(Saluti)

La cittadinanza dell'Unione è stata istituita dal trattato di Maastricht. La cittadinanza dell'Unione non sostituisce, ma integra, la cittadinanza nazionale.

Il trattato di Amsterdam contribuisce all'ulteriore sviluppo della cittadinanza dell'Unione riaffermando i principi costituzionali su cui si fonda l'Unione. L'articolo A del trattato sull'Unione, come modificato, fa riferimento:

un'unione sempre più stretta tra i popoli europei, in cui le decisioni siano prese nel modo più aperto possibile e il più vicino possibile ai cittadini.

E come il ministro della Giustizia svedese Laila FREIVALDS ci ha ricordato nella sessione di apertura di questo Congresso, l'articolo F afferma che:

l'Unione si fonda sui principi della libertà, della democrazia, del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto...

Le sessioni di lavoro sul tema "Cittadino, amministrazione e diritto comunitario" sono state abilmente presiedute da Elizabeth PALM, presidente della Corte d'appello amministrativa di Göteborg e Hans RAGNEMALM, giudice presso la Corte di giustizia delle Comunità europee. Desidero inoltre ringraziare tutti i relatori nazionali e il relatore comunitario, l'onorevole GARZÓN CLARIANA, per le loro eccellenti relazioni.

Le sessioni di lavoro hanno esaminato come rendere viva l'idea di cittadinanza attraverso un'amministrazione del diritto comunitario più responsabile, più aperta, più umana e più orientata al servizio a tutti i livelli dell'Unione.

Naturalmente abbiamo tenuto pienamente conto del fatto che l'amministrazione del diritto comunitario è in parte diretta - svolta dalle istituzioni e dagli organi comunitari - e in parte indiretta - svolta dalle autorità amministrative degli Stati membri.

Ciascuna delle quattro sessioni di lavoro è stata dedicata a un argomento specifico.

Il primo tema riguardava gli standard di buona amministrazione a livello comunitario.

Il secondo tema è stato il ruolo della Commissione quale "custode del trattato". In particolare, la Corte ha esaminato le procedure amministrative utilizzate dalla Commissione per trattare le denunce dei cittadini in merito a violazioni del diritto comunitario da parte degli Stati membri.

Nella terza sessione di lavoro abbiamo esaminato l'accesso dei cittadini ai documenti detenuti dalle istituzioni e dagli organi comunitari.

Nella sessione di lavoro finale, la Corte ha esaminato i mezzi di ricorso giudiziari e extragiudiziali che i cittadini possono utilizzare per tutelare i loro diritti.

Riferirò separatamente sulle discussioni in ciascuna delle quattro sessioni di lavoro.

1 Norme di buona amministrazione a livello comunitario.

Nella prima sessione di lavoro sono stati generalmente concordati due principi relativi alle norme amministrative. La prima è che tutte le autorità pubbliche devono essere soggette allo Stato di diritto: Non può mai essere una buona amministrazione non agire in conformità con la legge. La seconda è che l'amministrazione esiste per servire i cittadini e non viceversa: l'amministrazione dovrebbe pertanto essere orientata al servizio.

Vi è stato anche un consenso generale sul fatto che un codice di buone pratiche amministrative potrebbe svolgere un ruolo prezioso nel migliorare la qualità dell'amministrazione, sensibilizzando sia i cittadini che i funzionari sul livello di servizio che dovrebbe essere fornito.

La relazione generale ha richiamato l'attenzione sull'intenzione della Commissione di adottare un codice di buona condotta amministrativa per disciplinare il comportamento dei suoi funzionari. Alcuni partecipanti alla sessione di lavoro hanno ritenuto indesiderabile che un'istituzione adotti essa stessa tali norme. Essi ritengono che il Mediatore europeo dovrebbe essere responsabile dell'elaborazione di un codice. Tuttavia, l'adozione di un codice da parte della Commissione stessa, anziché essere imposto dall'esterno, sottolineerebbe il suo impegno a favore di un'amministrazione orientata al servizio.

È stato generalmente convenuto che le disposizioni di un codice sarebbero diventate giuridicamente vincolanti, indipendentemente dal fatto che fosse stato adottato come legge "dura" o "morbida". Alcuni temevano che la legge "dura" sarebbe stata meno aperta allo sviluppo progressivo di standard nuovi e migliorati. Tuttavia, l'auspicio dei cittadini di disporre di diritti chiari e azionabili sarebbe meglio soddisfatto se la Commissione adottasse il proprio codice sotto forma di decisione.

2 La Commissione come "custode del trattato".

La seconda sessione ha esaminato il ruolo della Commissione di "custode del trattato" ai sensi dell'articolo 155 e la procedura prevista dall'articolo 169 per far fronte alle violazioni del diritto comunitario da parte degli Stati membri.

È stato sottolineato che il sistema dei mezzi di ricorso nell'Unione, al pari del sistema amministrativo, si basa sul principio della vicinanza al cittadino. Nell'ambito dello sviluppo dell'Unione, tuttavia, si registra una tendenza verso un maggiore ricorso alla procedura di cui all'articolo 169.

Inoltre, la Commissione ha riconosciuto che i cittadini che le denunciano violazioni del diritto comunitario da parte degli Stati membri non sono solo una preziosa fonte di informazioni, ma hanno anche diritto a garanzie procedurali, che essa continuerà a sviluppare e migliorare.

Nella discussione è stata operata una netta distinzione tra, da un lato, le procedure amministrative della Commissione in materia di trattamento di una denuncia e, dall'altro, la sua decisione discrezionale di adire o meno la Corte di giustizia in merito all'esistenza di un'infrazione.

Diversi relatori nazionali hanno criticato le attuali procedure amministrative della Commissione. Si è sostenuto che era necessaria una maggiore trasparenza e che occorreva adottare ulteriori misure per trattare i denuncianti come se fossero parti del procedimento. È stato suggerito che il punto di partenza dovrebbe essere un confronto con i diritti procedurali dei denuncianti, ad esempio nei casi di concorrenza, e che i diritti minori per i denuncianti di cui all'articolo 169 dovrebbero essere espressamente giustificati. Non è da escludere che i diritti procedurali dei denuncianti possano beneficiare di una tutela giurisdizionale.

È stato generalmente riconosciuto che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale quanto alla possibilità o meno di proporre un’infrazione dinanzi alla Corte di giustizia. È stato tuttavia suggerito alla Commissione di motivare la decisione di non proporre ricorso. Un altro punto di vista era che potevano esserci valide ragioni politiche per non agire, ma che a volte poteva essere troppo imbarazzante rivelare pubblicamente tali ragioni. Non è stato chiarito come ciò possa conciliarsi con l'idea di cittadinanza di un'Unione basata sul principio dello Stato di diritto.

3 Accesso dei cittadini ai documenti

La relazione generale contiene una sezione sulla trasparenza, ma contiene una discussione dettagliata su un solo aspetto dell'argomento: l'accesso del pubblico ai documenti. Nelle sessioni di lavoro, la discussione ha spaziato più ampiamente. Molti partecipanti hanno sottolineato la necessità di una maggiore trasparenza delle procedure legislative. In particolare, si è discusso molto della comitatologia. Sono state espresse opinioni divergenti sul rapporto tra la comitatologia e il ruolo rafforzato del Parlamento europeo nella procedura legislativa a seguito dei trattati di Maastricht e di Amsterdam.

La questione dell'accesso ai documenti di comitatologia ha riportato la discussione sul tema principale della sessione. Il dibattito si è incentrato sulle attuali norme comunitarie. Si tratta delle decisioni adottate dalla Commissione e dal Consiglio che attuano il loro codice di condotta comune in materia di accesso ai documenti. Anche altre istituzioni e altri organi comunitari hanno adottato norme basate su quelle della Commissione e del Consiglio.

Sono state espresse diverse critiche alle norme vigenti in materia di accesso del pubblico ai documenti. In particolare: non si applicano ai documenti in entrata; non richiedono l'istituzione di registri di documenti; i termini per la decisione sull'accesso sono troppo lunghi; Le eccezioni sono troppo restrittive.

Per quanto riguarda i registri, è stato spiegato che il Consiglio dispone di un registro dei documenti e che pubblicherà il registro nel corso del 1998: è auspicabile che altre istituzioni e organi comunitari seguano questo buon esempio.

Sono state espresse opinioni divergenti sui termini. Alcuni hanno sostenuto l'idea che l'accesso dovrebbe, in linea di principio, essere immediato, soprattutto per facilitare il lavoro dei giornalisti nell'informare il pubblico.

Altri hanno sottolineato che le procedure decisionali del Consiglio, in particolare, rendono difficile l'accesso tempestivo. È stato inoltre sostenuto che la giurisprudenza della Corte che richiede una ponderazione degli interessi nell'applicazione di alcune delle eccezioni dovrebbe implicare un periodo di riflessione adeguato.

Sono stati fatti molti altri punti interessanti, di cui ho il tempo di citarne solo tre.

In primo luogo, è stato sottolineato che un’istituzione dovrebbe sempre valutare se può dare accesso a un documento anche se non è obbligata a farlo dal suo regolamento. Naturalmente, tuttavia, il principio di uguaglianza richiede che se l'accesso è dato a un cittadino non dovrebbe essere negato ad altri.

In secondo luogo, è stata sollevata la questione di come contestare un diniego di accesso ai documenti da parte di un’agenzia o di un altro organismo comunitario non menzionato come potenziale convenuto all’art. 173 CE. Sembrava che, attraverso una procedura o un'altra, sarebbe stato disponibile un ricorso giurisdizionale, oltre alla possibilità di presentare una denuncia al Mediatore.

In terzo luogo, è stato fatto un punto importante sul futuro: sebbene il nuovo art. 191 A CE, relativo al diritto di accesso ai documenti, si riferisca unicamente al Parlamento europeo, alla Commissione e al Consiglio, il principio di trasparenza che esso sancisce dovrebbe applicarsi a tutta l’amministrazione comunitaria.

4 Accesso dei cittadini ai mezzi di ricorso giudiziari ed extragiudiziali

La sessione finale ha esaminato i mezzi di ricorso giudiziari ed extragiudiziali che i cittadini possono utilizzare per tutelare i loro diritti. Il punto di partenza della discussione è stato l'accordo generale sul fatto che i cittadini dovrebbero disporre di meccanismi di ricorso efficaci in caso di mancato rispetto dei loro diritti ai sensi del diritto comunitario e che tali meccanismi dovrebbero essere il più possibile vicini ai cittadini.

Si è fatto riferimento al prezioso lavoro svolto dal sistema Euro-Jus di avvocati a tempo parziale che forniscono consulenza ai cittadini negli uffici della Commissione negli Stati membri.

Vi era un consenso generale sul fatto che i difensori civici nazionali potessero trattare le denunce relative al diritto comunitario e che dovessero informare i cittadini di tale diritto. Dovrebbero inoltre ricevere la consulenza necessaria in materia di diritto comunitario per poter aiutare i cittadini, in particolare per quanto riguarda la libera circolazione e, al momento dell'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, le questioni relative all'asilo, all'immigrazione e ai visti.

È stato tuttavia sottolineato che i difensori civici sono un complemento, non un'alternativa, alla tutela giurisdizionale dei diritti di diritto comunitario che, secondo una costante giurisprudenza della Corte di giustizia, dovrebbe sempre essere disponibile. Tuttavia, la cooperazione tra il Mediatore europeo e i difensori civici nazionali per creare un sistema efficace di protezione extragiudiziale potrebbe contribuire ad alleggerire l'onere sia per i tribunali che per la Commissione nel suo ruolo di custode del trattato.

In conclusione, vorrei ringraziare il presidente della FIDE, il professor Ulf BERNITZ, e tutti i suoi collaboratori nell'organizzazione del Congresso per il loro duro lavoro per rendere l'occasione un successo e per la loro gentile ospitalità.

Grazie per l'attenzione.

Il Mediatore europeo, Jacob Söderman, è stato relatore generale per il tema "Il cittadino, l'amministrazione e il diritto comunitario" al XVIII Congresso della FIDE (Fédération internationale de droit européen) tenutosi a Stoccolma dal 3 al 6 giugno 1998. La sua relazione generale è disponibile in inglese e francese.