Introduzione

1. Nel luglio 1995 il Parlamento europeo mi ha eletto primo Mediatore europeo e nel settembre dello stesso anno mi sono impegnato solennemente dinanzi alla Corte di giustizia a svolgere le mie funzioni con assoluta indipendenza e imparzialità. Sono in carica da poco più di un anno.

La mia presentazione di oggi si compone fondamentalmente di tre parti. Le spiegherò innanzitutto la posizione del Mediatore europeo nel sistema di tutela giuridica dei diritti conferiti ai cittadini europei dai trattati istitutivi. Successivamente, condividerò con voi le mie esperienze nell'ultimo anno e, infine, commenterò il futuro della cittadinanza europea e la posizione del Mediatore europeo.

Il Mediatore nel sistema di tutela giuridica

2. La tutela giuridica dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario è assicurata in primo luogo dalla Corte di giustizia, dal Tribunale di primo grado e dai giudici nazionali. L'art. 173 del Trattato che istituisce la Comunità europea consente ai singoli di agire in giudizio contro gli atti adottati dalle istituzioni comunitarie, tuttavia per quanto riguarda gli atti di portata generale, solo alla difficile condizione che il ricorrente sia interessato "direttamente e individualmente" dall'atto impugnato. Nei limiti in cui l’attuazione di tali atti spetta alle istituzioni comunitarie, il singolo potrà di norma impugnare l’atto esecutivo dinanzi ai due giudici comunitari di Lussemburgo e, nell’ambito di un siffatto ricorso, eccepire l’inapplicabilità dell’atto di portata generale. Nella misura in cui spetta alle autorità nazionali compiere atti di portata generale - e vorrei sottolineare che la maggior parte della normativa comunitaria è amministrata dalle autorità nazionali - , potrà contestare dinanzi ai giudici nazionali i provvedimenti con i quali le autorità nazionali attuano la normativa comunitaria e, nell'ambito di un tale ricorso, affermare che l'atto comunitario di portata generale sotteso alla misura di attuazione nazionale è illegittimo. Nell'affrontare tale questione, il giudice nazionale può ricorrere alla procedura di cui all'art. 177 del Trattato di Roma per sottoporre questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia.

2.1. Se il singolo ritiene che uno Stato membro violi i suoi diritti derivanti dal diritto comunitario, deve, in linea di principio, rivolgersi anche ai giudici nazionali o, se del caso, al difensore civico nazionale. Il singolo può anche ritenere che i suoi interessi siano tutelati presentando una denuncia alla Commissione europea, che è tenuta, ai sensi dell'articolo 155 del trattato, a garantire l'applicazione del diritto comunitario; al fine di agevolare la presentazione delle denunce, la Commissione ha pubblicato un formulario uniforme nella Gazzetta ufficiale (GU 1989, C 26, pag. 6). Le denunce dei singoli sono infatti la fonte più importante della Commissione per individuare le inadempienze degli Stati membri. Una tale censura può in definitiva indurre la Commissione a decidere di proporre un ricorso ai sensi dell'art. 169 nei confronti dello Stato membro interessato. La questione se la Commissione sia obbligata a trattare una denuncia presentata è contestata; tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte risulta che un singolo non può proporre un ricorso contro la Commissione per il motivo che quest'ultima non ha perseguito un caso di inadempimento da parte di uno Stato membro (v., tra l'altro, sentenza 11 luglio 1990, causa C-87/89, Sonito, Racc. pag. I-1981). È normale che la Commissione informi i denuncianti che, in primo luogo, spetta ai giudici nazionali garantire l’applicazione della normativa comunitaria da parte delle autorità nazionali, a condizione che le disposizioni di cui trattasi siano direttamente e immediatamente applicabili e, se del caso, ordinare allo Stato membro interessato di risarcire il danno che il singolo può aver subito a causa della violazione delle disposizioni comunitarie di cui trattasi.

2.2. Se la persona ritiene che i suoi diritti siano stati violati, può anche scegliere di presentare una petizione al Parlamento europeo. Fino al trattato di Maastricht, il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo era previsto solo dal regolamento del Parlamento. Il diritto è stato formalmente riconosciuto dal trattato di Maastricht ed è ora previsto dagli articoli 8D e 138D del trattato di Roma e costituisce pertanto parte integrante della nozione di cittadinanza europea. Le petizioni sono trattate da una delle commissioni parlamentari permanenti del Parlamento, che molto spesso chiede alla Commissione europea di indagare sulla questione. In caso di inosservanza da parte di uno Stato membro, la persona può avere interesse a deferire la questione al Parlamento piuttosto che direttamente alla Commissione europea a causa di eventuali pressioni che il Parlamento può esercitare sulla Commissione per perseguire la questione nei confronti dello Stato membro interessato.

2.3. Infine, arriviamo alla carica di Mediatore europeo che è stata creata anche dal Trattato di Maastricht come componente della nozione di cittadinanza europea. Nel trattato di Roma sono stati inseriti gli articoli 8 quinquies e 138 sexies, in base ai quali ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di accedere al mediatore in relazione a casi di cattiva amministrazione nell'azione degli organi e delle istituzioni comunitarie, ad eccezione della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.

Vediamo quindi che il ruolo che il Mediatore può svolgere nel controllo della corretta applicazione del diritto comunitario è gravemente limitato nel senso che l'applicazione effettuata dalle autorità nazionali è stata esclusa dalla sfera di competenza. Ribadisco che la maggior parte della legislazione comunitaria è gestita dalle autorità nazionali. Il controllo con tale amministrazione deve pertanto essere esercitato a livello nazionale dall'entità competente, come il Mediatore nazionale, il che evidenzia la necessità di una qualche forma di cooperazione tra il Mediatore europeo e i suoi omologhi nazionali; Questo è un argomento su cui tornerò più avanti in questo articolo.

Il lavoro svolto nell'ultimo anno

3. Questa limitazione dell'ambito di competenza del Mediatore europeo cui abbiamo appena fatto riferimento spiega in gran parte il gran numero di denunce inammissibili ricevute. Sembra che molti cittadini non abbiano percepito la limitazione e quindi si rivolgano al Mediatore europeo di fronte a un problema comunitario nelle mani dell'amministrazione nazionale. Per porre rimedio a questa situazione, io e il mio ufficio abbiamo compiuto notevoli sforzi per informare il pubblico in merito alla nuova istituzione e al suo settore di competenza.

3.1. Ad oggi sono pervenute circa 1000 denunce, di cui circa 700 sono state trattate. Di questi 700, circa 150 sono stati inviati a un'istituzione comunitaria per decidere sull'argomento della denuncia e quasi tutti questi 150 riguardano la Commissione europea, il che non sorprende dato che la Commissione è l'istituzione comunitaria che prende principalmente decisioni che hanno un impatto diretto sui cittadini. Alla fine di settembre di quest'anno erano stati completati 27 casi; in 11 casi è stata raggiunta una composizione amichevole tra l'istituzione interessata e il denunciante e in un solo caso ho ritenuto opportuno formulare un'osservazione critica in merito all'istituzione. Questa situazione è in gran parte dovuta al fatto che la Commissione europea ha adottato un atteggiamento molto positivo. Il motivo per cui il trattamento è stato completato solo in così pochi reclami è dovuto in particolare ai termini applicabili nella procedura. L'istituzione contro la quale è presentata la denuncia dispone di un periodo di 3 mesi di calendario completi (4 mesi con traduzione) per presentare le sue prime osservazioni sulla denuncia e successivamente il denunciante dispone di un mese di calendario completo per presentare le sue osservazioni sulle osservazioni. Tali scadenze hanno avuto come conseguenza che solo in autunno è stato possibile avviare processi per trovare soluzioni amichevoli tra il denunciante e l'istituzione in questione o avviare indagini più approfondite. È chiaro che non è fino alla fine dell'anno che la totalità dei casi in cui il ricorrente ha ottenuto un certo tipo di successo può essere apprezzata; Le esperienze nazionali dimostrano che ciò accade nel 10-15% dei casi.

Nel materiale che ti è stato distribuito troverai maggiori dettagli su (alcuni?) casi specifici e più elementi statistici.

Per quanto riguarda gli oggetti più comuni dei reclami, è difficile estrarre queste informazioni dalle statistiche. Tra gli oggetti più comuni credo sia possibile citare presunti ritardi nella gestione dei casi, presunti rifiuti di fornire informazioni e accuse riguardanti irregolarità nelle procedure di assunzione per la funzione pubblica europea.

Per quanto riguarda la distribuzione geografica delle domande, si può osservare che i seguenti paesi hanno in proporzione più domande rispetto alla loro quota nella popolazione totale della Comunità: Spagna, Portogallo, Inghilterra, Irlanda, Austria, Belgio, Lussemburgo, Finlandia e Danimarca. Nel caso del Belgio e del Lussemburgo, ciò si spiega probabilmente con il fatto che le istituzioni comunitarie si trovano in questi due paesi.

3.2. Il trattato prevede che il mediatore possa svolgere indagini "di propria iniziativa". Nel frattempo ho avviato tre indagini di mia iniziativa. La più importante riguarda la trasparenza all'interno della Comunità, piuttosto la variante della trasparenza chiamata accesso del pubblico. Nel quadro della firma del trattato di Maastricht, gli Stati membri hanno adottato una dichiarazione in cui esprimono il loro impegno a favore della trasparenza (1). Al fine di attuare tale dichiarazione, alla fine del 1993 il Consiglio e la Commissione hanno adottato un codice di condotta che disciplina l'accesso del pubblico ai loro documenti. Tuttavia, le altre istituzioni e gli altri organismi della comunità hanno continuato a vivere nell'oscurità. In considerazione di ciò e del fatto che molte delle denunce presentate al mio ufficio riguardavano il rifiuto di fornire informazioni, mi sono rivolto alle altre istituzioni e organi comunitari nell'estate di quest'anno per chiedere loro se intendessero adottare norme simili a quelle della Commissione e del Consiglio. Le prime risposte ricevute sono positive ed è mia speranza che quelle che ancora mancano possano essere caratterizzate allo stesso modo.

Da parte mia ho stabilito che nel mio ufficio il pubblico può avere accesso alle denunce, a meno che il denunciante non abbia richiesto la riservatezza. Ho inoltre previsto l’accesso del pubblico alle prime osservazioni formulate dall’istituzione interessata su un reclamo. Tuttavia, per il resto del procedimento fino alla mia decisione finale, il principio dell’accesso del pubblico non si applica al fine di facilitare la possibilità di raggiungere una composizione amichevole tra il denunciante e l’istituzione. Ho descritto questa pratica nella mia relazione annuale per il 1995, che è stata presentata al Parlamento nella primavera di quest'anno, e il Parlamento non ha sollevato obiezioni; Al contrario, le reazioni sono state positive. Tuttavia, il Parlamento ritiene che si possa fare un uso più frequente del potere di avviare indagini di propria iniziativa.

Delle altre due iniziative, una riguarda il diritto all'informazione nell'ambito di concorsi organizzati dalle istituzioni comunitarie e l'altra riguarda i diritti del denunciante nell'ambito di procedimenti condotti dalla Commissione al fine di stabilire se uno Stato membro sia venuto meno agli obblighi ad esso incombenti qualora tali procedimenti si basino su una denuncia (procedure ex art. 169).

3.3. Per quanto riguarda le questioni già completate, ritengo che valga la pena menzionare quanto segue: Come ho già detto, la Commissione europea ha il compito di garantire l'applicazione della legislazione comunitaria. Quando si tratta di garantire l'attuazione da parte degli Stati membri, la Commissione ha affermato di disporre di un margine di discrezionalità nel determinare se vi sia un'inosservanza da parte di uno Stato membro e che, pertanto, tale attività della Commissione non potrebbe essere oggetto di un'indagine da parte mia. Da parte mia, ho affermato che, nonostante un potere discrezionale, i principi giuridici e la buona condotta amministrativa devono essere rispettati e che ho la competenza per verificare se ciò sia avvenuto in un caso specifico. Dall’altro lato, è chiaro che la mia competenza cede il passo nella misura in cui il potere discrezionale della Commissione riflette elementi di natura piuttosto politica che la Commissione può legittimamente prendere in considerazione. Sembra che la mia opinione abbia prevalso.

3.4. Per quanto riguarda le denunce irricevibili, come ho detto, gran parte di esse riguarda le autorità nazionali, o quando agiscono in base a norme comunitarie o in settori disciplinati esclusivamente dal diritto nazionale. Ciò mi ha ispirato ad avviare una cooperazione con i difensori civici nazionali o organismi equivalenti. La maggior parte degli Stati membri dispone di un difensore civico nazionale; è stata istituita una commissione parlamentare per le petizioni a Lussemburgo e in Germania. Il Belgio ha due difensori civici regionali, uno per le Fiandre e uno per la Vallonia. Ci sono anche difensori civici regionali in Italia, anche se sono in programma uffici nazionali sia in Italia che in Grecia.

Nel corso di un seminario che ho organizzato alla fine di settembre a Strasburgo, al quale erano rappresentati tutti i difensori civici nazionali o organismi equivalenti, abbiamo convenuto di avviare una cooperazione volta a promuovere la corretta applicazione del diritto comunitario a vantaggio dei cittadini europei. Erano presenti anche la Commissione europea e la commissione per le petizioni del Parlamento europeo.

La cooperazione che si svolge in piena uguaglianza e con grande flessibilità mira in particolare a poter indirizzare il cittadino il più rapidamente possibile all'organo competente per trattare il suo caso. Sarà inoltre esaminata la possibilità di organizzare seminari congiunti, effettuare visite reciproche e scambiare informazioni al fine di migliorare la conoscenza del diritto comunitario a tutti i livelli. Tutti gli uffici nomineranno un membro del personale che sarà particolarmente responsabile della promozione della cooperazione con gli altri uffici.

Mi auguro che questa cooperazione, che è stata pienamente concepita nello spirito dell'iniziativa originaria spagnola del 1990, sia il più efficace possibile e contribuisca alla corretta applicazione del diritto comunitario a tutti i livelli, sia nelle istituzioni comunitarie che negli Stati membri.

Riflessioni finali

4. Spesso mi viene chiesto se la portata delle competenze attribuite al Mediatore europeo sia troppo ristretta. In questo intervento spero di aver dato una risposta a questa domanda nel senso che la limitazione non impedisce una cooperazione costruttiva con gli altri organismi che garantiscono la corretta applicazione della legislazione comunitaria, vale a dire la commissione per le petizioni del Parlamento europeo, la Commissione europea o i difensori civici degli Stati membri. In effetti, uno di questi organismi è quasi sempre competente ad assistere il cittadino e, pertanto, l'importante è essere in grado di cooperare in modo flessibile ed efficace al fine di fornire al cittadino tale assistenza. Farò del mio meglio per rendere la cooperazione di successo.

Se la cooperazione fallisce, spetterà alle autorità competenti valutare se l'ambito di competenza del Mediatore europeo debba essere esteso. Anche in caso di decisione in tal senso, il Mediatore può esercitare i suoi poteri solo in stretta collaborazione con gli organismi nazionali, in primo luogo con i difensori civici degli Stati membri; si potrebbe prendere in considerazione la possibilità di prevedere che solo in caso di insuccesso degli sforzi di quest'ultimo, il Mediatore possa deferire loro la questione.

Per quanto ne so, la Conferenza intergovernativa non è interessata alla questione di un'eventuale estensione dell'ambito di competenza.

4.1. Tuttavia, la Conferenza affronterà questioni che potrebbero interessare il Mediatore europeo, ad esempio in termini di trasparenza. Personalmente ritengo che sarebbe opportuno che il principio dell'accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni fosse formalmente riconosciuto nel Trattato. Non si può escludere che tale riconoscimento possa indurre le amministrazioni comunitarie ad adottare un atteggiamento più positivo nei confronti delle richieste di accesso del pubblico.

Durante il mio primo anno come Mediatore, purtroppo ho avuto l'impressione che l'esercizio effettivo dei diritti conferiti ai cittadini dal Trattato incontrasse nella pratica molti ostacoli, ad esempio nel riconoscimento di diplomi e diplomi. Non va escluso che sarebbe utile esaminare in modo più dettagliato come potrebbero essere attuati i diritti dei cittadini, ad esempio, alla libera circolazione.

Un'altra questione che mi interessa personalmente è la possibilità per l'Unione di aderire alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, anche se un'adesione avrebbe scarso impatto sull'esercizio delle mie funzioni di mediatore, dato che secondo la giurisprudenza della Corte - e ora anche ai sensi dell'articolo F del trattato sull'Unione europea - le istituzioni comunitarie sono da anni obbligate a rispettare i diritti umani garantiti dalla Convenzione. Ritengo tuttavia importante che l'Unione dimostri la sua disponibilità a far parte della comunità giuridica internazionale.

Sono tutte proposte che, a mio avviso, dovrebbero avere successo perché mirano a rendere l'Unione più umana e sociale.

Io, al mio livello, mi occuperò delle rimostranze e prenderò iniziative fondate, lavorerò per raggiungere lo stesso obiettivo.

Vi ringrazio per l'attenzione.

(1) Dichiarazione n. 17 sul diritto di accesso alle informazioni:
"La Conferenza ritiene che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il carattere democratico delle istituzioni e la fiducia dei cittadini nell'amministrazione. La Conferenza raccomanda pertanto alla Commissione di presentare al Consiglio, entro il 1993, una relazione sulle misure volte a migliorare l'accesso del pubblico alle informazioni di cui dispongono le istituzioni."