Introduzione

Il 14 giugno 2023 oltre 600 persone sono annegate nel Mar Mediterraneo, al largo delle coste di Pylos in Grecia, quando la loro barca, un peschereccio gravemente sovraffollato chiamato Adriana, si è capovolta ed è affondata.

La tragedia dell'Adriana è stata descritta dalla commissaria europea per gli Affari interni Ylva Johansson come "uno dei peggiori naufragi di questo secolo in tutto il mondo" e ha sottolineato la necessità di "stabilire i fatti di ciò che è accaduto in ogni fase di questo viaggio fatale".

La Mediatrice ha svolto un'indagine di propria iniziativa per esaminare i fatti relativi alle azioni dell'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) nel corso della tragedia, nonché il modo in cui ha risposto ad altre emergenze marittime in cui è stata coinvolta.

L'indagine ha inoltre esaminato il rapporto tra Frontex e le autorità degli Stati membri nel contesto delle emergenze marittime in cui Frontex è coinvolta. Ha esaminato l'equilibrio delle responsabilità tra l'UE e gli Stati membri nelle operazioni di ricerca e soccorso e il modo in cui ciò influenza i risultati di tali operazioni.

Sebbene l'indagine abbia valutato le azioni di Frontex, le sue conclusioni, illustrate di seguito e più dettagliatamente nella decisione che conclude l'indagine, hanno portato a riflessioni più ampie sui cambiamenti necessari a livello dell'UE per dimostrare l'impegno dell'UE a salvare vite umane in mare o, come affermato dalla presidente della Commissione von der Leyen nel suo discorso al Parlamento europeo del settembre 2020, che "salvare vite umane in mare non è facoltativo".

Due conclusioni generali richiedono un'attenzione immediata e urgente:

L'indagine ha rivelato in che misura Frontex dipenda dalle azioni degli Stati membri per rispettare i suoi obblighi in materia di diritti fondamentali e il suo dovere di salvare vite umane.  Alla luce di tali conclusioni e delle crescenti preoccupazioni in merito alle persistenti violazioni dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro nelle sue operazioni di controllo di frontiera, Frontex dovrebbe valutare se sia stata raggiunta la soglia per consentirgli di cessare, ritirare o sospendere le sue attività con lo Stato membro in questione. Dovrebbe chiarire pubblicamente i motivi per cui ha concluso che la soglia è stata raggiunta o non è stata raggiunta.

· Al fine di fornire risposte alle più ampie questioni sistemiche che vanno oltre il mandato della presente indagine, il Mediatore invita il Parlamento europeo, il Consiglio dell'UE e la Commissione europea a istituire una commissione d'inchiesta indipendente per valutare le ragioni dell'elevato numero di morti nel Mediterraneo, a trarre insegnamenti da incidenti come il naufragio di Adriana e a formulare raccomandazioni su come proteggere i diritti fondamentali e il diritto alla vita nella risposta alle emergenze marittime. 

Contesto

Frontex non opera nel vuoto. Il trattamento delle "barche migranti" che tentano di navigare nel Mediterraneo può essere influenzato da fattori che normalmente non si applicherebbero alle operazioni di ricerca e soccorso (SAR), in particolare le sensibilità politiche e di altro tipo in materia di migrazione.

Criticamente, la possibilità di un salvataggio proattivo sarebbe un "fattore di attrazione" per le persone che cercano di migrare verso l'Europa con mezzi spesso pericolosi e di incoraggiare i trafficanti a mettere più vite in pericolo.

Che si tratti di incidenti o di progetti, le decisioni prese negli ultimi anni hanno avuto l'effetto di limitare le operazioni di salvataggio proattive.

Nel 2014 Mare Nostrum, l'operazione di ricerca e soccorso proattiva, finanziata in parte dall'UE e condotta dalle autorità italiane per un anno, si è conclusa e, ad oggi, non è stata sostituita da nulla che si avvicinasse alla stessa portata e portata.

Le organizzazioni non governative coinvolte in operazioni di salvataggio proattive sono state minacciate di essere perseguite in più Stati membri.

Frontex è stata rinominata nel 2016 per includere la designazione di "guardia costiera", ma il suo mandato e la portata delle sue attività non corrispondono a quella che è generalmente intesa come la missione di una guardia costiera.

Nonostante Frontex abbia obblighi di "ricerca e soccorso", è chiaro che fornisce principalmente una funzione di ricerca o sorveglianza e non una funzione di salvataggio.

La sua capacità di salvare vite umane a rischio è ulteriormente limitata dal fatto che sono le autorità degli Stati membri a dirigere e coordinare le missioni di ricerca e soccorso.

Questa tensione tra il dovere di Frontex di salvare vite umane e la pressione per impedire o scoraggiare le persone dal tentare di attraversare il Mediterraneo crea una sfida per Frontex nel bilanciare il suo ruolo di sostegno agli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne dell'UE con i suoi obblighi in materia di diritti fondamentali.

Si tratta di una sfida simile per l'UE nel suo complesso, in particolare per quanto riguarda le modalità per garantire che alle persone a bordo delle "barche migranti" siano garantite le stesse tutele e lo stesso diritto alla vita degli altri.

Il naufragio di Adriana

Il 10 giugno 2023 l'Adriana ha lasciato il porto di Tobruk in Libia, dirigendosi verso l'Italia, trasportando circa 750 persone che tentavano di migrare verso l'Europa.

Le autorità italiane hanno richiamato l'attenzione sulla barca la mattina del 13 giugno. Frontex è stata copiata in un messaggio inviato dal Centro italiano di coordinamento del soccorso marittimo (RCC) al CCR congiunto greco. Rapporti non confermati di adulti e bambini morti e / o morenti sulla barca erano stati fatti anche da ONG in contatto con le persone sulla barca.

Frontex ha indirizzato un aeromobile, che svolgeva attività standard di sorveglianza marittima, verso la posizione dell’imbarcazione. L'aeromobile ha condiviso filmati video e altre informazioni sulle condizioni dell'imbarcazione e sullo stato del mare con le RCC italiane e greche. In particolare, ha dichiarato che la barca era sovraffollata e che non erano visibili giubbotti di salvataggio.

Frontex non ha emesso una staffetta Mayday, poiché a suo avviso la barca non era in pericolo immediato.

L'aereo è stato costretto a tornare alla base dopo 10 minuti in quanto ha raggiunto i limiti del suo carburante.

Poiché la nave si trovava nella regione greca di ricerca e soccorso, il coordinamento di qualsiasi operazione di ricerca e soccorso era di competenza del CCR greco, dal quale Frontex – e qualsiasi altra nave della zona – dovevano ricevere ulteriori istruzioni.

Secondo i documenti ispezionati nel corso di tale indagine, Frontex avrebbe successivamente chiesto, in quattro diverse occasioni, dal 13 al 14 giugno, aggiornamenti e presentato offerte di assistenza al CCR greco, anche per tornare a prestare assistenza nella sorveglianza aerea. Essa non ha ricevuto alcuna risposta da parte delle autorità elleniche a nessuna di tali comunicazioni.

La sera del 13 giugno 2023 era previsto il passaggio di un aeromobile a pilotaggio remoto di Frontex che partecipava alla sorveglianza aerea pre-pianificata sull’area in cui si trovava l’Adriana. Invece, è stato deviato verso un altro incidente su richiesta delle autorità greche: un'imbarcazione per migranti che è stata successivamente oggetto di un'operazione SAR.

Circa 15 ore dopo il primo allarme delle autorità italiane, la barca si è capovolta ed è affondata.

Una barca della Guardia Costiera greca e altre barche dirette alle coordinate dell'Adriana hanno successivamente salvato circa 100 persone, la maggior parte delle quali sono state portate a riva da una nave privata. Sono stati recuperati circa 80 corpi.

Si presume che siano morti oltre 600 uomini, donne e bambini.

La mattina del 14 giugno 2023 Frontex ha inviato un aeromobile alle coordinate dell’Adriana, nell’ambito di una sorveglianza aerea pre-pianificata.

Quando arrivò, la barca si era capovolta e nessun passeggero o altre tracce della barca erano visibili nell'acqua. Quando Frontex si è offerta di tornare con un altro aereo, il CCR greco ha detto a Frontex che i suoi servizi non erano più necessari.

Responsabilità del naufragio

Nel suo discorso di luglio al Parlamento europeo, la commissaria Johansson ha dichiarato:

"Al di sopra dell'Adriana, le acque sono ora silenziose, senza lapidi, senza marcatori, senza ricordare i nomi. Lasciamo che le nostre azioni siano il nostro monumento."

I sopravvissuti, i media e le organizzazioni della società civile hanno ripetutamente affermato che le azioni della guardia costiera greca (HCG) hanno contribuito all'affondamento della barca.

Qualsiasi valutazione dei fatti di questa tragedia è gravemente compromessa dall'assenza di video o altre registrazioni di ciò che è avvenuto nelle ore e nei minuti precedenti il capovolgimento dell'imbarcazione e dagli eventi che hanno avuto luogo subito dopo quando centinaia di persone sono cadute in mare.

È emerso che l'apparecchio di controllo a bordo della nave HCG era stato spento per motivi controversi. Un certo numero di sopravvissuti ha anche affermato che i loro telefoni cellulari sono stati presi da loro dall'HCG.

Come osservato in precedenza, Frontex non aveva nemmeno ottenuto il permesso dal CCR greco per i suoi aerei di sorveglianza di lasciare l'altro incidente e dirigersi verso il sito dell'Adriana prima che affondasse. Se lo avesse fatto, potrebbe essere stato in grado di registrare ciò che è accaduto e possibilmente ha influenzato le azioni dell'HCG.

Il tribunale navale greco sta attualmente indagando sulle azioni della guardia costiera.

La Commissione europea ha ripetutamente chiesto che i fatti emergano. Tuttavia, in un'audizione della commissione per le libertà civili del Parlamento europeo del 14 febbraio 2024, un alto funzionario della Commissione ha rilevato le difficoltà incontrate nel comunicare con il tribunale navale in merito agli aggiornamenti sullo stato di avanzamento dell'indagine della Corte.

Il difensore civico greco sta conducendo un'indagine di propria iniziativa sulla guardia costiera, a seguito della decisione della guardia costiera di non avviare un'indagine interna. Una relazione sull'incidente grave dell'Ufficio per i diritti fondamentali di Frontex ha dichiarato di non aver ricevuto "informazioni pertinenti" dalle autorità greche a seguito di una serie di domande poste loro.

Nonostante queste iniziative, è deplorevole che, a livello dell'UE, non esista un unico meccanismo di responsabilità in grado di indagare in modo indipendente su tutte le questioni correlate, tra cui il ruolo delle autorità greche, il ruolo di Frontex e il ruolo di qualsiasi altra istituzione pertinente, come la Commissione europea, che ha la responsabilità di garantire il rispetto delle disposizioni in materia di diritti fondamentali ai sensi dei trattati dell'UE.

Conclusioni del Mediatore

Relazioni di Frontex con le autorità degli Stati membri

Frontex ha ampi obblighi in materia di diritti fondamentali sia in generale che nel contesto della ricerca e del soccorso in mare. Tali obblighi sono stati elaborati in piani operativi, richieste di servizi di sorveglianza, norme e procedure che specificano anche i diversi ruoli e responsabilità dell'agenzia nei confronti delle autorità degli Stati membri.

Non si può affermare che Frontex abbia violato nessuna delle norme e delle procedure pertinenti. Tuttavia, i piani e le procedure rischiano di limitare la capacità di Frontex di agire in modo indipendente al fine di adempiere ai suoi obblighi in materia di diritti fondamentali.

Ad esempio, nel caso del naufragio di Adriana, le richieste del servizio che disciplinano le attività di sorveglianza di Frontex, unitamente alle norme internazionali in materia di ricerca e soccorso, hanno impedito a Frontex di tornare all’ultima posizione nota dell’imbarcazione senza l’accordo del CCR greco. Allo stesso modo, anche disobbedire all'ordine di deviare un aereo di sorveglianza verso un altro incidente sarebbe stata una violazione di queste disposizioni e accordi legali.

La conseguenza di ciò, e della mancanza di un quadro giuridico dell'UE per la ricerca e il soccorso, è che le imbarcazioni in pericolo che trasportano rifugiati e richiedenti asilo non possono fare affidamento su operazioni SAR proattive a livello dell'UE per effettuare un soccorso e dipendono principalmente dalle autorità degli Stati membri per farlo.

Se Frontex nutre dubbi sul rispetto dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro nel contesto delle operazioni di ricerca e soccorso, l’attuale quadro operativo rende difficile intraprendere un’azione indipendente in conformità di tali dubbi.

Purtroppo, vi sono situazioni in cui Frontex ha motivo di dubitare che alcuni Stati membri rispettino i loro obblighi in materia di diritti fondamentali.

Tale indagine, ad esempio, ha rivelato un incidente in cui l'RCC di un altro Stato membro ha esplicitamente ordinato a Frontex di non schierare aeromobili di sorveglianza per un'emergenza in corso.

In precedenza l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) aveva constatato che i mezzi di sorveglianza di Frontex erano stati deliberatamente dirottati per evitare di essere testimoni di "respingimenti".

La tragedia di Adriana si è verificata non molto tempo dopo la pubblicazione delle conclusioni dell’OLAF, dopo di che il direttore esecutivo di Frontex ha rassegnato le dimissioni. 

Meno di un anno prima della tragedia, la Corte europea dei diritti dell'uomo aveva emesso la sua sentenza contro la Grecia in un caso con alcune somiglianze con l'Adriana che capovolgeva, tra cui un'affermazione, negata dalle autorità nazionali greche, che le azioni dell'HCG avevano causato il capovolgimento di un peschereccio che trasportava migranti nel 2014, causando la morte di 11 persone.

La tragedia di Adriana si è pertanto verificata quando Frontex era pienamente consapevole della recente storia di preoccupazioni circa il rispetto degli obblighi in materia di diritti fondamentali da parte delle autorità greche. Anche con questa consapevolezza, le norme attuali hanno impedito a Frontex di assumere un ruolo più attivo nell'incidente di Adriana.

L'indagine ha rilevato altri casi in cui Frontex ha soggiornato sul sito di emergenze marittime, nonché un caso in cui ha cercato di tornare a un'emergenza ma non è stata autorizzata a farlo dall'autorità nazionale competente.

Ciò pone seri interrogativi sul rapporto di Frontex con le autorità nazionali, ma anche sulla sua comprensione o applicazione del suo ruolo e dei suoi obblighi in materia di diritti fondamentali in tali circostanze.

La Mediatrice invita i legislatori dell'UE a riflettere su questa chiara lacuna in materia di diritti fondamentali e ad affrontarla.

Ai sensi della legislazione vigente, sarebbe necessario modificare le disposizioni dei piani operativi o le condizioni di servizio delle richieste di sorveglianza aerea per consentire a Frontex di adempiere meglio ai suoi obblighi in materia di diritti fondamentali, ad esempio mantenendo la sorveglianza laddove lo ritenga necessario.

Questo principio del "secondo paio di occhi", per continuare la sorveglianza sul luogo delle emergenze marittime e di altri incidenti, è stabilito in varie raccomandazioni interne di Frontex, che sono state esaminate nella presente indagine (comprese le raccomandazioni dell'Ufficio per i diritti fondamentali e di un gruppo di lavoro del consiglio di amministrazione di Frontex) ed è un obiettivo esplicito del piano d'azione di Frontex per i diritti fondamentali del 2021.

Cessazione, revoca o sospensione della cooperazione con le autorità nazionali

La mancanza di risposta da parte del CCR greco nell’incidente di Adriana, unitamente a preoccupazioni più ampie in merito al mancato rispetto degli obblighi in materia di diritti fondamentali da parte delle autorità greche, solleva la questione delle relazioni di Frontex con gli Stati membri.

Frontex afferma che non rientra nel suo mandato monitorare le attività delle autorità degli Stati membri.

Tuttavia, qualora Frontex ritenga che le autorità nazionali continuino a non adempiere ai loro obblighi in materia di SAR o siano altrimenti coinvolte in violazioni dei diritti fondamentali e/o qualora le autorità nazionali limitino il ruolo e la capacità di Frontex in materia di SAR, ciò dovrebbe indurre il direttore esecutivo a valutare se sia stata raggiunta la soglia che consentirebbe a Frontex di cessare, ritirare o sospendere le sue attività. L'articolo 46 del regolamento Frontex (regolamento (UE) 2019/1896) prevede esplicitamente tale possibilità.

Non è improbabile che si ripeta la tragedia di Adriana a meno che non vi siano cambiamenti significativi nel quadro giuridico e operativo per rispondere alle emergenze marittime. In tali circostanze, la continua cooperazione di un'agenzia dell'UE e, più in generale, delle autorità dell'UE rischia di mettere in discussione l'impegno dell'UE a favore della protezione delle vite umane.

Responsabilità di Frontex in materia di segnali di emergenza

La questione se Frontex avrebbe dovuto emettere una staffetta Mayday quando ha osservato il pesante sovraffollamento di Adriana è contestata.

Le organizzazioni della società civile hanno sostenuto che avrebbe dovuto, data la natura sovraffollata della barca e l'assenza visibile di giubbotti di salvataggio, oltre alle segnalazioni di decessi sull'Adriana, compresi quelli di bambini. La relazione sull'incidente grave dell'Ufficio per i diritti fondamentali di Frontex ha concluso che, pur rispettando i suoi obblighi, in futuro Frontex "dovrebbe valutare casi simili in modo più approfondito" in merito all'opportunità di emettere una staffetta Mayday, in particolare qualora le autorità nazionali non forniscano informazioni sulla loro valutazione e risposta.

Frontex ha indicato i motivi per cui avrebbe dovuto o non avrebbe potuto farlo, compreso il modo in cui ha valutato lo stato dell'imbarcazione sulla base del suo avvistamento, il fatto che si riteneva già che le autorità greche coordinassero una risposta e le implicazioni per la sicurezza dell'emissione di chiamate Mayday. Tali motivi sono spiegati in modo più dettagliato nella decisione relativa a tale indagine.

Il Mediatore europeo non è in grado di prendere una decisione in alcun modo.

Tuttavia, l’indagine ha rilevato che Frontex non dispone di orientamenti interni per quanto riguarda l’emissione di chiamate Mayday, nonostante la natura molto specifica e complessa delle sue attività di sorveglianza. L'indagine ha inoltre rivelato che Frontex ha emesso antenne Mayday in casi precedenti.

È impossibile dire se l'emissione di una staffetta Mayday al momento della sorveglianza iniziale di Frontex sull'Adriana avrebbe salvato vite umane, ma alla fine l'imbarcazione si è capovolta con la perdita totale di oltre 600 persone.

Frontex dovrebbe pertanto valutare se i parametri con cui valuta le emergenze marittime rilevate attraverso la sua sorveglianza e la conseguente potenziale necessità di emettere antenne Mayday siano sufficientemente ampi da comprendere gli elementi particolari delle imbarcazioni di migranti e delle attività di sorveglianza di Frontex.

I risultati di tali riflessioni dovrebbero essere ripresi in orientamenti chiari forniti al personale di Frontex.

Come Frontex valuta le fonti di informazione

Frontex tiene conto solo delle informazioni ufficiali o delle informazioni che essa stessa può verificare. Dovrebbe inoltre riflettere su come rispondere meglio alle relazioni non ufficiali, come quelle delle ONG, che possono avere informazioni essenziali da comunicare, e su come includerle nelle sue valutazioni. I pericoli segnalati per i bambini dovrebbero avere la massima priorità.

Osservazioni conclusive

Queste sono le principali conclusioni della Mediatrice per quanto riguarda la capacità di Frontex di adempiere ai propri obblighi in materia di diritti fondamentali nelle operazioni di ricerca e soccorso. Ulteriori suggerimenti su come Frontex possa migliorare le sue operazioni in modo da rispettare meglio gli obblighi esistenti in materia di diritti fondamentali sono contenuti nella decisione che conclude l'indagine.

L'Unione europea proietta la sua identità attraverso il prisma del suo impegno a favore dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali. All'indomani della tragedia di Adriana, dovrebbe cogliere l'occasione per rafforzare tale identità attraverso la riflessione e attraverso azioni che, per quanto possibile, impediscano che una tale tragedia si ripeta.

 

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 26/02/2024