Lo sfondo

1. Il denunciante, cittadino lussemburghese, ha chiesto la posizione di "consulente" pubblicizzata dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati ("UNHCR"). Il candidato selezionato doveva essere un rappresentante dell'UNHCR e svolgere le funzioni di giudice non presiedente presso il tribunale nazionale francese per l'asilo. Doveva partecipare a una "formazione" del tribunale e valutare i ricorsi presentati dai richiedenti asilo contro le decisioni di primo grado. La domanda della denunciante è stata respinta dall'UNHCR in quanto non era cittadina francese.

2. Il 2 novembre 2012 il denunciante ha contattato la Commissione europea per chiedere se il requisito della cittadinanza francese per il posto specifico in questione fosse conforme al diritto dell'UE. Nella sua risposta del 12 marzo 2013, la Commissione ha affermato che l'articolo 45, paragrafo 4, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ("TFUE") prevede un'eccezione al diritto dei cittadini dell'UE di lavorare in altri Stati membri dell'UE in caso di impiego nella pubblica amministrazione. Ha aggiunto che la Corte di giustizia dell'UE ("CGUE") ha statuito che l'articolo 45, paragrafo 4, TFUE riguarda "i posti che implicano una partecipazione diretta o indiretta all'esercizio dei poteri conferiti dal diritto pubblico e i compiti volti a salvaguardare gli interessi generali dello Stato o di altre autorità pubbliche. Tali posti infatti presumono da parte di coloro che li occupano l'esistenza di uno speciale rapporto di fedeltà allo Stato e di reciprocità di diritti e doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di nazionalità"^[1]. La Commissione ha osservato che il rispetto di tali criteri deve essere valutato caso per caso. Essa ha ritenuto che tale eccezione riguardasse la posizione di magistrato, ma che solo una valutazione concreta della natura dei compiti e delle responsabilità che il giudice del tribunale francese per l’asilo doveva svolgere potesse stabilire se fossero soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 45, paragrafo 4, TFUE. Nel caso di specie, la Commissione ha affermato che la sua valutazione era che l'eccezione di cui all'articolo 45, paragrafo 4, si applicasse.

3. Nella sua risposta del 15 marzo 2013, la denunciante si chiedeva perché la Commissione non avesse chiesto alle autorità francesi di fornire una descrizione dettagliata della natura del posto in questione. Essa ha sostenuto che la Commissione non aveva effettuato una valutazione approfondita e individuale del posto.

4. Non avendo ricevuto alcuna risposta, il 5 aprile 2013 il denunciante ha scritto al Segretariato generale della Commissione. Sostiene che è difficilmente giustificabile che il compito di garantire il rispetto da parte della Francia degli obblighi internazionali in materia di asilo sia affidato a una persona che dovrebbe essere leale alla Francia e preservare i suoi interessi. Inoltre, la posizione in questione non riguardava il settore pubblico di uno Stato membro, bensì un’organizzazione internazionale.

5. Il 4 giugno 2013 la Commissione ha risposto al denunciante. Tra l'altro, la Commissione ha osservato che la giurisprudenza della CGUE riconosce che la salvaguardia degli interessi generali di uno Stato membro non è messa a rischio in situazioni in cui i diritti, in virtù di poteri conferiti dal diritto pubblico, sono esercitati sporadicamente o eccezionalmente da cittadini di altri Stati membri. Tuttavia, dopo aver fatto riferimento alla spiegazione dell'UNHCR secondo cui il giudice non presiedente avrebbe svolto attività giudiziarie in un tribunale francese, la Commissione ha ritenuto che tali attività implicassero una partecipazione diretta o indiretta all'esercizio dei poteri conferiti dal diritto pubblico e dei doveri volti a salvaguardare gli interessi generali dello Stato. L'esercizio dei poteri conferiti dal diritto pubblico avverrebbe su base regolare e non rappresenterebbe una parte molto minore delle attività. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto che il requisito della cittadinanza francese nel caso di specie non violasse le disposizioni del diritto dell’Unione in materia di libera circolazione dei lavoratori.

6. Il denunciante ha contattato il Mediatore che ha avviato un'indagine su 1) l'asserzione secondo cui la Commissione non aveva esaminato in modo approfondito la denuncia di infrazione del denunciante e 2) l'affermazione secondo cui la Commissione avrebbe dovuto rivedere la sua valutazione sostanziale della denuncia di infrazione del denunciante. La Mediatrice ha informato la Commissione di aver individuato una serie di carenze procedurali nel trattamento della corrispondenza e della denuncia di infrazione del denunciante [2]. Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione ha riconosciuto le carenze procedurali che si erano verificate e si è dichiarata disposta a scusarsi per esse. Il Mediatore ha pertanto ritenuto che non fossero giustificate ulteriori indagini su questo aspetto della denuncia. Pertanto, la presente decisione riguarda solo l'asserzione e l'affermazione di cui sopra.

7. Nello svolgimento dell'indagine, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

Presunta omissione di un esame approfondito della denuncia di infrazione del denunciante e della relativa domanda

Proposta del Mediatore per una soluzione

8. Sulla base della sua valutazione iniziale, la Mediatrice ha proposto una soluzione in questo caso alla Commissione. La valutazione iniziale del Mediatore era che la Commissione non aveva esaminato a fondo la denuncia di infrazione e non aveva basato le sue conclusioni su motivi sufficienti e convincenti.

9. Il Mediatore ha presentato la seguente proposta di soluzione:

"Alla luce delle sue conclusioni, la Mediatrice propone alla Commissione di riesaminare la sua valutazione della denuncia di infrazione. La Commissione potrebbe tener conto delle considerazioni esposte dal Mediatore e, in particolare, delle caratteristiche molto specifiche del posto in questione. Il Mediatore propone che, come primo passo, la Commissione contatti le autorità francesi in materia."

10. Nella sua risposta alla proposta del Mediatore, la Commissione ha mantenuto la posizione secondo cui, di fatto, aveva valutato il caso su una base specifica e individuale e disponeva di informazioni sufficienti al momento di decidere in merito all'applicazione dell'eccezione di cui all'articolo 45, paragrafo 4, TFUE. In tale risposta, la Commissione ha approfondito le spiegazioni fornite nella sua prima risposta alla denuncia.

11. La Commissione ha dichiarato di aver considerato importanti due fattori al momento di formulare la sua posizione. In primo luogo, il giudice francese in materia di asilo si pronuncia sui ricorsi contro le decisioni dell’OFPRA (Ufficio francese per la protezione dei rifugiati e degli apolidi), che concedono o negano il beneficio dell’asilo (status di rifugiato), pongono fine al godimento dell’asilo e decidono in merito alle domande di riesame di decisioni precedenti. La Commissione ha affermato che tali decisioni costituiscono chiaramente "l'esercizio dei poteri conferiti dal diritto pubblico e dei doveri volti a salvaguardare gli interessi generali dello Stato o delle altre autorità pubbliche". In secondo luogo, il tribunale francese per l’asilo adotta decisioni in singoli casi da sezioni composte da tre membri, uno dei quali è designato dall’UNHCR. È chiamato "valutatore", è membro della sezione in ogni singolo caso ed è nominato specialista qualificato dall'UNHCR con l'assenso del vicepresidente del Conseil d'Etat. La partecipazione al processo decisionale giudiziario è pertanto una funzione fondamentale del rappresentante dell'UNHCR. Questo rappresentante/"valutatore"dell'UNHCR ha diritto di voto pari a quello degli altri due membri della formazione giudiziaria.

12. La Commissione ha osservato che tutte queste considerazioni riguardano caratteristiche specifiche del posto in questione. Essa ha quindi sostenuto che era indubbio che la Commissione avesse condotto la sua analisi «caso per caso». Essa ha inoltre dichiarato di aver basato la propria decisione su informazioni sufficienti.

13. In risposta all’argomento secondo cui la Commissione non avrebbe tenuto debitamente conto della specificità del posto in questione, la Commissione ha affermato che, in quanto membro a pieno titolo del giudice nazionale, il titolare del posto partecipa direttamente all’esercizio della sovranità della Francia e della sua giurisdizione sui rifugiati e sui richiedenti asilo, determinando direttamente i diritti e gli obblighi dei singoli in forza del diritto francese e internazionale.

14. Per quanto riguarda l'argomento secondo cui la Francia non ritiene necessario riservare il posto di altri membri della Corte francese per l'asilo ai cittadini francesi, la Commissione ha precisato che, fintantoché sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 45, paragrafo 4, gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità nel determinare a quali posti essi applicano l'eccezione. Ci possono essere diverse ragioni pratiche alla base di una decisione su quali posti riservare ai cittadini e quali no, ma non è compito della Commissione interpretare le scelte degli Stati membri al riguardo.

15. In risposta all’argomento secondo cui il requisito della cittadinanza non era stato imposto da circa 50 anni prima del 2004, la Commissione ha mantenuto la sua posizione secondo cui nulla nella giurisprudenza pertinente impedisce ad uno Stato membro di applicare il requisito della cittadinanza in situazioni in cui tale requisito non esisteva in passato, purché il posto in questione soddisfi le condizioni di cui all’articolo 45, paragrafo 4, TFUE.

16. Nel complesso, la Commissione ha sostenuto che la sua analisi aveva esaminato in dettaglio le argomentazioni del denunciante e che la sua decisione si basava su elementi di prova sufficienti. Non ha pertanto ritenuto necessario rivolgersi alle autorità francesi e non è stato pertanto in grado di accettare la proposta del Mediatore di rivedere la sua valutazione della denuncia di infrazione.

17. Nelle sue osservazioni sulla risposta della Commissione alla proposta di soluzione del Mediatore, la denunciante ha mantenuto la sua denuncia.

Valutazione del Mediatore dopo la proposta di soluzione

18. Di norma, il Mediatore rivede la sua valutazione iniziale in un caso alla luce di qualsiasi risposta ricevuta dall'istituzione in questione. Sulla base dei punti sollevati dalla Commissione nella sua risposta alla sua proposta - che è stata elaborata su punti sollevati in precedenza - il Mediatore accetta che ora non sarebbe servito alcuno scopo utile se la Commissione avesse contattato le autorità francesi.

19. La Commissione ha chiaramente ragione nel ritenere che sia logico presumere che l’esercizio delle funzioni di giudice di un organo giurisdizionale nazionale implichi una partecipazione diretta o indiretta all’esercizio dei pubblici poteri e che uno Stato membro sia quindi legittimato, sulla base dell’articolo 45, paragrafo 4, TFUE, a decidere che le persone che ricoprono tali funzioni debbano essere cittadini di tale Stato membro.

20. Se la Commissione avesse contattato le autorità francesi nel corso della sua valutazione della denuncia di infrazione, avrebbe avuto una base più completa per fondare la sua decisione sull’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 45, paragrafo 4, TFUE. Tuttavia, il Mediatore riconosce che il materiale a disposizione della Commissione, e sul quale ha basato la sua decisione, era sufficiente per soddisfare il criterio di aver effettuato una valutazione specifica della specifica denuncia di infrazione.

Conclusione

Sulla base della sua indagine su tale denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Il Mediatore ritiene che non vi sia stata cattiva amministrazione da parte della Commissione nel trattamento della denuncia di infrazione presentata dal denunciante.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly
Strasburgo, 25/09/15

[1] Sentenza della Corte di giustizia del 17 dicembre 1980, Commissione/Belgio, 149/79, ECLI:EU:C:1980:297, punto 10.

[2] Per ulteriori informazioni sul contesto della denuncia, sulle argomentazioni delle parti e sull'indagine del Mediatore, si rimanda al testo integrale della proposta di soluzione del Mediatore, disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/60983/html.bookmark