Lo sfondo

1. Il denunciante è un dipendente di un'agenzia dell'UE, che è in procinto di divorziare da un dipendente della Banca europea per gli investimenti (BEI). La coppia ha un figlio. Il giudice nazionale competente ha ordinato che il minore risieda con la madre (il denunciante) mentre il procedimento di divorzio era in corso. L'ordinanza non prevedeva disposizioni provvisorie per il sostegno finanziario del minore.

2. Il marito del denunciante riceve dalla BEI un assegno familiare e un assegno per figli a carico. A seguito della sentenza del giudice nazionale, la denunciante ha chiesto alla BEI di versare tali indennità direttamente a lei, piuttosto che a suo marito.

3. La BEI ha affermato che il suo regolamento interno prevede che l'assegno familiare possa essere versato solo ai membri del personale della BEI; tuttavia l'assegno per figli a carico è dovuto alla persona che ne ha l'affidamento. Essa ha precisato che la sentenza del giudice si riferiva unicamente al luogo di residenza del minore e che l'affidamento era ripartito tra i genitori, in attesa della decisione definitiva nel procedimento di divorzio. La BEI ha concluso che l'assegno per figli a carico sarebbe stato versato conformemente alle norme applicabili, ossia al funzionario dell'UE con lo stipendio base più elevato, che in questo caso è il padre. Per questi motivi, la BEI ha respinto la richiesta del denunciante.

4. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla preoccupazione del denunciante che la BEI abbia sbagliato a basare la sua decisione sull'assegno per figli a carico sull'affidamento, piuttosto che sulla residenza legalmente prescritta del figlio. L'indagine ha esaminato se tale decisione fosse conforme alle norme di attuazione della BEI e alle disposizioni di esecuzione della Commissione europea in materia di assegni familiari. L'indagine ha inoltre esaminato la richiesta della denunciante che la BEI le versasse direttamente almeno il 50% delle indennità, in quanto aveva riconosciuto di avere l'affidamento congiunto del figlio [1].

Decisione della BEI di basare l’assegnazione dell’assegno per figli a carico sull’affidamento, piuttosto che sulla residenza di un figlio

Proposta del Mediatore per una soluzione

5. Il Mediatore ha constatato che la decisione della BEI ʹ di versare l’assegno familiare al marito del denunciante, in attesa della conclusione del procedimento di divorzio in corso, era in linea con le norme applicabili.

6. Il Mediatore ha inoltre osservato che, secondo le norme della BEI [2], un assegno per figli a carico è concesso quando un genitore prevede effettivamente il mantenimento del figlio, il che significa, in pratica, che il figlio vive con il genitore o che il genitore sostiene il costo della vita quotidiana del figlio. La BEI ha dichiarato che, nel caso di specie, questi due criteri non coincidono. La BEI ha definito la sua interpretazione del concetto di affidamento come "l'adempimento del dovere di custodia dei figli con mezzi economici". La BEI ha ritenuto che il sostegno finanziario al figlio (custodia) prevalga sulla questione della residenza per determinare a chi assegnare l'assegno per figli a carico.

7. Il Mediatore ha ritenuto che tale interpretazione implicherebbe che, in caso di condivisione dell'affidamento, dovrebbe essere condiviso anche l'obbligo giuridico per il sostegno finanziario del minore. Essa ha sottolineato che, poiché la BEI ha ammesso che il padre del figlio ripartiva volontariamente le spese di mantenimento del figlio, sarebbe giusto che anche i genitori ripartissero l'assegno per figli a carico, fino a quando la questione dell'affidamento non fosse definitivamente decisa dal giudice nazionale competente.

8. Pertanto, il 29 giugno 2015 il Mediatore ha presentato la seguente proposta di soluzione:

"In attesa della decisione definitiva del giudice nazionale sulla questione dell'affidamento nel procedimento di divorzio in corso, la BEI dovrebbe versare al denunciante la metà dell'assegno per figli a carico".

9. Inoltre, il Mediatore ha incoraggiato la BEI a modificare le sue norme sugli assegni per figli a carico in modo da rispecchiare meglio la realtà e le pratiche attuali nei procedimenti di divorzio. Suggerisce che la BEI potrebbe essere guidata dalle norme della Commissione europea in materia, che prevedono esplicitamente la ripartizione degli assegni nei casi in cui i) l'affidamento del figlio è condiviso tra due persone e ii) non vi è stata alcuna ordinanza del tribunale o altro ordine da parte di un'autorità amministrativa competente [3].

10. Nella sua risposta del 7 settembre 2015 la BEI ha convenuto di rivedere le sue norme in materia di assegni per figli a carico e ha informato il Mediatore che avrebbe completato tale processo il prima possibile. Tuttavia, ha sostenuto di non poter versare al denunciante la metà dell'assegno per figli a carico senza modificare le sue norme generali in materia di personale, in quanto ciò costituirebbe una violazione del principio della parità di trattamento e potrebbe essere impugnato giuridicamente.

11. La denunciante ha accolto con favore le modifiche proposte alle norme della BEI, ma ha espresso insoddisfazione per il rifiuto della BEI di concederle metà dell'assegno per figli a carico.

Raccomandazione del Mediatore 

12. Il Mediatore ha accolto con favore l'impegno della BEI ʹ di modificare le sue norme in materia di assegni per figli a carico e l'ha esortata a completarlo quanto prima. Deplora tuttavia che la BEI abbia respinto la sua proposta di soluzione.

13. Contrariamente al parere della BEI, il Mediatore non ha ritenuto che la BEI avrebbe discriminato altri dipendenti della BEI e i loro coniugi se avesse versato al denunciante la metà dell’assegno per figli a carico, poiché nulla avrebbe impedito alla BEI di trattarli allo stesso modo del denunciante. La BEI non ha contestato l'opinione del Mediatore secondo cui, sebbene le norme EIB ʹs non prevedano esplicitamente la ripartizione dell'assegno per figli a carico, esse non escludono neppure tale possibilità. Inoltre, il Mediatore non è d'accordo sul fatto che la possibilità di un ricorso giurisdizionale dovrebbe dissuadere la BEI dall'adottare quella che sarebbe una decisione corretta ed equa.

14. Il Mediatore ha inoltre sottolineato che, date le circostanze di questo caso specifico - vale a dire, quando vi è stata una decisione formale sulla residenza del minore e i tribunali nazionali competenti hanno riconosciuto che entrambi i genitori dovrebbero contribuire al mantenimento del minore - sembrava proporzionato e ragionevole che metà dell'assegno per figli a carico fosse corrisposto a ciascuna delle persone che condividono l'affidamento del minore.

15. La Mediatrice ha ritenuto che gli argomenti della BEI per respingere la sua proposta di soluzione non fossero convincenti. Ritiene che l'approccio adottato dalla BEI sia scorretto e ingiusto nei confronti del denunciante e non rispetti le proprie norme. Ha scoperto che si trattava di cattiva amministrazione.

16. Pertanto, il 18 luglio 2016 il Mediatore ha formulato una raccomandazione, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, secondo cui:

"In attesa della decisione definitiva del giudice nazionale sulla questione dell'affidamento nel procedimento di divorzio in corso, la Banca europea per gli investimenti dovrebbe, a decorrere dalla data di ricevimento della presente raccomandazione, versare al denunciante la metà dell'assegno per figli a carico".

17. Inoltre, ha formulato il seguente suggerimento di miglioramento:

"La Banca europea per gli investimenti dovrebbe modificare quanto prima le proprie norme interne sugli assegni per figli a carico al fine di prevedere esplicitamente le situazioni di affidamento condiviso dei figli e le situazioni correlate".

18. Per quanto riguarda la proposta di miglioramento, il 29 dicembre 2016 la BEI ha risposto al Mediatore affermando di essere coinvolta in un "dialogo interistituzionale" in corso con i rappresentanti delle principali istituzioni dell'UE. Tale dialogo mira, tra l'altro, a riformare le norme sulle modalità di determinazione del beneficiario degli assegni per figli a carico in caso di separazione/divorzio [4]. Questo processo è ancora in corso.

19. La BEI si è dichiarata disposta a rivedere le proprie norme sul personale al fine di allinearle alle nuove norme risultanti dal dialogo interistituzionale, non appena queste saranno state ultimate [5].

20. Per quanto riguarda la raccomandazione del Mediatore di versare metà dell'assegno per figli a carico al denunciante, la BEI ha ribadito il suo parere secondo cui ciò non era possibile ai sensi delle sue attuali norme. La BEI ha ritenuto di poter trasferire l’assegno a una persona diversa dai suoi dipendenti solo se una legge o una decisione di un giudice o di un’autorità amministrativa competente pone il minore sotto la custodia di tale persona. Ha aggiunto che, poiché la decisione del tribunale nel caso di specie non ha concesso l'affidamento del figlio al denunciante, ma ha semplicemente confermato l'affidamento congiunto dei due genitori, la sua decisione sull'assegno era in linea con lo statuto del personale vigente applicabile. Pertanto, l'attuazione della raccomandazione del Mediatore costituirebbe, secondo la BEI, una violazione delle norme attualmente applicabili.

21. Nelle sue osservazioni, la denunciante ha espresso disaccordo con il parere della BEI e ha fatto riferimento alle argomentazioni presentate in precedenza.

Ulteriori sviluppi dopo la raccomandazione del Mediatore 

22. Il 21 novembre 2016 il giudice nazionale ha concesso il divorzio alla denunciante e al suo ex marito e ha stabilito che entrambi i genitori dovrebbero essere responsabili della cura del minore [6]. La sentenza del giudice ha stabilito che il luogo di residenza del minore si trovava all’indirizzo della madre. Inoltre, il giudice ha stabilito che le spese di mantenimento del minore dovrebbero essere a carico di entrambi i genitori.

23. La sentenza del tribunale non è definitiva, in quanto l'ex marito del denunciante l'ha impugnata. Secondo il denunciante, il ricorso riguardava solo la cessazione del matrimonio e non le modalità relative al minore.

24. Il denunciante ha informato la BEI e il Mediatore di tale sentenza il 23 febbraio 2017. Il gruppo di indagine del Mediatore ha quindi chiesto alla BEI di valutare la possibilità di rivedere la sua posizione alla luce della sentenza.

25. Nella sua risposta del 31 maggio 2017, la BEI ha affermato che la sentenza attribuiva un’«autorità genitoriale» uguale e illimitata a ciascun genitore e che, in linea di principio, in tali casi, entrambi i genitori sono pienamente responsabili dell’istruzione del minore [7]. Inoltre, la sentenza ha stabilito che entrambi i genitori sopporteranno le spese di mantenimento del figlio e la sua educazione. Secondo la BEI, non vi è nulla nella sentenza del giudice che prescriva come (e in particolare a chi) debbano essere versate le indennità finanziarie.

26. Per quanto riguarda la residenza, la BEI ha sostenuto che si tratta di una questione giuridica distinta dalla potestà genitoriale. In questo caso, il tribunale ha concesso a entrambi i genitori la piena potestà genitoriale, ma ha stabilito che il bambino dovrebbe risiedere con la madre (il denunciante). In quanto tale, la decisione sulla residenza non implica che il denunciante abbia la "piena autorità genitoriale" o l'obbligo esclusivo di prendersi cura del minore.

27. Per quanto riguarda il sostegno finanziario, la BEI ha osservato che la sentenza del tribunale non ha preso alcuna decisione specifica in merito a nessuno dei due genitori. Ha aggiunto che il tribunale non ha preso posizione su come suddividere le indennità o il sostegno finanziario (manutenzione). Pertanto, la decisione della BEI sull'assegno per figli a carico doveva basarsi sulle proprie norme applicabili, vale a dire lo statuto del personale della BEI. Essa ha sostenuto che tali norme – a meno che e fino a quando non siano modificate – le impediscono di trasferire gli assegni per figli a carico a un terzo, a meno che il figlio a carico non sia affidato a un’altra persona per legge o per decisione del giudice o dell’autorità amministrativa competente.

28. Infine, la BEI ha mantenuto il suo impegno a rivedere le sue norme sugli assegni per figli a carico al fine di migliorarle e aggiornarle, in linea con le norme e le migliori pratiche di altre istituzioni e organi dell'UE, come raccomandato dal Mediatore. Ha spiegato che, prima di modificare le proprie norme, intende attendere l'esito del dialogo interistituzionale, in modo che le sue norme siano in linea con le norme e le migliori pratiche delle altre istituzioni e degli altri organi dell'UE.

29. Nelle sue osservazioni sull'ulteriore risposta della BEI, la denunciante ha sottolineato che la BEI ha riconosciuto che l'affidamento del figlio è condiviso e che entrambi i genitori sostengono i costi degli alimenti per i figli, ma ha comunque rifiutato di concederle la metà dell'assegno per figli a carico. A suo parere, la BEI non era disposta ad eseguire la sentenza del tribunale e non era neppure disposta a tenere conto degli accordi raggiunti dalle parti [8]. Inoltre, ha sostenuto, la BEI non ha compiuto progressi nel modificare le sue norme in merito a quando sia opportuno suddividere l'assegno per figli a carico, come raccomandato dal Mediatore, nonostante abbia assicurato con fermezza, nella sua risposta del 7 settembre 2015 al Mediatore, che lo avrebbe fatto.

Valutazione del Mediatore dopo la raccomandazione e dopo gli ulteriori sviluppi

30. Il Mediatore si rammarica che la BEI abbia respinto la sua raccomandazione di versare al denunciante la metà dell'assegno per figli a carico. Durante l'indagine del Mediatore ha avuto tre opportunità [9] di concordare, quale sarebbe stata, una soluzione equa a tale denuncia. Ritiene che i motivi addotti dalla BEI per non attuare la sua raccomandazione non siano abbastanza convincenti da modificare o ritirare la sua constatazione iniziale di cattiva amministrazione.

31. Come indicato in precedenza [10], il Mediatore ritiene che la BEI potrebbe versare la metà dell'assegno per figli a carico al denunciante senza dover modificare le proprie norme interne. Anche se lo statuto del personale della BEI non prevede esplicitamente la ripartizione dell’assegno per figli a carico, esso non esclude neppure tale possibilità. Tali norme, così come sono oggi, si limitano ad attuare il principio secondo cui, quando un figlio a carico è affidato alle cure di una persona diversa dall’agente della BEI, dovrebbe essere tale persona a percepire l’assegno, che mira a contribuire ai costi connessi al mantenimento del figlio. Secondo il Mediatore, lo stesso dovrebbe valere nei casi in cui l'assistenza genitoriale sul minore è prestata da entrambi i genitori - come nel caso di specie - e in cui i genitori hanno quindi obblighi congiunti nei confronti del mantenimento del figlio.

32. Il fatto che la BEI, pur accettando che la sentenza del tribunale abbia effettivamente reso entrambi i genitori responsabili del mantenimento del figlio e abbia determinato l'affidamento congiunto, non accetti ancora di versare la metà dell'assegno per figli a carico al denunciante è in contrasto con l'interpretazione della BEI stessa della nozione di affidamento come "adempimento del dovere di custodia dei figli con mezzi economici [11], un dovere che, nel caso di specie, è soddisfatto da entrambi i genitori.

33. La stessa BEI ha ritenuto [12] che la questione centrale in gioco riguardasse più l'equità di trattamento che la legalità. In tale contesto, il Mediatore è deluso dal fatto che il suo approccio al caso in esame non sia ancora equo. Una soluzione equa per casi come questo, in cui entrambi i genitori condividono di fatto l'affidamento su base paritaria o quasi paritaria, sarebbe che ciascuno di essi riceva la metà dell'assegno per figli a carico.

34. Il Mediatore ritiene da tempo che una buona amministrazione implichi un'amministrazione equa. Ciò significa che le amministrazioni devono talvolta guardare oltre gli argomenti strettamente giuridici e adottare una prospettiva più ampia, basata sui principi di buona amministrazione ed equità. Quando una persona viene trattata ingiustamente da un'amministrazione, il Mediatore considera suo compito interpretare la legge pertinente in modo da ottenere un risultato equo e giusto. Qualora non sia possibile interpretare la legge in modo da ottenere un risultato equo, il Mediatore sosterrà una modifica della legge. In questo caso particolare, il Mediatore è convinto che sia possibile interpretare le norme vigenti della BEI in modo da ottenere un risultato equo e giusto.

35. Il suggerimento di miglioramento del Mediatore - formulato il 29 giugno 2015 e, ancora una volta, il 18 luglio 2016 - è che la BEI modifichi le proprie norme interne al fine di affrontare esplicitamente il tipo di situazione che si presenta nella presente denuncia. Purtroppo, più di due anni dopo, questo processo è ancora in corso e dipende da un "dialogo interistituzionale", che ha una data finale indefinita e un risultato sconosciuto. Il Mediatore non può pertanto accettare che la BEI continui a rifiutarsi di conformarsi alla sua raccomandazione fino a quando le sue norme interne non saranno riesaminate.

36. La Mediatrice ribadisce la sua opinione secondo cui l'approccio della BEI era ingiusto nei confronti del denunciante. La firmataria conclude pertanto l'indagine con la conclusione che la BEI non ha fornito una spiegazione convincente del motivo per cui ha rifiutato di accettare la sua raccomandazione di versare al denunciante la metà dell'assegno per figli a carico. Di conseguenza, essa conferma la sua constatazione iniziale di cattiva amministrazione da parte della BEI.  

37. Il Mediatore si aspetta tuttavia che la BEI acceleri il processo in corso di modifica delle sue norme interne e ribadisce pertanto la sua proposta di miglioramento.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

La Banca europea per gli investimenti non ha accettato la raccomandazione del Mediatore di versare al denunciante la metà dell'assegno per figli a carico e non ha fornito motivi convincenti per farlo. Di conseguenza, il Mediatore conferma la sua constatazione di cattiva amministrazione da parte della Banca europea per gli investimenti.

Il denunciante e la Banca europea per gli investimenti saranno informati della presente decisione.

Suggerimenti per il miglioramento

La Banca europea per gli investimenti dovrebbe proseguire e intensificare gli sforzi per modificare quanto prima le sue norme interne sugli assegni per figli a carico, al fine di prevedere esplicitamente le situazioni di affidamento condiviso dei figli e le situazioni correlate.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 17/11/2017

^[1] Per ulteriori informazioni sul contesto della denuncia, sulle argomentazioni delle parti e sull'indagine del Mediatore, si rimanda al testo integrale della proposta di soluzione del Mediatore, disponibile all'indirizzo: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark e il testo integrale della raccomandazione del Mediatore sono disponibili all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] L’articolo 2.2.5 dello statuto dei funzionari della BEI prevede quanto segue: "Se un figlio a carico è affidato a un'altra persona per legge o per decisione dell'autorità giudiziaria o dell'autorità amministrativa competente, gli assegni per figli a carico e gli assegni scolastici sono versati direttamente a tale persona per conto e a nome del lavoratore".

[3] Articolo 3 della decisione della Commissione recante disposizioni generali di esecuzione per l'applicazione degli articoli 67 e 68 dello statuto e degli articoli 1, 2 e 3 dell'allegato VII dello statuto, C (2004) 1364.

[4] Le norme qui menzionate sono esposte nella conclusione 220/2004 del collegio dei capi dell'amministrazione. Il collegio dei capi dell'amministrazione è un organo interistituzionale composto dagli alti funzionari delle amministrazioni delle istituzioni e degli organi dell'UE (il Parlamento europeo, la Commissione europea, il Consiglio dell'Unione europea, la Corte di giustizia dell'Unione europea, la Corte dei conti europea, il Servizio europeo per l'azione esterna, il Comitato economico e sociale europeo, il Comitato delle regioni, il Garante europeo della protezione dei dati e il Mediatore europeo). Il collegio dei capi dell'amministrazione mira a garantire un'interpretazione e un'attuazione coerenti dello statuto dei funzionari e di altre questioni amministrative. Le sue decisioni sono il più alto livello del processo decisionale amministrativo.

[5] Tra le modifiche previste al suo regolamento, la BEI ha menzionato: i) l'introduzione di una procedura speciale di frazionamento delle indennità in caso di separazione di fatto quando i due familiari sono entrambi funzionari dell'UE (frazionamento automatico in caso di richiesta congiunta, richieste unilaterali da esaminare su base ad hoc); e ii) una disposizione che chiarisca come la BEI dovrebbe reagire in caso di decisione di un giudice nazionale o di un'autorità amministrativa nazionale. Per quanto riguarda quest'ultima disposizione, la BEI: a) attuare la decisione nazionale qualora stabilisca che le quote debbano essere suddivise; o b) continuare a versare l'intero importo degli assegni al proprio dipendente, qualora la decisione non stabilisca che gli assegni o l'affidamento dei figli debbano essere frazionati, ma confermi semplicemente la responsabilità condivisa dei genitori.

[6] In linea con un piano educativo/genitoriale del 28 ottobre 2016 e firmato da entrambi i genitori. Il tribunale ha inoltre stabilito i contatti dei genitori con il minore, in base al piano educativo/genitoriale di cui sopra e a un accordo firmato dai genitori il 7 settembre 2016.

[7] La BEI ha inoltre sottolineato che la sentenza del tribunale si riferiva alle nozioni di "autorità genitoriale" e "contatti tra genitori e figli", piuttosto che a "custodia" e "manutenzione", che è la formulazione utilizzata dalle norme sul personale della BEI.

[8] Cfr. nota 6.

[9] Oltre alla proposta di soluzione e alla sua successiva raccomandazione che ha ribadito la constatazione di cattiva amministrazione, il Mediatore ha dato alla BEI l'opportunità di riconsiderare la sua posizione sulla base della decisione del tribunale.

[10] Cfr. il punto 19 della proposta di soluzione del Mediatore e i punti 15 e 18 della raccomandazione del Mediatore.

[11] V. supra, paragrafo 6.

[12] Lettera del 30 settembre 2014 al Mediatore, punto 5.2.1. La BEI ha ritenuto che il denunciante abbia contestato l'equità della decisione della BEI piuttosto che la sua legittimità, in quanto al denunciante è stato fornito il quadro normativo applicabile e la decisione della BEI è stata adottata conformemente a tali norme.