Contesto della denuncia

1. Il 4 settembre 2014 la Banca centrale europea (BCE) ha lanciato il programma di acquisto di titoli garantiti da attività (ABSPP) e il terzo programma di acquisto di obbligazioni garantite (CBPP3). Lo scopo di entrambi i programmi di acquisto era quello di "migliorare ulteriormente la trasmissione della politica monetaria ^[1], facilitare l'erogazione di credito all'economia dell'area dell'euro, generare ricadute positive su altri mercati e, di conseguenza, allentare l'orientamento della politica monetaria della BCE e contribuire a riportare i tassi di inflazione su livelli più prossimi al 2%^[2]". I programmi dovrebbero essere attuati fino alla fine di marzo 2017 e in ogni caso fino a quando il Consiglio direttivo della BCE non riscontrerà un aggiustamento durevole del profilo dell’inflazione coerente con l’obiettivo di conseguire tassi di inflazione inferiori ma prossimi al 2 per cento nel medio termine [3].

2. Il 12 dicembre 2014 il denunciante, un giornalista finanziario con sede a Londra, ha presentato una richiesta di accesso del pubblico alla BCE in relazione ai due programmi di acquisto. Ha chiesto in particolare l' accesso a un "paese per paese, banca per banca e disaggregazione per prodotto di tutte le spese del programma di acquisto della BCE fino ad oggi, compresi i prezzi pagati per i titoli, le quantità acquistate, gli accordi di intermediazione e/o di stanza di compensazione, comprese le commissioni, e i relativi codici ISIN ^[4] ".

3. Il 30 gennaio 2015 la BCE ha risposto che tali dati sono "disponibili in una banca dati interna utilizzata per la produzione di relazioni interne riservate"(il corsivo è mio). La BCE ha rifiutato l'accesso sulla base dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo trattino (tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione o di uno Stato membro) e dell'articolo 4, paragrafo 2, primo trattino (tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica) della decisione BCE/2004/3 relativa all'accesso del pubblico ai documenti della BCE ^[5]:

i) La tutela dell'interesse pubblico in materia di politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione o di uno Stato membro:

4. La BCE ha spiegato che l’obiettivo dei due programmi di acquisto era quello di migliorare ulteriormente la trasmissione della politica monetaria (cfr. paragrafo 1). In quanto tali, questi due programmi fanno parte delle misure non convenzionali di politica monetaria adottate dalla BCE negli ultimi anni.

5. Per quanto riguarda i titoli acquistati fino ad oggi (compresi paese per paese, banca per banca e disaggregazione per prodotto degli acquisti effettuati, codici ISIN, accordi di intermediazione o di stanza di compensazione, comprese le commissioni pagate agli intermediari), la BCE ha spiegato che la divulgazione di informazioni dettagliate sulle singole partecipazioni rivelerebbe quali strumenti finanziari sono stati acquistati, nonché gli emittenti coinvolti. La pubblicazione di informazioni sulla distribuzione degli acquisti tra gli emittenti può portare alla frammentazione del mercato e compromettere la parità di condizioni tra emittenti e cedenti. Ciò comprometterebbe l'intenzione della BCE di sostenere il funzionamento dei mercati rilevanti. Ad esempio, è molto probabile che la comunicazione dei nomi degli emittenti di obbligazioni garantite e dei cedenti di titoli garantiti da attività effettivamente acquistati aumenti la differenziazione dei differenziali a favore degli emittenti/cedenti i cui strumenti finanziari sono stati acquistati. Ciò, a sua volta, comprometterebbe gli sforzi di finanziamento degli emittenti i cui strumenti finanziari non sono stati acquistati. Inoltre, la divulgazione di tali nomi può essere percepita dal mercato come indice di una differenziazione tra emittenti e cedenti finanziariamente solidi e finanziariamente deboli. Ciò comprometterebbe gli sforzi dell'Eurosistema volti a ripristinare la fiducia nei mercati finanziari.

6. La BCE ha concluso che la divulgazione dei dati richiesti relativi ai programmi di acquisto attivi metterebbe in discussione la loro efficienza e l’efficacia delle operazioni non convenzionali di politica monetaria del suo Consiglio direttivo.

ii) La tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica

7. La BCE ha spiegato che la divulgazione dei dati richiesti pregiudicherebbe la tutela degli interessi commerciali delle controparti della BCE, compresi quelli dei quattro gestori patrimoniali in esecuzione (di seguito "gestori") nominati contrattualmente nell'ambito dell'ABSPP. L’Eurosistema deve tutelare la riservatezza dei dati relativi alle singole operazioni con e in relazione alle sue controparti. La divulgazione di tali informazioni può nuocere ai loro interessi commerciali. Inoltre, la divulgazione degli accordi contrattuali con i gestori (o la stessa società di compensazione), comprese le rispettive commissioni, arrecherebbe pregiudizio alla tutela dei loro interessi commerciali. La BCE ha poi sostenuto che non vi era alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

8. La BCE ha tuttavia dichiarato che, al fine di aumentare ulteriormente il livello di trasparenza riguardo ai programmi di acquisto, fornisce su base settimanale dettagli sulle disponibilità in titoli al costo ammortizzato. Queste informazioni sono pubblicate nel bilancio consolidato settimanale dell’Eurosistema e nella pagina web dedicata alle operazioni di mercato aperto della BCE. Inoltre, le informazioni sulla durata residua media ponderata per emittente sono pubblicate su base mensile. La BCE ha fornito al denunciante quattro collegamenti ipertestuali del suo sito web contenenti le informazioni di cui sopra (pagina delle operazioni di mercato aperto, pagina dell’analisi della liquidità, pagina dei rendiconti finanziari settimanali e un comunicato stampa sui gestori).

9. Il 27 febbraio 2015 il denunciante ha presentato una domanda di riesame della decisione (una "domanda di conferma"). Ha sostenuto di aver chiesto un elenco completo dei paesi e delle banche della zona euro che sono stati favoriti dalla BCE e quanti soldi ciascuno aveva ricevuto. Ha dichiarato che il rifiuto della BCE di divulgare i dati richiesti l'ha resa colpevole di una "copertura". Sosteneva che la riservatezza commerciale sull'uso del denaro pubblico è vista da molti come un segno di corruzione e abuso di potere. Il denunciante ha rivolto alla BCE circa 30 domande dettagliate e richieste di maggiori informazioni.

10. Il 25 marzo 2015 la BCE ha respinto la domanda di conferma del denunciante. Ha aggiunto i seguenti argomenti aggiuntivi per rifiutare l'accesso:

i) La tutela dell'interesse pubblico in materia di politica finanziaria, monetaria o economica dell'Unione o di uno Stato membro:

11. La BCE ha dichiarato in primo luogo che i dettagli sugli strumenti finanziari, compresi i criteri di idoneità dell’ABSPP e del CBPP3, sono disponibili al pubblico sul sito Internet della BCE.

12. La BCE ha confermato che la divulgazione dei dati richiesti potrebbe compromettere lo scopo esplicito dei due programmi di acquisto. Più in particolare, mentre la BCE con i suoi acquisti mira alla neutralità del mercato, la divulgazione di informazioni su tale distribuzione comporta il rischio di interpretazioni errate da parte degli operatori di mercato. Quest'ultimo può presumere che i dati riflettano le caratteristiche strutturali dei Programmi di Acquisto, piuttosto che la mera distribuzione temporanea degli acquisti in considerazione delle condizioni di mercato esistenti in quel dato momento. Possono anche presumere erroneamente che i gestori patrimoniali della BCE detengano informazioni privilegiate su specifici emittenti o cedenti. La BCE ha ribadito che la divulgazione dei nomi degli emittenti e dei cedenti potrebbe essere percepita dal mercato come indice di una differenziazione tra emittenti e cedenti finanziariamente solidi e finanziariamente deboli. Ciò potrebbe in ultima analisi introdurre inutili volatilità e distorsioni sul mercato, che a loro volta potrebbero compromettere la tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la politica monetaria dell'UE. La BCE ha concluso che non avrebbe concesso un accesso totale o parziale ai dati richiesti, in quanto ciò comprometterebbe l’obiettivo esplicito dell’Eurosistema di ripristinare la fiducia nei mercati finanziari e migliorare la trasmissione degli impulsi di politica monetaria. La BCE ha inoltre sottolineato che l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), riguardante la politica finanziaria, monetaria o economica non era limitata da un criterio di interesse pubblico prevalente.

ii) La tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica

13. La BCE ha ribadito le sue precedenti argomentazioni e ha aggiunto che il denunciante non aveva dimostrato l’esistenza di un interesse pubblico prevalente. Né la BCE aveva individuato un interesse pubblico che avrebbe prevalso sull’interesse tutelato di cui sopra. Pertanto, non è stato possibile concedere un accesso parziale ai dati richiesti senza compromettere gli interessi commerciali in gioco.

14. In ulteriori risposte al denunciante del 2 aprile e del 6 novembre 2015, la BCE ha nuovamente sottolineato che, sebbene le informazioni aggregate sui programmi di acquisto fossero disponibili sul suo sito web, non è stato possibile fornire informazioni dettagliate e disaggregate sui programmi.

L'indagine

15. Il 3 novembre 2015 il denunciante si è rivolto al Mediatore e ha presentato la seguente accusa e richiesta:

Asserzione:

La BCE ha erroneamente rifiutato di concedere al pubblico l'accesso ai dati dettagliati del Programma di acquisto di titoli garantiti da attività (Asset-Backed Securities Purchase Programme, ABSPP) e del Terzo Programma di acquisto di obbligazioni garantite (Terzo Covered Bond Purchase Programme, CBPP3) della BCE, compresi paese per paese, banca per banca e disaggregazione per prodotto, nonché i prezzi pagati per i titoli, le quantità acquistate, gli accordi di intermediazione e/o di stanza di compensazione, comprese le commissioni, e il relativo numero internazionale di identificazione dei titoli (International Securities Identification Number, ISIN).

Domanda:

La BCE dovrebbe concedere al pubblico l'accesso ai dati richiesti.

16. Il 25 gennaio 2016 l'Ufficio del Mediatore ha tenuto una riunione in videoconferenza con la BCE in cui ha chiesto ulteriori spiegazioni e chiarimenti in merito alla posizione della BCE secondo cui non poteva essere concesso al pubblico l'accesso ai documenti richiesti. Con messaggio di posta elettronica del 22 febbraio 2016, l'Ufficio del Mediatore ha informato il denunciante delle ulteriori informazioni e spiegazioni fornite dalla BCE. Il denunciante non ha presentato ulteriori osservazioni in risposta a tale messaggio di posta elettronica. Nello svolgimento dell'indagine, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

Sul presunto rifiuto errato di concedere l’accesso ai documenti richiesti

Argomenti presentati al Mediatore

17. Il denunciante ha sostenuto che la BCE dovrebbe essere trasparente sull'identità dei titoli e delle obbligazioni garantite che ha acquistato e su quanto ha pagato per ciascuno di essi. Inoltre, la BCE dovrebbe pubblicare le identità degli intermediari e le commissioni loro pagate come una questione di pubblico dominio.  

18. Nella riunione in videoconferenza del 25 gennaio 2016, i rappresentanti della BCE hanno spiegato che la BCE ha istituito un’apposita banca dati interna sui programmi di acquisto e che, sulla base delle informazioni da essa estratte, la BCE elabora relazioni confidenziali interne settimanali per consentire al Comitato esecutivo di monitorare gli acquisti effettuati e di decidere in merito a eventuali acquisti futuri. 

19. Nel corso della riunione, i rappresentanti della BCE hanno fornito al Mediatore un esempio di relazione interna settimanale. La relazione conteneva fogli di calcolo con dettagli sugli acquisti ripartiti per paese. I rappresentanti della BCE hanno spiegato che, mentre l’importo totale dei programmi di acquisto è costituito da informazioni accessibili al pubblico, le informazioni dettagliate, ripartite per Stato membro, sono riservate. I motivi alla base della classificazione di tali informazioni come riservate sono stati, hanno affermato i rappresentanti della BCE, illustrati nelle risposte della BCE alla richiesta di accesso del pubblico (cfr. paragrafi da 3 a 14 supra).

20. I rappresentanti della BCE hanno inoltre spiegato che il fatto che un giorno un programma di acquisto venga terminato non significa che possa essere garantito automaticamente l’accesso del pubblico a tutte le segnalazioni generate. Hanno affermato che la BCE dovrebbe procedere a un'analisi caso per caso, dal momento che la pubblicazione di rapporti sui programmi chiusi potrebbe ancora rivelare la strategia di politica monetaria della BCE e quindi minare l'efficacia dei programmi in corso.

21. I rappresentanti della BCE hanno inoltre affermato che molte informazioni generali sui programmi di acquisto sono state rese pubbliche sul sito Internet della BCE e che la BCE non aveva ricevuto altre richieste di accesso del pubblico simili a quelle del denunciante. 

Valutazione del Mediatore

22. Sulla base delle informazioni contenute nel fascicolo e delle informazioni supplementari ottenute durante la riunione del 25 gennaio 2016, il Mediatore ritiene corretta la decisione della BCE di rifiutare l'accesso ai documenti richiesti e conformemente alla pertinente giurisprudenza sull'accesso del pubblico ai documenti in possesso della BCE.

Giurisprudenza pertinente:

23. Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela da parte della BCE dell’interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro [articolo 4, paragrafo 1, lettera a), secondo trattino, della decisione BCE/2004/3], il Tribunale ha già dichiarato, nella sentenza del 4 giugno 2015 nella causa T-376/13 Versorgungswerk/BCE ^[6] (non ancora pubblicata), che:

"... la BCE dispone di un ampio potere discrezionale al fine di determinare se la divulgazione delle informazioni [richieste] possa pregiudicare l’interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro (...) e che il controllo esercitato dal giudice dell’Unione sulla legittimità di una siffatta decisione debba pertanto limitarsi alla verifica del rispetto delle norme procedurali e dell’obbligo di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, dell’esistenza di un errore manifesto di valutazione o di uno sviamento di potere (...). Tuttavia, (...) nel caso di specie, l’obbligo di motivazione non ostava a che la BCE si basasse su considerazioni che tenessero conto del comportamento ipotetico che gli operatori di mercato avrebbero potuto adottare in seguito alla divulgazione delle informazioni [richieste] (...) e degli effetti che tale comportamento avrebbe potuto avere su interventi futuri (punti 53-55).

24. Il Tribunale ha inoltre constatato che:

"se gli operatori di mercato avessero accesso alle informazioni dettagliate e disaggregate contenute negli allegati A e B dell' accordo di scambio, l' efficacia delle misure di intervento e, in ultima analisi, la politica monetaria rischierebbero di essere compromesse, così come le finanze interne della BCE e delle BCN dell' Eurosistema. In tale scenario, gli operatori di mercato tenderebbero a voler stabilire prognosi al fine di determinare più specificamente il tipo di titoli di Stato acquistati dalla BCE e dalle BCN dell’Eurosistema e di concentrare le loro acquisizioni su tali tipi di obbligazioni. Da un lato, vi è il rischio che ciò comporti prezzi più elevati per le tipologie di obbligazioni identificate dagli operatori di mercato come suscettibili di essere acquistate dalla BCE e dalle BCN dell'Eurosistema"(paragrafo 80).

25. Per la Corte, quando un intervento comporta l’acquisto di titoli di Stato da parte della BCE, sussiste il rischio evidente che gli operatori di mercato si basino su informazioni relative a tali tipi di acquisti in passato per individuare le preferenze della BCE per determinati tipi di titoli di Stato (paragrafo 96).

26. Per quanto riguarda il caso in esame, la BCE ha reso disponibili informazioni sui due programmi di acquisto. In effetti, il sito Internet della BCE contiene informazioni generali (quantitative aggregate) sui due programmi di acquisto, compresi i criteri di idoneità dell’ABSPP e del CBPP3, dettagli (settimanali) sulle disponibilità in titoli al costo ammortizzato (pubblicati nel bilancio settimanale dell’Eurosistema) e informazioni sulla scadenza media ponderata per emittente (pubblicata su base mensile).

27. Oltre a queste informazioni generali, la BCE ritiene che ulteriori dati dettagliati e disaggregati (disaggregati) sui programmi di acquisto non possano essere divulgati, in tutto o in parte.

28. Per quanto riguarda l'eccezione relativa alla tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la politica finanziaria, monetaria o economica dell'UE o di uno Stato membro, la BCE ha spiegato che i due programmi di acquisto fanno parte delle misure non convenzionali di politica monetaria della BCE. La divulgazione di informazioni dettagliate sulla distribuzione degli acquisti tra emittenti può portare alla frammentazione del mercato e compromettere la parità di condizioni tra emittenti e cedenti. A titolo di esempio, la BCE ha affermato che è molto probabile che la divulgazione dei nomi degli emittenti di obbligazioni garantite e dei cedenti di titoli garantiti da attività effettivamente acquistati aumenti la differenziazione dei differenziali a favore degli emittenti/cedenti i cui strumenti finanziari sono stati acquistati dall’Eurosistema, il che a sua volta comprometterebbe gli sforzi di finanziamento degli emittenti i cui strumenti finanziari non sono stati acquistati. Il Mediatore concorda sul fatto che, se ciò si verificasse, l'interesse pubblico sarebbe gravemente danneggiato.

29. Inoltre, la BCE ha affermato che la divulgazione dei nomi degli emittenti e dei cedenti può essere percepita dal mercato come un’indicazione di una differenziazione tra emittenti e cedenti finanziariamente solidi e finanziariamente deboli, con conseguente ulteriore volatilità e distorsioni del mercato. Anche in questo caso, il Mediatore concorda sul fatto che, se ciò si verificasse, l'interesse pubblico sarebbe gravemente danneggiato.

30. Secondo il Mediatore - sulla base delle risposte e dell'esempio forniti dalla BCE durante la riunione del 25 gennaio 2015 - il rifiuto della BCE di concedere al denunciante l'accesso ai documenti richiesti è convincente. In effetti, come sostenuto dalla BCE e accettato dalla giurisprudenza dei tribunali dell'UE, la divulgazione di questo tipo di dati comprometterebbe molto probabilmente gli sforzi dell'Eurosistema volti a ripristinare la fiducia nei mercati finanziari e a migliorare la trasmissione degli impulsi di politica monetaria. Nella summenzionata giurisprudenza, il Tribunale ha stabilito che, nel suo ragionamento per negare l’accesso, la BCE può basarsi sul comportamento previsto nei mercati finanziari.

31. Sulla base dell'ispezione molto dettagliata ed esaustiva di un esempio di relazione interna settimanale, il Mediatore ritiene inoltre che la posizione della BCE, secondo cui non è stato possibile concedere un accesso parziale, sia corretta. L'insieme delle informazioni contenute nella relazione rientrava chiaramente nell'ambito di quelle che possono essere considerate informazioni finanziarie altamente sensibili.

32. A tale riguardo, occorre ricordare che, come sottolineato anche dalla BCE, l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), riguardante la tutela dell’interesse pubblico in materia di politica finanziaria, monetaria o economica non è soggetta a un criterio di interesse pubblico prevalente. In altre parole, quando i documenti sono coperti dall'eccezione (che la BCE ha sostenuto in modo convincente nel parere del Mediatore), la BCE deve rifiutarne l'accesso.

33. Sebbene la legge non consenta che l’eccezione invocata sia annullata da alcun interesse pubblico, il Mediatore ritiene, sulla base dell’ispezione dei documenti, che l’interesse pubblico non sarebbe tutelato dalla divulgazione dei documenti in questione.

34. La BCE si è inoltre basata su una seconda eccezione (articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, della decisione BCE/2004/3) relativa alla tutela degli interessi commerciali delle controparti della BCE, compresi quelli dei quattro dirigenti nominati contrattualmente nell'ambito dell'ABSPP. La BCE ha sostenuto che la divulgazione dei dati sulle singole operazioni relative alle sue controparti (commissioni e commissioni loro pagate) danneggerebbe i loro interessi commerciali, così come la divulgazione degli accordi contrattuali con i dirigenti o la società di compensazione. Anche in questo caso, il Mediatore ritiene che il ragionamento della BCE sia convincente, in quanto tali informazioni (a pagamento) sono sensibili dal punto di vista commerciale e riservate. A tal riguardo, il Mediatore rileva altresì che la BCE ha nominato i quattro dirigenti in questione a seguito di una gara d’appalto pubblica. Non vi sono quindi motivi per rimettere in discussione la posizione della BCE.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della BCE.

Il denunciante e la BCE saranno informati di tale decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 18.7.2016

[1] Il meccanismo di trasmissione della politica monetaria è il processo attraverso il quale le decisioni di politica monetaria hanno un impatto sull’economia in generale e sui livelli dei prezzi in particolare.

[2] Decisione BCE/2014/45 della BCE, del 19 novembre 2014, relativa all’attuazione del programma di acquisto di titoli garantiti da attività, considerando 2, e Decisione BCE/2014/40 della BCE, del 15 ottobre 2014, relativa all’attuazione del terzo programma di acquisto di obbligazioni garantite, considerando 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] "Numero internazionale di identificazione dei titoli" (ISIN).

[5] Decisione della BCE, del 4 marzo 2004, relativa all’accesso del pubblico ai documenti della BCE (BCE/2004/3), GU 2004, L 80, pag. 42, come modificata dalla decisione BCE/2011/6 del 9 maggio 2011, GU 2011, L 158, pag. 37, e dalla decisione BCE/2015/1 del 21 gennaio 2015 GU 2015, L 84, pag. 64.

[6] La presente causa, molto simile alla presente, riguardava il rifiuto della BCE di concedere l'accesso agli allegati dell'accordo di scambio del 15 febbraio 2012 tra la Grecia, la BCE e le banche centrali nazionali (BCN) dell'Eurosistema ivi elencate. L’accordo di scambio è stato concluso nell’ambito del Programma per il mercato dei titoli finanziari (Securities Markets Programme, SMP) avviato dalla BCE nel maggio 2010 al fine di ripristinare un adeguato funzionamento del meccanismo di trasmissione della politica monetaria. In tale causa, la BCE ha invocato argomenti analoghi per negare l’accesso, come nel caso di specie. Più in particolare, la BCE ha sostenuto, in sostanza, che " la divulgazione di informazioni dettagliate e disaggregate sui titoli di Stato che essa e le BCN dell' Eurosistema hanno acquistato nell' ambito dell' SMP potrebbe indurre gli operatori di mercato a trarre conclusioni sulla strategia, le tattiche e il metodo applicati nell' ambito dell' SMP e a prevedere la strategia, le tattiche o il metodo che potrebbero essere utilizzati negli interventi futuri. Ciò potrebbe compromettere l’efficacia di tali interventi e, in ultima analisi, la politica monetaria dell’Unione europea e le finanze interne della BCE e delle BCN dell’Eurosistema (cfr. paragrafo 67).