EHRR 153.

(5) Leander contro Svezia 9 EHRR 433: La Corte osserva che il diritto alla libertà di ricevere informazioni vieta fondamentalmente a un governo di limitare a una persona la ricezione di informazioni che altri desiderano o possono essere disposti a comunicargli.

(6) Cfr. direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale e che abroga la direttiva 90/313/CEE del Consiglio (GU L 041, pag. 26).

(7) codice di condotta del Consiglio e della Commissione relativo all'accesso del pubblico, GU 1993, L 340/41; decisione 93/731 del Consiglio, del 20 dicembre 1993, relativa all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio (GU 1993, L 340/43); Il codice è stato attuato mediante decisioni adottate separatamente dalle due istituzioni: Decisione 94/90 della Commissione, dell'8 febbraio 1994, relativa all'accesso del pubblico ai documenti della Commissione GU 1994, L 46/58.

(8) La validità della regola della paternità è stata confermata dal Tribunale di primo grado nella causa T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Commissione (Racc. 1999, pag. II-3521).

(9) Casi 633/97/PD e 634/97/PD.

(10) Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).

(11) Causa T-187/03, Isabella Scippacercola/Commissione, sentenza del 17 marzo 2005, punti 57-58. L’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 così recita: "Uno Stato membro può chiedere all'istituzione di non divulgare un documento proveniente da tale Stato membro senza il suo previo accordo."

(12) La relazione speciale del Mediatore è stata presentata nel caso 1542/2000/(PB)SM il 18 ottobre 2001 e il progetto di raccomandazione nel caso 2371/2003/GG il 14 aprile 2004. La sentenza del Tribunale di primo grado è stata pronunciata il 23 novembre 2004 nella causa T-84/03, Turco/Consiglio.

(13) Causa 1764/2003/ELB, decisione del 12 gennaio 2006.

(14) Documento di riferimento n. 1, Accesso del pubblico ai documenti e protezione dei dati, luglio 2005.

(15) Articolo 22 del codice europeo di buona condotta amministrativa.

(16) Causa 3054/2004/TN, decisione del 1o luglio 2005.

(17) Caso 2395/2003/GG, relazione speciale del 4 ottobre 2005.

(18) Causa 415/2003/TN, decisione del 27 febbraio 2004.

(19) Cause 3381/2004/TN, decisione del 6 settembre 2005 e 116/2005/MHZ, decisione del 20 dicembre 2005.