Contesto della denuncia

1. Il denunciante, che lavora per un'associazione ceca per la protezione delle piccole e medie imprese, ha lamentato che la Commissione non aveva divulgato i nomi del personale che ha lavorato a un'indagine sugli aiuti di Stato. L'inchiesta ha riguardato la privatizzazione di una società ceca, OKD a.s.

2. Quando ha ricevuto la richiesta di divulgazione, la Commissione ha informato il denunciante dell'unità che aveva gestito l'indagine presso la DG Concorrenza. Essa ha altresì comunicato il nome del capo di tale unità, ma non i nomi degli altri funzionari coinvolti nell’indagine.

3. Il denunciante ha quindi chiesto i nomi delle altre persone coinvolte nel caso. Afferma che la divulgazione dei nomi di tali funzionari gli consentirebbe di individuare eventuali indebite influenze da parte dei lobbisti nel processo che ha portato all'adozione della decisione sugli aiuti di Stato. Il denunciante ha dichiarato che l'associazione che rappresenta mira a garantire la corretta applicazione delle norme in materia di concorrenza, comprese le norme sugli aiuti di Stato.

4. La Commissione ha risposto che non esisteva alcun documento contenente l'elenco delle persone che hanno lavorato al caso e che i nomi non potevano essere divulgati per motivi di protezione dei dati.  

5. Il denunciante si è quindi rivolto al Mediatore europeo e ha contestato il rifiuto della Commissione di informarlo dei nomi di tutti i funzionari che avevano trattato il caso.

L'indagine

6. Il Mediatore ha individuato la seguente accusa:

La Commissione ha erroneamente rifiutato di informare il denunciante dei nomi dei funzionari che si erano occupati del caso di aiuti di Stato in questione.

7. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto una risposta dalla Commissione e osservazioni del denunciante sulla risposta della Commissione. Successivamente, la Commissione ha inviato un parere e il denunciante ha inviato le sue osservazioni su tale parere.

La Commissione ha inoltre fornito un ulteriore parere, sul quale il denunciante non ha formulato osservazioni.

Nello svolgimento dell'indagine, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

8. Inoltre, il Mediatore ha consultato il Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) conformemente al memorandum d'intesa tra il Mediatore europeo e il GEPD. Il GEPD ha presentato un parere basato sulla sintesi del caso fornita dal Mediatore. Il Mediatore ha tenuto conto di questo parere del GEPD [1].

Sull’affermazione secondo cui la Commissione avrebbe erroneamente rifiutato di divulgare i nomi dei funzionari interessati

9. È utile innanzitutto esporre il parere del GEPD.

Il parere del Garante europeo della protezione dei dati

10. Il GEPD ha dichiarato che i nomi dei funzionari dell'UE sono dati personali ai sensi del regolamento (CE) n. 45/2001 sulla protezione dei dati. Ritiene che, nel caso di una richiesta come quella in esame, l'istituzione interessata debba seguire un'analisi in tre fasi, ai sensi dell'articolo 8 del regolamento. In primo luogo, deve esaminare se il denunciante abbia sufficientemente dimostrato la necessità del trasferimento dei dati personali a lui destinati. In tal caso, l ' istituzione deve stabilire se gli interessi legittimi degli "interessati" possano essere compromessi dal trasferimento (gli interessati in questo caso sono i funzionari della DG Concorrenza). Infine, in una terza fase, l'istituzione deve effettuare un bilanciamento tra gli interessi della persona che chiede l'accesso ai dati personali e gli interessi legittimi degli interessati (funzionari della DG Concorrenza).

11. Per quanto riguarda la prima fase del test (la necessità di dimostrare che il trasferimento dei dati personali era necessario), il GEPD ha dichiarato che l ' onere della prova incombe al richiedente, che deve fornire "giustificazioni esplicite e legittime" per ottenere i nomi dei funzionari.[2] Il GEPD ha poi fatto riferimento alle situazioni in cui un richiedente potrebbe essere in grado di dimostrare la necessità per motivi strettamente connessi all ' interesse generale della trasparenza. Ciò potrebbe verificarsi, ad esempio, quando un giornalista chiede l'accesso ad alcune informazioni al fine di istigare o contribuire a un dibattito di interesse pubblico. 

12. Nel caso di specie, il GEPD ha ritenuto che non fosse chiaro il motivo per cui l'identificazione dell'unità responsabile del caso e del capo unità non fosse sufficiente a stabilire l'integrità della procedura seguita dalla Commissione e a giungere a una conclusione sulla questione dell'esistenza di un'influenza indebita da parte dei lobbisti. Non era inoltre chiaro in che modo esattamente i dati personali richiesti dei singoli responsabili del trattamento dei casi potessero contribuire al conseguimento degli obiettivi del denunciante poiché, in particolare, dato il loro status gerarchico, l'influenza dei responsabili del caso sulla procedura formale seguita dalla Commissione sembrerebbe limitata. Inoltre, si dovrebbe esaminare se vi fossero prove oggettive a sostegno del sospetto di indebita influenza dei lobbisti o se vi fosse semplicemente qualche sospetto generale. L'onere della prova impone al denunciante di dimostrare la necessità. Una semplice congettura sarebbe insufficiente. Nel complesso, il GEPD ha ritenuto, sulla base della sintesi dei fatti fornita dal Mediatore, che il criterio della necessità non sembrasse soddisfatto al momento della sua consultazione da parte del Mediatore.

13. Per quanto riguarda la seconda fase del test (lesione dell'interesse legittimo), il GEPD ha sottolineato che gli aiuti di Stato costituiscono un settore giuridico particolarmente sensibile. Potrebbero pertanto sussistere interessi legittimi dei singoli responsabili del trattamento dei casi che necessitano di protezione, nonostante il loro status professionale di dipendenti pubblici. Il GEPD ha inoltre affermato che occorre tenere conto del diritto all'informazione degli interessati (articolo 11 del regolamento sulla protezione dei dati) e del diritto di opposizione (articolo 18 del regolamento sulla protezione dei dati). È pertanto opportuno chiedere ai singoli responsabili del trattamento dei casi, prima della divulgazione, se vi sia un motivo specifico per richiedere la mancata divulgazione che dimostri un rischio oggettivo concreto, non ipotetico, che un interesse protetto possa essere leso, ad esempio in relazione a un'azione probabile del richiedente nei loro confronti.

14. Per quanto riguarda la terza fase del test (esercizio di bilanciamento), il GEPD ha sottolineato che può essere effettuata solo quando il denunciante ha dimostrato la necessità del trasferimento dei dati. Occorre ponderare i diversi interessi delle parti interessate. A tal fine, l'istituzione interessata deve tenere conto dei seguenti principi fondamentali: il principio di proporzionalità, il principio del diritto all'informazione e il diritto dell'interessato di sapere.  

Argomenti presentati al Mediatore

15. Il denunciante ha ritenuto che l'identità dei funzionari che si sono occupati del caso di aiuti di Stato dovesse essere resa pubblica al fine di consentire al pubblico di essere convinto che non vi fossero state attività di lobbying indebite nel processo che ha portato all'adozione della decisione sugli aiuti di Stato. Ciò era necessario, ha affermato, perché la decisione della Commissione di chiudere l'indagine sugli aiuti di Stato non aveva senso. Egli ha sostenuto, in particolare, che la Commissione aveva chiuso la sua indagine sugli aiuti di Stato sebbene nella Repubblica ceca fosse stato avviato un procedimento penale relativo alla concessione dell’aiuto di Stato. Ha aggiunto che i resoconti dei media cechi sembrano suggerire che i lobbisti abbiano influenzato la concessione dell'aiuto da parte dello Stato ceco. Il denunciante ha poi affermato che, senza conoscere i nomi dei funzionari che avevano lavorato al caso degli aiuti di Stato, non era possibile escludere la possibilità che la Commissione avrebbe potuto essere indebitamente influenzata dai lobbisti. 

16. Per quanto riguarda la verifica della necessità da effettuare a norma dell'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati, il denunciante ha sostenuto che la Commissione avrebbe potuto essere indebitamente influenzata dai lobbisti.  A suo avviso, la valutazione della Commissione sul caso degli aiuti di Stato era manifestamente errata. Ciò sarebbe potuto accadere solo se i suoi funzionari fossero stati incompetenti o se la Commissione fosse stata influenzata da lobbisti.  Il denunciante ha presentato, in particolare:

• La Commissione ha basato le sue conclusioni su un parere di esperti presentato dal governo ceco. Orbene, sarebbe stato avviato un procedimento penale nei confronti dell’esperto in questione nella Repubblica ceca.
• L'esperto non ha valutato parti significative del patrimonio e dei beni della società. Questa proprietà comprendeva il più grande portafoglio di immobili residenziali in Europa centrale.
•  L'acquirente della quota dello Stato nella società privatizzata ha pubblicato la propria valutazione del valore della società poco dopo la privatizzazione. Secondo tale valutazione, la quota dello Stato, che era stata venduta per circa 151 000 000 EUR, valeva ora 370 000 000 EUR.
• Il denunciante ha sottolineato il rapporto tra il direttore generale della DG Concorrenza e un ex commissario ceco diventato lobbista a Bruxelles per l'acquirente di OKD. Il direttore generale ha precedentemente lavorato nel gabinetto del commissario. Il denunciante ha quindi ritenuto che il direttore generale, o alcuni funzionari, avrebbero potuto essere influenzati dai lobbisti.

18. Per quanto riguarda il test del danno da effettuare ai sensi dell'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati, il denunciante ha sostenuto che né lui né l'associazione che rappresentava intendevano attaccare i funzionari della Commissione interessati in modo illegittimo o non etico. Tuttavia, ciò non escludeva la possibilità che il denunciante potesse avviare procedure per sanzionare i funzionari coinvolti per azioni non conformi alle norme applicabili.  La richiesta dei nomi non interferirebbe con la vita privata o familiare dei funzionari.

19. La Commissione ha mantenuto il suo rifiuto di rivelare l’identità dei funzionari interessati.

20. In primo luogo, essa ha dichiarato che non esisteva alcun documento che elencasse i nomi di tutti i funzionari che hanno lavorato al caso. Ha dichiarato che la composizione di una squadra coinvolta in un caso è registrata elettronicamente nel sistema di gestione dei casi della Commissione. Ciò comprende tuttavia solo i funzionari della DG Concorrenza, ma non i funzionari consultati in altri servizi, ad esempio il Servizio giuridico.

21. La Commissione ha poi sottolineato di aver già informato il denunciante dell'identità dell'unità che aveva trattato il caso e del nome del capo di tale unità. Per quanto riguarda gli altri membri del team, il regolamento sulla protezione dei dati si oppone alla divulgazione. Per loro natura, i dati personali, compresi i nomi, sono considerati sensibili nell'ordinamento giuridico dell'UE. Ciò è sostenuto dall'inclusione di disposizioni specifiche in materia di protezione dei dati personali nel trattato sul funzionamento dell'Unione europea (articolo 16), nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (articolo 8) e in una legislazione specifica (il regolamento sulla protezione dei dati e la direttiva 95/46). Il regolamento (CE) n. 1049/2001 sulla trasparenza contiene anche una disposizione specifica relativa alla protezione dei dati personali (articolo 4, paragrafo 1, lettera b)).

22. La Commissione ha poi osservato che, ai sensi dell'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati, i dati personali possono essere forniti solo se il destinatario dimostra la necessità del trasferimento dei dati e se non vi è motivo di ritenere che gli interessi legittimi dell'interessato possano essere lesi. 

23. Per quanto riguarda il criterio della necessità, la Commissione ha fatto riferimento alla sentenza nella causa Bavarian Lager. Secondo la sentenza, il richiedente deve dimostrare che esiste una "giustificazione esplicita e legittima o qualsiasi argomento convincente al fine di dimostrare la necessità del trasferimento di tali dati personali".[3] Secondo la Commissione, il denunciante non aveva fornito alcun argomento convincente sul motivo per cui la divulgazione dovesse essere necessaria. 

24. La Commissione ha affermato che la DG Concorrenza applica standard etici elevati con l'intento, tra l'altro, di garantire che le decisioni non siano prese sulla base di un'influenza indebita o di un conflitto di interessi. Ha inoltre sottolineato che i casi trattati dalla DG sono complessi. Inoltre, i membri dei gruppi incaricati dei casi che preparano progetti di decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato sono soggetti alle norme in materia di indipendenza e conflitto di interessi stabilite nello statuto dei funzionari dell'UE. I progetti di decisione elaborati dalle équipe competenti della DG Concorrenza sono soggetti a revisione da parte della gerarchia della DG Concorrenza e di altri servizi della Commissione. Alla fine, le decisioni sono adottate dal collegio dei commissari nel suo complesso e non da funzionari della DG Concorrenza. Questo sistema di ampi controlli ed equilibri offre una protezione sufficiente contro il rischio di attività di lobbying inadeguate e conflitti di interesse. Inoltre, le decisioni della Commissione possono essere impugnate dinanzi alla Corte.

25. Secondo la Commissione, il fatto che il denunciante non fosse soddisfatto dell'esito dell'indagine nel caso di aiuti di Stato non suggerisce, di per sé, che vi sia stata un'influenza indebita o che il caso sia stato gestito in modo errato. Un’affermazione infondata e molto generica, secondo cui la Commissione avrebbe potuto gestire erroneamente un caso di aiuti di Stato e un’insinuazione secondo cui vi sarebbe stata un’influenza indebita da parte di lobbisti, senza indicazioni più specifiche al riguardo, non soddisfacevano il livello di una giustificazione legittima o di un argomento convincente richiesto dalla sentenza Bavarian Lager.

26. La Commissione non ha compreso il nesso esistente tra la precedente funzione del direttore generale della concorrenza nel gabinetto di un precedente commissario di nazionalità ceca, il cui mandato era stato di durata limitata, e l’asserita necessità di ottenere i nomi dei funzionari che si erano occupati del caso di aiuti di Stato.

27. Per quanto riguarda la questione di un potenziale pregiudizio agli interessi legittimi dei funzionari interessati, la Commissione ha sostenuto che la mancata divulgazione dei nomi dei suoi funzionari che lavorano a determinati progetti o indagini costituisce una misura che contribuisce a preservarne l’indipendenza e la sicurezza, rendendo più difficile per le parti interessate esterne contattarle direttamente, influenzandole o, eventualmente, minacciandole.

28. La Commissione ha fornito un esempio di un altro caso di aiuti di Stato riguardante una società calcistica in cui i tifosi di tale società avrebbero molestato il funzionario sui social network. Un funzionario di uno Stato membro nello stesso caso ha ricevuto minacce effettive. La Commissione aveva pertanto motivo di presumere che la divulgazione di tali informazioni personali al pubblico in generale potesse pregiudicare i legittimi interessi dei responsabili del trattamento dei casi.

Valutazione del Mediatore

29. La questione è se il test di cui all'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati sia soddisfatto in modo che i dati richiesti debbano essere divulgati. Il Mediatore ha ritenuto che il test non sia soddisfatto in questo caso.

30. Il Mediatore osserva innanzitutto che i nomi dei funzionari non possono essere considerati particolarmente sensibili o privati. In secondo luogo, occorre rilevare che un processo decisionale obiettivo, indipendente e imparziale costituisce una delle pietre angolari su cui si fonda l’amministrazione dell’Unione. In questo contesto è importante che le attività di lobbying siano trasparenti. In un momento in cui la legittimità dell'amministrazione dell'UE è messa in discussione, una maggiore trasparenza è una delle chiavi per conquistare la fiducia dei cittadini. In tale contesto, l'amministrazione dell'UE non dovrebbe fissare una soglia troppo elevata per ritenere che il test di cui all'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati sia soddisfatto in casi come questo. Il test deve essere applicato ragionevolmente in modo da consentire alle persone interessate, compresi i giornalisti, i rappresentanti di associazioni o gruppi di interesse e i membri del pubblico in generale, di accertarsi dell'integrità di una determinata decisione e di contribuire a scoprire attività di lobbying eccessive o inadeguate. Nell'applicare l'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati, la Commissione dovrebbe, secondo il Mediatore, avere una mente aperta su ciò che il cittadino ritiene ragionevolmente necessario.

32. La Mediatrice rileva inoltre la preoccupazione molto comprensibile della Commissione di proteggere il proprio personale dall'essere esposto a pressioni indebite. D'altro canto, il Mediatore ritiene che singoli casi sfortunati non debbano essere intesi nel senso che, in generale, i nomi dei funzionari non possano essere divulgati.

33. Nonostante quanto precede, il Mediatore ritiene, nel complesso, che sia comprensibile che la Commissione abbia rifiutato di divulgare i nomi dei funzionari nel caso di specie. L’articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati è stato emanato dal legislatore dell’Unione e le prove da esso stabilite devono essere interpretate in modo da conferire alla disposizione un effetto utile. Se la mera affermazione dell’erroneità di una decisione fosse sufficiente a far sì che l’amministrazione possa divulgare i nomi dei funzionari che hanno partecipato a tale decisione, ciò equivarrebbe a privare di significato il criterio di necessità di cui all’art. 8.

34. Nel caso di specie, non vi è dubbio che il denunciante ritenga che la decisione in materia di aiuti di Stato in questione sia errata. Tuttavia, sembra essere una questione di speculazione quando il denunciante afferma che la decisione è stata il risultato di incompetenza o di attività di lobbying eccessive o inadeguate. Il Mediatore ritiene che la mera speculazione non soddisfi il criterio di necessità di cui all'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati. Inoltre, è molto difficile vedere che le circostanze di fatto addotte dal denunciante abbiano una qualche relazione con il criterio della necessità di cui all'articolo 8. Di conseguenza, il Mediatore ritiene che in questo caso il denunciante non abbia stabilito, come richiesto dall'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati, "la necessità di trasferire i dati". Alla luce di tale constatazione, non è necessario prendere posizione sulla questione se, o in quale misura, la divulgazione dei dati personali (nomi) dei funzionari interessati pregiudicherebbe i loro legittimi interessi. 

35. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che l'indagine non abbia rivelato casi di cattiva amministrazione da parte della Commissione. Il Mediatore, tuttavia, sottolinea che la Commissione non dovrebbe applicare l'articolo 8 del regolamento sulla protezione dei dati in modo restrittivo quando sono in discussione i nomi dei funzionari.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Il Mediatore non riscontra casi di cattiva amministrazione da parte della Commissione.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Strasburgo, 19/12/2016

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

[1] Il GEPD è stato consultato nello stesso momento in cui il Mediatore ha invitato la Commissione a presentare un parere sulla denuncia. Pertanto, il GEPD non disponeva del parere della Commissione e delle osservazioni del denunciante su tale parere.

[2] Cfr. causa C-28/08, Commissione/Bavarian Lager, punto 78.

[3] Causa C-28/08, Commissione/Bavarian Lager, punto 78.