Signore e signori, amici e colleghi!

Desidero ringraziare il difensore civico parlamentare danese, Hans Gammeltoft-Hansen, e il commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa, Alvaro Gil-Robles, per avermi dato l'opportunità di presentarvi le mie riflessioni sul ruolo del difensore civico nell'Europa futura e sui mandati dei difensori civici nell'Europa futura.

Il contesto nordico, la 9a Tavola rotonda dei difensori civici europei e il Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa, è particolarmente appropriato per tale presentazione. Come tutti sapete, la Svezia ha creato il primo difensore civico parlamentare del mondo nel 1809 e la Finlandia ha seguito l'esempio nel 1919. Nel 1955, aiutata dal momento storico definito dalle crescenti preoccupazioni del secondo dopoguerra per la democrazia, i diritti umani e il ruolo sociale dello Stato, la Danimarca creò quello che alla fine sarebbe diventato il modello di mediazione parlamentare emulato a livello internazionale. In tal senso, il 50° anniversario del difensore civico danese non è solo un anniversario importante per la Danimarca, ma anche per i difensori civici di tutto il mondo, per i quali il modello danese della moderna istituzione del difensore civico è stato fonte di ispirazione.

Il successo del modello danese è stato spesso attribuito alla sua attraente combinazione di caratteristiche di base facilmente identificabili e a una notevole flessibilità che gli consente di adattarsi al contesto giuridico, politico e istituzionale in cui è inserito. Questo successo è legato al fatto che le condizioni che inizialmente ne favorivano l'emergere si sono estese a un'ampia gamma di paesi europei. Oggi oltre 100 paesi, tra cui tutti gli Stati membri dell'UE tranne uno, dispongono di un difensore civico parlamentare o di un'istituzione analoga e in molti paesi, tra cui sei Stati membri dell'UE, esistono difensori civici regionali.

Le recenti transizioni verso la democrazia nell'Europa centrale e orientale hanno portato a un forte aumento del numero di istituzioni dei difensori civici parlamentari. Tutti i nuovi Stati membri dell'UE di questa regione dispongono di tale istituzione e i paesi candidati all'adesione all'UE, compresa la Turchia, intendono istituire un difensore civico o lo hanno già fatto.

Per fare proiezioni qualificate sul futuro della mediazione in Europa è necessario un breve esame di ciò che la "mediazione europea" - se davvero ha senso usare un termine del genere - implica attualmente e di come si è sviluppata negli ultimi anni.

Un'analisi dettagliata di questo non è chiaramente possibile qui. Il metodo semplice che propongo di adottare, per ottenere almeno una visione d'insieme indicativa, consiste nel chiedersi in che misura le caratteristiche di base del modello prototipo di mediatore siano oggi generalmente riconoscibili nelle istituzioni dei mediatori in Europa.

Sono certo che tutti voi conoscete le caratteristiche essenziali della mediazione, ma cercherò comunque di riassumerle brevemente ai fini di questa presentazione. A mio avviso, le caratteristiche principali sono:

• la dimensione personale dell'ufficio, costruita attorno a un titolare di un ufficio riconosciuto pubblicamente;
• l'indipendenza del suo lavoro;
• accesso libero e facile per il cittadino;
• un'attenzione primaria alla gestione dei reclami (ossia la sua modalità reattiva);
• l'uso di mezzi proattivi per raggiungere gli obiettivi;
• una funzione di riesame che comprenda norme e principi giuridici; principi di buona amministrazione; i diritti fondamentali e i diritti umani;
• un mandato generale per sorvegliare l'intera portata della pubblica amministrazione (ma raramente esteso ai tribunali); e
• mancanza di potere di adottare decisioni vincolanti; e una netta preferenza, invece, per lavorare attraverso l'uso della persuasione, dell'autorità morale e, in alcuni casi, dell'autorità del governo o dell'assemblea da cui è nominato il difensore civico.

Le mie visite in tutti gli Stati membri dell'UE, nonché nei paesi candidati all'adesione all'UE, mi hanno lasciato la forte impressione che i difensori civici in Europa abbiano in gran parte in comune queste caratteristiche fondamentali. Esistono variazioni importanti, ma nella maggior parte dei casi queste possono essere attribuite al particolare contesto in cui opera il difensore civico, o ai tentativi di migliorare il modello prototipo.

Mi ha colpito anche l'alto livello di importanza attribuito all'istituzione in molti paesi. Alla luce delle nuove istituzioni del difensore civico che sono state istituite in Europa negli ultimi 10-15 anni, penso che sia lecito affermare che la carica di difensore civico parlamentare continua ad essere riconosciuta come una fonte centrale ed efficace di protezione per le persone nei loro rapporti con l'amministrazione.

Ciò è chiaramente dimostrato dal fatto che i difensori civici delle nuove democrazie dell'Europa centrale e orientale sono stati quasi tutti incaricati di promuovere i diritti umani. La sensibilità delle questioni relative ai diritti umani in questi paesi non può essere sopravvalutata. I loro difensori civici non solo hanno quindi l'importante compito specifico di garantire il rispetto dei diritti umani nei singoli casi, ma hanno anche una responsabilità generale nel contribuire alla ricostruzione della fiducia nei governi e alla promozione e all'emancipazione della società civile.

La conclusione generale di queste brevi osservazioni introduttive è quindi che ha perfettamente senso parlare di "difensori civici europei". Sono stato quindi lieto della decisione di includere un riferimento alla mediazione nel progetto di trattato costituzionale per l'Unione europea. La prima parte della Costituzione menziona il Mediatore europeo sia nell'articolo I-10 del titolo sulla cittadinanza e i diritti fondamentali sia nell'articolo I-49 del titolo sulla vita democratica dell'Unione. La mediazione è quindi riconosciuta come un legame essenziale tra gli impegni dell'Unione in materia di diritti umani e fondamentali e i suoi impegni e aspirazioni democratici.

Per affrontare la questione di come la mediazione europea potrebbe svilupparsi in futuro, ho scelto di concentrarmi su due argomenti nel mio intervento odierno: la natura proattiva della mediazione e il modo in cui i difensori civici possono ottenere risultati attraverso partenariati con altre istituzioni e altri organi.

Il lavoro proattivo dei difensori civici si manifesta sia nella funzione di revisione delle istituzioni dei difensori civici, sia nel modo in cui i difensori civici operano.

Per quanto riguarda la sostanza della revisione dei difensori civici, vorrei sottolineare in particolare la frequente applicazione di principi aperti di buona amministrazione. Questi principi consentono generalmente al difensore civico di valutare le questioni in modo più flessibile e più lungimirante di quanto possano fare, ad esempio, i tribunali. Come ha affermato il mio predecessore, il primo Mediatore europeo Jacob Söderman nella sua relazione annuale del 1997, "... la natura aperta del termine [cattiva amministrazione] è una delle cose che distingue il ruolo del Mediatore da quello di un giudice". In effetti, l'applicazione di tali principi aperti di buona amministrazione può persino influenzare lo sviluppo e l'applicazione di norme e principi giuridici riconoscibili.

Sono consapevole che l'esperienza danese è un ottimo esempio di come un difensore civico possa contribuire in modo proattivo allo sviluppo di norme giuridiche. Mi è stato anche comunicato che molte delle norme giuridiche contenute nella legge danese sulla pubblica amministrazione del 1985 sono essenzialmente norme codificate che erano state formulate in decisioni e raccomandazioni emanate dal difensore civico danese.

A questo proposito, vorrei ricordare una domanda posta dall'ex difensore civico danese, il defunto professor Lars Nordskov Nielsen, in occasione del 40° anniversario del difensore civico danese, che rimane altrettanto attuale dieci anni dopo. Il professor Nielsen ha chiesto "...se la legge sulla pubblica amministrazione debba... costituire l'unica base per la valutazione da parte del Mediatore se una questione sia stata trattata correttamente".

La stessa domanda potrebbe oggi essere posta per l'Europa più in generale, dove negli ultimi anni abbiamo assistito a una notevole tendenza a creare strumenti scritti - vincolanti o meno - contenenti norme sulla buona amministrazione. Il culmine di ciò è stato probabilmente l'introduzione di un diritto a una buona amministrazione nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (articolo 41).

Tali sforzi volti a chiarire e rafforzare i principi di buona amministrazione negli strumenti scritti non possono che essere positivi per i cittadini. Per i difensori civici, tuttavia, essi sollevano la questione se stiamo entrando in una fase in cui ci accontenteremo di limitarci a controllare la corretta attuazione delle norme giuridiche già formulate in materia di buona amministrazione, o se continueremo ad applicare un concetto ampio e flessibile di buona amministrazione in grado di contribuire al miglioramento continuo del comportamento amministrativo.

Il compianto professor Nielsen ha sostenuto con forza l'importanza di salvaguardare il principio di buona amministrazione come base flessibile per il riesame, e da parte mia seguo certamente tale consiglio nella mia pratica quotidiana di Mediatore europeo. Ho l'impressione che questo approccio sia applicato anche dai difensori civici nazionali in tutta Europa, che sembrano per lo più evitare un modello legalistico di revisione. Sono stato inoltre incoraggiato dalle recenti decisioni del Tribunale di primo grado della Corte di giustizia europea a Lussemburgo, in cui la Corte - che a sua volta applica una nozione di "buona" o "buona" amministrazione - sembrava riconoscere l'importanza di mantenere un principio flessibile di "buona amministrazione" applicato dai difensori civici.

Personalmente lo accolgo con favore, in particolare dato che i difensori civici fungono da collegamento tra i principi più alti e fondamentali - come la dignità umana e l'uguaglianza davanti alla legge - e le norme forse prosaiche, ma comunque di fondamentale importanza, del comportamento amministrativo quotidiano nei confronti dei cittadini (risposta alle lettere, cortesia, spirito di servizio e così via). In effetti, questa combinazione distingue il difensore civico dai numerosi organismi specializzati che abbiamo visto istituire negli ultimi anni (responsabili della protezione dei dati e uffici antifrode, per fare solo due esempi).

Pertanto, non è solo mia aspettativa, ma anche mia speranza che un ruolo importante per la mediazione in Europa futura sarà quello di contribuire allo sviluppo di culture amministrative basate su principi flessibili di buona amministrazione e in grado di rafforzare la capacità della pubblica amministrazione di aderire alle migliori pratiche e di fornire servizi di alta qualità all'utente.

Per quanto riguarda i metodi di lavoro dei difensori civici, è noto che la maggior parte dei difensori civici dispone di poteri d'indagine proattivi formali, oltre alla loro principale responsabilità nella gestione delle denunce. Questi includono il potere di condurre ispezioni e il potere di avviare le cosiddette indagini di propria iniziativa. Inoltre, la maggior parte dei difensori civici ha il potere di raccomandare modifiche alle leggi e alle pratiche amministrative. Oltre ai poteri proattivi formali, i difensori civici hanno naturalmente anche l'importante ruolo di fornire ai funzionari pubblici orientamenti su come essi stessi e le amministrazioni pubbliche in cui prestano servizio possono migliorare continuamente le loro relazioni con i singoli. Questo è ciò che a volte viene definito il ruolo "educativo" di un difensore civico.

La mia impressione da parte dei colleghi in visita a livello nazionale in tutta Europa è che questi poteri proattivi siano ampiamente utilizzati nelle nuove istituzioni dei difensori civici e siano sempre più utilizzati anche dalle istituzioni più vecchie. Sono infatti a conoscenza del fatto che una modifica del 1996 delle leggi di attuazione per l'ufficio del difensore civico danese ha introdotto una competenza esplicita per condurre indagini di propria iniziativa, una pratica che era già iniziata nel 1988.

Particolarmente importanti a questo proposito sono le questioni di legittimità, sollevate, in qualche modo inevitabilmente, dall'uso di metodi di lavoro proattivi sempre più utilizzati dai difensori civici. Un primo aspetto riguarda la percezione che i funzionari pubblici hanno dell'uso che il difensore civico fa dei suoi poteri proattivi. A differenza della gestione delle denunce - in cui il difensore civico risponde semplicemente all'uso dei diritti di un individuo - l'impiego di metodi di lavoro proattivi comporta inevitabilmente il rischio che i funzionari possano chiedersi se le azioni del difensore civico siano veramente necessarie e giustificate. A mio avviso, la risposta sempre più positiva delle pubbliche amministrazioni a tali attività proattive da parte dei difensori civici suggerisce non solo che le iniziative effettive sono ben percepite, ma anche che un ampio ruolo proattivo dei difensori civici è generalmente considerato naturale e legittimo.

Un secondo aspetto riguarda le raccomandazioni generali, vale a dire le raccomandazioni che affrontano questioni sistemiche piuttosto che decisioni amministrative specifiche riguardanti le persone. Nell'approccio classico, il rispetto delle raccomandazioni generali del difensore civico, che si avvicinano al 100%, è considerato essenziale. La preoccupazione alla base di tale opinione è che se l'amministrazione inizia a respingere le raccomandazioni del difensore civico, l'autorità dell'istituzione può subire un danno irreparabile.

Gli sviluppi attuali suggeriscono che sembra emergere un approccio di riforma più orientato al rischio per quanto riguarda le raccomandazioni generali. In questo caso la logica è che il ruolo del difensore civico come catalizzatore di una riforma continua riduce la pertinenza di un tasso di conformità vicino al 100 %. In effetti, alcuni sostengono che un difensore civico le cui raccomandazioni sono sempre accettate è probabilmente percepito come un difensore civico eccessivamente preoccupato di garantire che le sue raccomandazioni rientrino nei limiti di ciò che l'amministrazione accetterà.

Ho l'impressione che molti difensori civici nazionali, in particolare quelli istituiti più di recente, si stiano muovendo nella direzione di un approccio orientato al rischio. Può essere, quindi, che uno sviluppo interessante della mediazione europea sia l'emergere di modelli di mediatore caratterizzati dalla maggiore volontà di aumentare il rischio nel calcolo delle decisioni relative alle raccomandazioni generali volte ad affrontare le questioni relative alla cattiva amministrazione sistemica.

Queste osservazioni, vorrei sottolineare, riguardano solo raccomandazioni generali - per quanto riguarda le raccomandazioni in casi riguardanti reclami e richieste individuali, rimane l'opinione che tali raccomandazioni dovrebbero normalmente essere sempre seguite.

Affermare che i difensori civici non lavorano da soli, che dipendono dai loro interlocutori istituzionali e che le relazioni buone e costruttive con questi interlocutori dovrebbero essere mantenute e sviluppate, è forse l'ovvio.

Nonostante ciò, la portata e la natura di tali partenariati è uno dei settori in cui esistono variazioni particolarmente significative tra le istituzioni dei difensori civici in Europa. Vorrei quindi tentare brevemente di individuare le questioni chiave e di offrire uno o due modesti obiettivi per il futuro.

I tribunali costituiscono naturalmente il meccanismo di ricorso fondamentale per garantire il rispetto dello Stato di diritto. Laddove esistano difensori civici, i cittadini possono scegliere il ricorso del difensore civico extragiudiziale come alternativa al ricorso in tribunale. Tuttavia, i tribunali e i difensori civici sono, o possono essere, collegati in diversi modi diretti e indiretti.

Un importante collegamento indiretto tra tribunali e difensori civici è l'uso reciproco delle decisioni. Vale a dire, i difensori civici applicano la giurisprudenza dei tribunali e i tribunali possono rivolgersi alle relazioni del difensore civico per trarre ispirazione per la loro interpretazione della legge. È estremamente difficile prevedere se questo interscambio indiretto si svilupperà in Europa futura. Il massimo che possiamo dire è che uno sviluppo in questa direzione sembra essere un'eventualità plausibile, dato che i principi di buona amministrazione sono stati sempre più formalizzati in strumenti scritti.

Tale sviluppo può, infatti, essere sostenuto anche dalle esperienze positive con il legame diretto che si può trovare in alcuni, anche se solo pochi, paesi europei. In Spagna, Portogallo e Polonia, ad esempio, il difensore civico ha il potere di sottoporre questioni relative alla validità della legislazione a una corte costituzionale. Comprendo dai miei colleghi di quei paesi che questo potere è estremamente utile e che aumenta l'efficacia del loro lavoro complessivo. Questo potere richiede naturalmente l'esercizio di grande cura e abilità per evitare la comparsa di prendere posizione nelle controversie politiche.

Ho l'impressione che la mediazione europea abbia raggiunto una fase di maturità, se si vuole, il che rende opportuno rivedere la questione dell'accesso dei difensori civici ai tribunali. Se in un tale sistema di accesso diretto sono integrate garanzie pertinenti, ad esempio consentendo ai tribunali di respingere la richiesta di interpretazione del difensore civico, l'accesso ai tribunali potrebbe essere accettabile e utile nella maggior parte delle giurisdizioni europee.

Per quanto riguarda le relazioni dei difensori civici con i governi e i parlamenti, mi limiterò a trattare la questione legislativa. In linea con le mie precedenti osservazioni sulla tendenza a concentrarsi maggiormente su metodi di lavoro proattivi, come le indagini di propria iniziativa, si potrebbe prevedere la possibilità di intensificare il dialogo tra i difensori civici e i rispettivi governi e/o parlamenti quando la legislazione relativa alle grandi preoccupazioni del difensore civico viene elaborata e discussa. Sono consapevole del fatto che, ad esempio, il difensore civico svedese è sistematicamente consultato sulla legislazione pertinente e che il difensore civico estone ha il diritto di intervenire alle sessioni del parlamento e del governo quando discutono proposte legislative.

Ancora una volta, in alcuni paesi, tale pratica può essere percepita come un coinvolgimento troppo stretto nel processo politico e nelle potenziali controversie ad esso spesso associate. D'altra parte, ho l'impressione che i difensori civici siano sempre più percepiti come fonti di informazione altamente rilevanti nell'attuazione delle leggi. A titolo di esempio, la Commissione europea ha utilizzato più volte le relazioni dei difensori civici dei paesi candidati all'adesione all'UE per ottenere informazioni sullo stato di attuazione della legislazione in materia di diritti.

È quindi possibile che le conoscenze e l'esperienza cumulativa dei difensori civici in materia di attuazione delle leggi siano sempre più prese in considerazione a livello di redazione delle leggi.

Gli interlocutori finali che vorrei menzionare sono davvero meglio indicati come colleghi. Sono la famiglia dei difensori civici, a livello europeo, nazionale, regionale e locale, la cui cooperazione è esemplificata dagli eventi di questa settimana a Copenaghen. Come molti di voi sanno, i difensori civici in Europa si sono regolarmente riuniti in seminari organizzati dal Mediatore europeo e in tavole rotonde organizzate dal Consiglio d'Europa per discutere questioni di interesse comune.

La rete europea dei difensori civici, creata dal mio predecessore Jacob Söderman, conta oggi quasi 90 uffici in 29 paesi e collabora quotidianamente nella gestione dei casi e continua a condividere esperienze e migliori pratiche attraverso seminari e riunioni, una newsletter semestrale, un forum di discussione elettronico e un servizio di informazione elettronica quotidiana. L'intensità di tale cooperazione continuerà ad aumentare in futuro, sia a livello geografico, man mano che l'UE cresce, ma anche a livello sostanziale, poiché l'attuazione del diritto dell'UE a livello nazionale diventa un settore sempre più importante di preoccupazione per i difensori civici nazionali. La futura cooperazione tra i difensori civici a livello europeo, nazionale, regionale e locale potrebbe assumere sempre più la forma di indagini congiunte, la creazione di canali comuni di informazione e consulenza e lo sviluppo di nuove modalità di condivisione delle informazioni e delle migliori pratiche.

Nel concludere queste riflessioni sulla mediazione nella futura Europa, è importante ricordare ancora una volta due grandi risultati che riguardano tutti noi: in primo luogo, il riconoscimento inequivocabile della mediazione nella Costituzione per l'Europa e, in secondo luogo, l'integrazione nella Costituzione di una Carta dei diritti fondamentali contenente il diritto a una buona amministrazione. Vorrei rendere omaggio agli sforzi instancabili del mio predecessore, Jacob Söderman, nel contribuire ad ottenere questi due importanti successi.

Il fatto che i responsabili politici europei abbiano scelto di rafforzare in modo così significativo la mediazione non si basa semplicemente su una visione condivisa per il futuro. È anche una risposta all'altissima credibilità che i difensori civici in Europa hanno dato, negli ultimi decenni, al concetto di mediazione attraverso la loro efficace promozione dello Stato di diritto e della buona amministrazione.

A mio avviso, il fatto che ora si possa fare riferimento alla mediazione come parte della tradizione giuridica e politica europea implica anche che si debbano compiere sforzi per garantire che i diritti dei cittadini siano ugualmente ben tutelati indipendentemente dal difensore civico a cui si rivolgono. Certo, i difensori civici continueranno ad applicare metodi di lavoro diversi, adattando con prudenza i loro uffici individuali ai rispettivi ambienti e culture politico-istituzionali. Il livello dei diritti di cui godono i cittadini, tuttavia, dovrebbe essere lo stesso su tutti i fronti. Assicurare che questo sia chiaramente non solo il compito degli stessi difensori civici, ma richiede un dialogo continuo con i legislatori che in ultima analisi saranno chiamati a fornire ai difensori civici i poteri giuridici e le risorse necessarie per raggiungere questo obiettivo.

Da parte mia, non vedo l'ora di intensificare la mia cooperazione con i miei colleghi difensori civici in tutta Europa in modo da poter contribuire tutti insieme a rendere i diritti una realtà viva per tutti i cittadini.

Grazie per la vostra attenzione!