Contesto della denuncia

1. Il denunciante è una PMI (con 6 dipendenti) che ha partecipato, in qualità di membro di un consorzio e beneficiario, a un progetto gestito dalla Commissione europea nell'ambito del programma per la competitività e l'innovazione (CIP).

2. La convenzione di sovvenzione è stata firmata il 23 maggio 2012 tra la Commissione e il capofila del consorzio, la società X, che ha agito in qualità di coordinatore (di seguito "il coordinatore"). Il progetto è iniziato il 1o settembre 2012 ed è stato programmato per 3 anni ½ (42 mesi).

3. All'inizio di settembre 2012, il denunciante era in contatto con il coordinatore per aderire al progetto in sostituzione del beneficiario n. 6. In tale contesto, la Commissione aveva chiesto al coordinatore di ottenere dal denunciante i documenti obbligatori. Il 3-5 settembre 2012 il coordinatore e il denunciante si sono scambiati messaggi di posta elettronica per preparare i documenti richiesti, compreso il bilancio riveduto. Con messaggio di posta elettronica del 5 settembre 2012, il denunciante ha inviato al coordinatore la sua politica retributiva ("Retribuzione e rimborso per il personale del progetto"[1], del 31 agosto 2012). Il 5 settembre 2012 il coordinatore ha inviato alla Commissione il bilancio riveduto per il progetto. Ha sottolineato, tuttavia, che i dipendenti del denunciante non sono pagati con stipendi normali, ma con "tasse di successo"e ha chiesto se il tasso forfettario utilizzato nel bilancio fosse accettabile. Il coordinatore ha allegato una copia della politica retributiva del denunciante. Il 17 settembre 2012 il coordinatore ha inviato alla Commissione una copia firmata della modifica del contratto insieme ai "documenti originali richiesti per l'integrazione di [il denunciante] nel consorzio"(modulo del soggetto giuridico per il denunciante, mandato firmato dal denunciante, vari moduli e il bilancio riveduto, ma esclusa la politica retributiva).

4. Il 17 e 26 settembre 2012 il coordinatore e la Commissione hanno firmato una modifica ("modifica contrattuale n. 1") della convenzione di sovvenzione con la quale il denunciante è stato incluso come beneficiario nel progetto. Il 25 settembre 2012 il coordinatore ne ha informato il denunciante.

5. Il denunciante ha completato i lavori e ha successivamente presentato le sue dichiarazioni di spesa per il primo periodo del progetto.

6. Tra febbraio e aprile 2014, il denunciante, il coordinatore e il responsabile finanziario della Commissione si sono scambiati e-mail in merito all'ammissibilità dei costi di personale del denunciante. La Commissione ha sottolineato al denunciante che solo lo stipendio reale effettivamente versato al suo personale era ammissibile come costo del personale. Il denunciante ha tuttavia spiegato che il suo personale è pagato a titolo di dividendi: il denunciante percepisce redditi dai suoi clienti a titolo di pagamento per il lavoro svolto dai suoi dipendenti e i guadagni derivanti da tali redditi sono poi attribuiti al dipendente o ai dipendenti che hanno svolto il lavoro.

7. In un messaggio di posta elettronica dell'8 aprile 2014, il responsabile finanziario della Commissione ha informato il coordinatore che, per quanto riguarda i costi di personale del denunciante, erano ammissibili solo 70 952,56 EUR di 128 202,15 EUR.

8. Il denunciante ha successivamente avuto un lungo scambio di e-mail con il funzionario finanziario della Commissione al fine di trovare una soluzione per quanto riguarda i costi del personale respinti. Il 16 ottobre 2014 il denunciante e il coordinatore hanno avuto una riunione con il responsabile finanziario e un altro funzionario della DG Imprese. In tale riunione - secondo il denunciante - il funzionario finanziario ha ammesso di non aver letto i dati che il denunciante aveva presentato nel settembre 2012 in merito al suo modello di remunerazione, mentre l'altro funzionario, sempre secondo il denunciante, ha ritenuto che il denunciante nutrisse una legittima aspettativa che il suo modello di remunerazione sarebbe stato seguito e che i suoi costi di progetto dovessero essere interamente rimborsati, almeno fino alla data di tale riunione. Secondo i verbali redatti dal coordinatore, i funzionari della DG Imprese contatterebbero la DG Bilancio per dare seguito alle argomentazioni del denunciante secondo cui i) i dividendi versati ai suoi dipendenti non possono essere considerati una plusvalenza, ma una remunerazione per il lavoro e ii) nel settembre 2012 la Commissione aveva approvato il modello retributivo del denunciante al momento dell'adesione al progetto.

9. In una e-mail del 6 novembre 2014 al denunciante, il funzionario finanziario ha risposto di non poter confermare che i costi per il primo periodo sarebbero stati accettati come originariamente presentati sulla base dell'"aspetto del legittimo affidamento della ripartizione della comunicazione tra di noi". Ha dichiarato di "non accettare chiaramente il sistema retributivo [del denunciante], anche se ammetto che la mia formulazione era ambigua".

10. Il 5 febbraio 2015 il responsabile finanziario ha informato il denunciante che la DG Bilancio sosteneva la sua posizione, che era la seguente: "Confermiamo che i dividendi non sono mai costi ammissibili, anche sotto la voce "costi del personale" quando distribuiti ai dipendenti. Questa inammissibilità rimane valida anche se la distribuzione di dividendi ai dipendenti è in linea con la consueta politica del beneficiario. In effetti, tali dividendi non sono né "costi" ai sensi del titolo VI RF [regolamento finanziario] né connessi all'attuazione dell'azione (si basano sui risultati complessivi dell'entità beneficiaria).

La nostra posizione rimane la stessa anche nel vostro caso specifico, vale a dire anche se, secondo lo statuto della società, l'importo dei dividendi da versare a un azionista dipendente dipende dal reddito della società generato dal lavoro di tale azionista dipendente. Di norma, le operazioni relative agli utili o agli utili di un beneficiario (ad esempio l'assegnazione del reddito netto alle riserve, la distribuzione dei dividendi) non comportano costi ai sensi del titolo VI RF. I dividendi non sono spese o costi (quindi non appariranno sul conto profitti e perdite), anche se distribuiti ai dipendenti. Pertanto non comportano alcun costo ammissibile".

11. Il 16 febbraio 2015 il denunciante ha dichiarato di essere deluso, ma non sorpreso, dalle opinioni della DG Bilancio. Ha tuttavia sostenuto di aspettarsi che la Commissione onorasse la sua richiesta di rimborso delle spese per il personale, in quanto aveva presentato le informazioni sul suo modello retributivo prima di ottenere l'approvazione della Commissione ad aderire al progetto. Il denunciante, riferendosi nuovamente a ciò che riteneva essere il suo legittimo affidamento, ha chiesto alla Commissione di rimborsare i suoi costi di personale per il primo anno del progetto.

12. Il 26 febbraio 2015 il funzionario finanziario ha informato il denunciante che l'unità responsabile stava ancora valutando la possibilità di modificare la sua posizione e che il denunciante poteva rivolgersi al Mediatore o avviare un procedimento giudiziario. Non soddisfatto della risposta della Commissione, il 28 aprile 2015 il denunciante si è rivolto al Mediatore.

L'indagine

13. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla denuncia e ha individuato le seguenti accuse e affermazioni:

Asserzione:

La Commissione ha erroneamente respinto come parte non ammissibile dei costi del personale del denunciante per il progetto.

Domanda:

La Commissione dovrebbe rimborsare i costi di personale del denunciante conformemente al modello retributivo del denunciante, per il periodo fino al 16 ottobre 2014, e consentire al denunciante i) di passare a un nuovo modello operativo al fine di proseguire il progetto o, in alternativa, ii) di ritirarsi dal progetto con tutti i costi interamente liquidati.

14. Il Mediatore ha esaminato il fascicolo della Commissione il 7 settembre 2015. Il 9 settembre 2015 è stata inviata una relazione sull'ispezione al denunciante e alla Commissione. Il 22 settembre, l'8 e il 9 ottobre 2015 il denunciante ha presentato osservazioni sul rapporto di ispezione. Il 20 ottobre 2015 la Mediatrice ha appreso dal denunciante di essere stata coinvolta in altri due progetti (completati) in corso con successo con la Commissione. Il 4 novembre 2015 i servizi del Mediatore hanno avuto un'ulteriore riunione con i servizi della Commissione (direzione generale del Mercato interno, dell'industria, dell'imprenditoria e delle PMI - DG GROW) per esaminare possibili soluzioni al caso. A seguito di tale riunione, il 27 novembre 2015 la Commissione ha inviato una lettera al denunciante esprimendo il proprio rammarico per qualsiasi malinteso che potesse essersi verificato. Il denunciante ha inviato alcune brevi osservazioni al Mediatore il 1o e il 14 dicembre 2015. Il 15 dicembre 2015 la Mediatrice ha appreso dal denunciante che il progetto in questione era il primo progetto finanziato dall'UE al quale aveva partecipato. Nello svolgimento dell'indagine, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

Rifiuto asseritamente ingiustificato dei costi del personale

Argomenti presentati al Mediatore

15. A sostegno della sua affermazione, il denunciante ha sostenuto che, prima di aderire al progetto e di firmare la modifica della convenzione di sovvenzione, i) ha informato la Commissione (tramite il coordinatore) del suo modello di retribuzione del personale, ii) la Commissione ha approvato tale modello e iii) il denunciante aveva pertanto il diritto di aspettarsi che la Commissione rimborsasse di conseguenza i suoi costi di personale.

16. Nel corso dell'ispezione la Commissione ha dichiarato che gli importi indicati dal denunciante nella sua denuncia (vale a dire che la Commissione avrebbe accettato solo 85 000 EUR su 122 459 EUR) non erano esatti e che, a seguito di una rettifica da parte del denunciante, la Commissione aveva accettato di pagare 70 952,56 EUR su 128 202,15 EUR [2]. La Commissione ha inoltre affermato che l'ammissibilità dei costi specifici non è verificata al momento della firma della convenzione di sovvenzione, ma solo successivamente quando un beneficiario presenta la relazione intermedia e una richiesta di pagamento.

17. Dato che il denunciante non aveva fornito copie della corrispondenza pertinente (lettere/e-mail) per dimostrare che il suo modello di remunerazione era stato approvato dalla Commissione, i servizi del Mediatore hanno esaminato la corrispondenza contenuta nel fascicolo della Commissione. La Commissione ha tuttavia osservato che non tutte le e-mail scambiate con il coordinatore e il denunciante erano state registrate all'epoca, ma solo quelle più pertinenti per il progetto in questione.

18. Nella sua lettera del 27 novembre 2015 al denunciante, che faceva riferimento alle discussioni con il Mediatore sui costi del personale del denunciante, la Commissione ha espresso rammarico per il fatto che il denunciante avesse avuto l'impressione che la retribuzione del personale versata a titolo di dividendi potesse in alcun modo essere considerata ammissibile. La Commissione ha dichiarato che, nell'ambito della sua domanda, nel settembre 2012 il denunciante aveva presentato i suoi documenti statutari, compresa la sua politica retributiva. La Commissione ha dichiarato che, in base alle norme e alle procedure applicabili alle sovvenzioni CIP, è tenuta a verificare lo status giuridico del beneficiario e il rispetto dei criteri di selezione, riesaminando i documenti presentati dai potenziali beneficiari. La Commissione ha tuttavia spiegato che l'ammissibilità dei costi è valutata in una fase successiva, vale a dire al momento del ricevimento delle dichiarazioni di spesa effettive e conformemente alle condizioni di ammissibilità della convenzione di sovvenzione. La Commissione ha assicurato al denunciante di aver compiuto sforzi sinceri per indagare a fondo sulle sue affermazioni. Si rammaricava di non poter giungere a una conclusione diversa da quella secondo cui la remunerazione sotto forma di dividendi non poteva essere accettata come costo ammissibile ai sensi della convenzione di sovvenzione. Essa ha sostenuto che, data la necessità di garantire la parità di trattamento per i beneficiari dei finanziamenti dell'UE, non poteva discostarsi dalle condizioni generali. La Commissione sperava che il denunciante avrebbe comunque continuato a partecipare al progetto.

19. Nelle sue precedenti osservazioni sulla relazione di ispezione del Mediatore, il denunciante ha sostenuto che, sebbene né lui né il coordinatore potessero trovare una copia della relativa e-mail, era stato informato dal coordinatore che la Commissione aveva convenuto che il coordinatore avrebbe dovuto presentare una modifica della convenzione di sovvenzione per consentire al denunciante di aderire al progetto. Il denunciante ha sostenuto che, in ogni caso, il fatto che la modifica della convenzione di sovvenzione sia stata successivamente firmata dalla Commissione era una chiara indicazione del fatto che era stata concessa l'approvazione. Il denunciante ha inoltre affermato che, non essendo stato informato che il suo modello operativo non era accettabile per la Commissione, era ragionevole per lui ritenere che la sua inclusione nella convenzione di sovvenzione fosse stata effettuata sulla base delle informazioni fornite. C'era quindi più di una ragionevole aspettativa che i suoi costi di personale sostenuti, sulla base del suo modello retributivo, sarebbero stati ammissibili. Nelle sue osservazioni sulla lettera della Commissione del 27 novembre 2015, il denunciante ha affermato che la lettera non affrontava la questione che la Commissione aveva omesso di informarla nel 2012 che il suo modello di remunerazione non sarebbe stato accettabile.

Valutazione del Mediatore

20. La posizione finale della Commissione in materia è esposta nell'e-mail del suo funzionario finanziario del 5 febbraio 2015, in cui il denunciante è stato informato del fatto che la DG Bilancio ha mantenuto la sua posizione secondo cui i dividendi a titolo di retribuzione dei dipendenti non sono accettati come costi ammissibili. Ciò è stato confermato nell'ultima lettera della Commissione al denunciante del 27 novembre 2015. Secondo la DG Bilancio, le operazioni relative agli utili o agli utili di un beneficiario (come la distribuzione di dividendi) non costituiscono costi. Il Mediatore, oltre a rilevare che i dividendi sono per definizione profitti e quindi non costi, ritiene che la posizione della Commissione sia corretta e conforme alla convenzione di sovvenzione che stabilisce (articolo II.14.2 delle condizioni particolari) che i costi diretti ammissibili comprendono "i costi del personale assegnato all'azione, compresi gli stipendi effettivi più gli oneri previdenziali e gli altri costi legali inclusi nella retribuzione...". Il pagamento dei dividendi non è quindi contemplato da questa disposizione. L'articolo II.14.4 delle condizioni particolari stabilisce inoltre che " i seguenti costi non sono considerati ammissibili: rendimento del capitale"che sembrerebbe coprire il pagamento dei dividendi. Va inoltre osservato che la modifica della convenzione di sovvenzione, che ha consentito al denunciante di diventare beneficiario del progetto, faceva specifico riferimento alle condizioni di ammissibilità di cui all'articolo II.14 (cfr. l'articolo 4 della modifica).

21. Tuttavia, l'affermazione principale del denunciante è che, prima di aderire al progetto e di firmare la modifica della convenzione di sovvenzione, aveva già informato la Commissione (tramite il coordinatore) del suo modello di retribuzione del personale, che la Commissione aveva approvato il suo modello e che, di conseguenza, il denunciante aveva la legittima aspettativa che la Commissione avrebbe rimborsato i suoi costi di personale di conseguenza. Secondo il denunciante, l'errore consisteva quindi nel fatto che il funzionario finanziario non aveva letto (con sufficiente attenzione) le informazioni che aveva presentato nel settembre 2012 sul suo modello di remunerazione.

22. A tale riguardo, il Mediatore osserva che, nella sua e-mail del 6 novembre 2014, il funzionario finanziario, pur ammettendo che la formulazione da lui utilizzata in precedenza era stata ambigua, ha indicato chiaramente al denunciante di non aver accettato il suo modello retributivo. Nonostante la richiesta specifica del Mediatore, il denunciante non ha presentato elementi di prova, come un messaggio di posta elettronica, a dimostrazione del fatto che il funzionario finanziario aveva effettivamente approvato, in un determinato momento, il suo modello retributivo. L'argomentazione del denunciante secondo cui la firma della modifica della convenzione di sovvenzione avrebbe fatto sì che il suo modello di remunerazione fosse stato implicitamente approvato e che il pagamento dei dividendi sarebbe stato quindi ammissibile, non può essere accolta. In effetti, la modifica della convenzione di sovvenzione non contiene alcun riferimento al modello retributivo del denunciante; fa invece riferimento alle condizioni di ammissibilità della convenzione di sovvenzione, che sono le disposizioni pertinenti da tenere in considerazione [3].  

23. Inoltre, come spiegato dalla Commissione, l'ammissibilità dei costi è valutata dopo il completamento (parziale) del progetto e la presentazione da parte del beneficiario delle relazioni e dei rendiconti finanziari pertinenti, e non al momento della firma della convenzione di sovvenzione o delle relative modifiche. Ciò è dovuto al fatto che, per essere ammissibili, i costi devono essere stati effettivamente sostenuti. Pertanto, la firma della convenzione di sovvenzione non conferisce al beneficiario il diritto al rimborso garantito di determinati costi. Nel caso di specie, ciò significa che, anche se il modello di remunerazione del denunciante fosse stato approvato dalla Commissione (il che non era il caso), il denunciante non aveva alcun diritto di aspettarsi che, in linea di principio, i pagamenti di dividendi sarebbero stati ammissibili.

24. Il Mediatore ritiene pertanto che le condizioni per il legittimo affidamento non siano soddisfatte nel caso di specie. Affinché sussista un legittimo affidamento devono essere soddisfatte tre condizioni cumulative. In primo luogo, devono essere fornite all’interessato assicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti autorizzate e affidabili. In secondo luogo, le assicurazioni fornite devono essere conformi alle norme applicabili. In terzo luogo, tali assicurazioni devono essere tali da far sorgere un legittimo affidamento da parte del destinatario.

25. Nel caso di specie, le prime due condizioni non sono manifestamente soddisfatte. In primo luogo, non è stato dimostrato che al denunciante siano state fornite assicurazioni precise, incondizionate e concordanti in merito alla possibilità di chiedere il rimborso delle sue spese per il personale sulla base del pagamento di dividendi. Anche se il denunciante potesse dimostrare di aver ricevuto l'approvazione implicita da parte del funzionario finanziario del suo modello retributivo, tale approvazione non potrebbe essere qualificata come "garanzie precise, incondizionate e coerenti".

26. In secondo luogo, e soprattutto, tuttavia, le assicurazioni devono essere conformi alle norme applicabili. Nel caso di specie, il tipo di assicurazioni che il denunciante sostiene di aver ricevuto - nel senso che potrebbe ottenere il rimborso delle sue spese per il personale sulla base del pagamento di dividendi - sarebbe chiaramente contrario alle norme applicabili, vale a dire l'articolo II.14 delle condizioni particolari della convenzione di sovvenzione.

27. Sulla base di quanto precede, il Mediatore ritiene che la posizione della Commissione sia giuridicamente corretta e conforme alle disposizioni della convenzione di sovvenzione.

28. Tuttavia, nonostante la Commissione abbia agito legalmente nel respingere i dividendi come costi di personale ammissibili, la Commissione avrebbe potuto essere più diligente nel settembre 2012, quando il denunciante, tramite il coordinatore, ha presentato alla Commissione i suoi documenti statutari e il suo modello retributivo. Ciò ha offerto alla Commissione l'opportunità di individuare un problema con il modello retributivo e di avvertire il denunciante dell'esistenza di tale problema. Il Mediatore comprende che, nel corso normale, la Commissione non avrebbe verificato specificamente il modello retributivo a quel punto. D'altro canto, il coordinatore, a nome del denunciante, ha chiesto alla Commissione se il modello di remunerazione fosse accettabile. Ciò suggerisce che vi erano dubbi sul fatto che il modello di remunerazione fosse accettabile. Il Mediatore ha discusso la questione con la Commissione il 4 novembre 2015, a seguito della quale la Commissione ha inviato al denunciante un'ulteriore lettera il 27 novembre 2015. In tale lettera la Commissione ha espresso rammarico per il fatto che il denunciante avesse ritenuto accettabile il suo modello di retribuzione del personale, basato sul pagamento dei dividendi. La Commissione si è inoltre rammaricata di non poter giungere a una conclusione diversa dal fatto che i dividendi, in quanto costi del personale, non erano ammissibili.

29. Il Mediatore riconosce che la decisione della Commissione di respingere le spese per il personale pagate a titolo di dividendi era giuridicamente corretta. Il Mediatore ritiene deplorevole che si sia verificato il malinteso relativo al modello retributivo. Sebbene la Commissione possa aver agito per chiarire che il modello di remunerazione non era accettabile, il Mediatore non ritiene che la Commissione fosse direttamente responsabile di questo malinteso. Sono state coinvolte tre parti e il Mediatore non cerca di individuare la responsabilità primaria dell'incomprensione. Sebbene la Commissione abbia contribuito al malinteso, il Mediatore non lo considera un caso di cattiva amministrazione da parte della Commissione. Piuttosto, sembra essere stato un evento sfortunato per il quale le parti condividono la responsabilità.

30. Per correttezza nei confronti del denunciante, il Mediatore comprende che questo è stato il suo primo coinvolgimento in un progetto finanziato dalla Commissione ed è plausibile che non fosse a conoscenza delle normali pratiche che disciplinano la gestione di tali progetti. Allo stesso tempo, è anche vero che il rapporto principale del denunciante era con il coordinatore e che tutte le questioni rilevanti per la partecipazione del denunciante al progetto dovrebbero, in primo luogo, essere una questione tra il denunciante e il coordinatore.

31. La conclusione generale del Mediatore è che, sebbene sia sorto un malinteso molto infelice, non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione nella gestione del caso.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione nella gestione del caso.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Strasburgo, 18/12/2015

[1] I dipendenti del denunciante possono scegliere di ricevere la loro retribuzione per stipendio, per dividendo o entrambi. Secondo il denunciante, quando i dipendenti scelgono l'opzione del dividendo, i dividendi percepiti costituiscono una remunerazione per il lavoro svolto e non possono essere considerati un guadagno/retribuzione sul capitale. Il denunciante sottolinea di non disporre di capitale.

[2] L'e-mail della Commissione dell'8 aprile 2014 al denunciante indicava che 70 952,56 EUR su 128 202,15 EUR del costo del denunciante erano ammissibili. Tuttavia, in occasione dell’ispezione, la Commissione ha fatto riferimento al 95% di EUR 70 952,56 su un 95% di EUR 128 202,15.

[3] Il denunciante ha sostenuto di aver specificamente chiesto alla Commissione di informarla se il suo modello di remunerazione non fosse accettabile in modo da poterlo modificare. Il denunciante ha fatto riferimento alla sua e-mail del 5 settembre 2012 al coordinatore. Il Mediatore osserva che, in tale e-mail, il denunciante ha semplicemente inviato il suo modello di remunerazione al coordinatore affermando: "Mi auguro che ciò fornisca le informazioni di supporto di cui avete bisogno. In caso contrario, dovremo continuare le nostre discussioni per trovare un approccio che funzioni per entrambi". Tale affermazione non è del tutto chiara e non corrobora in modo inequivocabile la conclusione secondo cui il denunciante ha specificamente chiesto alla Commissione di informarla se il suo modello di remunerazione non fosse accettabile.