Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del Mediatore europeo [1]

Lo sfondo

1. Nel luglio 2008 la Commissione europea e l'Islanda hanno firmato un accordo quadro ("accordo quadro") sulle norme per la concessione di assistenza finanziaria dell'UE all'Islanda nell'ambito dello strumento di assistenza preadesione (IPA), alla luce dello status dell'Islanda come paese candidato all'adesione all'UE.

2. Nel giugno 2012, il denunciante, un'organizzazione non governativa (ONG) con sede in Islanda e attiva nel campo dell'istruzione permanente, ha firmato un contratto di sovvenzione (il "Contratto") con la Commissione europea. L'oggetto del contratto era l'attuazione di un'azione volta ad aumentare l'occupabilità dei lavoratori scarsamente qualificati, in parte finanziata tramite l'IPA. La durata del contratto è stata di 36 mesi, a partire dal settembre 2012.

3. Nel dicembre 2013 la Commissione ha informato il denunciante che, a seguito della decisione dell'Islanda di sospendere i negoziati di adesione con l'UE, a tale paese non sarebbe stata concessa alcuna assistenza nell'ambito dell'IPA e il contratto sarebbe stato pertanto risolto. La Commissione ha invitato il denunciante a partecipare a una procedura di consultazione conformemente al contratto.

4. Il denunciante si è opposto, sostenendo che il contratto era un accordo privato tra la Commissione e la stessa, soggetto al diritto belga e indipendente dalle decisioni politiche del governo islandese. Il denunciante ha ritenuto di aver finora debitamente rispettato i propri obblighi e che la risoluzione sarebbe stata illegittima. A seguito di una riunione e di diversi scambi scritti, nel febbraio 2014 la Commissione ha informato il denunciante che avrebbe risolto il contratto entro due mesi. Tutte le spese ammissibili sostenute fino a quel momento sarebbero rimborsate.

5. Il denunciante ritiene che tale decisione sia illegittima, iniqua e adottata in malafede. Ha pertanto presentato una denuncia al Mediatore europeo, pur mantenendo in funzione il progetto nonostante la mancanza di finanziamenti da parte della Commissione. Dato che il denunciante non risiede nell'Unione europea, il Mediatore non ha potuto trattare direttamente la denuncia. Decide tuttavia di indagare sulle preoccupazioni sollevate in questo caso mediante un'indagine di propria iniziativa.

L'indagine

6. Il Mediatore ha avviato un'indagine di propria iniziativa sull'asserzione secondo cui la Commissione avrebbe erroneamente risolto il contratto sulla base della decisione delle autorità islandesi di sospendere i negoziati di adesione, non ricorrendo nel contempo alla procedura di composizione amichevole prevista dal contratto. A questa asserzione si collega l'affermazione secondo cui la Commissione dovrebbe riprendere a versare i contributi finanziari dovuti al denunciante a norma del contratto.

7. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto il parere della Commissione sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta a tale parere. La proposta di soluzione amichevole del Mediatore tiene conto degli argomenti addotti dalle parti.

Asserzione di risoluzione errata e mancato ricorso alla procedura di composizione amichevole e relativa domanda

Argomenti presentati al Mediatore

8. La posizione della Commissione è che l'obiettivo dell'IPA, come stabilito all'articolo 1 del regolamento quadro IPA [2], è "… assistere i paesi elencati negli allegati I e II nel loro progressivo allineamento alle norme e alle politiche dell'Unione europea, compreso, se del caso, l'acquis comunitario, in vista dell'adesione". Il contratto è stato aggiudicato per l'attuazione di un progetto selezionato in base alla sua pertinenza per il processo di adesione in Islanda, come previsto dall'accordo di finanziamento con l'Islanda. Di conseguenza, la Commissione, che ha la responsabilità di garantire l'uso efficiente dei fondi dell'UE, ha concluso che il contratto non aveva più una "raison d'être". La Commissione ha aggiunto che, nell'annunciare l'intenzione di sospendere i negoziati, le autorità islandesi le hanno anche comunicato formalmente che l'assistenza tecnica e la cooperazione nell'ambito dell'IPA sarebbero inadeguate in tale contesto.

9. Conformemente all'articolo 12.1 delle condizioni generali del contratto [3], la Commissione ha quindi tenuto una consultazione con il denunciante e altre quattro ONG che si trovavano in una situazione analoga. La Commissione ha inoltre ritenuto di aver svolto correttamente la consultazione e che ciò risultasse chiaramente dal fatto che aveva raggiunto accordi con le altre ONG. Il denunciante, tuttavia, non si è consultato e pertanto la Commissione ha risolto il contratto con un preavviso di due mesi, conformemente al contratto.

10. Alla luce di quanto precede, il denunciante ha risposto che la Commissione non poteva legittimamente porre fine a un accordo di diritto privato tra due parti per il solo motivo del comportamento di un terzo, se l'accordo non prevede esplicitamente tale possibilità. Il contratto non conteneva alcuna clausola che consentisse alla Commissione di risolvere il contratto nel caso in cui i negoziati tra l'Islanda e l'UE non fossero andati a buon fine. Inoltre, il regolamento quadro IPA considera l'adesione all'UE come l'obiettivo e non la condizione per la concessione dell'assistenza. Pertanto, secondo il denunciante, la conclusione della Commissione secondo cui il contratto è divenuto privo di oggetto a seguito della sospensione dei negoziati è ingiustificata.

11. Il denunciante ha inoltre affermato che, contrariamente a quanto dichiarato dalla Commissione, le autorità islandesi hanno esplicitamente chiesto alla Commissione di continuare a finanziare i progetti in corso nonostante la sospensione dei negoziati. Ciò è logico alla luce dell'articolo 23 dell'accordo quadro tra la Commissione e l'Islanda [4]. Il governo islandese, in una lettera ufficiale, ha espresso il suo rifiuto della decisione della Commissione di sospendere i finanziamenti ai progetti in corso.

12. Inoltre, il denunciante ha dichiarato di essere stato disposto a raggiungere una soluzione equa con la Commissione. Tuttavia, dalla prima riunione è emerso chiaramente che la consultazione della Commissione dava per scontato che il contratto sarebbe stato risolto e che la consultazione riguardava solo la sua graduale eliminazione del progetto. Il denunciante non ha potuto partecipare alla seconda riunione, prevista con un solo giorno di preavviso. In ogni caso, il denunciante non era disposto a riconoscere che la Commissione poteva porre fine unilateralmente al contratto e limitarsi a consultarsi sulla sua eliminazione graduale. La cosiddetta consultazione della Commissione è stata un processo "dettato da una parte".

13. Nel complesso, il denunciante ha ritenuto che la Commissione abbia abusato della sua posizione di parte più forte del contratto e abbia violato il contratto. La Commissione continua ad abusare della sua posizione trattenendo i pagamenti per i progetti realizzati prima della lettera di risoluzione; ciò rende la situazione del denunciante estremamente difficile.

Valutazione preliminare del Mediatore che ha portato alla proposta di soluzione amichevole

14. È un principio fondamentale del diritto contrattuale, nazionale o internazionale, privato o pubblico, che gli accordi liberamente conclusi sono la legge che disciplina i rapporti tra le parti e devono essere eseguiti in buona fede. In breve, gli accordi devono essere mantenuti (pacta sunt servanda). Questo è forse il più antico principio fondamentale del diritto civile e internazionale e, con ogni probabilità, il più conosciuto e accettato.

15. Nel caso in esame coesistono due livelli contrattuali. Il primo livello è costituito dagli accordi tra la Commissione e le autorità islandesi (l'accordo quadro e l'accordo di finanziamento); e la seconda, del contratto tra la Commissione e il denunciante. È chiaro che, senza il primo strato, il secondo non esisterebbe: il contratto è stato firmato proprio per onorare gli obblighi assunti dall'UE nei confronti dell'Islanda, in particolare l'obbligo di assistere finanziariamente l'Islanda nel suo "progressivo allineamento alle norme e alle politiche dell'Unione europea "[5].

16. Tuttavia, a partire dalla data della sua firma, il contratto è diventato la legge che disciplina il rapporto tra la Commissione e il denunciante, secondo i termini e le condizioni in esso stabiliti. L'articolo 1, paragrafo 2, delle condizioni particolari del contratto stabilisce che il sostegno finanziario della Commissione sarà concesso "alle condizioni stabilite nel presente contratto, che consistono in tali condizioni particolari e negli allegati, che il beneficiario dichiara di aver preso atto e accettato " (il corsivo è mio). È quindi evidente che le parti hanno considerato le condizioni particolari e gli allegati come le uniche disposizioni applicabili ai loro rapporti bilaterali. Ciò è ancora più chiaro dall ' articolo 7 delle condizioni speciali, che fa riferimento alle "Altre condizioni applicabili all ' azione" e che contiene solo disposizioni tecniche sulle relazioni intermedie e sui costi ammissibili.

17. Il Mediatore comprende che la Commissione avrebbe potuto intendere subordinare l'esecuzione del contratto al proseguimento o all'esito dei negoziati di adesione. Tuttavia, gli obblighi contrattuali non possono derivare da intenzioni ma dalla volontà consapevole, informata e liberamente espressa di entrambe le parti del contratto. Dopo un'attenta analisi di tutti i documenti di cui all'articolo 1, paragrafo 2, delle condizioni particolari, il Mediatore non ha trovato nulla che suggerisca che il denunciante abbia mai "preso atto e accettato" una tale intenzione, vale a dire che le parti abbiano mai accettato tale condizione.

18. Tenendo conto del fatto che, in pratica, le sovvenzioni finanziate dall'UE per le azioni esterne si basano sulle condizioni generali standard della Commissione, che le condizioni speciali sono adattate a ciascun caso specifico dai suoi servizi e che la Commissione è, in ogni caso, la parte più forte di tali accordi, la Commissione avrebbe potuto redigere molto facilmente il contratto in modo da garantire che la durata dei suoi obblighi ai sensi del contratto non fosse superiore alla durata di quelli derivanti dall'accordo quadro con l'Islanda.

19. Al contrario, tutto nel Contratto sembra indicare che il Contratto è stato firmato, almeno dal reclamante, come un accordo autonomo, il cui scopo è quello di sostenere finanziariamente l'azione intitolata: "Aumentare l ' occupabilità dei lavoratori scarsamente qualificati attraverso lo sviluppo di un sistema di riconoscimento delle competenze nell ' istruzione degli adulti"[6]. L'allegato I del contratto descrive tale azione in dettaglio e afferma esplicitamente che l'obiettivo generale dell'azione è migliorare l'occupabilità della forza lavoro poco qualificata in Islanda, mentre il suo scopo specifico è aumentare l'efficienza dell'istruzione degli adulti per questa categoria di lavoratori. Da nessuna parte si afferma che questo scopo è valido o degno di essere perseguito solo fino a quando il governo islandese e la Commissione continueranno (attivamente) i negoziati di adesione.

20. Anche se il contratto dovesse essere interpretato alla luce del contesto più ampio in cui è stato firmato e di cui entrambe le parti erano a conoscenza, la posizione della Commissione non è ancora giustificata.

21. In primo luogo, l’assistenza IPA, quale descritta nel preambolo del regolamento quadro IPA, ha lo scopo di assistere i paesi candidati e potenziali candidati in vista dell’adesione [7]. L'accordo quadro tra la Commissione e l'Islanda fa inoltre riferimento alla cooperazione e all'assistenza per far sì che l'Islanda diventi uno Stato membro [8]. Questa formulazione, insieme al fatto che l'assistenza può essere fornita anche ai potenziali paesi candidati, dimostra che l'obiettivo di diventare effettivamente membro dell'UE non deve essere immediato o del tutto certo. Come giustamente sottolineato dal ministero degli Affari esteri islandese nella sua lettera di protesta alla Commissione in merito alla risoluzione del contratto, l'Islanda non ha posto fine ai negoziati di adesione, ma li ha semplicemente sospesi. Al momento in cui sono emersi i fatti, l'Islanda rimaneva un paese candidato che rientrava nell'ambito di applicazione delle disposizioni del regolamento quadro IPA.

22. È quindi chiaro che l'affermazione della Commissione secondo cui il contratto non poteva più essere attuato efficacemente e la sua successiva decisione di risolverlo per questo motivo sulla base dell'articolo 12 sono, come ha affermato il ministero degli Affari esteri islandese, "intempestive e prive di fondamento nei fatti". Il contratto potrebbe ancora essere attuato. Essa potrebbe ancora raggiungere i suoi obiettivi, descritti al punto 19 della presente sentenza. Potrebbe comunque contribuire all'obiettivo generale del contesto in cui è stata firmata, vale a dire allineare maggiormente l'Islanda al diritto dell'UE "in vista dell'adesione".

23. In secondo luogo, la Commissione e le autorità islandesi avevano già concordato cosa sarebbe successo se, per qualsiasi motivo, il loro accordo quadro fosse stato risolto. In tal caso, qualsiasi assistenza fornita continuerebbe a essere fornita fino al completamento del progetto in questione [9]. La Commissione ha sostenuto che si tratta di una considerazione irrilevante in quanto tale disposizione non è applicabile in quanto l'accordo quadro è ancora in vigore. Tale argomento è ingannevole ed elude il punto essenziale secondo cui, proprio perché l’accordo quadro è in vigore, la Commissione è ancora più obbligata a mantenere l’assistenza finanziaria fornita. Sarebbe infatti ironico se una parte di un contratto si impegnasse ad adempiere ai propri obblighi solo in caso di risoluzione del contratto, ma non mentre è in corso o sospeso.

24. In effetti, la corrispondenza tra la Commissione e le autorità islandesi in merito alla sospensione dei negoziati dimostra che l'Islanda era convinta che il finanziamento dei progetti esistenti sarebbe continuato. Sembra inoltre che, per un bel po' di tempo, questa fosse anche la posizione della Commissione; in effetti, le autorità islandesi lo hanno ringraziato in una lettera per la sua "disponibilità a consentire ai progetti già in corso di seguire il loro corso".

25. Il Mediatore ritiene che il contesto giuridico e contrattuale in cui la Commissione e il denunciante hanno interagito non consentisse alla Commissione di abbandonare unilateralmente i suoi obblighi di finanziamento nei confronti del denunciante.

26. Il Mediatore non condivide neppure l'opinione della Commissione secondo cui il denunciante non ha collaborato in buona fede alla ricerca di una soluzione all'impasse attraverso consultazioni. Dal fascicolo emerge chiaramente che l'unica soluzione che la Commissione abbia mai preso in considerazione nei colloqui di consultazione è stata l'eliminazione graduale dei progetti in corso in Islanda, compreso quello del denunciante. Nella misura in cui la Commissione non ha lasciato un reale margine di discussione per quanto riguarda la possibilità di "attuare efficacemente il contratto", e quindi la necessità di porre fine ai progetti, e dato che la Commissione non aveva alcuna base giuridica per porre fine a tali progetti, il Mediatore dubita che tale processo possa essere considerato una "consultazione" ai fini dell'articolo 12, paragrafo 1, del contratto. Il fatto che altre ONG in situazioni simili abbiano raggiunto un accordo con la Commissione è una questione di loro libera volontà e scelta e non può certamente vincolare il denunciante o essere utilizzato per contestare le ragioni della sua posizione.

27. In ogni caso, non è solo il contesto giuridico che ha impedito alla Commissione di agire come ha fatto. I contratti creano non solo obblighi legali, ma anche morali e sociali, soprattutto se stipulati dalle autorità pubbliche. Quando il denunciante è stato informato che il contratto sarebbe stato risolto a causa della sospensione delle trattative, quasi la metà della durata del contratto era scaduta. È perfettamente ragionevole supporre che, in quel periodo, fossero state suscitate legittime speranze – nelle parti sociali del denunciante, nei suoi dipendenti e, soprattutto, nei beneficiari finali – che il progetto previsto sarebbe stato completato.

28. La Commissione è perfettamente consapevole del fatto che i negoziati di adesione non sono un processo lineare, agevole e prevedibile. Questo processo dipende da innumerevoli variabili politiche, sociali e democratiche e, di conseguenza, non è quasi mai completato in breve tempo. Sembra quantomeno ingiusto, se non addirittura abusivo, porre l'intero onere dell'incertezza di un tale processo, condotto tra la Commissione e le autorità nazionali, sulle spalle di una piccola ONG che non ha voce in capitolo in tale processo. È inoltre ingiusto aspettarsi che i costi finanziari dell'impasse politica nei negoziati siano sostenuti dai beneficiari finali previsti, vale a dire da alcune delle persone più svantaggiate in Islanda. In questo caso, a prescindere da qualsiasi considerazione giuridica o legalistica, semplicemente non è sufficiente che la Commissione copra solo i costi sostenuti entro la data di risoluzione e si allontani dalle perdite rimanenti.

29. Alla luce di quanto precede, il Mediatore conclude in via preliminare che, nel caso di specie, il comportamento della Commissione è stato inadempiente e iniquo, causando così un danno al denunciante, ad altre parti interessate e alla reputazione della Commissione stessa in un paese candidato. Si è trattato di un caso di cattiva amministrazione. Presenta pertanto una corrispondente proposta di soluzione amichevole in appresso, conformemente all'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del Mediatore europeo.

30. Inoltre, il Mediatore prende atto della dichiarazione del denunciante, resa nel corso della presente indagine, secondo cui la Commissione non le ha versato gli importi dovuti per le azioni svolte prima della presunta risoluzione del contratto. Il Mediatore si aspetta che la Commissione prenda posizione su tale dichiarazione e, qualora fosse esatta, adotti misure immediate al fine di liquidare gli importi in sospeso.

La proposta di una soluzione amichevole

Alla luce delle risultanze di cui sopra, il Mediatore propone alla Commissione di riconsiderare la sua posizione al fine di apportare tutti i contributi finanziari dovuti a norma del contratto fino al suo completamento.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo
4/11/2014

[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom), GU 1994, L 113, pag. 15.

[2] Regolamento (CE) n. 1085/2006 del Consiglio che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (GU 2006, L 210, pag. 82), come successivamente modificato dai regolamenti (UE) n. 540/2010 e (UE) n. 153/2012.

Se una parte ritiene che il Contratto non possa più essere eseguito in modo efficace o appropriato, consulta l'altra parte. In mancanza di accordo su una soluzione, ciascuna delle parti può risolvere il Contratto con un preavviso scritto di due mesi, senza essere tenuta a pagare un risarcimento".

[4] Paragrafo 2: "In caso di denuncia del presente accordo quadro, qualsiasi assistenza ancora in corso di esecuzione è prestata fino al suo completamento ..."

[5] Articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo quadro.

[6] Articolo 1, paragrafo 1, delle condizioni particolari del contratto.

[7] Paragrafi 12 e 13 del preambolo e articolo 1 del regolamento quadro IPA.

[8] Articolo 3, paragrafo 1, dell’accordo quadro.

[9] Articolo 23, paragrafo 2, dell'accordo quadro.