1 Introduzione

Sono lieto di partecipare a questa 34a sessione del convegno Asser sul diritto europeo.

Inizierò il mio contributo spiegando cos'è un difensore civico, come si è diffusa e sviluppata l'istituzione del difensore civico e il rapporto tra difensori civici e tribunali.

Parlerò poi del ruolo del Mediatore europeo nella Convenzione e delle disposizioni della Costituzione che riguardano il Mediatore.

Infine, esaminerò la Carta dei diritti fondamentali e spiegherò perché i difensori civici, compresi i difensori civici negli Stati membri, hanno un ruolo fondamentale da svolgere nell'attuazione della Carta.

2 Che cos'è un difensore civico?
2.1 Il ruolo di base

La funzione di base di un difensore civico è quella di indagare e riferire sulle denunce contro le autorità pubbliche.

Il mondo dei difensori civici è vario, ma vi sono alcuni criteri generalmente riconosciuti che ogni difensore civico dovrebbe soddisfare. Si tratta di: indipendenza; procedura equa; responsabilità pubblica; ed efficacia.

Oltre ad esercitare una funzione di controllo sulle autorità pubbliche, i difensori civici sono anche una risorsa per contribuire a migliorare la qualità della gestione del settore pubblico, in particolare affrontando i problemi sistemici sottostanti che danno luogo a denunce.

2.2 Lo sviluppo dell'istituzione del difensore civico

Il primo ufficio del difensore civico è stato creato in Svezia nel 1809 per verificare la legittimità delle azioni dei funzionari pubblici.

Nel corso del prossimo secolo e mezzo, solo altri due paesi hanno istituito difensori civici con competenza generale: Finlandia nel 1919 e Danimarca nel 1955.

Negli anni '60 e nei primi anni '70, una prima ondata di espansione globale è iniziata quando vecchie democrazie come Norvegia, Nuova Zelanda, Regno Unito e Francia hanno istituito difensori civici.

Lo hanno fatto per affrontare i problemi dei cittadini con la pubblica amministrazione, che si è ampliata e ha assunto nuovi ruoli nel XX secolo, in particolare dopo la seconda guerra mondiale, quando le funzioni assistenziali dello Stato sono cresciute drasticamente.

In due successive ondate di espansione globale, i difensori civici sono stati istituiti in molte democrazie più recenti come parte del loro impegno a rispettare i diritti umani e il principio della democrazia:

Dalla metà degli anni '70 in poi, il difensore civico è stato istituito in stati post-autoritari, come Spagna, Portogallo e Grecia in Europa e in molti paesi dell'America Latina.

Dopo il 1989, i difensori civici sono stati istituiti negli Stati post-totalitari; Cioè, in paesi precedentemente governati da regimi comunisti.

Questa sequenza di sviluppo si riflette in diversi nomi: mediatore; Commissario per l'amministrazione; Mediateur; Defensor del Pueblo; difensore civico per i diritti umani; Commissario per i diritti civili.

Significa anche che il lavoro dei difensori civici contemporanei, compreso il Mediatore europeo, si basa su tre elementi che si sovrappongono e si sostengono a vicenda: legalità, buona amministrazione e diritti umani.

2.3 Il Mediatore europeo

Il trattato di Maastricht ha istituito il Mediatore europeo nel 1993 per rafforzare le relazioni tra i cittadini e il livello di governance dell'Unione.

Il Mediatore europeo è competente a trattare i casi di cattiva amministrazione nelle attività delle istituzioni e degli organi comunitari.

Le istituzioni sono ovviamente elencate nel trattato, ma la categoria degli "organismi" è a tempo indeterminato ed è cresciuta notevolmente negli ultimi anni con l'istituzione di nuove agenzie.

Il punto di riferimento del lavoro del Mediatore europeo, in particolare per quanto riguarda la legalità e i diritti umani, è la giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado.

Questo mi porta ad un importante punto generale sul rapporto tra il lavoro dei difensori civici e quello dei tribunali.

2.4 Difensori civici e tribunali

Lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti individuali non possono essere garantiti senza una magistratura forte e indipendente.

Laddove tale prerequisito sia soddisfatto, tuttavia, i difensori civici possono anche svolgere un ruolo prezioso nel responsabilizzare i cittadini, fornire mezzi di ricorso e migliorare la qualità della pubblica amministrazione.

Per spiegare perché è così, è utile confrontare alcune delle diverse caratteristiche dei tribunali e dei difensori civici.

Le decisioni dei tribunali sono vincolanti e possono fornire interpretazioni autorevoli della legge. Tuttavia,

le norme procedurali sono rigorose e complesse;

i procedimenti sono spesso lunghi e costosi;

un caso giudiziario è di solito un gioco a somma zero: Cioè, una parte vince e l'altra perde; e infine

i tribunali possono agire solo quando viene loro presentata una causa.

D'altra parte:

i difensori civici dispongono di procedure flessibili e informali. Ciò è possibile perché un difensore civico normalmente non ha il potere di prendere decisioni giuridicamente vincolanti. (Né un tale potere è necessario: quando lo Stato di diritto e la democrazia sono forti, le autorità pubbliche di solito seguono le raccomandazioni di un difensore civico);

possono agire in modo relativamente rapido ed economico, di norma senza alcun costo per il denunciante;

possono promuovere risultati positivi a beneficio sia del denunciante che dell'autorità pubblica;

infine, i difensori civici possono essere proattivi e reattivi. Ad esempio, possono prendere iniziative per affrontare problemi sistemici nella pubblica amministrazione. Possono inoltre organizzare campagne di informazione per informare i cittadini sui loro diritti e su come utilizzarli.

L'importanza dei tribunali nel sostenere lo Stato di diritto e i diritti individuali significa che è essenziale non sovraccaricarli di casi superflui.

Idealmente, quindi, andare in tribunale dovrebbe essere l'ultimo, non il primo, ricorso per un cittadino che ha un problema con le autorità pubbliche.

Laddove esistano difensori civici, i cittadini possono scegliere il ricorso extragiudiziale del difensore civico come alternativa al ricorso in tribunale. Ciò amplia l'accesso alla giustizia e rafforza sia lo Stato di diritto che la qualità della democrazia.

Questa analisi dei difensori civici e dei diversi mezzi di ricorso ha informato le principali proposte del Mediatore europeo in merito alla Costituzione.

3 La Convenzione, la Costituzione e i difensori civici (1)
3.1 Le principali proposte del Mediatore europeo

Il Mediatore europeo ha partecipato in qualità di osservatore sia alla Convenzione presieduta da Valéry GISCARD D’ESTAING, che ha redatto la Costituzione, sia alla precedente Convenzione (presieduta da Roman HERZOG) che ha redatto la Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza nel dicembre 2000.

In entrambe le convenzioni, il Mediatore ha insistito affinché le deliberazioni si concentrassero non solo sulle strutture di potere, ma anche sui cittadini.

Per quanto riguarda la tutela giurisdizionale dei diritti umani, il Mediatore ha sostenuto sia l'adesione dell'Unione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo sia una Carta dei diritti fondamentali giuridicamente vincolante, sostenendo che i due dovrebbero essere considerati complementari e non alternativi.

In effetti, la Costituzione prevede entrambi questi tipi di protezione.

Il Mediatore ha inoltre sottolineato che una buona amministrazione è essenziale affinché i cittadini possano godere dei loro diritti come realtà quotidiana e ha chiesto che la Costituzione preveda una legge sulla buona amministrazione che si applichi a tutte le istituzioni e a tutti gli organi dell'Unione.

Tale legge attuerebbe il diritto dei cittadini a una buona amministrazione, sancito dall'articolo 41 (II-101) della Carta dei diritti fondamentali, e porrebbe fine all'attuale situazione di confusione, in cui le diverse istituzioni dell'Unione applicano codici di buona amministrazione diversi.

Come sottolineato dal Commissario DE PALACIO nel dibattito del Parlamento europeo sulla relazione annuale del Mediatore (25 settembre 2003), a questo invito è stata data risposta all'articolo III-304 (III-398) della Costituzione, che prevede leggi europee per garantire un'amministrazione europea aperta, efficiente e indipendente.

Inoltre, il Segretario generale della Commissione europea, sig. O’SULLIVAN, ha indicato il 2006 come data possibile per la presentazione da parte della Commissione di un progetto di proposta di legge in materia.

Infine, il Mediatore ha chiesto che la Costituzione stabilisca chiaramente i mezzi di ricorso a disposizione dei cittadini in caso di mancato rispetto dei loro diritti ai sensi del diritto dell'Unione, compreso il diritto di rivolgersi a un giudice nazionale e il diritto a un ricorso effettivo extragiudiziale.

3.2 Il ruolo del Mediatore europeo nella Costituzione

Per quanto riguarda il ruolo del Mediatore europeo, l'esito è stato molto positivo.

Nella parte 1 della Costituzione, il Mediatore europeo è menzionato sia nell'articolo I-8 (I-10) del titolo sulla cittadinanza e i diritti fondamentali (titolo II) sia nell'articolo I-48 (I-49) del titolo sulla vita democratica dell'Unione (titolo VI).

Il Mediatore costituisce pertanto il legame tra gli impegni dell'Unione in materia di diritti umani e fondamentali e i suoi impegni e aspirazioni democratici.

L'articolo I-48 (I-49) chiarisce inoltre che il Mediatore europeo è eletto dal Parlamento europeo, anziché nominato. Questo cambiamento rispecchia meglio la realtà, oltre ad avere un'importanza simbolica per l'indipendenza del Mediatore.

Inoltre, la scomparsa della struttura "pilastro" dell'Unione significa che il mandato del Mediatore è ampliato per includere tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione.

Anche gli articoli sul Mediatore europeo contenuti nella Carta dei diritti fondamentali e nella parte III della Costituzione (II-43, III-237 (II-103, III-335)) incorporano tali modifiche.

3.3 Ricorso giurisdizionale e extragiudiziale negli Stati membri

Per quanto riguarda i mezzi di ricorso giurisdizionali, l'articolo I-28 (I-29) risponde (sebbene in modo un po' obliquo) alla richiesta del Mediatore affinché la Costituzione informi i cittadini del loro diritto di rivolgersi a un giudice nazionale. Essa impone agli Stati membri di prevedere "diritti di ricorso sufficienti a garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell'Unione".

Tuttavia, né la convenzione né la CIG hanno trovato il tempo di agire in merito a proposte volte a rafforzare i mezzi di ricorso extragiudiziali nei casi in cui gli Stati membri non rispettino il diritto dell'Unione.

Resto tuttavia convinto che i difensori civici a tutti i livelli abbiano un ruolo fondamentale da svolgere nel garantire la piena e corretta attuazione del diritto dell'Unione, compresa la Carta dei diritti fondamentali, alla quale desidero ora rivolgermi.

4 Carta dei diritti fondamentali
4.1 Attuazione della Carta a livello dell'Unione

Per quanto riguarda il livello di governance dell'Unione, il Mediatore europeo ha promosso attivamente la Carta sin dalla sua proclamazione da parte del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione al vertice di Nizza del dicembre 2000.

Nel trattare le denunce e nelle indagini di propria iniziativa, il Mediatore ha costantemente ritenuto che il mancato rispetto dei diritti contenuti nella Carta sia una cattiva amministrazione.

La Costituzione incorpora la Carta come parte II e prevede esplicitamente che gli organi giurisdizionali dell'Unione siano chiamati a interpretare la Carta [preambolo riveduto della Carta].

Naturalmente, quando apparirà, il Mediatore europeo seguirà la giurisprudenza dei tribunali dell'Unione.

4.2 Attuazione della Carta da parte degli Stati membri

La Carta si rivolge anche agli Stati membri "nell'attuazione del diritto dell'Unione" [II-51 (II-111)]

Non intendo entrare in un complesso dibattito giuridico sul significato preciso di tale frase nel suo contesto specifico. Se necessario, la Corte di giustizia può, in futuro, fornire un'interpretazione giuridica autorevole.

Ai fini attuali, è sufficiente sottolineare che, in generale, il concetto di attuazione comprende non solo il recepimento nel diritto nazionale delle direttive (o "leggi quadro", come diventeranno in base alla Costituzione), ma anche l'applicazione di tale diritto nazionale da parte delle autorità pubbliche degli Stati membri.

Conformemente al principio di sussidiarietà, il compito di attuare il diritto e la politica dell'Unione incombe principalmente, di fatto, alle autorità nazionali, regionali e locali e ad altre organizzazioni pubbliche degli Stati membri.

Pertanto, affinché i cittadini godano concretamente dei loro diritti sanciti dalla Carta, è essenziale che le diverse autorità pubbliche degli Stati membri seguano la Carta anche quando agiscono ai sensi del diritto nazionale, almeno se il diritto nazionale in questione attua il diritto dell'Unione.

4.3 Rimedi contro gli Stati membri

I diritti dipendono anche dall'esistenza di mezzi di ricorso effettivi.

Comprensibilmente, i cittadini che ritengono che uno Stato membro non rispetti il diritto dell'Unione spesso cercano un rimedio a livello dell'Unione.

Alcuni cittadini si lamentano con la Commissione, nel suo ruolo di custode del trattato. Ciò può indurre la Commissione a deferire la questione alla Corte di giustizia ai sensi dell'articolo 226 del trattato CE. Molti denuncianti, tuttavia, sperano che la Commissione risolva rapidamente il loro caso nella fase amministrativa della procedura di cui all'articolo 226, senza rivolgersi alla Corte.

I cittadini presentano inoltre una petizione al Parlamento europeo in merito alle violazioni. In pratica, spesso spetta alla Commissione esaminare anche questi casi.

Infine, molti cittadini denunciano al Mediatore europeo le pubbliche amministrazioni degli Stati membri, ma tali denunce esulano dal mandato.

La mia aspettativa è che quando la Costituzione entrerà in vigore e la Carta diventerà giuridicamente vincolante, molti più cittadini cercheranno probabilmente di portare i casi a livello dell'Unione.

Ritengo che sarebbe più efficace e conforme al principio di sussidiarietà trattare la maggior parte di questi casi a livello locale, nello Stato membro stesso. Ciò eviterebbe inoltre di sovraccaricare la procedura di cui all'articolo 226 della Commissione e la procedura di petizione del Parlamento europeo.

4.4 Necessità di rafforzare i mezzi di ricorso extragiudiziali negli Stati membri

I cittadini che intendono tutelare i propri diritti fondamentali nei confronti delle pubbliche amministrazioni degli Stati membri possono naturalmente adire i tribunali nazionali.

Ma per ragioni che ho già spiegato, andare in tribunale dovrebbe essere l'ultimo, non il primo, ricorso per un cittadino che ha un problema con le autorità pubbliche.

So anche per esperienza che pochi cittadini che chiedono un ricorso a livello dell'Unione sono soddisfatti dall'informazione che il loro unico ricorso è un ricorso giurisdizionale nello Stato membro.

Sono pertanto fermamente convinto che un elemento essenziale della sussidiarietà nei mezzi di ricorso sia il rafforzamento dei mezzi di ricorso extragiudiziali negli Stati membri.

Mi rafforza questa convinzione il fatto che garantire la piena e corretta attuazione del diritto dell'Unione non è solo una questione di fornire mezzi di ricorso efficaci, anche se ciò è essenziale.

Implica inoltre il difficile e scrupoloso compito di rafforzare la capacità delle autorità pubbliche degli Stati membri di seguire la legge, rispettare i principi di buona amministrazione e rispettare i diritti umani.

I difensori civici sono particolarmente adatti a combinare tali funzioni reattive e proattive e a creare sinergie tra di esse.

Ad esempio, pubblicizzando i criteri di buona amministrazione (come il codice di buona condotta amministrativa che ho menzionato in precedenza) i difensori civici possono:

rendere le proprie conclusioni più facilmente comprensibili; e

aiutare i cittadini e l'amministrazione a concentrarsi sulle loro aspettative reciproche in modo da promuovere la fiducia e una comunicazione più efficace.

4.5 Il ruolo della rete europea dei difensori civici

La situazione attuale nell'Unione europea è che vi sono difensori civici in tutti i 25 Stati membri, a livello nazionale o regionale o, in alcuni paesi - come la Spagna - a entrambi i livelli.

Da parte mia, sto lavorando attivamente per approfondire la nostra cooperazione esistente con loro attraverso la rete europea dei difensori civici.

La rete comprende anche difensori civici nei paesi candidati e nel più ampio spazio Schengen, che comprendono più di 90 uffici in 30 paesi.

Garantisce che i reclami siano rapidamente indirizzati al difensore civico competente e facilita lo scambio di informazioni sulle migliori pratiche e sugli sviluppi del diritto europeo.

Sto già collaborando con i nostri partner degli Stati membri della rete per assisterli e incoraggiarli a garantire la piena e corretta attuazione del diritto dell'Unione.

Credo che, con la cooperazione del Parlamento europeo e della Commissione, potremmo mettere in atto, al momento dell'entrata in vigore della Costituzione, un sistema globale, coerente ed efficace di mezzi di ricorso extragiudiziali negli Stati membri, per aiutare i cittadini a godere dei loro diritti ai sensi del diritto dell'Unione nei confronti delle autorità pubbliche degli Stati membri, compresi i loro diritti fondamentali ai sensi della Carta.

Ciò permetterebbe di:

migliorare la scelta per i cittadini fornendo un rimedio alternativo;

rafforzare la sussidiarietà;

risparmiare alle istituzioni dell'Unione il sovraccarico; e

contribuire, ove necessario, allo sviluppo di capacità amministrative negli Stati membri.

5 Conclusione

In conclusione, vorrei condividere con voi alcune riflessioni generali sulle costituzioni, che ritengo siano particolarmente rilevanti per la futura Costituzione europea.

Ogni Costituzione può essere vista da due punti di vista.

Il primo lo vede come un modo per ripartire l'autorità pubblica tra diverse istituzioni e diversi livelli territoriali di governo.

Da questo punto di vista, la costituzione può essere intesa sia come il risultato di forze politiche concorrenti sia come un quadro all'interno del quale si svolge la competizione politica.

Durante la Convenzione che ha redatto la Costituzione per l'Europa, abbiamo ascoltato molte discussioni da questo punto di vista. Non c'è dubbio che ne sentiremo di più durante il processo di ratifica.

Tale dibattito è normale e sano in qualsiasi democrazia, ma non dovrebbe escludere la seconda prospettiva.

Dal secondo punto di vista, una costituzione è un quadro per le relazioni tra individui e autorità pubbliche - di tutti i tipi e a tutti i livelli di governance.

In una democrazia, le due prospettive sono inseparabilmente legate attraverso l'idea di cittadinanza.

La futura Costituzione rappresenta un importante passo avanti sulla strada della creazione di un'autentica cittadinanza dell'Unione, a complemento della cittadinanza nazionale.

La Carta, in particolare, è uno strumento con un grande potenziale per tradurre in realtà i valori e i principi fondamentali, responsabilizzando i cittadini e rafforzando la democrazia a tutti i livelli dell'Unione.

Per realizzare questo potenziale è necessario un intervento proattivo delle istituzioni, sensibilizzare i cittadini alle nuove possibilità loro offerte dalla Carta e incoraggiare e assistere le autorità pubbliche a tutti i livelli dell'Unione affinché facciano dei diritti e delle aspirazioni della Carta la pietra di paragone delle loro azioni.

È verso la realizzazione di questo obiettivo che le istituzioni dovrebbero impegnarsi e, in qualità di Mediatore europeo, mi impegno a lavorare sodo per il suo raggiungimento.

Grazie per l'attenzione.

---

(1) La numerazione degli articoli è quella del progetto di trattato costituzionale elaborato dalla Convenzione. I numeri in (bracket e corsivo) sono quelli del documento CIG 87/04 (6 agosto 2004), prodotto a seguito dell'accordo in sede di CIG del 18 giugno 2004.