Contesto dell'indagine di follow-up

1. Il 19 novembre 2003 il Mediatore europeo ha avviato un'indagine di propria iniziativa sull'integrazione delle persone con disabilità (riferimento: OI/3/2003/JMA). Ciò ha comportato, in particolare, un'indagine sulle misure attuate dalla Commissione europea per garantire che le persone con disabilità non siano discriminate nei loro rapporti con l'istituzione.

2. Il 4 luglio 2007, dopo una serie di consultazioni con tutte le parti interessate, il Mediatore ha emesso una decisione motivata che ha chiuso la sua indagine [1].

3. Sulla base delle sue conclusioni, il Mediatore ha ritenuto che la Commissione avesse compiuto un autentico sforzo per integrare le persone con disabilità. Sottolinea, tuttavia, una serie di settori, come il sostegno finanziario fornito ai funzionari con disabilità o ai familiari disabili; l'assunzione di persone con disabilità; accesso alle informazioni della Commissione; e le azioni intraprese per sensibilizzare il personale dell'istituzione, laddove era ancora necessario intervenire. Poiché la Commissione ha accettato di adottare una serie di misure correttive, il Mediatore ha ritenuto che, all'epoca, non fossero necessarie ulteriori azioni in relazione a tali questioni.

4. Il Mediatore ha tuttavia ritenuto che la situazione relativa a uno degli aspetti esaminati nella sua indagine fosse insoddisfacente. Ciò ha riguardato il modo in cui le scuole europee trattano i bambini che, a causa della loro disabilità, hanno bisogni educativi speciali (bambini SEN).

5. I criteri per la politica delle scuole europee in materia di SEN per i bambini sono stati stabiliti per la prima volta in un programma educativo risalente al 1999. Il programma ha riguardato sia l'apprendimento che le disabilità fisiche, al fine di integrare il più possibile i bambini SEN nella vita scolastica. Ciò si otterrebbe, ad esempio, ricorrendo a insegnanti specializzati per fornire agli studenti SEN un'assistenza supplementare. A questo proposito, un programma su misura per ogni studente SEN, in base alle capacità e alle esigenze individuali, doveva essere deciso da un consiglio speciale per ogni rispettiva scuola. Il risultato di questo processo è stato un contratto, rinnovabile su base annuale, che delineava le responsabilità assunte da ciascuna parte.

6. Alla luce delle osservazioni formulate dalle associazioni e dai singoli interessati nel corso dell'indagine del Mediatore, è emerso che l'attuazione di questo programma aveva suscitato preoccupazione nell'opinione pubblica. Sono stati individuati una serie di problemi, tra cui il fallimento delle scuole:

a) accettare i bambini SEN sulla base del fatto che le scuole non dispongono né del know-how né delle risorse umane per affrontare alcuni tipi di disabilità;

b) istituire un programma globale per i bambini SEN e compiere sforzi concreti per promuovere un'istruzione più inclusiva; e

c) fornire personale qualificato e sostegno per integrare i bambini SEN.

7. In risposta a tali osservazioni, la Commissione ha sostenuto che il consiglio superiore delle scuole aveva approvato nel febbraio 2005 un nuovo documento intitolato «Integrazione degli alunni SEN nelle scuole europee»[2], che avrebbe costituito la base per una politica riveduta in questo settore, adattando le procedure di ammissione e integrazione degli alunni SEN.

8. Il 28 ottobre 2005 il Mediatore ha chiesto alla Commissione di spiegare in che modo intendeva valutare i risultati della politica delle scuole europee sull'integrazione dei bambini SEN e di indicare un calendario per tale valutazione. Tuttavia, la risposta della Commissione del 13 marzo 2006 non ha fornito alcuna informazione al riguardo.

Oggetto della presente indagine di follow-up

9. In assenza di tali informazioni, il Mediatore ha attirato l'attenzione della Commissione su una serie di questioni che avevano sollevato una grande preoccupazione pubblica. Tra questi figuravano:

(1) il parere che la strategia educativa relativa ai bambini SEN dovrebbe basarsi su un approccio di "integrazione preventiva";

(2) la preoccupazione per il fatto che il rinnovo annuale dell'accordo quadro, su cui sono stabiliti i singoli programmi per i bambini SEN, genera incertezza tra i genitori in merito all'evoluzione della situazione nel tempo;

(3) la necessità che le scuole elaborino programmi adeguati per determinate difficoltà di apprendimento, come la dislessia, che richiedono un'adeguata formazione in servizio su come sostenere gli alunni nelle loro classi;

(4) il rischio che i genitori di bambini SEN possano essere esclusi dai gruppi consultivi SEN delle scuole, a causa del fatto che non ricevono informazioni sufficienti sullo stato e sull'eventuale progresso dei loro figli; e

(5) l'assenza di coerenza nel modo in cui le singole scuole attuano la politica nei confronti dei bambini SEN e la necessità di creare una posizione di coordinatore SEN in ciascuna delle scuole.

10. Al fine di seguire da vicino l'evoluzione di questa situazione nel periodo successivo alla sua decisione, il Mediatore ha chiesto alla Commissione di inviargli entro la fine del 2007 un'ulteriore relazione sui progressi compiuti dalle scuole europee nell'integrazione dei bambini SEN. Tale relazione gli consentirebbe di decidere se sia necessario un ulteriore intervento da parte sua.

11. Il Mediatore si è impegnato a pubblicare tale relazione sul suo sito web, in modo da informare i cittadini del suo contenuto.

L'indagine di follow-up

12. Il 18 dicembre 2007 la Commissione ha inviato la relazione richiesta, intitolata «Analisi dei progressi compiuti dalle scuole europee in materia di integrazione degli alunni con bisogni educativi speciali».

13. Il 1o febbraio 2008 il Mediatore ha pubblicato la relazione della Commissione sul suo sito web e ha spiegato che avrebbe deciso se fossero necessarie ulteriori azioni da parte sua, tenendo conto del contenuto della relazione e delle osservazioni formulate dal pubblico. Spiega che, dopo aver ricevuto e analizzato i potenziali contributi dei cittadini, informerà la Commissione delle sue conclusioni mediante una lettera, che sarà pubblicata sul suo sito web.

14. In risposta al suo annuncio, il Mediatore ha ricevuto due contributi del pubblico, rispettivamente in data 26 maggio e 9 giugno 2008, dalla sig.ra Morag Ottens e dal gruppo di sostegno alla disabilità del Parlamento europeo.

Analisi e conclusioni del Mediatore

Argomenti presentati dalla Commissione al Mediatore

15. Nella sua relazione, la Commissione ha riconosciuto la situazione esistente, ha ricordato il suo ruolo nel contesto della gestione delle scuole europee e ha valutato sia la politica di integrazione applicata dalle scuole, sia i progressi compiuti finora al riguardo.

16. La Commissione ha spiegato che nel 1999 le scuole europee avevano adottato un programma educativo relativo all'integrazione dei bambini SEN, riveduto nel 2005 ("il programma"). Il programma definisce i bambini SEN come alunni che hanno difficoltà fisiche, mentali e/o comportamentali che incidono sulla loro capacità di partecipare all'istruzione generale. L'obiettivo del programma è quello di integrare i bambini SEN nella vita scolastica per quanto possibile, garantendo che siano in grado di partecipare attivamente all'istruzione tradizionale. Non tutti i bambini SEN possono essere accettati nel sistema delle scuole europee. La Commissione, tuttavia, non è membro del gruppo politico SEN, responsabile dell'elaborazione del programma.

Ruolo della Commissione

17. La Commissione ha sottolineato che le scuole, essendo disciplinate da un accordo intergovernativo, non svolgono un ruolo guida nel processo decisionale delle scuole. Sottolinea di avere un solo voto in seno al consiglio dei governatori, così come ciascuno degli Stati membri dell'UE.

18. Per quanto riguarda il gruppo politico SEN, che è l'organo responsabile dell'elaborazione del programma SEN delle scuole, la Commissione ha sottolineato di aver cercato di monitorare l'evoluzione dell'integrazione complessiva degli alunni SEN e di mettere a disposizione il bilancio necessario. Ha inoltre insistito sul fatto che non vi è alcun massimale per il bilancio SEN di una scuola europea.

19. La Commissione non ha il diritto di partecipare alle riunioni del gruppo consultivo e non è mai coinvolta nelle decisioni relative ai singoli minori. Tuttavia, la Commissione informa i genitori dei bambini SEN in merito al programma SEN e a tutte le sue condizioni e implicazioni.

20. La Commissione ha incoraggiato le scuole europee a fare tutto il possibile per integrare i bambini SEN nella misura del possibile, ad esempio coprendo le loro spese.

Integrazione dei bambini SEN nelle scuole europee

21. Il 22 e 23 maggio 2002 il consiglio superiore delle scuole ha incaricato il gruppo politico SEN di elaborare una relazione annuale sugli alunni coperti da un accordo quadro SEN. Da allora, il gruppo politico SEN ha elaborato ogni anno una relazione sui progressi compiuti nell'integrazione dei bambini SEN nel sistema delle scuole europee, che viene poi presentata al consiglio superiore. La "Relazione annuale sull'integrazione degli alunni SEN nelle scuole europee" per il 2005/2006 è stata presentata il 17 e 18 aprile 2007 alla riunione del consiglio superiore di Lisbona.

22. Nel corso di tale riunione, la Commissione ha sottolineato di ritenere la relazione di qualità insufficiente e ha chiesto un'analisi più approfondita delle cifre e delle cause dei ritiri dal programma SEN da includere nella relazione dell'anno successivo.

23. La Commissione ha spiegato che l'integrazione di ogni singolo bambino SEN in una scuola europea è una questione che rientra nella responsabilità di un gruppo consultivo composto dal vicedirettore della scuola, dall'ispettore SEN responsabile, dai genitori, dagli insegnanti e, di solito, da un medico specialista esterno.

24. Se il gruppo consultivo raggiunge un parere positivo sull'integrazione di un minore SEN, il direttore della scuola e i genitori del minore SEN approvano e firmano un accordo quadro rinnovabile su base annuale.

25. Se il gruppo consultivo ha un parere negativo sull'integrazione del bambino, la scuola competente informa i genitori della situazione e suggerisce loro di trovare un'istruzione alternativa per il loro bambino. La Scuola fornisce quindi ai genitori consigli su altre possibilità di scolarizzazione e li aiuta, per quanto possibile, a trovare l'istituto scolastico più appropriato in questo senso.

26. Sebbene le scuole europee facciano del loro meglio per integrare il maggior numero possibile di bambini SEN, le scuole hanno una serie di vincoli che le rendono incapaci di integrare tutti i bambini SEN.

L'accordo quadro annuale

27. Il gruppo consultivo studia in dettaglio ogni nuova applicazione per un bambino SEN. Valuta inoltre la situazione di ciascun alunno SEN, almeno una volta all'anno, al fine di riconsiderare le possibilità e/o le modalità della sua integrazione. Essa adegua inoltre, se necessario, i termini dell'accordo quadro annuale sulle energie rinnovabili.

28. Se il gruppo consultivo suggerisce che un bambino SEN dovrebbe essere ammesso alle scuole europee, definisce un programma di apprendimento per tale studente, ad esempio apportando le modifiche necessarie al suo curriculum. I bambini SEN ammessi nelle scuole sono coperti da un accordo quadro annuale rinnovabile, firmato dai genitori e dal direttore della scuola pertinente. Ciò stabilisce le condizioni di accettazione, il programma individuale di insegnamento e apprendimento, il sostegno pedagogico e finanziario e il contributo che i genitori devono apportare.

29. La Commissione ha sottolineato che, a sua conoscenza, non è stata presentata alcuna proposta per ridurre o rifiutare la partecipazione dei genitori al gruppo consultivo. L'input dei genitori è di fondamentale importanza per l'intero gruppo consultivo e soprattutto per il benessere dei bambini.

30. Per quanto riguarda il rinnovo annuale dell'accordo quadro in base al quale sono istituiti programmi individuali per i bambini SEN, la Commissione ha sottolineato che la situazione di un alunno SEN deve essere attentamente monitorata, in quanto può cambiare nel tempo. L'accordo quadro annuale rinnovabile consente ai genitori e alla scuola di apportare gli adeguamenti necessari per garantire la migliore integrazione possibile.

Il ruolo dell'ispettore SEN

31. Il programma prevede due ispettori SEN: uno per gli alunni SEN dell'asilo nido e dell'istruzione primaria e un secondo per gli alunni SEN dell'istruzione secondaria. Al fine di raggiungere una posizione comune nei diversi gruppi consultivi, l'ispettore è presente in tutti i gruppi consultivi e segue tutti i fascicoli. Il consiglio d'ispezione è stato invitato a redigere un documento in cui, nel tentativo di rendere il sistema più obiettivo, vengono descritti in dettaglio gli standard minimi per tutti gli alunni.

32. Nel 2005 il consiglio superiore ha nominato un gruppo di lavoro incaricato di elaborare proposte sul futuro delle scuole europee. Nel gennaio 2007 il consiglio dei governatori ha proposto al consiglio d'ispezione di indicare se fossero necessarie ulteriori misure per promuovere il concetto di istruzione inclusiva. In tale contesto, la Commissione ha sostenuto l'idea di creare una serie di norme minime. Ciò fornirebbe a tutte le parti coinvolte nell'integrazione dei minori SEN una base solida e norme oggettive su cui fondare l'iscrizione o il rifiuto dei singoli minori SEN.

Progressi compiuti per quanto riguarda l'integrazione dei minori SEN

33. La relazione annuale 2005/2006 sull'integrazione dei bambini SEN nelle scuole europee è stata preparata dall'ispettore SEN e presentata al consiglio superiore nella riunione dell'aprile 2007. Secondo il Rapporto, il numero di bambini SEN all'interno del sistema scolastico ha registrato un grande aumento. Mentre nel 2004/2005 il numero era di 274, è aumentato del 41% nel 2006/2007, raggiungendo una cifra di 388.

34. Secondo la relazione annuale, il 16,3% degli alunni SEN (63 su 387) si è ritirato dall'accordo quadro per i seguenti motivi.

(a) Il 43,28% dei genitori ha deciso di trovare un'altra scuola.

b) il 20,89% (14 su 67) dei ritiri è dovuto al fatto che i genitori hanno cambiato lavoro e hanno dovuto trasferirsi in un'altra città.

c) l'8,95 % degli alunni SEN (6 su 67) ha raggiunto un livello di progresso che ha permesso loro di seguire il programma di studi ordinari.

(d) Il 26,88% degli alunni SEN (18 su 67) è stato avvisato dal gruppo consultivo di non essere in grado di partecipare a un minimo di attività cognitive. Di conseguenza, il direttore della scuola ha deciso di non prorogare il proprio accordo quadro SEN. Questi studenti dovevano trovare un'altra scuola più adatta alle loro esigenze educative. La Commissione ha preso l'iniziativa di chiedere alle scuole di creare una serie di norme minime oggettive per definire meglio questo tipo di situazioni.

35. La Commissione ha inoltre sottolineato di aver chiesto un'analisi più dettagliata dei motivi per cui il 43,28% dei genitori ha deciso di ritirare i propri figli dal sistema scolastico europeo.

Considerazioni di bilancio

36. La Commissione ha sottolineato di sostenere la politica di integrazione delle scuole, purché le decisioni individuali siano sostenute dal gruppo consultivo. Il bilancio previsto per i bambini SEN nel bilancio 2007 delle scuole ammontava a 2 785 927 EUR.

37. Quasi tutti i locali delle scuole sono costruiti in modo da consentire l'integrazione degli alunni SEN con esigenze fisiche particolari. Tuttavia, secondo la relazione annuale, non tutte le scuole hanno previsto un aumento del numero di piccole sale dedicate al lavoro individuale con i bambini SEN. La Commissione ha insistito sulla necessità di fare tutto il possibile per rendere l'integrazione una realtà.

38. Se una scuola europea non può accogliere un bambino SEN che, di conseguenza, deve frequentare una scuola specializzata, i genitori possono, a determinate condizioni, chiedere il rimborso delle rette scolastiche. Il 12 settembre 2007, in occasione della 249a riunione del «Collège des Chefs d'administration», è stata discussa la questione relativa al rimborso integrale delle spese scolastiche per i bambini SEN. Nel corso di tale riunione è stato deciso che il «Comité de Préparation pour les Affaires Sociales» avrebbe dovuto valutare l'impatto di tali rimborsi integrali sulle istituzioni.

Tendenze future verso l'integrazione dei bambini SEN

39. Il programma SEN afferma che una reale integrazione presuppone l'uso per tutte le attività di metodi di insegnamento inclusivi per tutte le attività, che, per quanto possibile, corrispondano alle capacità degli alunni. In termini di integrazione, la Commissione ha osservato che sarebbe auspicabile che i bambini SEN che necessitano di assistenza all'apprendimento la ottenessero dagli insegnanti SEN, senza dover passare a una classe diversa. Nel gruppo di lavoro sul futuro delle scuole europee, la Commissione ha sostenuto l'idea di valutare in che misura i metodi di insegnamento inclusivi siano effettivamente utilizzati nelle scuole europee. Questa idea è stata approvata dal Consiglio dei governatori nella riunione del gennaio 2007. I risultati della valutazione non sono ancora disponibili.

40. In seno al gruppo di lavoro, la Commissione ha sostenuto l'idea di avviare un progetto pilota per un centro di risorse SEN. Questo centro fornirebbe a tutte le scuole europee competenze e consigli per facilitare, nella massima misura possibile, l'integrazione dei bambini SEN. Nella riunione del gennaio 2007, il consiglio dei governatori ha proposto tale idea al consiglio degli ispettori, che dovrebbe riferire in merito.

41. Ogni scuola ha un certo tempo di coordinamento SEN, che viene utilizzato per la compilazione dei fascicoli dei casi, la presa di appunti durante le riunioni dei gruppi consultivi, la stesura di accordi, il monitoraggio dei diversi casi, i contatti con i rispettivi ispettori SEN e così via. Spetta alla direzione di ciascuna scuola decidere se nominare un coordinatore SEN o dividere il tempo di coordinamento SEN tra i diversi colleghi.

Conclusione

42. La Commissione ha osservato che, durante gli anni di funzionamento del programma SEN, il numero di bambini SEN integrati nelle scuole europee è aumentato in modo significativo. La Commissione ha messo a disposizione gli stanziamenti di bilancio necessari per dare alle scuole l'opportunità di integrare il maggior numero possibile di alunni SEN.

43. La Commissione ha sottolineato che continuerà a monitorare attentamente i motivi del ritiro degli alunni dal programma SEN e farà pressione sul gruppo politico SEN responsabile della relazione annuale, al fine di ottenere risposte ai suoi quesiti in merito a tale questione.

44. La Commissione continua a partecipare attivamente al dibattito sul miglioramento della politica SEN e attende con grande interesse la reazione del consiglio d'ispezione in merito alle norme minime per il progetto pilota relativo a un centro di risorse SEN. Attende inoltre la reazione del consiglio d'ispezione sulla necessità di un'ulteriore valutazione dei metodi di insegnamento inclusivi.

45. La Commissione ha sottolineato che continuerà a difendere gli interessi dei bambini SEN sia nel consiglio superiore che nei consigli di amministrazione delle scuole.

Osservazioni presentate al Mediatore dal pubblico

46. I contributi ricevuti dal Mediatore hanno riguardato la natura e i contenuti del programma SEN delle scuole europee, il ruolo della Commissione in questo processo e il bilancio della Commissione per i bambini SEN.

Campo di applicazione limitato del programma SEN:

47. È stato sottolineato che le scuole europee dovrebbero accettare di educare tutti i bambini SEN fino a raggiungere almeno un certo livello di competenza e/o maturità. Questo obiettivo richiederebbe che, nella loro educazione dei bambini SEN, le scuole si allontanino dall'attuale paradigma di integrazione e si muovano verso un approccio più integrativo.

48. È stato osservato che il programma SEN è rivolto solo agli alunni che sono in grado di far fronte all'istruzione generale. Di conseguenza, un certo numero di bambini SEN con difficoltà di apprendimento da moderate a gravi abbandonano o vengono ritirati. Poiché non esiste un concetto generale su come affrontare queste situazioni, il successo nei singoli casi dipende in gran parte dalla competenza e dalla volontà dell'insegnante specifico coinvolto. Poiché la maggior parte degli insegnanti ha contratti relativamente a breve termine, non hanno una conoscenza dettagliata di altri sistemi scolastici nei paesi ospitanti o vicini. Di conseguenza, spesso non sono in grado di offrire consulenza su istituti scolastici più appropriati se le scuole europee non sono in grado di soddisfare le esigenze di un singolo bambino SEN.

49. Per il pubblico, l'atteggiamento delle scuole nei confronti dell'integrazione è molto importante e può avere un impatto reale sulla percentuale di bambini SEN in ogni scuola. Sebbene sia stato sostenuto che la percentuale di bambini SEN ammessi in ciascuna scuola è il risultato dei diversi criteri utilizzati (il che sostiene l'argomentazione secondo cui gli ispettori SEN dovrebbero creare un insieme comune di criteri), la percezione pubblica è che le diverse percentuali di bambini SEN in ciascuna scuola siano dovute a atteggiamenti e pratiche diversi. In tal caso, sarebbe opportuno che tutte le scuole adottassero una serie di buone pratiche.

Suggerimenti per possibili miglioramenti

50. Sono stati formulati alcuni suggerimenti per migliorare il livello generale di competenza delle scuole al fine di: incoraggiare, a livello generale, una politica più inclusiva; rafforzare le capacità del SEN formando gli insegnanti e offrendo un sostegno multidisciplinare esperto; rafforzare il coordinamento del SEN; coinvolgere, ove necessario, esperti esterni e squadre nazionali di sostegno; e lo scambio delle migliori pratiche. L'educazione inclusiva significherebbe flessibilità e tolleranza per le differenze in termini di livelli cognitivi e progresso individuale. Metodi di insegnamento inclusivi significherebbero che gli insegnanti sono in grado di affrontare queste differenze nei livelli cognitivi e nei modi di apprendimento.

51. La comunicazione tra i genitori e le scuole interessate continua ad essere un problema. Si è sostenuto che l'unico punto di riferimento dei genitori sono i direttori delle scuole e che il ruolo dei genitori nelle riunioni dei gruppi consultivi è ancora molto debole. Non hanno il diritto di portare una terza persona e non ricevono le relazioni necessarie prima delle riunioni del gruppo consultivo. L'ammissione dei bambini SEN è spesso concessa per un periodo inferiore a 1 anno e i genitori non sono sicuri se il loro bambino sarà in grado di continuare fino all'ultimo momento. In alcuni casi, i bambini con un numero limitato di ore SEN non sono ammessi nelle scuole europee al di fuori di tali ore. Di conseguenza, i genitori di tali bambini devono trovare soluzioni alternative. È stato proposto che le scuole europee istituiscano un protocollo per i contatti con i genitori, basato sul rispetto reciproco, sulla trasparenza e sul partenariato.

Progetto pilota SEN

52. Il finanziamento di un progetto pilota per un centro di risorse SEN attraverso il bilancio 2008 delle Comunità europee potrebbe costituire un punto di partenza per ampliare il programma SEN esistente e migliorare le competenze delle scuole. Come primo passo, una serie di esperti indipendenti dovrebbe rivedere l'attuale politica SEN in tutto il sistema delle scuole europee e stabilire le esigenze e i requisiti del centro di risorse in termini di personale, finanziamenti e attrezzature per le scuole con sede sia a Bruxelles che a Lussemburgo.

53. I casi in cui le scuole si dichiarano non competenti a soddisfare i bambini SEN dovrebbero essere oggetto di indagini approfondite. A tale riguardo, dovrebbe essere avviata una discussione aperta su come proseguire l'istruzione del singolo minore SEN in questione. L'analisi dei casi di successo potrebbe contribuire a stabilire orientamenti più generali, così come l'esame delle migliori pratiche.

54. Le implicazioni dell'inclusione e dell'insegnamento inclusivo devono essere ulteriormente esplorate. Occorre inoltre chiarire il ruolo di tutte le parti interessate (insegnanti, coordinatori, genitori e psicologi) nel centro di risorse. Le opzioni per fornire un approccio multidisciplinare, con il contributo di psicologi con esperienza SEN, nonché di altri specialisti, devono essere analizzate.

55. A livello individuale, dovrebbe essere elaborato un piano individuale di istruzione ("PIE"), contenente un'analisi delle particolari esigenze di apprendimento di ciascun alunno SEN e raccomandazioni per metodi di insegnamento adattati. Occorre prestare particolare attenzione alle esigenze di sostegno degli insegnanti, che devono mettere in pratica tali raccomandazioni. Soprattutto, è necessario definire e seguire le esigenze di formazione dei coordinatori e degli insegnanti che devono far fronte a un'ampia gamma di alunni SEN. Tale approccio aprirebbe la strada alla creazione di centri di risorse, che potrebbero essere situati all'interno di ciascuna scuola.

Il ruolo della Commissione

56. È stato sostenuto che la Commissione dovrebbe adottare un approccio più proattivo per quanto riguarda la politica SEN in generale, fornendo finanziamenti permanenti per gli aspetti comuni del programma SEN e contribuendo a costruire una struttura di sostegno SEN coerente ed efficace all'interno delle scuole. Attualmente la Commissione versa ingenti somme alle scuole private che accettano bambini SEN, che sono state respinte dalle scuole europee. Contribuire al rafforzamento e al miglioramento del programma SEN all'interno di ciascuna delle scuole potrebbe avere un effetto finanziario positivo su altre linee di bilancio.

Il contributo dell'UE al bilancio delle scuole europee

57. È stato osservato che, sebbene la Commissione sembri insistere sul fatto che non esiste un massimale per il bilancio SEN di una scuola europea, in pratica le singole scuole hanno insistito per limitare il numero di ore di aiuto fornite ogni settimana per bambino. Le scuole sostengono che questa pratica è dovuta alla mancanza di finanziamenti.

58. Nella sua risoluzione dell'8 settembre 2005 sulle scuole europee, il Parlamento ha insistito sul fatto che, poiché il contributo dell'UE al sistema delle scuole europee è pari al 57% dei suoi costi totali, la Commissione dovrebbe aumentare i suoi diritti di voto nel consiglio superiore. In tal caso, la Commissione dovrebbe riferire al Parlamento al termine di ciascuna riunione del consiglio dei governatori. Allo stesso modo, la Commissione dovrebbe ampliare il proprio ruolo per quanto riguarda l'attuazione del programma SEN, monitorando in tal modo da vicino il funzionamento dei centri di risorse una volta istituiti.

59. La Commissione dovrebbe rivedere la sua politica in materia di SEN e i suoi impegni di bilancio, in quanto versa ingenti importi alle scuole private che accettano bambini SEN. Tali importi potrebbero essere convogliati in modo da rafforzare la politica SEN delle scuole europee e contribuire a sviluppare alternative per l'integrazione dei bambini SEN nell'istruzione generale.

Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità

• 60. È stato fatto riferimento alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità e alle implicazioni che l'entrata in vigore di questo strumento giuridico avrebbe sia per la Commissione che per le scuole europee. La Comunità europea in quanto tale, insieme a tutti i suoi Stati membri, ha già firmato tale convenzione. L'articolo 24 stabilisce in modo molto dettagliato gli obblighi delle parti della convenzione di fornire un'istruzione inclusiva e non discriminatoria per tutti. La convenzione è entrata in vigore nel maggio 2008 e le scuole europee, così come sono disciplinate dagli Stati membri e dalla Commissione, dovrebbero intervenire per adempiere a tali obblighi.

Valutazione del Mediatore

61. Come osservazione preliminare, il Mediatore sottolinea che la sua revisione della relazione della Commissione del 18 dicembre 2007 non dovrebbe essere percepita come un mezzo per imporre una politica particolare né alle scuole europee né alla Commissione. L'obiettivo principale del Mediatore è stato quello di contribuire a rafforzare il dialogo tra la Commissione e il pubblico in relazione alle questioni più criticate dai cittadini. In tal modo, il Mediatore spera di contribuire a una più efficace integrazione dei minori SEN.

62. Il Mediatore desidera ringraziare i cittadini che hanno partecipato alla sua indagine e hanno contribuito con osservazioni. I loro contributi hanno fatto luce sul problema e, si spera, aiuteranno la Commissione a individuare le azioni necessarie per migliorare la situazione dei minori SEN.

63. Il Mediatore ha costantemente ritenuto che le scuole europee non siano un'istituzione o un organo comunitario e pertanto non rientrino nel suo mandato ai sensi dell'articolo 195 del trattato CE. Tuttavia, ha anche sottolineato che la Commissione ha una certa responsabilità per il funzionamento delle scuole europee, in quanto è rappresentata nel loro consiglio superiore e contribuisce in larga misura al loro finanziamento. Di conseguenza, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia la responsabilità generale di promuovere una buona amministrazione nelle scuole europee. Tale responsabilità comprende l'obbligo di promuovere una politica non discriminatoria nei confronti dei bambini SEN nelle scuole europee in modo da garantirne la completa integrazione. A tale riguardo, il Mediatore osserva che, nel suo «Codice di buone pratiche per l'occupazione delle persone con disabilità» riveduto del 1998 [3], la Commissione si è impegnata a sostenere gli sforzi compiuti dalle scuole europee al fine di integrare meglio i bambini SEN.

64. Dopo aver valutato le diverse opinioni espresse nel corso della sua indagine, il Mediatore riconosce che, nonostante il suo potere limitato nel sistema di governo delle scuole europee, negli ultimi anni la Commissione ha compiuto un autentico sforzo per adoperarsi a favore di politiche più efficaci per l'integrazione dei bambini SEN. E' lodevole che la principale preoccupazione della Commissione, sia nel Consiglio superiore che nei Consigli di amministrazione delle scuole, sia stata, come sottolineato, quella di difendere gli interessi dei bambini SEN.

65. Nel complesso, il Mediatore ritiene che siano stati compiuti progressi sotto vari aspetti. Ciò è dimostrato dal fatto che il numero di bambini SEN integrati nelle scuole europee negli ultimi anni ha registrato un aumento significativo. Parte di tale aumento è senza dubbio il risultato degli sforzi della Commissione volti ad aumentare il sostegno finanziario destinato all'integrazione dei bambini SEN nelle scuole.

66. Il Mediatore si rammarica, tuttavia, che il sostegno finanziario fornito ai funzionari con familiari disabili sia insufficiente. Tale assistenza è particolarmente inadeguata per quanto riguarda la copertura delle spese sostenute dalle famiglie i cui figli sono esclusi dalle scuole europee a causa della loro disabilità.

67. Come già affermato dal Mediatore nella sua relazione speciale del 27 maggio 2005 al Parlamento europeo nel caso 1391/2002/JMA [4], la Commissione avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per garantire che i genitori di bambini SEN, esclusi dalle scuole europee a causa del loro grado di disabilità, non fossero tenuti a contribuire alle spese scolastiche dei loro figli. Il Mediatore sottolinea che, il 6 aprile 2006, il Parlamento ha approvato la raccomandazione del Mediatore [5]. Diversi anni dopo, e nonostante tali raccomandazioni, il Mediatore rileva con sgomento che la Commissione sta ancora discutendo la situazione, al fine di valutare l'impatto finanziario sulle istituzioni.

68. Il Mediatore è consapevole del fatto che, come ammesso dalla Commissione stessa, un numero significativo di bambini SEN accettati nelle scuole si ritira successivamente per motivi sconosciuti. Si tratta di uno sviluppo preoccupante che può indicare le inadeguatezze dell'approccio delle scuole europee all'integrazione dei bambini SEN. Il Mediatore osserva che la Commissione si è impegnata a monitorare attentamente i motivi di tali ritiri. Ha convenuto che la questione sia esaminata e chiarita dal gruppo politico SEN responsabile della relazione annuale.

69. Il Mediatore si compiace del fatto che la Commissione sia disposta a svolgere un ruolo guida nel dibattito sul miglioramento della politica in materia di SEN. A tale riguardo, la Commissione si è impegnata a esaminare attentamente le risposte attese dal consiglio d'ispezione in merito a questioni importanti quali le norme minime per il progetto pilota di un centro di risorse SEN e l'ulteriore valutazione di metodi di insegnamento inclusivi.

70. Il Mediatore è consapevole del fatto che alcuni aspetti della politica delle scuole europee per l'integrazione dei bambini SEN sono ancora percepiti con preoccupazione da molti cittadini.  

71. Il ruolo dei genitori in qualsiasi discussione con le scuole sembra essere di grande importanza. Anche se la Commissione ha sottolineato che non sono state prese in considerazione modifiche per quanto riguarda il coinvolgimento dei genitori nelle questioni SEN, molti genitori sembrano essere preoccupati. Hanno suggerito che le scuole dovrebbero coinvolgere i genitori in misura maggiore. Ciò potrebbe essere fatto creando un protocollo in cui le scuole accettino che i contatti con i genitori debbano essere basati sul rispetto reciproco, sulla trasparenza e sul partenariato.

72. Il Mediatore ritiene che l'insistenza delle scuole europee sull'integrazione non sia sufficiente e che esse debbano pertanto passare a una nuova politica basata sull'inclusione. I cittadini interessati hanno suggerito una serie di miglioramenti a tale riguardo, tra cui l'aumento del numero di iniziative adottate dalle scuole; rafforzare il ruolo dei coordinatori SEN meglio formati, rafforzando la posizione data ai genitori; e/o l'introduzione delle migliori pratiche.

73. Il Mediatore accoglie con favore la decisione delle scuole europee di sviluppare un progetto pilota che potrebbe portare alla creazione di un nuovo centro di risorse SEN. Auspica che la Commissione monitori attentamente l'attuazione di questa iniziativa, in modo che non sia al di sotto delle aspettative. Uno dei compiti che il progetto pilota potrebbe svolgere sarebbe quello di riesaminare la situazione esistente, in modo da valutare se il programma SEN soddisfa le richieste del pubblico e, in caso contrario, quali azioni sarebbero necessarie per correggere le carenze individuate.

74. Il Mediatore desidera richiamare l'attenzione della Commissione sul fatto che molti cittadini si chiedono perché l'istituzione non abbia un coinvolgimento più attivo nella politica SEN delle scuole europee. Anche se si tratta di una decisione che è sotto il controllo definitivo degli Stati membri, il Mediatore ritiene che, in linea con il parere espresso dal Parlamento europeo [6], la Commissione dovrebbe cercare di rivolgersi a tutte le parti interessate coinvolte nella governance delle scuole europee, al fine di rafforzare il proprio ruolo.

75. Infine, il Mediatore desidera sottolineare che la futura integrazione dei bambini SEN da parte delle scuole europee dovrebbe tenere debitamente conto dell'obbligo al riguardo, sancito dall'articolo 24 della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità [7]. La convenzione, adottata il 13 dicembre 2006 (risoluzione A/RES/61/106), è stata aperta alla firma di tutti gli Stati e di tutte le organizzazioni di integrazione regionale il 30 marzo 2007. È entrato in vigore il 3 aprile 2008. Sia gli Stati membri dell'UE che la Commissione, a nome delle Comunità europee, hanno già firmato questo strumento internazionale. La sua corretta applicazione richiederà che tutte le parti, compresa la Commissione, compiano sforzi concertati per progredire verso un'istruzione inclusiva che non escluda i bambini SEN dal sistema educativo generale e che offra agli alunni SEN il sostegno di cui hanno bisogno per ottenere un'istruzione adeguata.

76. Come per altri aspetti della sua indagine di propria iniziativa, il Mediatore auspica che, aprendo un ulteriore dibattito pubblico sull'integrazione dei bambini SEN nelle scuole europee, abbia contribuito ad avvicinare la voce dei cittadini disabili alle istituzioni dell'Unione. Il Mediatore auspica inoltre che la sua iniziativa aiuti la Commissione a riesaminare alcune delle sue azioni al riguardo, al fine di correggerle se necessario e, in tal modo, di servire meglio tutti i cittadini europei.

77. Alla luce delle risultanze di cui sopra, il Mediatore non ritiene necessario proseguire le indagini in questo momento. Continuerà tuttavia a monitorare la situazione sulla base delle denunce presentate dai cittadini in merito all'integrazione dei bambini SEN nelle scuole europee e agirà nuovamente quando la situazione lo giustificherà. 

78. Nel tentativo di informare il maggior numero possibile di cittadini, il Mediatore pubblicherà sul suo sito web la versione completa dell'indagine di follow-up in inglese, nonché una sintesi della stessa in tutte le lingue ufficiali dell'UE.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo, addì 9 dicembre 2008

 

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[1] http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/03oi3.htm

[2] Riferimento: 2003-D-4710-en-6. Il presente documento è disponibile sul sito web delle scuole europee: http://www.eursc.org/SE/htmlEn/IndexEn_home.html.

[3] Il codice di buone pratiche dell'UE è disponibile sul sito web della Commissione:

http://ec.europa.eu/employment_social/soc-prot/disable/codehaen_en.htm

[4] http://www.ombudsman.europa.eu/special/pdf/it/021391.pdf

[5] Risoluzione del Parlamento europeo sulla relazione speciale del Mediatore europeo a seguito di una denuncia contro le scuole europee (n. 1391/2002/JMA) (2005/2216(INI)).

[6] Risoluzione del Parlamento europeo dell'8 settembre 2005 sulle opzioni per lo sviluppo del sistema delle scuole europee (INI/2004/2237):

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2005-0336+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN

[7] Convenzione sui diritti delle persone con disabilità:

http://www.un.org/disabilities/default.asp?id=259

"Articolo 24 - Istruzione

1. Gli Stati Parti riconoscono il diritto delle persone con disabilità all'istruzione. Al fine di realizzare questo diritto senza discriminazioni e sulla base di pari opportunità, gli Stati Parti assicureranno un sistema educativo inclusivo a tutti i livelli e un apprendimento lungo tutto l'arco della vita diretto a:

•a. il pieno sviluppo del potenziale umano e del senso di dignità e autostima, nonché il rafforzamento del rispetto dei diritti umani, delle libertà fondamentali e della diversità umana;

b. lo sviluppo, da parte delle persone con disabilità, della loro personalità, dei loro talenti e della loro creatività, nonché delle loro capacità mentali e fisiche, al massimo delle loro potenzialità;

•c. consentire alle persone con disabilità di partecipare efficacemente a una società libera.

2. Nell'esercizio di tale diritto, gli Stati Parti assicurano che:

•a. le persone con disabilità non sono escluse dal sistema di istruzione generale sulla base della disabilità e i bambini con disabilità non sono esclusi dall'istruzione primaria gratuita e obbligatoria o dall'istruzione secondaria sulla base della disabilità;

b. le persone con disabilità possono accedere a un'istruzione primaria e secondaria inclusiva, di qualità e gratuita su base di uguaglianza con gli altri nelle comunità in cui vivono;

•c. è previsto un accomodamento ragionevole delle esigenze dell'individuo;

•d. le persone con disabilità ricevono il sostegno necessario, nell'ambito del sistema di istruzione generale, per facilitare la loro efficace istruzione;

•e. Sono previste efficaci misure di sostegno individualizzate in ambienti che massimizzano lo sviluppo accademico e sociale, in linea con l'obiettivo della piena inclusione.

3. Gli Stati Parti consentono alle persone con disabilità di apprendere le capacità di vita e di sviluppo sociale per facilitare la loro piena ed equa partecipazione all'istruzione e come membri della comunità. A tal fine, gli Stati parti adottano le misure appropriate, tra cui:

•a. facilitare l'apprendimento del Braille, della scrittura alternativa, delle modalità, dei mezzi e dei formati di comunicazione e orientamento e delle competenze in materia di mobilità, nonché facilitare il sostegno e il tutoraggio tra pari;

•b. facilitare l'apprendimento della lingua dei segni e la promozione dell'identità linguistica della comunità sorda;

•c. garantire che l'educazione delle persone, e in particolare dei bambini, ciechi, sordi o sordociechi, sia impartita nelle lingue, nei modi e nei mezzi di comunicazione più appropriati per l'individuo e in ambienti che massimizzino lo sviluppo accademico e sociale.

4. Al fine di contribuire a garantire la realizzazione di questo diritto, gli Stati Parti adotteranno misure appropriate per impiegare insegnanti, compresi gli insegnanti con disabilità, che siano qualificati nella lingua dei segni e/o in Braille, e per formare professionisti e personale che lavorino a tutti i livelli di istruzione. Tale formazione comprende la sensibilizzazione alla disabilità e l'uso di modalità, mezzi e formati di comunicazione, tecniche e materiali didattici adeguati e alternativi per sostenere le persone con disabilità.

5. Gli Stati Parti assicurano che le persone con disabilità siano in grado di accedere all'istruzione terziaria generale, alla formazione professionale, all'istruzione degli adulti e all'apprendimento permanente, senza discriminazioni e su base di uguaglianza con gli altri. A tal fine, gli Stati parti assicurano che siano forniti accomodamenti ragionevoli alle persone con disabilità.