Fatto conformemente all'articolo 2, paragrafo 10, dello statuto del Mediatore europeo [1]

Fatti all’origine della denuncia

1. Quando le persone che chiedono asilo arrivano nell'UE, gli Stati membri sono tenuti a fornire loro "condizioni di accoglienza". Questi includono cibo, abbigliamento, alloggio, nonché l'accesso all'assistenza sanitaria e all'istruzione per i minori. In linea con la Convenzione di Ginevra del 1951 [2], le condizioni di accoglienza svolgono un ruolo cruciale nel garantire ai rifugiati l'accesso a condizioni di vita dignitose.

2. Negli ultimi anni, sia la società civile [3] che le organizzazioni internazionali [4] hanno espresso preoccupazione per le condizioni di accoglienza nelle strutture di gestione della migrazione a Cipro. L'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA) è presente a Cipro, dove fornisce sostegno alle autorità nazionali per migliorare le norme di accoglienza in linea con il sistema europeo comune di asilo (CEAS).[5] Ciò comprende il sostegno operativo nella gestione delle strutture, nonché il sostegno allo sviluppo di capacità per le autorità nazionali.

3. Nel settembre 2023 il denunciante ha presentato una richiesta [6] di accesso del pubblico ai documenti detenuti dall'EUAA in relazione alla gestione della migrazione e ai centri di accoglienza a Cipro. La richiesta, che è stata chiarita nell’ottobre e nel novembre 2023, riguardava “tutti i verbali delle riunioni e/o qualsiasi altro documento in possesso dell’EUAA e tutta la corrispondenza (compresi, a titolo esemplificativo ma non esaustivo, relazioni, lettere, e-mail, verbali delle riunioni ed eventuali allegati) scambiata tra i rappresentanti dell’EUAA e i rappresentanti della DG Migrazione e affari interni (HOME) [della Commissione europea] (compresi i funzionari di gabinetto) per quanto riguarda le condizioni di prima accoglienza e di accoglienza presso i centri di accoglienza per la migrazione esistenti e futuri a Cipro – tra cui Limnes, il centro di prima accoglienza Pournara e il centro di accoglienza Kofinou – o le relative a tali condizioni”. La richiesta riguardava il periodo compreso tra il 1o febbraio 2023 e il 12 settembre 2023.

4. Nel gennaio 2024, poiché l'EUAA non aveva risposto entro il termine stabilito dal regolamento (CE) n. 1049/2001, la denunciante ha chiesto all'EUAA di adottare una decisione definitiva in merito alla sua richiesta (presentando una "domanda di conferma").

5. L’EUAA ha individuato 76 documenti che rientrano nell’ambito di applicazione della richiesta di accesso del pubblico, vale a dire:

i. nove scambi di posta elettronica EUAA/Commissione europea sulla ricezione (categoria I)

ii. due scambi EUAA/Commissione europea su una visita della Commissione (categoria II)

iii. altre tre comunicazioni via e-mail (categoria III)

iv. 29 e-mail ricevute dalla Commissione europea (categoria IV)

v. 33 e-mail inviate alla Commissione europea (categoria V)

6. L’EUAA ha fornito un ampio accesso parziale a due documenti (documenti 20 e 34), occultando solo i dati personali. L'Agenzia ha rifiutato l'accesso ai 74 documenti rimanenti. Nel rifiutare l’accesso, l’EUAA si è basata sulla necessità di tutelare l’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica,[7] i dati personali,[8] e il suo processo decisionale (sia in corso che ultimato).[9] 

7. Insoddisfatta del modo in cui l'EUAA ha gestito la sua richiesta di accesso, la denunciante si è rivolta alla Mediatrice nell'aprile 2024.

L'indagine

8. La Mediatrice ha avviato un’indagine sul modo in cui l’EUAA aveva trattato la richiesta di accesso del denunciante, compreso il rifiuto dell’EUAA di divulgare i documenti in questione sulla base della necessità di tutelare l’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica e la necessità di proteggere il suo processo decisionale. L'occultamento dei dati personali non è stato contestato dal denunciante e pertanto non fa parte dell'indagine.

9. Nel corso dell’indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha esaminato i 74 documenti controversi nella denuncia, nonché la documentazione relativa alla consultazione di terzi sulla richiesta di accesso. L’EUAA ha fornito al Mediatore ulteriori pareri sulla denuncia.

10. Sulla base dell'ispezione, il gruppo di indagine del Mediatore ha chiesto all'EUAA di chiarire se documenti aggiuntivi (principalmente allegati alle e-mail) avrebbero dovuto essere identificati come rientranti nell'ambito di applicazione della richiesta di accesso. In tale contesto, l’EUAA ha individuato 14 documenti aggiuntivi. L’EUAA ha proposto di contattare il denunciante in merito a tali documenti e di valutarli nell’ambito di una nuova richiesta di accesso. La squadra investigativa del Mediatore ha concordato con questo approccio.

11. I 14 documenti aggiuntivi non rientrano pertanto nell'ambito della presente indagine e non fanno parte della valutazione del Mediatore nella presente proposta di soluzione. Il Mediatore incoraggia tuttavia l'EUAA, nel trattare questa nuova richiesta di accesso del pubblico ai documenti, a tenere conto delle osservazioni formulate nella presente proposta di soluzione.

Argomenti presentati

12. Nella sua decisione di conferma, l’EUAA ha sostenuto che non era possibile concedere l’accesso del pubblico ai documenti per i seguenti motivi:

i. Tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica: i documenti 9, 23, 45, 46, 56 e 67-73 contengono informazioni non pubbliche sui layout e le caratteristiche di un centro di accoglienza previsto e la loro divulgazione comporterebbe un rischio per la sicurezza fisica. Inoltre, tali documenti contengono informazioni sensibili provenienti da terzi (autorità cipriote, Commissione europea), che sono state condivise in via riservata con l’EUAA. La divulgazione avrebbe pertanto un grave effetto negativo sulla fiducia reciproca tra l’EUAA, Cipro e la Commissione, con ripercussioni dirette sulle attività operative in corso dell’Agenzia.

ii. Protezione del processo decisionale: i documenti contengono informazioni e scambi di natura preliminare, la cui divulgazione violerebbe la fiducia di terzi e comporterebbe in futuro l'autocensura del personale. Ciò ridurrebbe il flusso di informazioni verso l’EUAA e comprometterebbe gravemente la capacità dell’Agenzia di prendere decisioni informate. Nello specifico, i documenti 9, 23, 56 e 67-73 contengono pareri preliminari dell’EUAA e di altri attori sul centro di prima accoglienza di Cipro. I documenti 19, 25 e 26 contengono la posizione non ufficiale dell’EUAA sull’attuazione di un progetto finanziato dall’UE, che era ancora in fase di valutazione durante il periodo coperto dalla richiesta di accesso. I documenti 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 contengono scambi informali a livello di personale e progetti che potrebbero essere stati sostituiti da una versione definitiva e che sono stati utilizzati esclusivamente a fini di comunicazione interna.

13. Nel valutare la necessità di proteggere il proprio processo decisionale, l’EUAA ha riconosciuto l’esistenza di un interesse pubblico generale in questioni relative ai diritti fondamentali, alla gestione della migrazione e all’accoglienza, ma ha sottolineato che ciò non significa che tutti i documenti relativi a tali questioni siano automaticamente coperti da un interesse pubblico prevalente. In questo caso, l’EUAA ha sottolineato che non tutti i documenti individuati affrontavano direttamente tali questioni. L'Agenzia ha inoltre sostenuto che la denunciante non aveva sufficientemente suffragato le sue argomentazioni in merito alla natura imperativa dell'interesse pubblico in questione. Essa ha concluso che, dato che i documenti controversi non erano documenti definitivi, la loro divulgazione non sarebbe stata di interesse pubblico.

14. Per quanto riguarda la possibilità di concedere un accesso parziale, l’EUAA ha sostenuto che le eccezioni si applicavano essenzialmente alla totalità dei documenti. Tuttavia, anche nello scenario teorico in cui potrebbe essere fornito un accesso molto limitato, i documenti sarebbero resi privi di significato a causa della quantità di redazioni necessarie. Ciò sarebbe dovuto "al volume particolarmente elevato di documenti (complessi) interessati e, tra l'altro, ai dati personali in essi contenuti". La divulgazione parziale comporterebbe quindi un onere amministrativo sproporzionato per l'EUAA rispetto ai benefici che ne deriverebbero per il denunciante. Nelle osservazioni supplementari inviate alla Mediatrice nel maggio 2024, l’EUAA ha aggiunto che l’onere (s)proporzionato deve essere valutato alla luce delle risorse relativamente limitate di cui dispongono le agenzie dell’UE.

15. Il denunciante ha sostenuto che l'EUAA aveva fatto un uso eccessivo delle eccezioni di cui all'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e non aveva dimostrato rischi gravi e prevedibili per gli interessi protetti in caso di divulgazione (parziale) dei documenti rimanenti.

16. Per quanto riguarda il processo decisionale, il denunciante ha sostenuto che la trasparenza sulle attività di gestione della migrazione finanziate dall'UE a Cipro costituiva un interesse pubblico prevalente, soprattutto alla luce delle preoccupazioni sollevate in merito a potenziali violazioni dei diritti in tali strutture. Ha affermato che vi sono indicazioni che i centri ciprioti sono modellati sui loro omologhi greci e che entrambi i paesi stanno collaborando strettamente in materia. Considerando le accuse di violazioni dei diritti fondamentali in Grecia, il denunciante ha affermato che ciò ha aumentato l'obbligo dell'Agenzia di garantire la massima trasparenza possibile riguardo a tali progetti nei confronti dei cittadini dell'UE. 

17. Infine, il denunciante ha sostenuto che l'EUAA non aveva fornito un accesso parziale ai documenti per motivi prevalentemente amministrativi.

Valutazione del Mediatore

18. Quando un'istituzione dell'UE è invitata a divulgare un documento, deve effettuare una valutazione individuale per stabilire se il documento rientri in un'eccezione al diritto di accesso del pubblico ai documenti.[10] Le eccezioni all'accesso del pubblico devono essere applicate nel modo più rigoroso possibile, [11] e solo ai (parti dei) documenti da essa interessati. [12] Nel rifiutare l'accesso, le istituzioni dell'UE devono spiegare in che modo la divulgazione del documento in questione potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all'interesse tutelato dall'eccezione su cui si basa [13].

19. L’EUAA ha negato l’accesso ai documenti sulla base della necessità di tutelare l’interesse pubblico per quanto riguarda la pubblica sicurezza e la necessità di tutelare il suo processo decisionale, sostenendo che le eccezioni invocate si applicano all’intero contenuto dei 74 documenti in questione.

20. Di seguito è riportata una valutazione dell’applicazione delle eccezioni di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001 invocate dall’EUAA per i documenti in questione. L’uso di esempi non è esaustivo e spetta all’EUAA tenere conto della valutazione del Mediatore per quanto riguarda tutti i documenti in questione.

Tutela dell'interesse pubblico in materia di pubblica sicurezza

21. Conformemente alla giurisprudenza dell'UE, le istituzioni dell'UE godono di un ampio margine di discrezionalità nel determinare se la divulgazione di un documento arrechi pregiudizio alla tutela dell'interesse pubblico in materia di pubblica sicurezza. Il ruolo del Mediatore al riguardo si limita a determinare se vi sia stato un errore manifesto di valutazione [14].

22. L’EUAA ha sostenuto che la divulgazione dei documenti 9, 23, 45, 46, 56 e 67-73 costituirebbe un rischio per la sicurezza in quanto consentirebbe a terzi di avere una panoramica della struttura e delle caratteristiche del centro di prima accoglienza di Pournara. Inoltre, la divulgazione avrebbe un grave effetto negativo sul rapporto di fiducia che l’EUAA ha instaurato con le autorità cipriote, ostacolando così le attività operative in corso dell’Agenzia.

23. Il Mediatore non contesta l’applicazione da parte dell’EUAA di tale eccezione al documento 56, che è una mappa dettagliata del layout del campo.

24. Per quanto riguarda i documenti rimanenti, alcuni di essi riguardano la posizione dell’EUAA sulla recinzione delle strutture per la migrazione (documenti 9, 23, 45, 46), mentre altri contengono informazioni sui container dell’EUAA utilizzati nei centri per la migrazione (documenti 67-73). Questi documenti sembrano contenere informazioni di natura sia generica che, in larga misura, già disponibili al pubblico.  

25. Per quanto riguarda i documenti relativi alla recinzione, i documenti 9, 23 e 45 si limitano a indicare che l’EUAA e la Commissione hanno avuto uno scambio per quanto riguarda la recinzione dell’impianto di Pournara. Questa recinzione è nota al pubblico [15] e, considerando che gli aggiornamenti di Pournara ricevono finanziamenti dell'UE, il fatto che la Commissione e l'EUAA si siano scambiate informazioni sull'argomento non sembra di per sé sensibile . Non è chiaro in che modo il fatto che tali scambi abbiano avuto luogo possa avere un impatto negativo sulle relazioni dell’EUAA con Cipro. Il documento 46, che contiene la posizione dell’EUAA sulla recinzione delle strutture di gestione della migrazione, si espande principalmente sui principi stabiliti in due documenti di orientamento ufficiali dell’EUAA [16]. Inoltre, il Mediatore osserva che il contenuto di tale documento è riprodotto, con un elevato livello di dettaglio e talvolta con la stessa identica formulazione, nell’approccio modulare dell’EUAA 2022 all’accoglienza [17] e negli orientamenti dell’EUAA 2024 sull’accoglienza [18], entrambi disponibili al pubblico online. Non è quindi immediatamente chiaro in che modo la divulgazione di tali informazioni già accessibili al pubblico possa pregiudicare l'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica.

26. La stessa osservazione può essere formulata per quanto riguarda i documenti relativi ai contenitori EUAA.  Il documento 67 sembra contenere per lo più informazioni tecniche sulle caratteristiche dei contenitori EUAA (dimensioni, ecc.), mentre i documenti 68-73 sono immagini di tali contenitori. Il Mediatore osserva che l'approccio modulare dell'EUAA all'accoglienza [19] descrive in modo molto dettagliato i contenitori standard dell'EUAA, comprese le loro dimensioni, e che presenta più immagini di vari contenitori dell'EUAA utilizzati nelle strutture cipriote. Immagini di contenitori simili a quelli presenti nei documenti 67-73 sono visibili anche nei videoclip di YouTube dell’EUAA [20] e attraverso qualsiasi semplice ricerca su Internet. Pertanto, sulla base dei motivi forniti dall’EUAA, non è chiaro in che modo l’accesso del pubblico a tali documenti possa rappresentare un rischio per la sicurezza pubblica.

27. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che l'EUAA abbia commesso un errore manifesto di valutazione invocando l'eccezione relativa alla tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica per rifiutare l'accesso ai documenti 9, 23, 45, 46 e 67-73. La maggior parte delle informazioni contenute in tali documenti è stata pubblicata dalla stessa EUAA sul suo sito web. Considerando che tali informazioni sono di dominio pubblico, il rifiuto di divulgarle alla denunciante nel contesto della sua richiesta di accesso del pubblico sembra manifestamente errato.  

Tutela del processo decisionale

28. La seconda eccezione invocata dall’EUAA nel rifiutare la divulgazione è la tutela del suo processo decisionale, sia in corso che finalizzato. Per fare affidamento su questa eccezione, le istituzioni dell'UE devono dimostrare che la divulgazione comprometterebbe gravemente il loro processo decisionale - o, in altre parole, che avrebbe un impatto sostanziale su tale processo.[21] Al termine del processo decisionale, le istituzioni dell'UE possono fare affidamento su questa eccezione per rifiutare l'accesso solo ai documenti che contengono pareri per uso interno come parte delle deliberazioni e delle consultazioni preliminari. L'eccezione non riguarda, ad esempio, le informazioni fattuali di base. In un simile scenario, le istituzioni dell’Unione devono essere in grado di spiegare perché, nonostante il fatto che la procedura si sia conclusa, il loro processo decisionale sarebbe comunque gravemente compromesso dalla divulgazione dei documenti [22].

29. L’EUAA ha sostenuto che tutti i 74 documenti rientravano nell’eccezione relativa al processo decisionale in quanto contengono informazioni e scambi di natura preliminare. La loro divulgazione rischierebbe di portare all’autocensura tra i membri del personale e i terzi, compromettendo in tal modo la capacità dell’Agenzia di prendere decisioni informate in futuro a causa di un flusso di informazioni ridotto. Nel motivare la sua decisione, l’EUAA ha operato una distinzione tra tre tipi di documenti, che saranno trattati separatamente in quanto segue.

30.  In primo luogo, l’EUAA ha sostenuto che i documenti 9, 23, 56 e 67-73 contengono pareri preliminari di attori e altri progetti relativi al centro di prima accoglienza di Pournara. Il Mediatore non riesaminerà il documento 56 in questa sezione (cfr. paragrafo 23). Per quanto riguarda gli altri documenti, la loro descrizione dettagliata è riportata ai punti 25 e 26. Tali documenti sembrano essere scambi generici che fanno riferimento alla posizione ufficiale dell’EUAA per quanto riguarda le recinzioni e alle informazioni standard sui contenitori dell’EUAA. Gran parte di queste informazioni è disponibile in diversi documenti dell’EUAA pubblicati sul sito web dell’Agenzia. Pertanto, il Mediatore non è convinto che la divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’EUAA.

31. In secondo luogo, l’EUAA ha dichiarato che i documenti 19, 25 e 26 contengono la posizione preliminare dell’EUAA sull’attuazione di un progetto finanziato dall’UE e che la valutazione del progetto era ancora in corso durante il periodo coperto dalla richiesta di accesso. La Mediatrice ritiene che tale progetto si sia concluso nel 2022 [23]. Considerando che gli scambi di e-mail risalgono al febbraio 2023, si può presumere che la valutazione si fosse conclusa un anno dopo al momento della decisione di conferma. In ogni caso, il Mediatore ritiene che tali documenti non siano affatto sensibili e che non sia chiaro in che modo la divulgazione di alcuni elementi di natura generica, come la presenza di servizi sociali o di tutori legali, pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’EUAA.

32. In terzo luogo, l’EUAA ha sostenuto che i documenti 1-8, 10-18, 21, 22, 24, 27-33, 35-66, 74-76 contengono scambi informali a livello di personale e progetti che potrebbero essere stati sostituiti da una versione definitiva e che sono stati utilizzati esclusivamente a fini di comunicazione interna.

33. Il Mediatore osserva che la natura preliminare dei documenti in quanto tali non è sufficiente a giustificare la loro mancata divulgazione. Piuttosto, qualsiasi rifiuto di accesso del pubblico deve basarsi sul contenuto specifico di un documento.

34. Secondo l’esame della squadra investigativa, alcuni di questi documenti contengono elementi ai quali l’Agenzia ha già concesso l’accesso del pubblico in vari modi. Come sottolineato nella sezione precedente, i documenti 45 e 46 sulla recinzione di Pournara contengono per lo più informazioni già disponibili sul sito web dell’EUAA. Inoltre, l’EUAA ha rifiutato l’accesso a due documenti (4 e 8), concedendo nel contempo un accesso completo o ampio ad altri due documenti che sembrano quasi identici (20 e 34). Per quanto riguarda il documento 8, considerando che le informazioni più sostanziali sono state divulgate (attraverso l’accesso al documento 34), non è chiaro in che modo concedere l’accesso alle restanti parti del documento potrebbe compromettere gravemente il processo decisionale dell’EUAA [24].

35. I documenti rimanenti sono per lo più scambi di e-mail relativi a una serie di questioni, tra cui la situazione dei bambini,[25] visite delle parti interessate,[26] questioni mediche, [27] l'aggiornamento di Pournara,[28] informazioni generali sulle strutture, [29] e altre informazioni.[30] A tale riguardo, le osservazioni del Mediatore sono le seguenti:

• Documenti relativi alla situazione dei minori: questi scambi sembrano contenere informazioni di natura generica e si riferiscono principalmente a elementi già noti alle parti interessate, come ad esempio le disposizioni in materia di istruzione [31] o il progetto dell'Ufficio delle ONG per la Nuova Terra [32].
• Documenti relativi a una visita delle parti interessate: questa visita ha avuto luogo diversi mesi fa ed è nota al pubblico, come indicato in un comunicato stampa della Commissione [33]. I documenti pertinenti mostrano il programma ufficiale dell'evento e contengono solo informazioni fattuali e obsolete (disposizioni pratiche, ecc.) con un basso livello di dettaglio.
• Documenti relativi a questioni mediche: molti di questi scambi riguardano le normali mansioni dell’EUAA (formazione, ecc.) o dettagli tecnici (stato della macchina a raggi X, ecc.). Per quanto riguarda i test per la tubercolosi, la Mediatrice osserva che tale questione è stata discussa nella relazione 2024 del comitato del Consiglio d'Europa per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti [34] e nella risposta del governo cipriota [35].
• Documenti relativi all'ammodernamento di Pournara: si tratta di scambi sul coordinamento dei lavori di ristrutturazione a Pournara. Considerando che l'aggiornamento è in corso da un anno, è probabile che queste informazioni siano obsolete. A parte questo, questi scambi sembrano essere di natura generale.

Documenti relativi alle strutture di gestione della migrazione in generale: questi documenti contengono scambi volti a organizzare riunioni con le autorità cipriote, un documento da discutere in tale contesto, nonché statistiche generali. Le informazioni fattuali condivise in questo contesto sono piuttosto generiche (statistiche sulle nazionalità, capacità dei centri, ecc.). Lo stesso vale per gli scambi di e-mail. Per quanto riguarda il meccanismo di assegnazione discusso, sembra che non tutte le sezioni siano sensibili. Tuttavia, non è immediatamente chiaro se tali discussioni siano ancora in corso.

• Altri documenti: le informazioni contenute nei documenti 12 e 13 sono generiche e sembra che il documento 13 fosse destinato a essere condiviso con parti interessate esterne. Per quanto riguarda il documento 54, l'esistenza di attacchi contro membri del personale a Pournara è documentata dal Comitato anti-tortura del Consiglio d'Europa [36].

36. Sulla base di tale panoramica, non è chiaro in che modo la divulgazione della stragrande maggioranza di tali documenti possa compromettere gravemente il processo decisionale dell’EUAA in modo prevedibile e non puramente ipotetico. La maggior parte delle informazioni contenute nei documenti non sembra essere sensibile. Piuttosto, ampie parti sembrano essere di fatto, scambi "per informazione" su questioni o argomenti generali. L'argomento secondo cui i membri del personale non avrebbero avuto tali scambi se avessero saputo che potevano essere divulgati sembra poco plausibile. Pertanto, il Mediatore ritiene irragionevole che l’EUAA rifiutasse di concedere l’accesso del pubblico ai 74 documenti in questione nella loro interezza, sulla base della necessità di proteggere il suo processo decisionale.

Interesse pubblico prevalente alla divulgazione

37. Quando le istituzioni dell’Unione ritengono che la divulgazione di un documento pregiudicherebbe il loro processo decisionale, esse devono bilanciare la tutela di tale particolare interesse con l’interesse pubblico a che il documento sia reso accessibile.

38. La decisione di conferma dell’EUAA riconosce l’esistenza di un interesse pubblico generale in questioni relative ai diritti fondamentali, alla gestione della migrazione e alle condizioni di accoglienza. Tuttavia, l’EUAA ha ritenuto che il denunciante non avesse sufficientemente dimostrato la natura imperativa dell’interesse pubblico in questione. Inoltre, l’Agenzia ha dichiarato che non tutti i documenti trattavano direttamente tali questioni e ha dichiarato che, considerando che i documenti in questione non erano versioni definitive, non era chiaro in che modo la loro divulgazione sarebbe stata di evidente interesse pubblico.

39. Il Mediatore rileva anzitutto che il fatto che i documenti controversi non siano definitivi non esclude che possa sussistere un interesse pubblico prevalente alla loro divulgazione. In secondo luogo, come sviluppato ai punti da 28 a 36, il Mediatore ritiene che la grande maggioranza dei documenti in questione non possa ragionevolmente essere considerata rientrante nell’eccezione relativa al processo decisionale. Sebbene ciò significhi che non è strettamente necessario valutare se vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, la Mediatrice è inoltre in disaccordo con il parere dell’EUAA secondo cui le argomentazioni del denunciante sono troppo generiche e non sufficienti a dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente. Al contrario, il denunciante ha fatto riferimento in modo dettagliato all'accresciuta necessità di trasparenza considerando il fatto che le strutture di gestione della migrazione cipriota ricevono finanziamenti dell'UE, il mandato dell'EUAA per quanto riguarda la protezione dei rifugiati, nonché elementi di prova che indicano che potrebbero esserci carenze nella situazione delle strutture cipriote. Questi argomenti non sono semplici considerazioni generali.

40. La Mediatrice osserva inoltre che il comitato anti-tortura del Consiglio d'Europa, in una relazione su una visita svoltasi nel maggio 2023 (relazione [37] pubblicata nel maggio 2024), ha descritto le condizioni del centro di prima accoglienza di Pournara come "un affronto alla dignità umana [che] può costituire un trattamento inumano e degradante in contrasto con l'articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo [(divieto di tortura)]"[38] Il comitato ha descritto le condizioni sanitarie come "un chiaro rischio per la salute" ed ha espresso preoccupazione per il rispetto dei diritti dei minori, l'accesso all'assistenza sanitaria, la protezione dalla violenza e dalle molestie e l'accesso al sostegno legale o persino a un meccanismo di denuncia. Al termine della visita, il comitato ha invocato l'articolo 8, paragrafo 5, della convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti [39], che consente ai suoi esperti di presentare osservazioni alle autorità nazionali prima della conclusione della visita. Questo articolo è utilizzato solo in casi eccezionali in cui è necessaria un'azione urgente.

41. Il Mediatore ricorda che l'articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo è un diritto assoluto che non può essere limitato o violato in nessuna circostanza. In tale contesto, le conclusioni del comitato antitortura del Consiglio d’Europa, unitamente alle apparenti difficoltà della società civile di monitorare la situazione a Pournara e al fatto che le strutture cipriote ricevono finanziamenti dell’Unione, suggeriscono l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di tutti i documenti o di parti di essi che non rientrano nell’eccezione relativa alla sicurezza pubblica.

42. Alla luce di tutto ciò, il Mediatore ritiene che occorra concedere un ampio accesso (parziale) ai documenti in questione.

La proposta di soluzione

Sulla base delle risultanze di cui sopra, la Mediatrice propone che l'EUAA riesamini la sua decisione in merito a tale richiesta di accesso del pubblico, al fine di aumentare in modo significativo l'accesso del pubblico ai documenti in questione.

L'EUAA è invitata a informare il Mediatore entro il 17 ottobre 2024 in merito a qualsiasi azione intrapresa in relazione alla proposta di soluzione di cui sopra.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 12.7.2024

 

[1] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponibile all'indirizzo: https://www.ohchr.org/it/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[3] Cfr. ad esempio la relazione per paese 2023 di Cipro pubblicata dal Consiglio europeo per i rifugiati e gli esuli, disponibile all'indirizzo: https://asylumineurope.org/wp-content/uploads/2024/05/AIDA-CY_2023-Update.pdf  

[4] Scheda tematica 2023 dell'UNHCR sull'accoglienza a Cipro, disponibile all'indirizzo: https://www.unhcr.org/cy/wp-content/uploads/sites/41/2023/10/UNHCR-Cipro _Reception_Fact-Sheet _2023-September_ENG.pdf

[5] EUAA-Piano operativo di Cipro 2022-2024, ultima versione modificata disponibile all'indirizzo: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/EUAA _Plan _to _Cyprus _2022-2024 _Amendement _2.pdf

[6] A norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[7] A norma dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[8] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[9] A norma dell'articolo 4, paragrafo 3, primo e secondo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[10] Sentenza del 1° luglio 2018, Svezia e Turco/Consiglio, cause riunite C-39/05 e C-52/05 P, punto 33, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=it

[11] Sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, causa C-266/05 P, punto 63, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05%20P

[12] Svezia e Turco/Consiglio, cause riunite C-39/05 e C-52/05 P, punti 33 e 38.

[13] Access Info Europe/Commissione europea, causa T-851/16, punto 37.

[14] Sentenza Sison/Consiglio, cit., punto 64.

[15] Cfr. ad esempio: https://www.financialmirror.com/2023/09/13/second-recinto-a-migranti-reception-camp/

[16] EASO 2016 Guidance on Reception Conditions, disponibile all'indirizzo: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO _Guidance _on _reception _conditions _-_operational _standards _and _indicators%5B3%5D.pdf ; nonché EASO 2018 Guidance on Reception Conditions for Unccompanied Children, disponibile all'indirizzo: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf

[17] Cfr. in particolare pagg. 43-47: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[18] Cfr. pag. 44, “Standard 11”: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2024-05/2024-Guidance-reception-Operational-standards-and-indicators.pdf

[19] https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-10/EUAA-modular-approach-reception-container-site-design.pdf

[20] Video "Meet Costas, a caseworker at #Pournara Reception Centre #Cyprus", disponibile all'indirizzo: https://www.youtube.com/watch?v=3H0yZanV _aQ

[21] Sentenza del 22 marzo 2018, De Capitani/Parlamento, T-540/15, punto 64, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[22] Sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C-506/08 P, punti 80 e 82, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P 

[23] Panoramica disponibile all'indirizzo: http://www.dmsw.gov.cy/dmsw/sws.nsf/All/604D866B615150C9C2258ADE003ED6E9?OpenDocument

[24] Soprattutto perché il progetto è ormai terminato, ed è stato documentato in grande dettaglio online: https://www.facebook.com/watershed.ngo/?locale=nl_BE

[25] Documenti 1, 3, 17, 40, 41, 62.

[26] Documenti 10, 11.

[27] Documenti 14, 24, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 42, 47, 48, 49, 58, 59, 61, 69, 76.

[28] Documenti 18, 33, 44, 55, 57, 63, 64, 65, 66. Questa categoria comprende anche il documento 56, ma il Mediatore non lo affronterà più in questa sede (cfr. paragrafo 23).

[29] Documenti 2, 5, 6, 7, 15, 16, 21, 22, 35, 36, 37, 38, 39, 43, 50, 51, 52, 53, 74, 75.

[30] Documenti 12, 13, 54.

[31] Cfr. in particolare: https://asylumineurope.org/reports/country/cyprus/reception-conditions/employment-and-education/access-education/#:~:text=The%20Refugee%20Law%20fornisce%20che,di%20submission%20di%20the%20claim

[32] Cfr.: https://www.linkedin.com/posts/office-for-the-new-earth _one-cyprus-kofinou-activity-7113213941509447680-PoL6

[33] Cfr.: https://home-affairs.ec.europa.eu/news/re-construction-cyprus-first-reception-centre-pournara-2023-07-11_en

[34] Relazione al governo di Cipro sulla visita a Cipro effettuata dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti dal 9 al 17 maggio 2023, CPT/Inf (2024) 18, punti 197 e 222: https://rm.coe.int/1680afb22c 

[35] Risposta del governo cipriota alla relazione del Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti (CPT) sulla sua visita a Cipro, pag. 49: https://rm.coe.int/1680afb22f

[36] Cfr. paragrafi 203 e 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[37] Disponibile all'indirizzo: https://rm.coe.int/1680afb22c

[38] Cfr. in particolare il punto 209: https://rm.coe.int/1680afb22c

[39] Convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, disponibile all'indirizzo: https://rm.coe.int/16806dbaa3