Lo sfondo dell'inchiesta

1. Alla fine di ottobre 2014, un procuratore che lavorava per EULEX ha richiamato l'attenzione del Mediatore sulla presunta corruzione, vale a dire l'assunzione di tangenti, che coinvolgeva alcuni membri del personale di EULEX. Rapporti su queste accuse sono stati pubblicati anche sui media. Sussistono dubbi sul fatto che EULEX e il SEAE abbiano adeguatamente indagato sulla questione.

2. Data la gravità delle accuse, il Mediatore ha ritenuto suo dovere attivarsi. In effetti, l'indipendenza e l'imparzialità della pubblica amministrazione dell'UE, comprese le sue missioni, sono fondamentali per costruire la fiducia dei cittadini. La fiducia dei cittadini nell'UE è al centro di una democrazia ben funzionante.

3. Il Mediatore ha ritenuto che la questione se EULEX e il SEAE avessero adeguatamente indagato sulle suddette accuse costituisse una questione di grande interesse pubblico. Ha pertanto deciso di avviare un'indagine di propria iniziativa [1] in relazione al SEAE [2] al fine di valutare se EULEX e il SEAE abbiano adeguatamente indagato o stiano adeguatamente indagando sull'asserzione di gravi irregolarità.

4. Nell'avviare la sua indagine, la Mediatrice ha chiarito che l'obiettivo di tale indagine era verificare se il modo in cui EULEX e il SEAE hanno trattato le presunte irregolarità fosse in linea con i principi di buona amministrazione. L'indagine è quindi incentrata su aspetti sistemici e procedurali e non affronta la questione se le presunte irregolarità abbiano avuto luogo o meno.

L'indagine

Ispezione del fascicolo

5. Al fine di accertare quali azioni dovesse intraprendere, la Mediatrice ha chiesto di esaminare il fascicolo di EULEX/SEAE in merito alla questione. Il SEAE ha risposto prontamente e positivamente a tale richiesta.

6. Il 18 novembre 2014 i rappresentanti del Mediatore hanno esaminato il pertinente fascicolo EULEX/SEAE, che conteneva documenti che mostravano come erano state trattate le presunte irregolarità. Nei giorni successivi, i rappresentanti del Mediatore hanno chiesto al SEAE ulteriori informazioni e documenti. I rappresentanti del SEAE hanno debitamente ottemperato a tali richieste e hanno fornito copie di ulteriori documenti ai rappresentanti del Mediatore.

Incontro con l'esperto esterno nominato dall'alto rappresentante dell'UE

7. Il 1o dicembre 2014 i rappresentanti del Mediatore hanno incontrato l'esperto esterno nominato dall'alto rappresentante dell'UE, al quale è stato conferito il mandato di riesaminare il mandato di EULEX con particolare attenzione alle presunte irregolarità. L'obiettivo della riunione era che il Mediatore comprendesse meglio il mandato dell'esperto.

Presunta mancanza di indagini adeguate sulle accuse di gravi irregolarità

Fatti relativi al caso

8. I seguenti fatti principali sono emersi dall'ispezione dei documenti effettuata dai rappresentanti del Mediatore [3] e dalla riunione con l'esperto esterno.

9. Le pertinenti accuse di irregolarità all'interno di EULEX sembrano essere state esposte per prime in una relazione presentata a EULEX nel 2012 da un procuratore di EULEX. Né EULEX né il SEAE sono in possesso della presente relazione. Non è chiaro cosa ne sia stato.

10. Nel maggio 2013 EULEX ha avviato un'indagine interna preliminare sulle presunte irregolarità, concentrandosi principalmente su un giudice EULEX.

11. Il codice di condotta e di disciplina EULEX prevede una procedura da seguire nei casi in cui siano portate all'attenzione di EULEX gravi irregolarità che coinvolgono membri del personale di EULEX. Secondo tale procedura, l'unità investigativa interna di EULEX è incaricata di esaminare tali accuse. Tale procedura non è stata seguita nel caso di specie. EULEX ha invece istituito una task force investigativa interna ad hoc (la "task force") guidata dal capo della divisione esecutiva, che ha riferito direttamente al capomissione.

12. La task force ha esposto i risultati del suo esame in una relazione (che sembra essere di fine novembre o inizio dicembre 2013) indirizzata al capomissione. In tale relazione, la task force ha proposto l'assunzione e la nomina di un procuratore esterno incaricato di condurre un'indagine penale preliminare.

13. Il regime speciale che ha portato alla decisione di assumere il procuratore esterno è stato concordato tra alti funzionari EULEX con precedenti penali, prima di essere approvato dal capomissione. Il compito di condurre le indagini penali preliminari doveva essere svolto congiuntamente dal procuratore indipendente e da un procuratore nominato dalle autorità kosovare.

14. Dai documenti ispezionati non risulta chiaramente quanti candidati siano stati presi in considerazione per la carica di procuratore esterno. Tre persone con precedenti penali e risorse umane hanno svolto la procedura di selezione, due delle quali erano state anche membri della task force. Il comitato di selezione è stato presieduto dal capo della divisione esecutiva.

15. Le pertinenti dichiarazioni di conflitto di interessi indicano che non esistevano conflitti per quanto riguarda tale procedura.

16. I CV delle persone interessate indicano che molte di esse avevano una vasta esperienza nelle missioni della politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell'UE. Alcuni di loro hanno servito insieme nella stessa missione durante lo stesso periodo di tempo.

17. Nel marzo 2014 è stata avviata un'indagine penale preliminare formale sulle presunte irregolarità, condotta congiuntamente dal procuratore esterno nominato da EULEX e da un procuratore kosovaro.

18. A metà del 2014 è stato avviato, e successivamente parzialmente concesso, il processo di revoca dell'immunità di un ex membro del personale di EULEX al fine di condurre l'indagine penale preliminare.

19. Dai documenti ispezionati non è stato possibile accertare l'esatta portata dell'indagine penale preliminare condotta dalla squadra congiunta dell'accusa.

20. Il 10 novembre 2014 l'alto rappresentante dell'UE ha nominato un esperto esterno indipendente ed esperto incaricato di esaminare l'attuazione del suo mandato da parte di EULEX, concentrandosi in particolare sul trattamento da parte di quest'ultima delle accuse di corruzione.

21. Nel corso della sua riunione con i servizi del Mediatore, l'esperto ha dichiarato che intendeva individuare tutte le accuse relative allo svolgimento improprio della missione EULEX, comprese quelle pubblicate sui media in merito alla presunta corruzione, e quindi valutare in che modo EULEX ha risposto a tali accuse.

22. Secondo l'esperto, il suo mandato gli impone di individuare carenze sistemiche nelle operazioni della missione EULEX e di proporre miglioramenti. Non indagherà sul merito delle presunte irregolarità, ma se sono state gestite correttamente da EULEX.

23. L'esperto ha dichiarato che intendeva recarsi in Kosovo tre volte, con l'intenzione di intervistare le persone interessate.

24. L'esperto ha inoltre dichiarato che intende presentare una relazione preliminare al Parlamento europeo, o almeno procedere a uno scambio di opinioni sulle sue conclusioni preliminari, nel gennaio 2015.

Valutazione del Mediatore

25. Nel valutare se EULEX e il SEAE abbiano indagato o stiano indagando adeguatamente sulle presunte irregolarità all'interno di EULEX, come l'assunzione di tangenti da parte del personale di EULEX, il Mediatore si concentra sulla portata delle indagini svolte finora da EULEX e dal SEAE, sulle procedure utilizzate per svolgere tali indagini e sul fatto che le indagini siano state svolte in modo indipendente e imparziale.

26. In primo luogo, per quanto riguarda la portata delle indagini svolte finora, il Mediatore non è in grado di accertare se le preoccupazioni sollevate da uno dei procuratori EULEX nella relazione del 2012 all’EULEX sulle irregolarità fossero pienamente coperte dall’indagine preliminare condotta dalla task force EULEX. Per rispondere a questa domanda, sarebbe necessario esaminare la presente relazione. Tuttavia, come accennato in precedenza, la relazione sembra essere scomparsa. Inoltre, poiché l’indagine penale preliminare in corso è evidentemente riservata, anche la portata di tale indagine è attualmente sconosciuta.

27. Il Mediatore conclude, tuttavia, che il fatto che l'immunità di un ex membro di EULEX sia stata revocata suggerisce che l'indagine penale preliminare riguarda le accuse formulate nei confronti di tale persona. Può anche accadere che altre persone siano oggetto di indagini nell’ambito dell’indagine penale preliminare.  

28. Il fatto che la relazione del 2012 sulle irregolarità in EULEX non possa più essere individuata è evidentemente una questione di per sé molto preoccupante. Il Mediatore osserva, tuttavia, che l'esperto nominato dall'alto rappresentante dell'UE ha chiarito che esaminerà in modo più dettagliato il modo in cui EULEX ha risposto alle irregolarità segnalate. Il Mediatore confida che la questione di come un documento così importante possa scomparire e se EULEX abbia mai contattato il suo autore per ottenere un'altra copia della relazione sarà esaminata dall'esperto esterno al momento di esaminare eventuali carenze sistemiche nelle operazioni EULEX.

29. In secondo luogo, per quanto riguarda le procedure di esame della questione, il Mediatore osserva che EULEX non ha seguito la procedura standard per il trattamento delle irregolarità segnalate. Il codice di condotta e disciplina EULEX prevede che le denunce di gravi irregolarità siano trattate dall'unità Indagini interne. Invece, nel caso di specie, l’EULEX ha deciso di istituire una task force ad hoc guidata dal capo della divisione esecutiva. Il Mediatore comprende che questo passo è stato compiuto a causa della sensibilità delle accuse e della loro natura potenzialmente criminale. Resta tuttavia il fatto che EULEX non ha seguito la sua procedura standard.

30. La Mediatrice riconosce tuttavia che EULEX e il SEAE hanno adottato misure per indagare sulle presunte irregolarità e hanno collaborato bene con la Mediatrice per quanto riguarda la sua indagine. Inoltre, l'alto rappresentante dell'UE ha nominato un esperto esterno con un ampio mandato per esaminare e individuare le carenze nelle operazioni EULEX. Il Mediatore accoglie con favore tale nomina. Confida che tale esperto sarà anche in grado di esaminare la questione procedurale summenzionata.

31. In terzo luogo, per quanto riguarda l'indipendenza e l'imparzialità delle indagini, il Mediatore osserva che il codice di condotta e di disciplina EULEX non prevede alcun tipo di canale di segnalazione esterna che consenta alle persone che desiderano segnalare potenziali irregolarità all'interno di EULEX di rivolgersi a una persona o autorità al di fuori di EULEX stessa [4]. Tale possibilità risolverebbe l'ovvio dilemma secondo cui un potenziale informatore o i cittadini in generale potrebbero non essere convinti che le accuse di gravi irregolarità riguardanti EULEX siano esaminate in modo adeguato e indipendente.

32. Per quanto riguarda la questione se le indagini svolte finora siano state condotte in modo indipendente e imparziale, dopo aver esaminato tutti i documenti pertinenti del fascicolo, il Mediatore non ha motivo di dubitare dell’integrità professionale o della condotta delle persone che hanno svolto o stanno attualmente svolgendo indagini in materia. I loro CV dimostrano che sono professionisti in possesso di qualifiche più che adeguate per i compiti loro assegnati.  

33. Tuttavia, la questione dell’assunzione del procuratore esterno merita un esame più approfondito, in particolare dal punto di vista della percezione del pubblico. Dal fascicolo ispezionato dai rappresentanti del Mediatore è emerso che due dei tre membri del comitato di selezione competente, incaricato di selezionare un procuratore esterno indipendente, erano anche membri della task force che aveva condotto l'indagine interna, compreso il capo della divisione esecutiva. Quest’ultimo sembra anche essere stato, almeno dal punto di vista amministrativo, il gestore diretto di determinate persone presso l’EULEX alle quali sono state rivolte accuse di corruzione. Inoltre, il gruppo di persone che lavorano per le missioni PESC sembra essere relativamente piccolo, con persone che si incrociano regolarmente nei rispettivi percorsi professionali. Dai CV pertinenti esaminati è emerso che due dei membri del comitato di selezione avevano lavorato insieme in un'altra missione durante lo stesso periodo di tempo del procuratore esterno selezionato.

34. Come il Mediatore ha sottolineato in precedenza, è importante evitare non solo conflitti di interesse effettivi o potenziali, ma anche apparenti. A questo proposito, il Mediatore sottolinea ancora una volta che la fiducia del pubblico nel sistema amministrativo è essenziale per il corretto funzionamento di una democrazia.

35. Le persone coinvolte hanno dichiarato che non vi erano conflitti di interesse per quanto riguarda l'assunzione del procuratore esterno. Il Mediatore non ha motivo di dubitare di tali dichiarazioni. Tuttavia, senza voler in alcun modo implicare l'esistenza di tali conflitti di interesse nella gestione della questione da parte di EULEX, il Mediatore ritiene che sarebbe chiaramente preferibile che una decisione, come l'assunzione di un procuratore indipendente per indagare su accuse di gravi irregolarità presso EULEX, fosse presa da qualcuno al di fuori di EULEX, ad esempio dal SEAE. Anche in questo caso si tratta di una questione che sarà probabilmente affrontata dall'esperto esterno nominato dall'alto rappresentante dell'UE.

36. In sintesi, dato che l'indagine penale preliminare della squadra giudiziaria comune è in corso, che l'esperto esterno nominato dall'alto rappresentante dell'UE sta per avviare una propria indagine, che tale esperto ha chiarito che tale indagine riguarderà le accuse di gravi irregolarità presso EULEX e che il Mediatore non ha motivo di dubitare che tale esperto procederà a un riesame approfondito e rapido, il Mediatore ritiene che sia troppo presto per giungere a una conclusione definitiva sulla questione se il SEAE e/o EULEX abbiano adeguatamente indagato/stanno adeguatamente indagando sull'accusa di gravi irregolarità che interessano EULEX. Alla luce di quanto precede, il Mediatore si limita attualmente a formulare le osservazioni di cui sopra. Tuttavia, si riserva il diritto di riesaminare la questione una volta che l'indagine penale e/o l'esperto esperto abbiano presentato le loro conclusioni.

37. La Mediatrice è tuttavia fiduciosa che la sua indagine abbia contribuito sia a contribuire agli sforzi per esaminare le accuse pertinenti sia a informare il pubblico del contesto della questione.

Conclusione

Dopo aver condotto la sua indagine di propria iniziativa, il Mediatore la chiude con le seguenti conclusioni:

Dato che l'indagine penale preliminare da parte della squadra giudiziaria congiunta, nonché il riesame effettuato dall'esperto esterno nominato dall'alto rappresentante dell'UE, sono ancora in corso, è troppo presto perché il Mediatore giunga a una conclusione definitiva per quanto riguarda la questione se il SEAE e/o EULEX abbiano adeguatamente indagato/stanno indagando adeguatamente sull'accusa di gravi irregolarità che interessano EULEX.

Alla luce di quanto precede, il Mediatore si limita attualmente a formulare le osservazioni di cui sopra. Tuttavia, si riserva il diritto di riesaminare la questione una volta che l'indagine penale preliminare e/o l'esperto esperto abbiano presentato le loro conclusioni.

Il SEAE sarà informato di tale decisione.

Emily O'Reilly