Lo sfondo

1. Un giovane cittadino austriaco ha lavorato come tirocinante non retribuito presso una delegazione dell'UE in Asia. Dopo il tirocinio, ha contattato il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), che gestisce le delegazioni dell'UE, per lamentarsi del fatto che i tirocinanti nelle delegazioni non sono retribuiti. Osserva che la prassi normale è che i tirocinanti nelle istituzioni dell'UE siano retribuiti. A suo avviso, il fatto di non pagare i tirocinanti costituisce una discriminazione ingiustificata nei confronti di giovani professionisti provenienti da contesti meno abbienti.

2. Il SEAE ha risposto che la denunciante aveva ricevuto un tirocinio non retribuito "su sua richiesta". Aveva inoltre firmato un contratto di tirocinio in cui affermava che "sono volontaria presso la delegazione e non riceverò alcun salario, salario o indennità […]". La denunciante si è rivolta al Mediatore esprimendo preoccupazione per il fatto che il SEAE non dovrebbe offrire tirocini non retribuiti. La sua preoccupazione riguardava la prassi del SEAE in generale e non aveva a che fare con il suo caso specifico.

3. Nell'ottobre 2014 la Mediatrice ha chiesto al SEAE di rispondere alla preoccupazione del denunciante di offrire tirocini non retribuiti presso le delegazioni dell'UE. Il denunciante ha chiesto al SEAE di offrire solo tirocini retribuiti e di cessare di offrire tirocini non retribuiti. Nel dicembre 2014 il Mediatore ha ricevuto la risposta del SEAE alla denuncia. Successivamente, il Mediatore ha ricevuto le osservazioni del denunciante sulla risposta del SEAE. Il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre incontrato, in tre occasioni, il SEAE per discutere il caso: a maggio, settembre e dicembre 2016. Nel gennaio 2017 il SEAE ha trasmesso per iscritto al Mediatore informazioni supplementari.

4. A seguito di un'attenta valutazione di tutte le argomentazioni presentate, il 15 febbraio 2017 il Mediatore ha raccomandato al SEAE di versare un'indennità adeguata a tutti i suoi tirocinanti presso le delegazioni dell'UE [1].

Mancata retribuzione da parte del SEAE dei tirocinanti nelle delegazioni dell'UE

Raccomandazione del Mediatore 

5. Il Mediatore ha ritenuto che l'argomentazione del denunciante, secondo cui i tirocini non retribuiti sono discriminatori nei confronti di coloro che provengono da un contesto sociale meno privilegiato, avesse qualche merito. Innegabilmente, un giovane laureato che desideri svolgere un tirocinio non retribuito può incontrare difficoltà pratiche senza un sostegno finanziario, ad esempio da parte della sua famiglia. Un tirocinio presso una delegazione dell'UE comporta non solo le spese di viaggio, ma anche le spese di alloggio, soggiorno e assicurazione. Pertanto, i tirocini non retribuiti presso le delegazioni dell'UE rischiano di essere riservati a pochi privilegiati, vale a dire a coloro che dispongono di mezzi finanziari propri.

6. Nel corso delle varie riunioni con il gruppo di indagine del Mediatore nel 2016, il SEAE ha sostenuto che l'offerta di tirocini non retribuiti non costituisce una discriminazione basata sull'origine sociale. Il SEAE ha fatto riferimento al fatto che i tirocinanti non retribuiti presso le delegazioni dell'UE ritengono tutti che il tirocinio sia utile per il loro futuro. Attraverso tali tirocini, acquisiscono una preziosa esperienza che contribuisce a costruire il loro profilo professionale, rendendoli più attraenti sul mercato del lavoro.

7. Il Mediatore non ha dubitato che i tirocinanti di una delegazione apprezzino il tirocinio. In effetti, tali opportunità possono costituire un significativo trampolino di lancio nella loro carriera.  In effetti, è proprio per questo motivo che le opportunità di tirocinio dovrebbero essere messe a disposizione del maggior numero possibile di persone - e non solo di coloro che possono permetterselo. Secondo il Mediatore, i tirocini non retribuiti possono perpetuare l'esclusione sociale, in quanto è probabile che le persone provenienti da contesti meno privilegiati non dispongano dei mezzi finanziari per intraprendere un tirocinio. Perderanno quindi questa preziosa opportunità di migliorare le loro qualifiche e competenze. Ciò potrebbe, alla fine, portare a minori opportunità di lavoro future per i meno privilegiati, avviando un circolo vizioso in cui "il privilegio segue il privilegio".

8. Il Mediatore ha espresso il parere che le delegazioni dell'UE traggano vantaggio dal contributo dei tirocinanti e possano persino dipendere dal loro contributo. In quest'ottica, il Mediatore ha osservato che il sistema dei tirocini non retribuiti potrebbe portare alla conseguenza indesiderata che le delegazioni dell'UE non riescono ad attrarre tutti i migliori candidati ai tirocini; attrarrà solo coloro che dispongono di risorse finanziarie sufficienti per pagarsi da soli. È evidente che ciò non è nell'interesse delle delegazioni dell'UE.

9. Il Mediatore ha fatto riferimento all'esempio del Parlamento europeo, che aveva affrontato la questione dei tirocini non retribuiti. In una risoluzione del 2010, il Parlamento ha invitato le istituzioni dell'UE a dare il buon esempio versando a tutti i tirocinanti un'indennità minima, basata sul tenore di vita del luogo in cui è svolto il tirocinio [2]. Il Mediatore ha osservato che il Parlamento non offre più tirocini non retribuiti, anche nel caso di tirocini studenteschi. Ora versa un'indennità a tutti i suoi tirocinanti, nonostante i vincoli di bilancio imposti alle istituzioni dell'UE.

10. Il Mediatore ha ritenuto pertinente anche rilevare in che misura il SEAE si avvale di tirocini presso le delegazioni dell'UE. Il SEAE dispone di una rete di 139 delegazioni dell'UE che, tra il personale del SEAE e quello della Commissione, impiegano 5 800 persone (dati di fine 2015).[3] Nel 2016 il SEAE ha offerto circa 800 tirocini non retribuiti. Sembra probabile che il SEAE dipenda in una certa misura dalla disponibilità di tirocinanti per integrare il lavoro del personale a tempo pieno nelle sue delegazioni. Il Mediatore ha compreso che il pagamento di tale numero di tirocinanti creerà problemi di bilancio per il SEAE. Ha tuttavia osservato che si tratta di una questione che il SEAE potrebbe decidere di sollevare presso le autorità di bilancio, vale a dire il Parlamento europeo e il Consiglio.

11. In tale contesto, la Mediatrice ha rilevato che la prassi del SEAE di fornire tirocini non retribuiti nelle sue delegazioni costituisce cattiva amministrazione. Pertanto, il Mediatore ha raccomandato al SEAE di versare a tutti i suoi tirocinanti, compresi quelli nelle delegazioni dell'UE, un'indennità adeguata. Sebbene la natura di tale indennità sia di competenza del SEAE, il Mediatore ritiene che essa dovrebbe essere tale da rispettare il principio di non discriminazione e dovrebbe garantire che i giovani siano incoraggiati a presentare domanda di tirocinio indipendentemente dalla loro situazione finanziaria (o della loro famiglia).

12. La Mediatrice ha chiesto al SEAE di formulare un parere entro tre mesi dalla data della sua raccomandazione. Successivamente ha invitato il denunciante a presentare osservazioni, cosa che ha fatto il denunciante.

Parere del SEAE e osservazioni del denunciante

13. Nel suo parere sulla raccomandazione del Mediatore, il SEAE ha dichiarato che l'offerta di tirocini a giovani laureati e studenti si è dimostrata molto preziosa, sia per i tirocinanti che per le delegazioni dell'UE. Alla luce della raccomandazione del Mediatore, aveva deciso di ristrutturare il suo programma di tirocinio e di sospendere temporaneamente l'assunzione di nuovi tirocinanti. Il SEAE ha inoltre chiesto alle autorità di bilancio di fornire fondi per i futuri tirocinanti.

14. Il SEAE ha inoltre deciso di aumentare il numero di partenariati tra le delegazioni e le università. Nell'ambito del nuovo progetto di programma, i tirocini saranno offerti nell'ambito di tre programmi distinti: i) ai tirocinanti che riceveranno un'indennità dal SEAE (a condizione che il SEAE riceva le risorse richieste dalle autorità di bilancio) e che a tal fine sia istituita una procedura di selezione specifica; ii) agli studenti, nell'ambito di una convenzione con un'università locale, che intraprendono un periodo di formazione obbligatorio o raccomandato nell'ambito del loro corso e risiedono già nel luogo di formazione, e iii) ai tirocinanti che ricevono un sostegno finanziario da un'università o da un'altra istituzione ma che si trovano in altre parti del mondo. Il SEAE non propone di versare indennità negli ultimi due casi.

15. Nelle sue osservazioni, la denunciante ha affermato che la Mediatrice aveva ragione nel concentrarsi sull'aspetto della "antidiscriminazione"nella sua raccomandazione. Tuttavia, a suo parere, il SEAE sembra ora cercare di escludere i soggetti finanziariamente e socialmente deboli nella selezione dei tirocinanti al fine di risolvere il problema.

16. Il denunciante ha espresso il parere che, se il SEAE non è in grado di istituire un sistema sostenibile ed equo per il pagamento dei tirocinanti, è meglio abolire completamente i tirocini presso le delegazioni dell'UE.

17. Il denunciante teme che, nel modello misto proposto dal SEAE, i tirocinanti non retribuiti o che ricevono sostegno finanziario da una fonte esterna saranno sempre preferiti a quelli pagati direttamente dal SEAE, a causa di un semplice ragionamento economico.

18. Per quanto riguarda la proposta di estendere i partenariati con le università, il denunciante ha sostenuto che non si tratta di un'idea nuova, né contribuisce a risolvere il problema. Ciò porta principalmente a uno spostamento dello sfruttamento della manodopera verso le popolazioni locali, che sono spesso più mal organizzate e non hanno alcuna possibilità di rivendicare i loro diritti.

19. Il denunciante ha sottolineato che le borse di studio spesso non comprendono la sicurezza sociale o l'assicurazione sanitaria e che le spese di soggiorno di uno studente non possono essere paragonate a quelle di una persona che svolge un tirocinio presso una delegazione dell'UE.

Valutazione del Mediatore dopo la raccomandazione

20. Il Mediatore ha raccomandato al SEAE di versare a tutti i suoi tirocinanti un'indennità adeguata. Il SEAE ha informato il Mediatore di aver richiesto fondi per il pagamento dei suoi tirocinanti presso le delegazioni dell'UE e che, nel frattempo, ha sospeso i tirocini non retribuiti. Il Mediatore accoglie con favore le misure adottate dal SEAE per garantire che sarà in grado di offrire tirocini retribuiti presso le delegazioni dell'UE.

21. La Mediatrice prende atto della preoccupazione del denunciante secondo cui il SEAE potrebbe concentrarsi in modo sproporzionato sull'assunzione di tirocinanti con sostegno finanziario da altre fonti (diverse dalla loro famiglia) piuttosto che sui tirocinanti che ricevono un'indennità dal SEAE stesso.

22. Secondo il Mediatore, è ragionevole che il SEAE non paghi un'indennità supplementare ai tirocinanti che hanno una borsa di studio o un altro sostegno finanziario non familiare o agli studenti, già stabiliti nello stesso paese della delegazione, e che devono svolgere un tirocinio nell'ambito dei loro studi. In particolare, un tirocinio obbligatorio nell'ambito degli studi universitari non è paragonabile a un tirocinio standard, in quanto di norma perseguono finalità diverse. È importante trovare un giusto equilibrio tra i diversi programmi.  Per il Mediatore è importante che il SEAE continui a offrire un numero significativo di tirocini "tradizionali", ma retribuiti, presso le delegazioni, che saranno aperti su base di pari opportunità ai giovani, indipendentemente dalle risorse finanziarie proprie o delle loro famiglie. Il Mediatore comprende che, per raggiungere questo risultato auspicato, il SEAE avrà bisogno di un'adeguata dotazione di bilancio.

23. La Mediatrice ritiene che la risposta del SEAE alla sua raccomandazione costituisca un serio impegno da parte sua a pagare i tirocinanti nelle delegazioni dell'UE, a condizione che le autorità di bilancio, ossia il Parlamento europeo e il Consiglio, diano loro adeguate risorse di bilancio. Di conseguenza, la Mediatrice è lieta di considerare la risposta del SEAE come, in effetti, un'accettazione della sua raccomandazione. La Mediatrice seguirà con grande interesse i futuri sviluppi in questo settore ed è disposta a rinnovare le sue indagini in futuro, se ciò sembra giustificato e utile.

24. È molto importante che le istituzioni dell'UE diano l'esempio e dimostrino l'impegno a offrire opportunità di tirocinio ai giovani sulla base di pari opportunità per tutti, indipendentemente dal contesto e dalle risorse familiari. Fare altrimenti significa rischiare una perdita di fiducia, essere percepiti come non sufficientemente attenti a tutti i giovani che lottano per costruire il proprio profilo professionale al fine di competere nel mercato del lavoro. Il costo della promozione della fiducia delle giovani generazioni nel progetto europeo a tale riguardo è relativamente esiguo.

25. Il Mediatore incoraggia le autorità di bilancio ad esaminare attentamente la questione e auspica che concedano le risorse adeguate. In quest'ottica, il Mediatore informerà il Parlamento europeo e il Consiglio dei ministri della presente indagine e della raccomandazione che ha rivolto al SEAE. Informerà inoltre la Commissione europea.

Conclusione

Sulla base della sua indagine su tale denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Sospendendo i tirocini non retribuiti presso le delegazioni dell'UE e, allo stesso tempo, richiedendo fondi per il pagamento dei tirocinanti presso le delegazioni dell'UE, il SEAE ha accettato la raccomandazione del Mediatore.

Il denunciante e il SEAE saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 21/09/2017

[1] Per ulteriori informazioni sul contesto della denuncia, sulle argomentazioni delle parti e sull'indagine del Mediatore, consultare la raccomandazione del Mediatore disponibile online all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/76079/html.bookmark

[2] Risoluzione del Parlamento europeo del 6 luglio 2010 (2009/2221(INI)), punto 72, disponibile online al seguente indirizzo: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual _activity _report _2015 _en.pdf.