1.  Sintesi

Il Mediatore si adopera per conseguire miglioramenti tangibili per i denuncianti e il pubblico nell'amministrazione dell'UE. Nel settore dell'accesso del pubblico ai documenti dell'UE, lo fa garantendo un maggiore accesso per i richiedenti, ma anche aiutando l'amministrazione dell'UE a migliorare le sue pratiche, garantire una maggiore trasparenza proattiva ed essere pienamente responsabile nei confronti del pubblico.

Il numero di denunce relative all'accesso del pubblico è aumentato in modo significativo negli ultimi anni: da una media di 45 denunce all'anno dal 2014 al 2016, a una media di 83 denunce all'anno nel periodo dal 2017 al 2020, fino a 129 denunce in media negli anni dal 2021 al 2023. Complessivamente, il 26 % di tutte le indagini avviate dal Mediatore negli ultimi tre anni riguardava il modo in cui le istituzioni dell'UE trattavano le richieste di accesso del pubblico ai documenti.

La scelta del pubblico di rivolgersi più spesso al Mediatore per presentare ricorso è uno sviluppo positivo. Ciò potrebbe essere dovuto alla maggiore consapevolezza del ruolo del Mediatore, ai richiedenti che incontrano problemi più frequentemente con l'amministrazione dell'UE, a una più rapida gestione dei casi da parte del Mediatore in questo settore o a una combinazione di questi e altri fattori.

Sebbene il numero di denunce sia aumentato, l'Ufficio del Mediatore ha continuato a trattare le denunce relative all'accesso del pubblico molto più rapidamente. Il tempo medio per raggiungere un risultato è rimasto stabile negli ultimi tre anni, essendo tre volte più veloce rispetto a prima dell'introduzione della procedura Fast-Track (nel periodo 2021-2023: 83 giorni lavorativi, nel 2016: 255 giorni lavorativi).

L'intervento del Mediatore ha portato a un risultato utile per il denunciante nella maggior parte dei casi. La maggior parte delle indagini è stata chiusa come stabilito (molte dopo un ritardo da parte dell'istituzione nel raggiungere una decisione definitiva sulla richiesta) o il Mediatore ha presentato una proposta di soluzione che è stata accettata dall'istituzione, portando così a un più ampio accesso del pubblico.

L'Ufficio del Mediatore ha consultato le persone e le organizzazioni che hanno presentato denunce dopo aver incontrato difficoltà nell'accesso ai documenti dell'UE. I rispondenti sono stati generalmente soddisfatti dell'esperienza e hanno affermato che è probabile che si rivolgeranno al Mediatore la prossima volta che saranno insoddisfatti dell'esito di una richiesta di accesso del pubblico. In particolare, hanno apprezzato il fatto che il Mediatore fornisca una valutazione obiettiva della posizione dell'istituzione.

Oltre a trarre conclusioni sulle singole denunce, tra il 2021 e il 2023 la Mediatrice ha affrontato questioni strategiche e sistemiche nell'amministrazione dell'UE. Tale lavoro mirava a garantire il rispetto del regolamento (CE) n. 1049/2001 e dei principi di buona amministrazione, sensibilizzando, fornendo orientamenti e migliorando le prassi generali. Ad esempio, la Mediatrice ha rilevato che i ritardi sistemici e significativi nel trattamento da parte della Commissione delle richieste di accesso del pubblico ai documenti costituiscono una cattiva amministrazione. Il Mediatore ha chiesto alla Commissione di correggere tale situazione in via prioritaria e ha deferito la questione al Parlamento europeo. L’Ufficio continuerà a monitorare la questione, che sembra persistere secondo le parti interessate consultate e le recenti denunce.

Il Mediatore ha inoltre fornito orientamenti al pubblico e alle istituzioni dell'UE sul diritto di accesso ai documenti dell'UE. Il materiale è disponibile sul sito web del Mediatore e comprende una "guida alle domande e alle risposte" in tutte le lingue dell'UE, una risorsa più dettagliata per gli esperti e una breve guida per l'amministrazione dell'UE sulle politiche e le pratiche.

2. Panoramica: accesso del pubblico ai casi relativi ai documenti e procedura Fast-Track

a. Ruolo dell'OE nel settore dell'accesso del pubblico ai documenti dell'UE

Il diritto del pubblico di accedere ai documenti detenuti dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi dell'UE è sancito dai trattati dell'UE e dalla Carta dei diritti fondamentali [1]. Esso svolge un ruolo fondamentale nel garantire che le istituzioni dell'UE operino in modo trasparente, rafforzando in tal modo la legittimità e la fiducia dei cittadini nell'UE. Le norme generali che danno attuazione a tale diritto sono stabilite nella legislazione dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti (regolamento (CE) n. 1049/2001).[2] Se un'istituzione dell'UE rifiuta di concedere l'accesso del pubblico a un documento specifico, vi sono due mezzi di ricorso a disposizione di coloro che chiedono l'accesso. I richiedenti possono adire la Corte di giustizia dell'UE o rivolgersi al Mediatore europeo.

Le persone che chiedono l'accesso del pubblico ai documenti in genere si basano su una rapida divulgazione in modo da poter utilizzare i documenti per lo scopo che intendevano. I richiedenti si aspettano pertanto che la loro richiesta di accesso sia trattata rapidamente. Ciò vale in particolare per le organizzazioni della società civile, le imprese e i cittadini che desiderano partecipare al processo decisionale dell'UE, nonché per i giornalisti e i ricercatori che potrebbero essere interessati a controllare l'amministrazione dell'UE.

Se l'accesso non è immediato, i documenti possono perdere la loro utilità. Il Mediatore europeo ha costantemente sostenuto che l'accesso ritardato è negato.

b. Modalità con cui l'OE gestisce l'accesso del pubblico ai casi di documenti dell'UE

Sulla base del principio alla base delle norme dell'UE in materia di accesso del pubblico secondo cui le richieste dovrebbero essere trattate tempestivamente, la Mediatrice ha costantemente cercato di garantire che il suo ufficio trattasse tali denunce il più rapidamente possibile. Ha pertanto introdotto una procedura accelerata per il trattamento dei reclami relativi all'accesso del pubblico. A seguito di un periodo di prova di cinque mesi, nel febbraio 2018 il Mediatore ha formalmente avviato la "procedura Fast Track" per l'accesso alle denunce relative ai documenti.

Dopo aver ricevuto una denuncia relativa al rifiuto di accesso del pubblico ai documenti, l'ufficio del Mediatore la registra ed esamina se sia possibile avviare un'indagine. Ciò dipende da diversi fattori, tra cui se una denuncia è ricevibile [3] o se il Mediatore ritiene che vi sia motivo di avviare un'indagine ^[4].

Se l’avvio di un’indagine appare giustificato, l’Ufficio effettua anche una prima valutazione interna per decidere se il reclamo possa essere trattato nell’ambito della procedura Fast-Track. Ciò si verifica di solito quando è nota la posizione finale dell’istituzione interessata, in altre parole quando vi è una decisione finale esplicita che nega l’accesso del pubblico (una «decisione di conferma» esplicita). Di norma la procedura Fast-Track non è utilizzata nei casi in cui i) il denunciante contesta l'assenza di documenti, ii) sono necessari ulteriori chiarimenti prima che il gruppo di indagine del Mediatore possa ispezionare i documenti in questione o iii) l'istituzione interessata non ha ancora adottato la sua posizione definitiva (se il termine per la risposta di conferma è scaduto e vi è quindi una decisione implicita negativa). In ogni caso, il Mediatore cerca di trattare tutte le denunce relative all'accesso ai documenti il più rapidamente possibile.

Il caso viene quindi assegnato a un funzionario incaricato delle indagini e viene presa una decisione formale sulla possibilità di avviare un'indagine. L’obiettivo dell’Ufficio per tali «decisioni di ammissibilità» è di 30 giorni di calendario. Tuttavia, se il caso è trattato nell'ambito della procedura Fast-Track, l'obiettivo è di 5 giorni lavorativi dalla registrazione del reclamo.

Dopo aver avviato un’indagine nell’ambito della procedura Fast-Track, l’Ufficio adotta una serie di misure di indagine. Essa inizia con l’ispezione tempestiva dei documenti in questione, con la richiesta di una risposta da parte dell’istituzione competente e, in alcuni casi, con una riunione. La Mediatrice ha preso accordi con le istituzioni dell'UE che le consentono un rapido accesso ai documenti (entro 5 giorni lavorativi dall'avvio dell'indagine) e a eventuali osservazioni supplementari da parte delle istituzioni (entro 15 giorni lavorativi).

Il gruppo di indagine del Mediatore esamina quindi i documenti in questione e può consultare ulteriormente l'istituzione dell'UE. L'obiettivo è fare una "valutazione" il più rapidamente possibile. Se il caso è trattato nell'ambito della procedura Fast-Track, l'obiettivo per completare la valutazione è entro 40 giorni lavorativi dalla registrazione del reclamo.

La valutazione può essere che vi sia margine per raggiungere una soluzione rapida. A tal fine, il Mediatore può proporre all'istituzione di divulgare (parte dei) documenti.

Se la Mediatrice ritiene che l'istituzione dell'UE non avrebbe dovuto rifiutare l'accesso, può effettuare una constatazione formale di cattiva amministrazione e raccomandare che l'istituzione conceda (maggiore) accesso ai documenti in questione.

Il Mediatore potrebbe anche concludere che la decisione dell'istituzione dell'UE di rifiutare l'accesso era giustificata alla luce di una o più eccezioni [5] previste dalle norme dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti e archiviare il caso constatando l'assenza di cattiva amministrazione.

3. Valutazione delle prestazioni

Questa sezione contiene statistiche sul trattamento di tutti i reclami relativi all'accesso del pubblico ai documenti tra il 1o gennaio 2021 e il 31 dicembre 2023, compresi quelli trattati nell'ambito della procedura Fast-Track.

Nel febbraio 2021 è stato pubblicato un precedente riesame delle denunce di accesso del pubblico e dell'applicazione della procedura Fast-Track per il periodo dal 1o settembre 2017 al 31 agosto 2020.[6]

a. Numero di reclami

Tra il 2021 e il 2023 la Mediatrice ha ricevuto 386 denunce nel settore dell'accesso del pubblico ai documenti. Ciò rappresenta il 16% di tutte le denunce nell'ambito del mandato durante tale periodo.

Il numero di denunce relative all'accesso del pubblico è aumentato in modo significativo negli ultimi anni: da una media di 45 denunce all'anno dal 2014 al 2016, a una media di 83 denunce all'anno nel periodo dal 2017 al 2020, a 129 denunce in media negli anni dal 2021 al 2023.

Le tabelle che seguono mostrano la ripartizione annuale.

*Introdotta la procedura FT

b. Quali istituzioni erano interessate?

La maggior parte delle denunce di accesso del pubblico ai documenti ricevute tra il 2021 e il 2023 è stata presentata nei confronti della Commissione europea, che è la più grande istituzione dell'UE e riceve di gran lunga il maggior numero di richieste di accesso. Le restanti denunce riguardavano un'ampia varietà di altre istituzioni, organi e organismi dell'UE, in particolare l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) e l'Agenzia europea per i medicinali (EMA), nonché il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), il Parlamento europeo e il Consiglio dell'UE.

*Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali, Autorità europea per la sicurezza aerea, Comitato economico e sociale europeo, Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia, Centro satellitare dell'Unione europea, Agenzia dell'Unione europea per l'asilo, Consiglio europeo, Autorità bancaria europea, Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale, Comitato europeo delle regioni, Agenzia esecutiva europea per la salute e il digitale, Agenzia esecutiva del Consiglio europeo per l'innovazione e delle PMI, Ufficio europeo di selezione del personale, Agenzia europea per la sicurezza marittima, Agenzia esecutiva europea per la ricerca, Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale, Comitato di risoluzione unico.

c. Chi sono i denuncianti?

d. Numero di richieste

Tra il 2021 e il 2023 la Mediatrice ha avviato indagini su 277 denunce nel settore dell'accesso del pubblico ai documenti.[7] Complessivamente, il 26 % di tutte le indagini aperte dalla Mediatrice tra il 2021 e il 2023 riguardava il modo in cui le istituzioni dell'UE hanno gestito le richieste di accesso del pubblico ai documenti.

e. Tempo medio di elaborazione

Il tempo medio necessario per trattare le denunce di accesso del pubblico è stato notevolmente ridotto nel corso degli anni. Le tre fasi principali della gestione dei reclami sono più rapide dall'introduzione della procedura Fast-Track: adozione della decisione di ammissibilità, adozione di una valutazione (pertinente per le indagini) e chiusura del caso.

Il tempo medio per le decisioni di ammissibilità per tutti i reclami relativi all'accesso del pubblico ai documenti è oltre tre volte più rapido rispetto a prima dell'introduzione della procedura Fast-Track (nel 2023: 9 giorni lavorativi, nel 2016: 34 giorni lavorativi).

Nel periodo 2021-2023, il tempo medio tra la registrazione e la chiusura definitiva del caso per tutte le denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti è stato di 69 giorni lavorativi. Le tabelle che seguono mostrano la ripartizione annuale.

Questo grafico riguarda tutti i reclami relativi all'accesso del pubblico ai documenti (inammissibili, non motivati, richieste di informazioni).

Per le denunce ricevute nel 2022, tutte tranne una sono state archiviate, mentre per le denunce ricevute nel 2023 ne sono state archiviate 116 (69 %). I restanti casi erano ancora aperti al momento del riesame.

Solo per quanto riguarda le indagini, una volta completata la valutazione, il Mediatore le condivide con l'istituzione dell'UE interessata. Ciò può avvenire mediante una valutazione preliminare, una proposta di soluzione, una raccomandazione o una decisione di chiusura del caso. Il tempo medio per completare la valutazione è stato più di tre volte più rapido rispetto al passato (nel periodo 2021-2023: 83 giorni lavorativi, nel 2016: 255 giorni lavorativi).

Per le indagini del 2023 la valutazione è stata completata in 77 casi (66 %). La valutazione nei restanti casi era ancora pendente al momento del presente riesame.

f. Richieste di informazioni rapide

Tra il 2021 e il 2023 la Mediatrice ha trattato 70 denunce nell'ambito della procedura Fast-Track.[8] Sebbene il numero di casi riguardanti l'accesso del pubblico ai documenti sia aumentato in modo significativo, la percentuale di casi Fast-Track è diminuita. Complessivamente, il 25 % delle denunce relative all'accesso del pubblico è stato designato come Fast-Track (rispetto al 47 % del riesame precedente, sebbene all'epoca il Mediatore avesse una definizione più ampia di casi Fast-Track).

Sulla base dell’esperienza dell’Ufficio con la procedura Fast-Track e del riesame condotto nel 2020, è emerso chiaramente che, per essere in grado di trattare adeguatamente un caso attraverso la procedura Fast-Track, la posizione finale dell’istituzione interessata deve essere nota. La ragione principale di ciò è che il Mediatore, in quanto meccanismo di ricorso, cerca in primo luogo di verificare se una decisione di rifiutare l'accesso del pubblico fosse giustificata.

Tuttavia, in molti casi portati all'attenzione del Mediatore nel periodo 2021-2023, l'istituzione interessata non aveva ancora adottato una decisione esplicita di conferma al momento della presentazione della denuncia. Pertanto, al momento dell’avvio di un’indagine, il Mediatore non poteva esaminare la posizione finale dell’istituzione, unitamente ai documenti controversi. Questi casi non hanno quindi potuto essere trattati mediante la procedura Fast-Track. Ciò è stato particolarmente rilevante per i casi riguardanti la Commissione europea, che sono di gran lunga i più numerosi pervenuti al Mediatore. Il Mediatore ha monitorato la questione dei ritardi e condotto un'indagine di propria iniziativa che ha portato a una serie di raccomandazioni in cui si chiede alla Commissione di affrontare con urgenza la questione (maggiori dettagli in appresso).

Il Mediatore è stato in grado di raggiungere l'obiettivo di ammissibilità, vale a dire l'avvio di un'indagine entro cinque giorni lavorativi, nella maggior parte di tutti i casi. Durante il periodo di riferimento, il tempo medio impiegato per decidere sulla ricevibilità di un reclamo era di quattro giorni lavorativi.

Per quanto riguarda la valutazione, nel 27 % delle indagini rapide la valutazione del Mediatore è stata pubblicata entro il termine indicativo di 40 giorni lavorativi. Nel 47% di tutte le indagini, la valutazione è stata emessa entro 60 giorni lavorativi. Nel complesso, il tempo medio per prendere posizione è stato di 83 giorni lavorativi. Ciò dimostra che rimane difficile rispettare la tempistica di 40 giorni lavorativi per i reclami Fast-Track.

La maggior parte delle indagini nell'ambito della procedura Fast-Track è stata chiusa senza constatazione di cattiva amministrazione o è stata risolta in seguito all'intervento del Mediatore. In circa il 43 % delle indagini rapide in cui la valutazione è stata completata al momento della presente relazione, il Mediatore ha presentato una proposta di soluzione e/o una raccomandazione e/o un suggerimento di miglioramento (ulteriori dettagli sull'esito sono riportati di seguito).

g. Risultato

Tra il 2021 e il 2023 la Mediatrice ha formulato raccomandazioni in 11 casi, proposte di soluzione in 33 casi e suggerimenti di miglioramento [9] in 17 casi. Per quanto riguarda la conformità, in sei casi la raccomandazione è stata accettata dall'istituzione, in quattro casi è stata respinta e per una raccomandazione non è stata ancora ricevuta una risposta. Per le proposte di soluzione, in 17 casi è stata raggiunta una soluzione, 10 proposte sono state respinte e in sei casi è ancora pendente una risposta. Per quanto riguarda le proposte di miglioramento, 11 sono state accolte, 2 respinte e 4 devono ancora ricevere risposta.

h. Lavori pertinenti nel settore dell'accesso del pubblico ai documenti

Oltre a trarre conclusioni sulle singole denunce, tra il 2021 e il 2023 la Mediatrice si è adoperata anche per affrontare questioni strategiche e sistemiche. Tale lavoro mirava a garantire il rispetto del regolamento (CE) n. 1049/2001 e dei principi di buona amministrazione, sensibilizzando, fornendo orientamenti e migliorando le prassi generali. La sezione seguente evidenzia alcuni dei casi di importanza pubblica che il Mediatore ha trattato durante questo periodo. Alcuni di questi erano basati su una denuncia; altri sono stati aperti dall’Ufficio di propria iniziativa.

Il Mediatore ha formulato raccomandazioni pratiche in relazione alla registrazione di messaggi di testo e istantanei e alla loro divulgazione

Il Mediatore ha condotto un'iniziativa strategica sul modo in cui le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE registrano i messaggi di testo e i messaggi istantanei inviati/ricevuti dai membri del personale a titolo professionale. L'iniziativa è arrivata dopo aver ricevuto denunce relative a richieste di accesso del pubblico ai messaggi di testo.[10] Sulla base delle informazioni raccolte, la Mediatrice ha individuato buone pratiche che potrebbero guidare l'amministrazione dell'UE nell'affrontare la questione in futuro. La Mediatrice ha condiviso queste «raccomandazioni pratiche» con tutte le IBOA dell’UE e le ha anche pubblicate sul suo sito web [11].

Il Mediatore ha chiarito che la registrazione di un documento nel sistema di gestione dei documenti di un'istituzione è irrilevante nel contesto delle richieste di accesso del pubblico.

Il Mediatore ha trattato varie denunce in cui la Commissione europea non aveva cercato correttamente e-mail o messaggi di testo specifici ai quali il rispettivo denunciante aveva chiesto l'accesso del pubblico. In questi casi la Commissione ha ritenuto che solo i documenti registrati nel suo sistema di gestione dei documenti costituiscano «documenti» ai sensi del regolamento 1049/2001. Tuttavia, la Commissione registra solo i documenti che ritiene soddisfino i suoi criteri di registrazione.

Il Mediatore ha chiarito che, per quanto riguarda la possibilità di concedere l'accesso del pubblico a un documento specifico, è irrilevante che tale documento sia stato registrato nel sistema di gestione dei documenti dell'istituzione. Piuttosto, ciò che conta è il contenuto del documento e se esso si riferisca o meno alle “politiche, attività e decisioni” di cui l’istituzione è responsabile [12].

Ritardi nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti da parte della Commissione europea

Un argomento ricorrente portato all'attenzione del Mediatore è stato il ritardo delle istituzioni dell'UE nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti, in particolare da parte della Commissione europea.

Le denunce al Mediatore hanno suggerito che i termini per rispondere alle richieste di accesso del pubblico ai documenti spesso non sono stati rispettati dalla Commissione. Il Mediatore ha pertanto avviato un'indagine di propria iniziativa presso la Commissione per verificare se si trattasse di una questione sistemica. Dall'indagine è emerso che la Commissione non rispetta i termini prescritti per trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti in un numero significativo di casi. Inoltre, i ritardi che si sono verificati sono stati piuttosto significativi, in particolare nella fase di riesame (quando si trattava di "domande di conferma"). La situazione si è deteriorata nel periodo 2021-2023, con sempre più casi di "ritardo" che hanno raggiunto il Mediatore [13].

La Mediatrice ha rilevato che i ritardi sistemici e significativi nel trattamento da parte della Commissione delle richieste di accesso del pubblico ai documenti costituiscono una cattiva amministrazione. Ha chiesto alla Commissione di correggere questa situazione in via prioritaria. Ha inoltre presentato una relazione speciale all'attenzione del Parlamento europeo [14]. Nel marzo 2024 il Parlamento ha votato con ampio sostegno una risoluzione a sostegno delle conclusioni del Mediatore [15].

L'intervento del Mediatore ha migliorato il modo in cui l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) tratta le richieste di accesso del pubblico ai documenti

A seguito di un'indagine del Mediatore, l'EFSA ha accettato di modificare le proprie norme e prassi per garantire che le richieste di accesso del pubblico ai documenti siano trattate più rapidamente.

Il caso riguardava una richiesta di accesso del pubblico ai documenti relativi al piombo nelle munizioni. L'EFSA ha impiegato più di sette mesi per trattare la richiesta, prorogando il termine in varie occasioni. Il denunciante non ha quindi potuto utilizzare i documenti per preparare un contributo a una consultazione pubblica organizzata da un'altra agenzia dell'UE. Il Mediatore ha riscontrato casi di cattiva amministrazione in questo caso e ha formulato raccomandazioni all'EFSA.

L’EFSA ha risposto positivamente alle raccomandazioni del Mediatore. Ha riveduto la sua decisione sull'accesso del pubblico ai documenti e ha promesso di migliorare la comunicazione con i richiedenti [16].

La Mediatrice ha riscontrato problemi con le pratiche di Frontex nel trattare le richieste di accesso che ritiene imprecise o che riguardano molti o grandi documenti.

In questo caso, la Mediatrice ha contestato le pratiche di Frontex nel trattare le richieste di accesso che ritiene non sufficientemente chiare o che riguardano molti o grandi documenti. Nello specifico, se Frontex ritiene che una richiesta sia così complicata da dover cercare una "soluzione amichevole" con la persona che chiede l'accesso, "difende" la registrazione della richiesta e impedisce quindi che i termini di legge inizino a decorrere. Se Frontex ritiene che una richiesta di accesso registrata sia, a un esame più attento, così imprecisa che il documento o i documenti non possono essere identificati, ritiene di poter sospendere i termini legali per chiarire la portata della richiesta.

La Mediatrice ha ritenuto che le pratiche di Frontex costituiscano una cattiva amministrazione e ha raccomandato di interromperle. Poiché Frontex non ha accettato tale raccomandazione, il Mediatore ha confermato la constatazione di cattiva amministrazione. Non è d'accordo con la posizione di Frontex secondo cui tali pratiche sono vantaggiose per i richiedenti. Al contrario, non può essere utile quando un organo dell’Unione si consente unilateralmente di ritardare o sospendere i termini di legge applicabili [17].

Il Mediatore ha chiesto all'Agenzia europea per i medicinali (EMA) di modificare la sua attuale prassi di accodamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti.

L'EMA ha introdotto alcune pratiche nella gestione delle richieste di accesso del pubblico ai documenti per gestire le sfide a seguito di due eventi senza precedenti, vale a dire la perdita di personale dovuta al trasferimento da Londra ad Amsterdam a seguito della Brexit e della pandemia di COVID-19. Tali pratiche prevedono che (i) l’EMA differisca la gestione di determinate richieste di accesso del pubblico ai documenti mettendole in coda nell’ordine in cui le riceve; (ii) l’EMA limiti sia il numero di documenti che i richiedenti possono chiedere per richiesta sia il numero di richieste che i singoli richiedenti possono avere in coda in un dato momento.

Per quanto riguarda la prima pratica, il Mediatore ha ritenuto che non si trattasse di una buona amministrazione e che non fosse in linea con il principio di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001 secondo cui le richieste di accesso devono essere trattate "immediatamente". Per quanto riguarda la seconda pratica, il Mediatore ha concluso che si trattava di cattiva amministrazione, dati quelli che sembravano essere elementi arbitrari.

Al momento della presente relazione, la risposta dell’EMA alle constatazioni del Mediatore era in sospeso. Tuttavia, l’EMA ha già segnalato che stava adottando misure per eliminare gradualmente la prima pratica della «coda cronologica»[18].

Il Mediatore ha pubblicato orientamenti generali sul diritto di accesso del pubblico ai documenti

Come indicato nella presente relazione, le denunce relative alla mancanza di trasparenza rappresentano la percentuale più elevata di casi trattati dal Mediatore. Per fornire orientamenti al pubblico e alle istituzioni dell'UE, il Mediatore ha preparato diverse risorse online sui documenti dell'UE aventi diritto di accesso. Tra queste figurano una "guida alle domande e alle risposte" in tutte le lingue dell'UE, una risorsa più dettagliata per gli esperti e una breve guida per l'amministrazione dell'UE sulle politiche e le pratiche [19].

4.  Opinioni dei portatori di interessi

Nel contesto del riesame delle sue prestazioni nel trattamento delle denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti, l'Ufficio del Mediatore ha consultato diverse parti interessate per ottenere un riscontro. Tra questi figuravano sia i denuncianti (della società civile, del mondo accademico e dei media) sia la Commissione, in quanto principale istituzione interessata.

a. Feedback

Esperienza complessiva

In generale, le persone consultate hanno avuto un'esperienza positiva con il Mediatore. Hanno inoltre ritenuto che la comunicazione con l'ufficio del Mediatore fosse efficace e utile, consentendo loro di seguire il processo.

Sito web e modulo di reclamo

I rispondenti hanno apprezzato i miglioramenti apportati al sito web del Mediatore e la possibilità di monitorare lo stato di avanzamento delle loro denunce. I rispondenti hanno inoltre affermato di utilizzare il sito web del Mediatore per cercare casi passati. Molti non erano ancora a conoscenza del fatto che il Mediatore aveva anche pubblicato orientamenti generali sul diritto di accesso ai documenti.

La maggioranza ha ritenuto che presentare una denuncia fosse semplice.

Risultato

Le denunce al Mediatore nel settore dell'accesso del pubblico ai documenti sono state considerate un'alternativa meno rischiosa e più rapida ai contenziosi in tribunale e potrebbero essere utilizzate nei casi in cui il successo è incerto. Ciò si è verificato in particolare per i denuncianti che non disponevano dei mezzi finanziari per intentare un'azione giudiziaria.

Per alcuni rispondenti, anche se l'esito non è stato positivo in termini di accesso più ampio, essi apprezzano il fatto che il Mediatore fornisca una valutazione obiettiva della posizione dell'istituzione. Alcuni hanno affermato che quando il Mediatore chiude la sua indagine con una constatazione di cattiva amministrazione, ciò conferma che la loro denuncia era giustificata.

Per molti rispondenti si è verificato un grave problema di ritardi nell'accesso ai documenti. Quando i denuncianti si rivolgono al Mediatore, l'istituzione interessata ha spesso già subito un ritardo significativo nel trattamento della loro richiesta di accesso. Anche se si ottiene un accesso più ampio dopo l’intervento del Mediatore, a quel punto il documento richiesto potrebbe non essere più utile. Alcuni hanno affermato che a volte riflettono se la pertinenza dei documenti sarà scaduta entro la fine del processo. In caso affermativo, ciò potrebbe scoraggiarli dal presentare un reclamo in primo luogo. Tuttavia, altri si rivolgono al Mediatore non solo per ottenere l'accesso, ma anche per segnalare un problema (ad esempio i ritardi) e cercare di migliorare le procedure per il futuro.

Procedura Fast-Track

Gli intervistati erano a conoscenza della procedura Fast-Track e hanno apprezzato la rapida apertura delle indagini e il processo semplificato. Tuttavia, una volta aperta un'indagine, il processo può essere ancora lungo. Alcuni partecipanti hanno osservato che il Mediatore concede spesso alle istituzioni proroghe dei termini anche laddove vi siano già stati ritardi. In caso di ritardi, gli intervistati apprezzano ricevere aggiornamenti il più spesso possibile. C'era ancora qualche incertezza sul fatto che la procedura si applicasse a tutti i reclami relativi all'accesso ai documenti.

Probabilità di tornare

Nel complesso, gli intervistati hanno affermato che è probabile che si rivolgeranno al Mediatore la prossima volta che saranno insoddisfatti dell'esito di una richiesta di accesso del pubblico.

Resoconto della Commissione europea

Da parte sua, la Commissione ha sottolineato che, negli ultimi tre anni, ha generalmente rispettato i termini della procedura Fast-Track nelle indagini successive all'adozione di una decisione di conferma da parte della Commissione. In questi casi, la Commissione è stata in grado di fornire al Mediatore i documenti richiesti e di rispondere alle domande del Mediatore sulla posizione della Commissione, come stabilito nella risposta alla domanda di conferma.

Per i casi in cui la Commissione non ha ancora adottato una decisione esplicita di conferma, la trasmissione dei documenti e delle risposte al Mediatore è più complessa, in quanto i documenti sono ancora in fase di valutazione da parte della Commissione e la posizione potrebbe rischiare di essere incompleta in quel momento. 

Elementi che potrebbero essere migliorati

Tra gli elementi che i rispondenti hanno individuato come aree di miglioramento nella gestione dei casi di accesso del pubblico da parte del Mediatore figuravano i seguenti:

• piccoli adeguamenti del modulo per la presentazione delle denunce al Mediatore, in particolare per chiarire gli allegati necessari;
• maggiori risorse informative con la giurisprudenza, che contribuirebbero a preparare le domande di conferma;
• maggiore chiarezza sull'applicazione della procedura Fast-Track;
• maggiori informazioni sul calendario previsto per portare a termine un'indagine, ad esempio quali sono in generale i termini entro i quali le istituzioni devono fornire risposte al Mediatore;
• eventuali riunioni o telefonate con il denunciante per ascoltare oralmente le sue argomentazioni sostanziali;
• l'incoraggiamento del Mediatore alle istituzioni ad avere contatti più personali con i richiedenti, in modo da poter chiarire le richieste di accesso del pubblico.

b. Rispondere ai suggerimenti della precedente revisione

La Mediatrice ha inoltre risposto ai suggerimenti sollevati dalle parti interessate nel contesto del precedente riesame.

Il Mediatore ha migliorato il processo che consente ai denuncianti di presentare e tenere traccia delle denunce. I denuncianti possono ora monitorare lo stato della loro denuncia sul sito web del Mediatore. Ciò comprende un calendario dettagliato accessibile tramite l'account di un denunciante e un calendario meno dettagliato visibile al pubblico. Sono inoltre previsti miglioramenti per semplificare il modulo di reclamo online.

Il Mediatore ha inoltre preparato e pubblicato sul suo sito web orientamenti sul diritto di accesso del pubblico ai documenti.

5. Conclusione

Negli ultimi anni il numero di denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti è quasi raddoppiato. Allo stesso tempo, la gestione dei reclami in questo settore è stata semplificata, dopo l'introduzione della procedura Fast-Track. La maggiore efficienza dell’Ufficio è generalmente notevole in relazione alle denunce di accesso del pubblico.

Nel periodo 2021-2023 il tempo medio di trattamento di tutti i reclami relativi all'accesso del pubblico, dalla registrazione fino alla chiusura del caso, è stato di 69 giorni lavorativi. Per le indagini sull'accesso del pubblico, il tempo medio per raggiungere un risultato è di 83 giorni lavorativi.

L'adesione alla timeline di 40 giorni lavorativi nei casi Fast-Track è stata una sfida. L’équipe è stata rafforzata per contribuire ad affrontare il numero molto più elevato di casi di accesso del pubblico e, per estensione, per consentire all’Ufficio di rispettare tale calendario. Altri fattori che rendono difficile rispettare questo calendario includono la necessità di attendere le risposte delle istituzioni competenti in alcuni casi.

Più in generale, i ritardi incontrati da altre istituzioni nel trattare i casi di accesso del pubblico hanno avuto un effetto di ricaduta sulla gestione delle denunce da parte del Mediatore. In primo luogo, i casi non hanno potuto essere trattati nell'ambito della procedura Fast-Track. In secondo luogo, l'indagine del Mediatore doveva rimanere aperta fino a quando la risposta non fosse stata effettivamente fornita. Il Mediatore ha cercato di portare avanti il processo nella misura del possibile, in particolare ispezionando i documenti in assenza di una posizione esplicita definitiva dell'istituzione sulla divulgazione, e successivamente proponendo soluzioni o condividendo opinioni preliminari.

Il Mediatore resta impegnato a produrre non solo risultati in tempo utile, ma anche a trovare la migliore soluzione possibile per il denunciante. A seguito di tale riesame, il Mediatore continuerà a:

• migliorare e aggiornare la nota di orientamento sull'accesso del pubblico ai documenti disponibile sul suo sito web, in quanto si tratta di uno strumento prezioso per i denuncianti e i cittadini in generale. Garantirà inoltre un'ulteriore diffusione degli orientamenti;
• continuare a sostenere la rapida gestione delle indagini relative all'accesso del pubblico ai documenti;
• continuare a semplificare il modo in cui il pubblico presenta le denunce al Mediatore (modulo di denuncia);
• garantire che i denuncianti siano ben informati in merito alla portata e allo stato delle loro denunce;
• continuare a collaborare con le istituzioni per evitare ritardi nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico, in linea con il principio secondo cui "l'accesso ritardato è negato";
• mantenere un dialogo aperto con le istituzioni dell'UE su metodi di lavoro efficienti ed efficaci.

 

[1] Articolo 15 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu _2016/art_15/oj, e articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char _2012/oj.

[2] Regolamento 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Il regolamento 1049/2001 si applica direttamente alla Commissione europea, al Consiglio dell'UE e al Parlamento europeo. Tuttavia, anche altre istituzioni, organi e organismi dell'UE applicano il regolamento o hanno adottato decisioni che ne stabiliscono le modalità di applicazione.

[3] Per essere ricevibili, le denunce devono soddisfare determinate condizioni di cui all'articolo 2 dello statuto del mediatore. Questi includono, tra l'altro, l'obbligo di presentare una domanda di conferma per l'accesso ai documenti con la rispettiva istituzione prima di presentare un reclamo.

[4] Articolo 3, paragrafo 4, delle disposizioni di esecuzione del Mediatore. A titolo di esempio, il Mediatore può ritenere che non vi siano motivi per avviare un'indagine perché un altro organismo si trova in una posizione migliore per trattare la denuncia.

[5] Ai sensi dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] Esame della procedura accelerata del Mediatore del 24 febbraio 2021, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Le restanti denunce erano irricevibili o il Mediatore non ha trovato motivi sufficienti per avviare un'indagine.

[8] Le 70 indagini trattate nell'ambito della procedura Fast-Track si sono basate sui reclami ricevuti dal 2021 al 2023. Delle 70 indagini, otto erano ancora in corso al momento della stesura della presente relazione.

[9] Nella decisione che chiude l'indagine, il Mediatore può suggerire miglioramenti per quanto riguarda le questioni individuate nel corso dell'indagine. 

[10] Caso 1219/2020/MIG sul modo in cui il Consiglio europeo ha trattato una richiesta di accesso del pubblico ai messaggi basati su telefoni cellulari presumibilmente inviata dall'allora presidente ai capi di Stato e di governo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 e caso 1316/2021/MIG sul rifiuto da parte della Commissione europea dell'accesso del pubblico ai messaggi di testo scambiati tra il presidente della Commissione e l'amministratore delegato di un'azienda farmaceutica sull'acquisto di un vaccino contro la COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Per maggiori informazioni, cfr. l'iniziativa strategica SI/4/2021/MIG sul modo in cui le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'UE registrano i messaggi di testo e i messaggi istantanei inviati/ricevuti dai membri del personale a titolo professionale: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Per maggiori informazioni, cfr. il caso 1316/2021/MIG sul rifiuto della Commissione europea di concedere l'accesso del pubblico ai messaggi di testo scambiati tra il presidente della Commissione e l'amministratore delegato di un'azienda farmaceutica in merito all'acquisto di un vaccino contro la COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, il caso 211/2022/TM sul modo in cui la Commissione europea ha trattato una richiesta di accesso del pubblico alle e-mail dei suoi rappresentanti con sede in Grecia in merito alla situazione migratoria in due punti di crisi: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 e il caso 1378/2022/TM sul modo in cui la Commissione europea ha trattato una richiesta di accesso del pubblico ai documenti relativi alla strategia e alla legislazione ambientali dell'UE: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] Nel 2021 la Mediatrice ha avviato 22 indagini relative a ritardi da parte della Commissione nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico, nel 2022 35 indagini e, soprattutto, nel 2023 75 indagini di questo tipo.

[14] Per maggiori informazioni, cfr. il caso OI/2/2022/OAM sul tempo impiegato dalla Commissione europea per trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Risoluzione del Parlamento europeo del 14 marzo 2024 sul tempo impiegato dalla Commissione europea per trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Per maggiori informazioni, cfr. il caso 2124/2021/MIG sul modo in cui l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) ha gestito una richiesta di accesso del pubblico a documenti relativi a una proposta di restrizione del piombo nelle munizioni: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Per maggiori informazioni, cfr. il caso OI/4/2022/PB, sul tempo impiegato dall'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) per trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Per maggiori informazioni, cfr. il caso 2243/2022/SF sul modo in cui l'Agenzia europea per i medicinali (EMA) tratta le richieste di accesso del pubblico a documenti riguardanti un gran numero di documenti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Cfr. l'accesso del pubblico ai documenti dell'UE e il ruolo del Mediatore europeo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.