Contesto della denuncia

1. La presente denuncia riguarda il ruolo della Commissione nel garantire che gli Stati membri, in particolare gli organismi nazionali di applicazione ("ONA"), attuino correttamente il regolamento (CE) n. 261/2004 [1] relativo ai diritti dei passeggeri del trasporto aereo ("regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo").

2. L'articolo 16 ("Infrazioni") del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo stabilisce che:

"1. Ciascuno Stato membro designa un organismo responsabile dell’esecuzione del presente regolamento (...). Se del caso, tale organismo adotta le misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri.

2. ... ogni passeggero può presentare un reclamo a qualsiasi organismo designato ai sensi del paragrafo 1, o a qualsiasi altro organismo competente designato da uno Stato membro, in merito a una presunta violazione del presente regolamento..." (il corsivo è mio).

3. Il denunciante gestisce un'agenzia di trattamento dei reclami commerciali ("Reisrecht") specializzata nella richiesta di compensazione per conto dei passeggeri aerei [2]. È stato in contatto con la Commissione in diverse occasioni per quanto riguarda l'approccio adottato dagli ONA belgi, tedeschi e spagnoli in merito all'applicazione del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo in alcuni casi specifici. Tali ONA hanno informato il denunciante che, sebbene possano avviare procedimenti sanzionatori per una violazione del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo, non hanno il potere di concedere un risarcimento individuale ai passeggeri. Hanno consigliato ai passeggeri interessati di rivolgersi al tribunale. La Commissione ha confermato la posizione adottata dagli ONA. Il denunciante non concordava con la posizione della Commissione secondo cui gli ONA non possono intraprendere alcuna azione per garantire che il regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo sia applicato correttamente nei singoli casi.

Oggetto dell'indagine

4. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante ha formulato la seguente asserzione e affermazione:

Asserzione:

La Commissione non garantisce che gli Stati membri attuino correttamente il diritto dell'UE in materia di diritti dei passeggeri del trasporto aereo, in quanto non insiste sul fatto che agli ONA debba essere conferito il potere di far rispettare i diritti dei passeggeri e non semplicemente il potere di emettere un parere non vincolante.

Domanda:

La Commissione dovrebbe insistere sul fatto che gli ONA hanno il potere di far rispettare i diritti dei passeggeri e non semplicemente il potere di emettere un parere non vincolante.

Se ritiene che l'articolo 16 del regolamento non imponga agli Stati membri di conferire agli ONA il potere di far valere i diritti dei passeggeri nei confronti dei vettori aerei, la Commissione dovrebbe rivedere la procedura di reclamo e le informazioni comunicate ai passeggeri aerei sul suo sito web in modo da riflettere correttamente i poteri degli ONA e informare correttamente i passeggeri in merito ai mezzi di ricorso qualora un vettore aereo non si conformi alla decisione dell'organismo di applicazione.

L'indagine

5. La denuncia è stata trasmessa alla Commissione per parere. Il 21 giugno 2012 il denunciante ha inviato al Mediatore una relazione del Mediatore olandese sulle modalità di applicazione del regolamento nei Paesi Bassi. Il Mediatore ha trasmesso la relazione alla Commissione. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 20 novembre 2012. Il parere è stato poi trasmesso al denunciante, che ha inviato le sue osservazioni il 15 e 16 ottobre 2013.

Analisi e conclusioni del Mediatore

A. Presunta incapacità della Commissione di garantire che gli ONA applichino i diritti dei passeggeri

Argomenti presentati al Mediatore

6. A sostegno della sua affermazione, il denunciante ha sostenuto che l'articolo 16, paragrafo 1, del regolamento prevede chiaramente che l'ONA adotti le misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri in caso di violazione del regolamento sui diritti dei passeggeri aerei. Il denunciante ha aggiunto che un parere non vincolante non è una misura efficace.

7. Nel suo parere, la Commissione ha spiegato che il regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo impone alle compagnie aeree di fornire assistenza (informazioni, rinfreschi, alloggio e riprotezione/rimborso) ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo con breve preavviso o di ritardo prolungato. Fatti salvi alcuni criteri di idoneità, il regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo prevede anche il pagamento di una compensazione pecuniaria in caso di negato imbarco e di cancellazione con breve preavviso.

8. Essa ha aggiunto che, a differenza delle situazioni di negato imbarco o di cancellazione, il regolamento sui diritti dei passeggeri aerei non prevede espressamente una compensazione pecuniaria per il ritardo. Tuttavia, la Corte di giustizia dell'UE ha stabilito che un passeggero che ritarda di oltre tre ore l'arrivo a destinazione può anche avere diritto a una compensazione pecuniaria in determinate circostanze [3]. Tuttavia, il regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo consente a una compagnia aerea di rifiutare il risarcimento a condizione che possa dimostrare che la causa di tale ritardo era dovuta a "circostanze eccezionali"che non avrebbe potuto evitare anche se fossero state adottate tutte le misure ragionevoli. La Corte di giustizia dell'UE ha confermato che spetta ai tribunali nazionali decidere se si applichino "circostanze eccezionali".

9. Per quanto riguarda l'applicazione del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo, la Commissione ha sottolineato che gli Stati membri sono tenuti a nominare un nuovo Bauhaus europeo per indagare su potenziali violazioni del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo. La Commissione ha spiegato che il ruolo del nuovo Bauhaus europeo è quello di monitorare l'applicazione da parte del settore del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo al fine di affrontare le questioni relative alle pratiche scorrette e individuare possibili tendenze di non conformità che possono costituire un danno per i consumatori. Qualora tale tendenza sia stabilita, l'ONA adotterà le opportune misure correttive, anche sanzionando la compagnia aerea in caso di non conformità. Le sanzioni disponibili mirano ad affrontare la questione del danno collettivo, piuttosto che a fornire un risarcimento individuale. Nel valutare un reclamo, gli ONA forniranno consulenza ai passeggeri per aiutarli a prendere una decisione informata in merito all'opportunità o meno di portare avanti la questione in tribunale o attraverso un servizio di risoluzione alternativa delle controversie (ADR). Alcuni ONA agevolano tale processo fornendo un parere su un reclamo individuale che un passeggero può utilizzare a sostegno della sua richiesta. La consulenza o il parere forniti dall'ONA non sono tuttavia vincolanti per il vettore aereo o il giudice. Pertanto, quando un passeggero non è soddisfatto della risposta di una compagnia aerea a qualsiasi richiesta di risarcimento, deve perseguire la questione direttamente attraverso un tribunale nazionale o mediante meccanismi ADR. In alcuni casi, i passeggeri possono anche avvalersi del procedimento europeo per le controversie di modesta entità, che mira a semplificare la risoluzione delle controversie transfrontaliere di modesta entità e a ridurne i costi.

10. La Commissione ha spiegato che diverse agenzie di trattamento dei reclami commerciali, come Reisrecht, offrono di chiedere un risarcimento per conto dei passeggeri, in cambio di una quota di partecipazione e di una percentuale del risarcimento che ottengono in caso di esito positivo del reclamo del passeggero. Tuttavia, i passeggeri non sono obbligati a ricorrere a tali agenzie per ottenere un risarcimento e possono adire essi stessi un giudice nazionale. La maggior parte degli Stati membri dispone di procedure semplici per le controversie di modesta entità di questo tipo. In alternativa, i passeggeri possono utilizzare un meccanismo ADR, le organizzazioni nazionali dei consumatori o la rete del Centro europeo dei consumatori, che fornisce i suoi servizi gratuitamente, in caso di reclami transfrontalieri.

11. Per quanto riguarda l'argomentazione del denunciante, la Commissione ha affermato che l'articolo 16 e i considerando 21 e 22 del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo obbligano gli Stati membri a nominare un nuovo Bauhaus europeo e a prevedere sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive per consentire a un nuovo Bauhaus europeo di applicare il regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo nell'interesse collettivo dei passeggeri. Tuttavia, l'articolo 16 del regolamento non impone a uno Stato membro di conferire a un nuovo Bauhaus europeo il potere di far valere i diritti individuali dei passeggeri nei confronti dei vettori aerei. Sebbene un numero limitato di ONA svolga un ruolo più ampio di tutela dei consumatori, che consente loro di prendere in considerazione i singoli reclami dei passeggeri, il regolamento non prevede alcun obbligo per loro di svolgere tale ruolo. La Commissione non ha pertanto il potere di obbligare gli Stati membri a imporre agli ONA di far valere i diritti individuali dei passeggeri. I passeggeri hanno il diritto di presentare ricorso individuale tramite un tribunale o un meccanismo ADR. Il parere di un ONA può aiutare un passeggero a far valere tale diritto.

12. La Commissione ha sottolineato che spetta allo Stato membro decidere se conferire a un nuovo Bauhaus europeo il potere di far valere i diritti individuali dei passeggeri nei confronti dei vettori aerei. Pur ritenendo che le informazioni fornite sul suo sito web siano chiare, la Commissione intende garantire che non vi siano ambiguità che possano causare confusione ai consumatori. La procedura di ricorso individuale varierà tuttavia da uno Stato membro all'altro e non è pertanto possibile fornire informazioni complete su tale procedura a livello nazionale. La Commissione ha tuttavia dichiarato che avrebbe aggiunto in modo visibile sul suo sito web, ad esempio nel modulo di denuncia e nella pagina dei contatti del nuovo Bauhaus europeo, la seguente dichiarazione: "Si noti che le autorità competenti degli Stati membri non possono in generale adottare decisioni vincolanti nei confronti delle compagnie aeree in merito a singoli reclami. Se non sei ancora soddisfatto della risposta della compagnia aerea, anche a seguito della risposta dell'autorità competente, dovrai portare avanti la questione in tribunale o attraverso procedure alternative di risoluzione delle controversie."

13. La Commissione ha dichiarato di essere grata al Mediatore per aver attirato la sua attenzione su tale denuncia. La Commissione ha inoltre sottolineato che, a seguito di una consultazione pubblica, stava procedendo a una revisione del regolamento (CE) n. 261/2004, che riguarda i compiti e il ruolo degli ONA, e che una proposta legislativa dovrebbe essere presentata alla fine del 2012.

14. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha affermato che la lettura della Commissione secondo cui l'articolo 16 del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo mirava ad affrontare il danno "collettivo" piuttosto che l'esecuzione individuale era errata. Il denunciante ha affermato che ciò era contraddetto dal testo stesso dell'articolo 16 e da una sentenza del Tribunale dei Paesi Bassi settentrionali dell'11 luglio 2013. Secondo il denunciante, la Commissione ha una comprensione fondamentalmente errata della portata dell'obbligo di applicazione degli ONA. Inoltre, la lettura da parte della Commissione dell'articolo 16 del regolamento sui diritti dei passeggeri aerei non è proprio nell'interesse collettivo, in quanto significa che saranno corrette solo le violazioni per le quali i passeggeri perseguono un'azione giudiziaria, ma non le violazioni nei confronti di tutti gli altri passeggeri dello stesso volo.

15. Il denunciante ha inoltre affermato che la posizione della Commissione non era in linea con la sentenza della Corte di giustizia dell'UE nella causa C-344/04 [4], in particolare con il punto 45 in cui si afferma che: "Da tali disposizioni, o da qualsiasi altra disposizione della convenzione di Montreal, non risulta che gli autori della convenzione intendessero proteggere tali vettori da qualsiasi altra forma di intervento, in particolare da azioni che potrebbero essere previste dalle autorità pubbliche per risarcire, in modo standardizzato e immediato, il danno costituito dall'inconveniente che il ritardo nel trasporto di passeggeri per via aerea causa, senza che i passeggeri debbano subire l'inconveniente inerente alla proposizione di azioni per il risarcimento del danno dinanzi ai tribunali" (il corsivo è mio). Il denunciante ha inoltre fatto riferimento all'elevato livello di protezione dei passeggeri che il regolamento sui diritti dei passeggeri intende garantire e che è stato sottolineato nella sentenza nella causa C-581/10 [5].

16. Il denunciante ha infine sottolineato che nel suo ragionamento la Commissione ha utilizzato la nozione di diritto civile di "richiesta", che è diversa dalla nozione di "indennizzo immediato" che non richiede l'intervento di un giudice. Il denunciante ha sottolineato che può essere difficile per una famiglia ottenere un risarcimento anche per i figli, poiché a loro si applicano norme procedurali speciali. L'azione giudiziaria non è quindi il rimedio appropriato in caso di violazione del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo.

Valutazione del Mediatore

17. Il Mediatore osserva che l'affermazione da esaminare è che la Commissione non garantisce che gli Stati membri attuino correttamente il diritto dell'UE in materia di diritti dei passeggeri del trasporto aereo, in quanto non insiste sul fatto che agli ONA debba essere conferito il potere di far rispettare i diritti individuali dei passeggeri, e non semplicemente il potere di emettere un parere non vincolante.

18. L'articolo 16, paragrafo 1, del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo stabilisce che "ciascuno Stato membro designa un organismo responsabile dell'applicazione del presente regolamento per quanto riguarda i voli in partenza da aeroporti situati sul suo territorio e i voli da un paese terzo verso tali aeroporti. Se del caso, tale organismo adotta le misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri". L'articolo 16, paragrafo 2, stabilisce che "... ogni passeggero può presentare un reclamo a qualsiasi organismo designato a norma del paragrafo 1 o a qualsiasi altro organismo competente designato da uno Stato membro in merito a una presunta violazione del presente regolamento..."(il corsivo è mio).

19. Il Mediatore osserva che la presente denuncia riguarda il modo in cui l'articolo 16 del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo dovrebbe essere interpretato: significa che gli ONA dovrebbero essere in grado di trattare i singoli reclami e le richieste di risarcimento da parte dei passeggeri interessati o il compito di applicazione degli ONA è limitato alla supervisione generale dei vettori aerei nel rispetto del regolamento, compresa la possibilità di imporre sanzioni pecuniarie in caso di violazioni? L’articolo 16 del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo non è del tutto chiaro al riguardo. Il Mediatore osserva tuttavia che è la Corte di giustizia ad essere la più alta autorità su questioni di interpretazione del diritto dell'UE come quella in esame. Tuttavia, la Corte non si è ancora occupata della questione di quale sia, ai sensi dell’articolo 16 del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo, l’esatto compito degli ONA.

20. Il Mediatore osserva che l'articolo 16 del regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo non stabilisce esplicitamente che gli ONA debbano trattare le richieste individuali di risarcimento da parte dei passeggeri del trasporto aereo interessati. D'altro canto, l'articolo 16, paragrafo 2, prevede che i passeggeri aerei possano presentare un reclamo a un ONA o a qualsiasi altro organismo competente in merito a una violazione del regolamento sui diritti dei passeggeri aerei. Dato che gli ONA sono organismi di "applicazione" che, a norma dell'articolo 16, paragrafo 1, adottano"le misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri", è quanto meno discutibile che tale applicazione implichi anche che gli ONA garantiscano che i passeggeri che lamentano una violazione del regolamento e chiedono un risarcimento siano risarciti quando soddisfano i criteri per il risarcimento stabiliti nel regolamento e ulteriormente sviluppati nella giurisprudenza. In effetti, la compensazione pecuniaria è uno dei diritti dei passeggeri stabiliti nel regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo, il cui rispetto dovrebbe essere garantito dagli ONA.

21. Sulla base dell'attuale testo dell'articolo 16 del regolamento sui passeggeri aerei, il Mediatore non è quindi convinto della posizione della Commissione secondo cui l'articolo 16 del regolamento non impone a uno Stato membro di conferire a un nuovo Bauhaus europeo il potere di far valere i diritti individuali dei passeggeri nei confronti dei vettori aerei e che i passeggeri dovrebbero invece rivolgersi a un tribunale o a meccanismi ADR. Tuttavia, alla luce della prassi seguita ormai da un considerevole periodo di tempo (in base alla quale la Commissione consiglia ai passeggeri di rivolgersi ai tribunali o ai meccanismi ADR anziché agli ONA [6]) e dato, cosa più importante, che il regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo è attualmente in fase di revisione, il Mediatore ritiene che in questa fase non siano giustificate ulteriori indagini sulle accuse e sulle affermazioni del denunciante, che si riferiscono all'attuale formulazione dell'articolo 16.

22. Il regolamento sui diritti dei passeggeri del trasporto aereo è oggetto di riesame secondo la procedura legislativa ordinaria (articolo 294 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea) e la questione oggetto del presente reclamo, vale a dire quale organismo dovrebbe trattare i singoli reclami o reclami dei passeggeri del trasporto aereo, rientra in tale riesame. Il 13 marzo 2013 la Commissione ha pubblicato la sua proposta di modifica del regolamento (CE) n. 261/2004 [7]. Conformemente alla proposta della Commissione, i vettori aerei devono fornire ai passeggeri mezzi efficienti per presentare reclami. I passeggeri potranno successivamente rivolgersi a organismi di trattamento dei reclami extragiudiziali che tratteranno i reclami entro un termine ragionevole e agiranno con il sostegno degli ONA [8].

23. Il Mediatore osserva che il Parlamento ha adottato la sua posizione sulla proposta della Commissione in prima lettura il 5 febbraio 2014 [9]. Diversi emendamenti del Parlamento vanno nella direzione di rafforzare i rimedi che i passeggeri avranno quando i loro diritti sono stati violati. Ad esempio, molti degli emendamenti del Parlamento fanno riferimento alla direttiva 2013/11/UE sull'ADR per i consumatori [10]. La risoluzione legislativa del Parlamento prevede che i vettori aerei informino i passeggeri degli organismi competenti per il trattamento dei reclami dei passeggeri (emendamento 126). Conformemente all'emendamento 129, gli Stati membri provvedono affinché i passeggeri aerei possano sottoporre le controversie con i vettori aerei a meccanismi di risoluzione extragiudiziale indipendenti ed efficienti. A tal fine, ciascuno Stato membro designa uno o più organismi nazionali responsabili della risoluzione extragiudiziale delle controversie tra vettori aerei e passeggeri. L'emendamento chiarisce che tali organismi dovrebbero essere diversi dagli ONA. L'emendamento sottolinea inoltre che gli Stati membri provvedono affinché tali organismi di risoluzione extragiudiziale possano agire mediante decisioni giuridicamente vincolanti ed esecutive.

24. Ovviamente, il mantenimento degli emendamenti di cui sopra dipenderà dalla posizione che il Consiglio dell'UE adotterà e dalle successive ulteriori posizioni adottate nel quadro della procedura legislativa ordinaria.

B. Conclusione

Sulla base della sua indagine su tale denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Nella presente denuncia non sono giustificate ulteriori indagini.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Fatto a Strasburgo, il 20 maggio 2014

[1] Regolamento (CE) n. 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 (GU 2004, L 46, pag. 1).