Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo [1]

Contesto della denuncia

1. Il 5 settembre 2007 la Commissione ha avviato il progetto "EU Pilot" con la comunicazione dal titolo "Un'Europa dei risultati - Applicazione del diritto comunitario [2]. Il progetto EU Pilot ha introdotto un nuovo modo di trattare le denunce relative a presunte violazioni del diritto dell'UE. In tale contesto, la Commissione ha inoltre introdotto un nuovo sistema denominato "Gestione delle denunce - Accueil des Plaignants" (CHAP) per la registrazione delle denunce e delle indagini relative all ' applicazione del diritto dell ' UE da parte di uno Stato membro.

2. Sono passati quattro anni da quando l'EU Pilot è entrato in funzione nell'aprile 2008. Le indagini del Mediatore sulle denunce riguardanti il modo in cui la Commissione tratta le denunce di infrazione hanno dimostrato che è essenziale chiarire il rapporto tra l'EU Pilot e le garanzie procedurali per i denuncianti stabilite nella comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo del 2002 sulle relazioni con il denunciante in materia di violazioni del diritto comunitario [3] ("la comunicazione"). È stato pertanto necessario esaminare la necessità di rivedere la comunicazione per tenere conto del sistema di registrazione CHAP e dell'EU Pilot.

Oggetto dell'indagine

3. Il Mediatore ha avviato un'indagine di propria iniziativa sull'applicazione da parte della Commissione delle norme procedurali stabilite nella comunicazione del 2002. Il Mediatore ha chiesto alla Commissione di informarlo della sua posizione sul rapporto tra l'EU Pilot e la comunicazione e se avesse proposto di rivedere tale comunicazione alla luce dell'esperienza e delle conoscenze derivanti dall'applicazione dell'EU Pilot nel trattamento delle denunce di infrazione. Nel caso in cui la Commissione intendesse effettivamente rivedere la comunicazione, il Mediatore ha anche chiesto di essere informato (a) del calendario di tale revisione, (b) dello stato del suo pensiero e delle sue riflessioni in materia e (c) dell'intenzione di consultare il Mediatore europeo in tale contesto.

L'indagine

4. Il 18 aprile 2011 il Mediatore ha avviato un'indagine di propria iniziativa e ha chiesto alla Commissione di presentare un parere. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 24 ottobre 2011.

Analisi e conclusioni del Mediatore

A. Osservazioni preliminari

5. Come osservazione preliminare, il Mediatore sottolinea che, a suo avviso, l'EU Pilot costituisce uno sviluppo positivo per quanto riguarda il modo in cui la Commissione affronta eventuali violazioni del diritto dell'UE da parte degli Stati membri. L'EU Pilot, attualmente utilizzato da 25 Stati membri, consente una gestione più rapida ed efficiente delle denunce di infrazione. La seconda relazione di valutazione sull'EU Pilot [4], pubblicata dalla Commissione il 21 dicembre 2011, indica che agli Stati membri sono concesse dieci settimane per reagire ai casi introdotti nell'EU Pilot e che la Commissione ha un ulteriore termine di dieci settimane per esaminare e valutare la risposta dello Stato membro. La relazione sottolinea che il rispetto di tali termini da parte di entrambe le parti è essenziale per garantire che la decisione di inviare una lettera di costituzione in mora o di archiviare il caso sia presa entro un anno dalla data di registrazione nel CHAP o dalla creazione di un'indagine di propria iniziativa nell'ambito dell'EU Pilot. Per quanto riguarda il "tasso di successo" dei casi introdotti nell ' EU Pilot, la relazione mostra che l ' 80 % delle risposte degli Stati membri è stato valutato dalla Commissione come " accettabile " (ossia in linea con il diritto dell ' UE), consentendo in tal modo di archiviare i casi pertinenti senza la necessità di avviare una procedura di infrazione ai sensi dell ' articolo 258 del trattato sul funzionamento dell ' Unione europea (TFUE). La Commissione ha inoltre rilevato una riduzione del volume delle nuove procedure di infrazione dal 2010.

6. Il Mediatore accoglie con grande favore questi sviluppi positivi nella gestione dei casi di infrazione.

7. La presente indagine di propria iniziativa riguarda tuttavia il mantenimento, nell'ambito del nuovo sistema introdotto dall'EU Pilot e dal CHAP, delle garanzie procedurali per i denuncianti stabilite nella comunicazione.

B. Revisione della comunicazione

Argomenti presentati al Mediatore

8. Nel suo parere sull'indagine di propria iniziativa, la Commissione ha sottolineato che, nel monitorare l'applicazione del diritto dell'UE, ha sempre in mente gli interessi dei cittadini. Ha dichiarato che, negli ultimi anni, ha intrapreso diverse iniziative per garantire e migliorare la tutela di tali interessi. Costituiscono esempi illustrativi di tali iniziative:

- Insieme all'avviso di ricevimento ai denuncianti, la Commissione invia sempre loro una nota sulle garanzie amministrative e sulla procedura di infrazione. Questa pratica è in vigore da molto tempo. Il sito web Europa contiene informazioni su come i cittadini possono esercitare i loro diritti.

- Dall'aprile 2008, il sistema "EU Pilot" ha consentito di gestire rapidamente potenziali casi di infrazione e denunce, in cooperazione con gli Stati membri, e ha contribuito a fornire risposte migliori e più rapide ai problemi incontrati dai cittadini.

- Dal settembre 2009, il sistema "CHAP", concepito per registrare e trattare i reclami relativi all'applicazione del diritto dell'UE, va oltre la prassi precedente. La corrispondenza è ora trattata come un'indagine o come un reclamo, a seconda delle informazioni fornite dal corrispondente.

9. Nelle sue osservazioni sull'indagine di propria iniziativa del Mediatore I/03/2009/MHZ, la Commissione ha indicato che "l'obiettivo di EU Pilot è organizzare meglio il lavoro che la Commissione deve svolgere per cercare di rispondere alle richieste e alle denunce dei cittadini e delle imprese in merito all'applicazione del diritto dell'UE. La Commissione ha avviato EU Pilot per testare un maggiore impegno, cooperazione e partenariato tra la Commissione e gli Stati membri nel rispondere più rapidamente e meglio a tali richieste e denunce. EU Pilot è concepito per conseguire una maggiore efficienza nel lavoro della Commissione e quindi accelerare e migliorare i risultati ottenuti, garantendo in tal modo un uso più efficace delle sue risorse. Non ha lo scopo di compensare eventuali eccessi di volume di reclami rispetto alla capacità amministrativa di trattarli".

10. La Commissione ha sostenuto che il sistema EU Pilot è stato concepito e sviluppato nel quadro della comunicazione del 2007 "Un'Europa dei risultati - Applicazione del diritto comunitario" e conformemente alla comunicazione. I denuncianti sono pienamente informati del fatto che l'EU Pilot è utilizzato per trattare la loro corrispondenza e godere di tutte le garanzie previste dalla comunicazione. La Commissione ha sottolineato che l'introduzione dell'EU Pilot non ha modificato la comunicazione del 2002, a parte informare i denuncianti che, dopo la registrazione nel CHAP, le denunce e le indagini potrebbero essere ulteriormente esaminate in cooperazione con lo Stato membro interessato.

11. La Commissione ha tuttavia affermato che l'introduzione del CHAP richiedeva alcune modifiche alla comunicazione. La Commissione risponde ora più direttamente agli interessi dei cittadini, delle imprese e della società civile registrando la corrispondenza come un'indagine o come una denuncia, a seconda delle informazioni fornite dal corrispondente. La Commissione ha pertanto indicato che tale modifica del suo metodo di lavoro può riflettersi in una revisione della comunicazione. Sottolinea inoltre che anche il trattato sul funzionamento dell'Unione europea rende necessari adeguamenti della comunicazione per quanto riguarda alcuni termini che sono stati modificati. Sono inoltre previste alcune correzioni per chiarire le divergenze in alcune versioni linguistiche della comunicazione.

12. La Commissione ha concluso che intende rivedere la comunicazione alla luce dell'esperienza acquisita nel settore delle denunce negli ultimi anni e che tale revisione si concentrerà "tra l'altro" sull'allineamento al nuovo sistema "CHAP".

Valutazione del Mediatore

13. Il 21 dicembre 2011 la Commissione ha trasmesso al Mediatore la sua seconda relazione di valutazione su EU Pilot, che copre il periodo compreso tra l'avvio nell'aprile 2008 e il settembre 2011. Il Mediatore ha già accolto con favore, nell'osservazione preliminare di cui sopra, gli elementi positivi introdotti dall'EU Pilot. Il Mediatore osserva tuttavia che la relazione tace completamente sul rapporto tra EU Pilot e CHAP, da un lato, e la comunicazione, dall'altro. Sebbene la relazione sottolinei i risultati positivi dell'EU Pilot anche per i cittadini, non menziona la comunicazione. Anche il sistema di registrazione CHAP è menzionato una sola volta nella relazione (pagina 4, secondo paragrafo). Più in generale, la relazione sembra concentrarsi esclusivamente sulle relazioni tra la Commissione e gli Stati membri ("le parti"). La posizione dei denuncianti, che costituiscono un'importante fonte di informazioni per eventuali casi di infrazione, non sembra essere stata presa in considerazione in questo contesto. La relazione si limita a menzionare, in fondo alla pagina 3 [5], che in caso di denuncia sarà preparata anche una risposta per informare il denunciante dell'esito dell'indagine. Tuttavia, nella relazione non vi è alcuna indicazione se i denuncianti siano tenuti informati anche quando la Commissione chiede informazioni allo Stato membro entro 10 settimane o quando quest'ultimo ha risposto. Inoltre, nella relazione non è indicato se, nei casi in cui un servizio della Commissione intenda proporre di non dare seguito a una denuncia, la Commissione ne darà comunque preavviso al denunciante in una lettera in cui espone i motivi per i quali propone l'archiviazione del caso e invita il denunciante a presentare eventuali osservazioni entro un termine di quattro settimane (punto 10 della comunicazione).

14. Il Mediatore osserva che, nel suo parere, la Commissione ha indicato che intende rivedere la comunicazione, ma non ha presentato alcun calendario per tale revisione né ha indicato se intendesse consultare il Mediatore europeo in tale contesto. Considerando che sono trascorsi quattro anni dall'introduzione dell'EU Pilot nell'aprile 2008, il Mediatore ritiene che sarebbe ora importante che la Commissione rivedesse la comunicazione in modo da farla riflettere sulle modifiche introdotte dall'EU Pilot e dal CHAP, nonché dal trattato di Lisbona.

15. Il Mediatore sottolinea che il presente progetto di raccomandazione mira semplicemente ad aggiornare la comunicazione, pur mantenendo ciò che il Mediatore intende come gli obiettivi e lo spirito della comunicazione originale elaborata dalla Commissione. Il progetto di raccomandazione non pregiudica pertanto la possibilità di una successiva riforma della procedura di infrazione che rafforzi i diritti dei denuncianti.

16. Sulla base della seconda relazione di valutazione della Commissione sull'EU Pilot, il Mediatore ha esaminato in dettaglio quali parti della comunicazione avrebbero dovuto essere riviste al fine di riflettere le modifiche introdotte dall'EU Pilot e dal CHAP. A tal fine ha prodotto un documento che riflette, nei cambiamenti di percorso, le modifiche che ritiene appropriate. Oltre alle modifiche dei pertinenti articoli del TFUE anziché del trattato CE, al riferimento al diritto dell'Unione anziché al diritto comunitario e ai nuovi collegamenti Internet [6], tali modifiche riguardano principalmente i seguenti punti:

- Al punto 1 della comunicazione ("Definizioni e ambito di applicazione"), occorre distinguere tra "reclami" e "indagini".

- La registrazione e il riconoscimento dei reclami e delle richieste di informazioni potrebbero essere trattati congiuntamente in un unico punto anziché in due punti distinti.

- In un ulteriore punto che potrebbe essere intitolato "Azioni relative alle denunce e alle indagini ", si dovrebbe fare riferimento alla possibilità che la Commissione possa trattare una denuncia nell'ambito dell'EU Pilot.

- per quanto riguarda il punto 7 "Comunicazione con i denuncianti", sarebbe opportuno informare anche i denuncianti della decisione della Commissione di sottoporre il caso allo Stato membro attraverso l'EU Pilot e dell'analisi della Commissione della risposta dello Stato membro ricevuta attraverso l'EU Pilot;

- Per quanto riguarda i termini per l'esame delle denunce (punto 8 della comunicazione), il Mediatore ritiene opportuno includere nel testo della comunicazione i seguenti nuovi termini: i) giungere alla decisione di avviare una procedura EU Pilot entro dieci settimane dalla data di registrazione della denuncia; ii) chiedere allo Stato membro interessato di formulare osservazioni in merito a una denuncia o a un'indagine entro dieci settimane dalla data di avvio della procedura EU Pilot; e iii) esaminare e valutare la risposta di uno Stato membro entro dieci settimane dalla data di ricevimento della risposta.

17. Per quanto riguarda le divergenze tra le versioni linguistiche, il Mediatore ha osservato che il punto 9, secondo comma, della comunicazione faceva riferimento, in inglese, alla "scelta della denuncia", mentre nelle versioni francese e tedesca si fa riferimento, rispettivamente, a "le choix des griefs" e a "die Wahl der Beschwerdegründe". Sarebbe pertanto opportuno adattare il testo inglese che potrebbe invece fare riferimento alla "scelta delle accuse".

18. Infine, il Mediatore osserva che, allo stato attuale, la comunicazione non è disponibile nelle lingue ufficiali degli Stati membri che hanno aderito all'UE nel 2004 e nel 2007. Non è disponibile in irlandese. Il 12 marzo 2012 il Mediatore ha pertanto avviato un'indagine di propria iniziativa distinta (OI/2/2012/VL) su tale questione.

19. Il Mediatore ritiene che i suddetti suggerimenti di modifiche minime potrebbero aiutare la Commissione a rivedere il testo della comunicazione. Il Mediatore rimane a disposizione della Commissione per qualsiasi ulteriore assistenza che potrebbe eventualmente richiedere nel quadro della suddetta revisione.

B. Il progetto di raccomandazione

Sulla base della sua indagine di propria iniziativa, il Mediatore presenta alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione:

La Commissione dovrebbe valutare la possibilità di rivedere la comunicazione, in modo da garantire che rifletta le modifiche introdotte dall'EU Pilot e dal CHAP.

La Commissione sarà informata del progetto di raccomandazione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 30 giugno 2012. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione del progetto di raccomandazione e in una descrizione delle modalità di attuazione.

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo, il 28 marzo 2012

[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom), GU 1994, L 113, pag. 15.

[2] COM(2007) 502 definitivo del 5 settembre 2007.

[3] COM(2002) 141 def., GU C 244, pag. 5.

[4] COM(2011) 930 definitivo. La seconda relazione di valutazione era accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione dal titolo "Functioning of the system" (Funzionamento del sistema), SEC(2011) 1626 definitivo, del 21 dicembre 2011.

[5] Nella versione inglese della relazione.

[6] Diversi collegamenti Internet menzionati nella comunicazione nella sua forma attuale non funzionano più.