Contesto della denuncia

1. La presente causa riguarda la decisione dell'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea (in prosieguo: l'«Ufficio delle pubblicazioni») di non rinnovare un contratto di servizi concluso con il denunciante.

2. Il denunciante è una società di tecnologia dell'informazione e di comunicazione. Nel 2007 ha vinto una gara d'appalto indetta dall'Ufficio delle pubblicazioni per lo sviluppo, la manutenzione e il sostegno dei sistemi di informazione basati sulla tecnologia web (il "contratto"). Il contratto è stato firmato nel settembre 2007. Esso prevedeva una durata di due anni, con la possibilità, salvo decisione contraria dell'Ufficio delle pubblicazioni, di due rinnovi automatici, ciascuno della durata di un anno. Nel settembre 2009 il contratto è stato automaticamente rinnovato per un anno.

3. Il 23 aprile 2010 un dipendente del denunciante ha chiesto una riunione con il funzionario dell'Ufficio delle pubblicazioni responsabile della gestione del contratto. Ciò al fine di rivedere con lui i piani dell'Ufficio delle pubblicazioni e le attività future relative al contratto, compresa la possibilità di aggiungere nuove attività. La riunione si è svolta il 26 aprile 2010. Il 4 maggio 2010 il direttore commerciale del denunciante ha inviato una e-mail di follow-up al funzionario, in cui ringraziava il funzionario per la riunione, forniva alcune informazioni tecniche e affermava di aver informato i suoi colleghi in merito ai "piani dell'Ufficio delle pubblicazioni per la normale prosecuzione del contratto, nonché alla sua normale proroga prevista fino al 2011 (a seguito del normale regime di proroghe previsto dal contratto)".

4. Il 3 giugno 2010 l'Ufficio delle pubblicazioni ha informato il denunciante che, conformemente all'articolo I.2.5 del contratto, non intendeva rinnovare il contratto per un altro periodo di un anno.

5. Nello scambio di corrispondenza che ne è seguito, il denunciante ha espresso la sua sorpresa per la decisione dell'Ufficio delle pubblicazioni e gli ha chiesto di chiarire i motivi che lo giustificano. Il denunciante ha sottolineato che la decisione era in contrasto con le informazioni ricevute durante la riunione del 26 aprile 2010. Il denunciante ha inoltre fatto riferimento a quella che considera la prassi abituale dell'Ufficio delle pubblicazioni di rinnovare tutti i suoi contratti quadro per tutta la loro durata possibile.

6. Il 25 giugno 2010 l'Ufficio delle pubblicazioni ha confermato la sua decisione e ha sottolineato di non avere una prassi standard per quanto riguarda il rinnovo dei contratti quadro. L'Ufficio delle pubblicazioni ha sottolineato che la decisione di non rinnovare il contratto è stata presa in base alle circostanze particolari del caso e alle esigenze dell'istituzione. In particolare, la decisione è stata presa a causa dell'esaurimento del bilancio.

7. Il 26 agosto 2010 il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo.

Oggetto dell'indagine

8. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse:

Asserzione

Non avendo rispettato le garanzie fornite al denunciante in merito alla proroga del contratto e non avendo rispettato la sua prassi abituale in tale settore, l'Ufficio delle pubblicazioni ha violato il principio del legittimo affidamento di cui all'articolo 10 del codice europeo di buona condotta amministrativa.

L'indagine

9. Il 7 ottobre 2010 il Mediatore ha chiesto all'Ufficio delle pubblicazioni di presentare un parere sull'asserzione del denunciante entro il 31 gennaio 2011. Il parere dell'Ufficio delle pubblicazioni è stato trasmesso al denunciante con un invito a formulare osservazioni, che il denunciante ha inviato il 31 maggio 2011.

10. Dopo un'attenta analisi del parere dell'Ufficio delle pubblicazioni e delle osservazioni del denunciante, il Mediatore ha concluso che era opportuno esaminare il fascicolo dell'Ufficio delle pubblicazioni in materia. L'ispezione è stata effettuata dai servizi del Mediatore il 9 luglio 2013. Una copia del rapporto di ispezione è stata inviata all'Ufficio delle pubblicazioni e una copia è stata inviata al denunciante con l'invito a presentare osservazioni. Il denunciante ha presentato le sue osservazioni sul rapporto di ispezione il 7 ottobre 2013.

Analisi e conclusioni del Mediatore

Osservazioni preliminari

11. Nelle sue osservazioni sul rapporto di ispezione, il denunciante ha sostenuto che l'Ufficio delle pubblicazioni aveva irragionevolmente assegnato al contratto un bilancio molto basso. Secondo il denunciante, il bilancio era inadeguato per quanto riguarda i servizi richiesti in base al capitolato d'oneri.

12. A tale riguardo, il Mediatore ricorda che l'oggetto della sua indagine nel presente caso si limita a valutare se l'Ufficio delle pubblicazioni abbia violato le legittime aspettative del denunciante. La questione sollevata al punto 11 dal denunciante è una nuova affermazione sulla quale l'Ufficio delle pubblicazioni non è stato invitato a fornire un parere. Sebbene il Mediatore non ritenga che la presente indagine debba essere prorogata chiedendo un parere supplementare, ricorda che la denunciante rimane libera di inviarle una nuova denuncia su questo punto specifico.

13. In una lettera allegata alle sue osservazioni sul parere dell'Ufficio delle pubblicazioni, il denunciante ha inoltre chiesto al Mediatore di avviare una nuova indagine sul comportamento generale dell'Ufficio delle pubblicazioni. Nella sua lettera, il denunciante ha fatto riferimento a una serie di esempi riguardanti il modo in cui l'Ufficio delle pubblicazioni aveva concluso o gestito contratti con il denunciante e con altri contraenti. Secondo il denunciante, tali esempi, che in alcuni casi il Mediatore ha indagato, come nel caso di specie, o sono stati portati dinanzi al Tribunale, attestano il comportamento sistematicamente ostile dell'Ufficio delle pubblicazioni nei confronti del denunciante, che mira deliberatamente a risolvere i contratti eseguiti dal denunciante e ad escluderlo da nuove gare d'appalto.

14. Tra gli esempi riportati dal denunciante figuravano: i) il rifiuto di rinnovare contratti validi (come nel caso di specie); ii) la decisione di non utilizzare un contratto quadro né di rifinanziarne il bilancio; iii) il trasferimento di contratti conclusi con il denunciante ad altri contraenti; iv) l'uso eccessivo di contratti conclusi con altri contraenti; e v) la presunta esistenza di conflitti di interessi. Il denunciante ha inoltre fatto riferimento a una lettera anonima inviata il 2 giugno 2010 in cui lo informava che l'Ufficio delle pubblicazioni aveva deciso di escludere il denunciante da tutti i contratti e i progetti in corso di esecuzione e di trasferire tali contratti ad altri contraenti. Il denunciante ha ribadito la sua posizione nelle sue osservazioni sulla relazione di ispezione.

15. Nella lettera del 20 giugno 2013 in cui annunciava la decisione di effettuare un'ispezione del fascicolo dell'Ufficio delle pubblicazioni, il Mediatore ha informato il denunciante che sarebbe stata presa una decisione sull'opportunità di includere l'asserzione di cui al punto 14. Ciò avverrebbe nel caso in cui la valutazione del caso di specie portasse alla conclusione che vi è stata cattiva amministrazione da parte dell'Ufficio delle pubblicazioni e che tale cattiva amministrazione potrebbe far parte di un modello generale di cattiva amministrazione da parte di tale ufficio. Il Mediatore esaminerà pertanto la questione a seguito della sua valutazione dell'asserzione di cui al punto 8.

16. Nelle sue osservazioni sulla relazione di ispezione del Mediatore, il denunciante ha messo in discussione la decisione dell'Ufficio delle pubblicazioni di identificare come riservati molti dei documenti esaminati dal Mediatore.

17. Il Mediatore ricorda che, a norma degli articoli 13.3 e 14.2 delle disposizioni di attuazione del Mediatore europeo, né il denunciante né il pubblico possono avere accesso a documenti o informazioni ottenuti nel corso di un'ispezione e che sono stati identificati dall'istituzione in questione come riservati. Ne consegue che le istituzioni possono chiedere che i documenti ottenuti nel corso di un'ispezione da parte dei servizi del Mediatore siano trattati in modo riservato. Dato che il denunciante non ha presentato argomentazioni specifiche che suggerissero che l'Ufficio delle pubblicazioni non avrebbe avuto il diritto di chiedere la riservatezza nel caso di specie, il parere del denunciante non è sostenibile.

A. Asserzione di inosservanza delle garanzie fornite al denunciante e prassi standard

Argomenti presentati al Mediatore

18. Il denunciante ha sostenuto che l'Ufficio delle pubblicazioni ha violato il principio del legittimo affidamento. Secondo il denunciante, l'Ufficio delle pubblicazioni ha fornito assicurazioni precise in merito al rinnovo del contratto durante la riunione del 26 aprile 2010. In tale riunione ha inoltre chiesto al denunciante di effettuare "investimenti importanti e irreversibili in anticipo". Di conseguenza, il denunciante era fiducioso che il contratto sarebbe stato rinnovato e ha effettuato gli investimenti necessari, che erano considerevoli, al fine di disporre delle risorse pertinenti per intraprendere i lavori. Il denunciante ha sottolineato che le garanzie fornite durante la riunione del 26 aprile 2010 sono state confermate nell'e-mail di follow-up inviata all'Ufficio delle pubblicazioni il 4 maggio 2010. Tale e-mail potrebbe essere considerata il verbale della riunione e riferiva chiaramente l'intenzione dell'Ufficio delle pubblicazioni di rinnovare il contratto. Il denunciante ha sottolineato che l'Ufficio delle pubblicazioni non ha mai reagito all'e-mail del 4 maggio 2010 né ne ha contestato il contenuto.

19. Il denunciante ha inoltre sostenuto che una legittima aspettativa di rinnovo del contratto derivava dalla prassi contrattuale standard delle istituzioni dell'UE e in particolare dell'Ufficio delle pubblicazioni, che rinnova sempre i contratti quadro per l'intera durata possibile. In questo caso specifico, l'aspettativa del denunciante è stata rafforzata dal fatto che il contratto è stato utilizzato attivamente per fornire servizi di manutenzione per una serie di applicazioni informatiche critiche in uso presso l'Ufficio delle pubblicazioni.

20. A suo parere, l'Ufficio delle pubblicazioni ha negato di aver fornito al denunciante alcuna garanzia in merito al rinnovo del contratto durante la riunione del 26 aprile 2010 o in qualsiasi altra occasione. L'Ufficio delle pubblicazioni ha sottolineato che durante la suddetta riunione il rinnovo del contratto non è stato affatto discusso e l'unica osservazione formulata in relazione al contratto è stata che era "in normale esecuzione". L'Ufficio delle pubblicazioni ha inoltre comunicato di disporre di una nota del fascicolo del 22 luglio 2010 che riassume il contenuto della riunione.

21. L'Ufficio delle pubblicazioni ha inoltre sottolineato che l'e-mail del denunciante del 4 maggio 2010 non poteva essere considerata come il verbale della riunione in quanto mancava della forma tipica del verbale e rifletteva solo la percezione del denunciante di ciò che era accaduto e di ciò che era stato detto. Inoltre, l'Ufficio delle pubblicazioni non aveva approvato il contenuto dell'e-mail e il suo silenzio non poteva essere considerato una prova di tale approvazione. L'Ufficio delle pubblicazioni ha inoltre ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ("Corte di giustizia"), "l'assenza di reazione da parte della Commissione per un periodo di tempo significativo non può costituire una garanzia che induca il richiedente a nutrire legittime aspettative"[1].

22. Per quanto riguarda gli investimenti asseritamente effettuati dal denunciante, l'Ufficio delle pubblicazioni ha negato di aver mai incoraggiato il denunciante a realizzarli e ha sottolineato che il denunciante era tenuto a disporre delle risorse necessarie fino alla scadenza del contratto.

23. L'Ufficio delle pubblicazioni ha concluso che il denunciante non ha dimostrato di aver ricevuto assicurazioni precise, incondizionate e coerenti. Tuttavia, anche supponendo che siano state fornite assicurazioni precise, l'Ufficio delle pubblicazioni ha sottolineato che tali assicurazioni non potevano far sorgere legittime aspettative. Ciò in quanto sarebbero state in netto contrasto con la formulazione del contratto, che riconosceva espressamente il diritto dell'Ufficio di non rinnovarlo e richiedeva che qualsiasi modifica fosse apportata per iscritto.

24. L'Ufficio delle pubblicazioni ha inoltre negato di rinnovare sempre i suoi contratti quadro come prassi corrente. Il fatto che l'Ufficio delle pubblicazioni includa sistematicamente una clausola di rinnovo nei suoi contratti non significa che i rinnovi siano automatici. Essi dipendono piuttosto da una serie di circostanze, tra cui, ad esempio, l'esistenza di un bilancio o la necessità dei servizi forniti. In ogni caso, l'Ufficio delle pubblicazioni ha sottolineato che il denunciante non ha dimostrato l'esistenza di tale pratica e che le cifre a disposizione dell'Ufficio mostravano di fatto il contrario.

25. Inoltre, il fatto che sia stato fatto un uso attivo del contratto rifletteva solo il normale comportamento contrattuale durante la sua validità e non poteva in alcun caso essere invocato per far sorgere aspettative in merito al suo rinnovo.

26. Infine, per quanto riguarda l'esaurimento del bilancio pertinente, l'Ufficio delle pubblicazioni ha sottolineato che non è libero di aumentare a sua discrezione il bilancio assegnato a un appalto pubblico, ma può farlo solo se sono soddisfatte le condizioni prescritte dalle norme applicabili.

27. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha insistito sul fatto che, durante la riunione del 26 aprile 2010, il rinnovo del contratto è stato discusso in dettaglio. Essa ha sostenuto che l'Ufficio delle pubblicazioni forniva assicurazioni precise, incondizionate e concordanti sul fatto che il contratto sarebbe stato rinnovato per un altro anno. Secondo il denunciante, se la questione non fosse stata affatto discussa, come suggerito dall'Ufficio delle pubblicazioni, era difficile capire perché quest'ultimo non avesse reagito all'e-mail del 4 maggio 2010. Il denunciante ha sottolineato che la nota del fascicolo del 22 luglio 2010 menzionata dall'Ufficio delle pubblicazioni è stata scritta solo pochi mesi dopo la riunione e dopo la richiesta di chiarimenti del denunciante. Il denunciante sospettava che la nota fosse stata redatta qualche tempo dopo nel tentativo di giustificare la posizione dell'Ufficio delle pubblicazioni ed era pertanto inaffidabile.

28. Il denunciante ha inoltre aggiunto che le garanzie fornite durante la riunione erano le ultime di una lunga serie di garanzie analoghe ricevute. Data l'importanza della questione del rinnovo, il denunciante ha continuato a sollevarla dal 2008 e l'Ufficio delle pubblicazioni ha costantemente assicurato al denunciante che non vi sarebbero stati problemi nel rinnovo del contratto.

29. Il denunciante ha inoltre sottolineato che la giurisprudenza citata dall'Ufficio delle pubblicazioni sulla rilevanza giuridica dell'assenza di reazione da parte di un'istituzione si riferisce a circostanze diverse (ad esempio, una richiesta di autorizzazione) e pertanto non è pertinente nel caso di specie. Poiché l'e-mail del denunciante del 4 maggio 2010 si limitava a registrare quanto affermato durante la riunione, il silenzio dell'Ufficio delle pubblicazioni doveva essere considerato come accettazione tacita della relazione.

30. Il denunciante ha insistito sul fatto che il rinnovo dei contratti quadro è una prassi standard delle istituzioni e ha sottolineato che l'Ufficio delle pubblicazioni non ha fornito prove del contrario. Secondo il denunciante, è ragionevole attendersi che le amministrazioni aggiudicatrici rinnovino i contratti quadro in assenza di circostanze eccezionali. Il denunciante ha convenuto che l'esaurimento del bilancio, o l'assenza di requisiti per i servizi forniti nell'ambito del contratto, sono circostanze che potrebbero giustificare la decisione di non rinnovare un contratto. Tuttavia, essa ha anche sottolineato che nessuna di queste due circostanze si è verificata nel caso di specie.

31. In particolare, il denunciante ha sottolineato che il contratto è stato utilizzato principalmente per fornire servizi di manutenzione per due sistemi basati sul web (EU Bookshop e e-notices), che sono stati di importanza cruciale per le attività dell'Ufficio delle pubblicazioni. Inoltre, l'Ufficio delle pubblicazioni aveva ammesso, nel contesto di altre indagini del Mediatore, che il bilancio disponibile per la gestione dei due sistemi era considerevole.

I risultati della consultazione del fascicolo dell'Ufficio delle pubblicazioni

32. Nel corso dell'ispezione, i rappresentanti del Mediatore hanno consultato i documenti contenuti nel fascicolo dell'Ufficio delle pubblicazioni, in particolare la nota del 22 luglio 2010. La nota del fascicolo riguardava la riunione con il denunciante del 26 aprile 2010 e tutti i documenti interni relativi alla decisione di non rinnovare il contratto.

33. I rappresentanti dell'Ufficio delle pubblicazioni hanno chiarito che i bandi di gara sono preparati con largo anticipo rispetto alla data di scadenza di un contratto, al fine di garantire il coordinamento e la continuità tra i due contratti e consentire un agevole passaggio di consegne. Hanno sottolineato che i contratti quadro come quello in questione sono generalmente conclusi per una durata di uno/due anni, con la possibilità di rinnovo due o tre volte per un anno ciascuno, fino a una durata massima possibile di quattro anni. Un determinato bilancio ("dotazione") è assegnato all'appalto in questione in linea con la decisione di aggiudicazione. Un rinnovo di un contratto nell'ambito del quadro quadriennale è preso in considerazione solo se nella dotazione rimane abbastanza denaro per consentirlo. Per quanto riguarda il caso del denunciante, la spesa era superiore a quanto precedentemente previsto. Una dotazione supplementare di fondi era già stata decisa per rinnovare il contratto una volta alla fine del secondo anno. I rappresentanti dell'Ufficio delle pubblicazioni hanno sottolineato che il denaro rimasto nella dotazione maggiorata è insufficiente per il rinnovo del contratto per un altro anno e che, date le circostanze, non è possibile prevedere una seconda dotazione supplementare. I rappresentanti dell'Ufficio delle pubblicazioni hanno chiarito che un'assegnazione supplementare di fondi è una misura eccezionale. In tali circostanze, è stata presa la decisione di non rinnovare il contratto e di indire un nuovo bando di gara.

34. I rappresentanti dell'Ufficio delle pubblicazioni hanno inoltre fornito chiarimenti in merito alla nota del fascicolo del 22 luglio 2010, ai motivi per cui è stata redatta solo tre mesi dopo la riunione con il denunciante del 26 aprile 2010 e alle questioni discusse nel corso di tale riunione. In particolare, i rappresentanti dell'Ufficio delle pubblicazioni hanno spiegato che i verbali di riunioni come quella in questione sono raramente redatti. Nel caso di specie, la riunione ha riguardato diverse questioni, tra cui il riscontro sull'esecuzione dei contratti esistenti con il denunciante. Tuttavia, la questione di un eventuale rinnovo del contratto non è stata nemmeno affrontata. Le questioni contrattuali non sono state discusse durante la riunione. I rappresentanti dell'Ufficio delle pubblicazioni hanno aggiunto che la nota del fascicolo è stata redatta in risposta al fax del denunciante del 3 giugno 2010, in cui esprimeva il proprio disaccordo con la decisione dell'Ufficio delle pubblicazioni di non rinnovare il contratto. L'obiettivo della nota sul fascicolo era chiarire ciò che era stato effettivamente discusso durante la riunione.

35. Per quanto riguarda il motivo per cui l'Ufficio delle pubblicazioni non ha risposto all'e-mail del denunciante del 4 maggio 2010, i suoi rappresentanti hanno chiarito che l'Ufficio delle pubblicazioni non riteneva opportuno divulgare la decisione proposta di non rinnovare il contratto, in quanto tale decisione doveva ancora essere approvata in via definitiva. Ha inoltre chiarito che la decisione sarebbe stata presto comunicata ufficialmente.

36. Nelle sue osservazioni sulla relazione di ispezione del Mediatore, il denunciante ha sottolineato che, in base alla propria esperienza, tutti i contratti quadro sono conclusi per almeno quattro anni, se non di più. Ha sottolineato che la procedura che porta all'aggiudicazione di un contratto quadro è particolarmente onerosa sia per i partecipanti che per l'amministrazione aggiudicatrice e che, pertanto, una durata di quattro anni è assolutamente necessaria per consentire a tutte le parti interessate di ottenere un utile sui loro investimenti.

Valutazione del Mediatore

37. Il Mediatore ricorda che i principi di buona amministrazione sono vincolanti anche per le istituzioni quando agiscono nel quadro di accordi contrattuali conclusi con singoli individui. Ne consegue che, anche quando le istituzioni esercitano i loro diritti derivanti dalle clausole contrattuali, esse sono tenute a farlo nel rispetto dei principi di buona amministrazione.

38. La Mediatrice ricorda inoltre, tuttavia, che la portata del riesame che può effettuare nei casi contrattuali è, per necessità, limitata. Il Mediatore ritiene che non dovrebbe cercare di determinare se vi sia stata una violazione del contratto da parte di una delle parti, se la questione è controversa. Tale questione potrebbe essere trattata in modo efficace solo da un giudice competente, che avrebbe la possibilità di ascoltare gli argomenti delle parti in merito alla legge pertinente e di valutare prove contrastanti su eventuali questioni di fatto contestate.

39. Il Mediatore ritiene pertanto che, nei casi relativi a controversie contrattuali, sia giustificato limitare la sua indagine all'esame del fatto che l'istituzione o l'organo dell'UE interessato le abbia fornito un resoconto coerente e ragionevole della base giuridica delle sue azioni e dei motivi per cui ritiene che il suo punto di vista sulla posizione contrattuale sia giustificato. Se così fosse, la conclusione del Mediatore sarebbe che la sua indagine non ha rivelato un caso di cattiva amministrazione. Tale conclusione non pregiudicherebbe il diritto delle parti a che la loro controversia contrattuale sia esaminata e risolta da un giudice competente.

40. Il Mediatore osserva che i principi di buona amministrazione comprendono il principio del legittimo affidamento sancito dall'articolo 10 del codice di buona condotta amministrativa (il "codice"). In base a tale principio, i funzionari rispettano le legittime e ragionevoli aspettative che i membri del pubblico nutrono alla luce del modo in cui l'istituzione ha agito in passato. Essi sono inoltre coerenti con il loro comportamento amministrativo e con l'azione amministrativa dell'istituzione.

41. Il Mediatore ricorda che, secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia [2], devono essere soddisfatte tre condizioni per rivendicare il diritto alla tutela del legittimo affidamento. In primo luogo, le autorità dell’Unione devono aver fornito alla persona interessata assicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti autorizzate e affidabili. In secondo luogo, tali assicurazioni devono essere tali da far sorgere un legittimo affidamento da parte del destinatario. In terzo luogo, le assicurazioni fornite devono essere conformi alle norme applicabili.

42. Nel caso di specie, il denunciante sostiene di nutrire un legittimo affidamento nel rinnovo del contratto in conseguenza: i) le garanzie fornite al denunciante da un rappresentante dell'Ufficio delle pubblicazioni durante la riunione del 26 aprile 2010 e in varie altre occasioni dal 2008; e ii) la normale prassi contrattuale delle istituzioni dell'UE e in particolare dell'Ufficio delle pubblicazioni per quanto riguarda il rinnovo dei contratti quadro.

43. Per quanto riguarda i) le garanzie asseritamente offerte dall'Ufficio delle pubblicazioni, il Mediatore osserva che il denunciante ha dichiarato di averne ricevute diverse in varie occasioni dal 2008. Tuttavia, il denunciante ha fornito solo i dettagli della riunione tenutasi il 26 aprile 2010 e non ha presentato prove o informazioni specifiche su quelli che ha indicato come ulteriori esempi di garanzie ricevute. Di conseguenza, il Mediatore limiterà la sua valutazione al comportamento dell'Ufficio delle pubblicazioni in relazione alla riunione del 26 aprile 2010.

44. Il Mediatore osserva che il denunciante e l'Ufficio delle pubblicazioni hanno espresso opinioni opposte in merito a quanto discusso nella riunione.

45. Nel suo parere, e in particolare durante l'ispezione, l'Ufficio delle pubblicazioni afferma di aver discusso diverse questioni relative all'esecuzione dei contratti esistenti con i rappresentanti del denunciante, ma non è stato fatto alcun riferimento all'eventuale rinnovo del contratto. Il Mediatore sottolinea che la posizione dell'Ufficio delle pubblicazioni è confermata dal contenuto della nota del fascicolo del 22 luglio 2010 che i servizi del Mediatore hanno esaminato.

46. Il denunciante, tuttavia, ha messo in discussione l'affidabilità della nota del fascicolo del 22 luglio 2010, redatta dall'Ufficio delle pubblicazioni diversi mesi dopo lo svolgimento della riunione. Il denunciante ha inoltre sottolineato che l'Ufficio delle pubblicazioni non ha reagito alla sua e-mail del 4 maggio 2010, che dovrebbe essere considerata una conferma implicita del fatto che durante la riunione erano state fornite rassicurazioni.

47. Il Mediatore ritiene che il fatto che la nota del fascicolo sia stata redatta più di due mesi dopo lo svolgimento della riunione potrebbe effettivamente sollevare alcuni dubbi in merito alla sua affidabilità. Tuttavia, dall'ispezione del fascicolo dell'Ufficio delle pubblicazioni è emerso che una proposta di non rinnovo del contratto era già stata presentata ben prima della data dell'incontro con il denunciante e che era stata finalizzata pochi giorni dopo. In tali circostanze, il Mediatore ritiene improbabile che il rappresentante dell'Ufficio delle pubblicazioni, che ha partecipato alla riunione e che deve essere stato ben consapevole della procedura interna in corso, abbia fornito garanzie in merito al rinnovo del contratto.

48. Il Mediatore osserva inoltre che, durante l'ispezione, l'Ufficio delle pubblicazioni ha fornito una spiegazione dei motivi per cui non ha reagito all'e-mail del denunciante del 4 maggio 2010. In particolare, i rappresentanti dell'Ufficio delle pubblicazioni hanno chiarito che, a partire da tale data, la decisione finale non era ancora stata presa, ma lo sarà presto, e pertanto non ha ritenuto opportuno divulgare l'intenzione dell'Ufficio. Il Mediatore ritiene che i chiarimenti dell'Ufficio delle pubblicazioni siano plausibili e in linea con le prove documentali. Ritiene pertanto che, date le circostanze, la mancata reazione all'e-mail del denunciante del 4 maggio 2010 non possa essere considerata un tacito accordo sul suo contenuto da parte dell'Ufficio delle pubblicazioni, come suggerito dal denunciante.

49. Ciò premesso, il Mediatore ritiene che nulla avrebbe impedito all'Ufficio delle pubblicazioni di rispondere all'e-mail del denunciante del 4 maggio 2010. In tale risposta avrebbe potuto informare il denunciante dei termini per decidere se rinnovare o meno il contratto. Ciò avrebbe potuto essere fatto senza rivelare il processo decisionale interno allora in corso. Il Mediatore farà pertanto un'ulteriore osservazione al riguardo al fine di fornire orientamenti in caso di casi simili in futuro.

50. Alla luce di quanto precede, il Mediatore conclude che il parere del denunciante secondo cui l'Ufficio delle pubblicazioni avrebbe fornito le presunte rassicurazioni durante la riunione del 26 aprile 2010 non è convincente.

51. Per quanto riguarda ii) il riferimento del denunciante a quella che considera una prassi contrattuale standard delle istituzioni dell'UE per il rinnovo dei contratti quadro, il Mediatore osserva che l'Ufficio delle pubblicazioni ha fornito una spiegazione ragionevole dell'assenza di tale prassi. A tale riguardo, va osservato che l'Ufficio delle pubblicazioni ha sostenuto che l'inclusione di clausole di rinnovo nei contratti esclude la possibilità di interpretare i rinnovi come automatici. L'Ufficio delle pubblicazioni ha inoltre affermato che le cifre di cui dispone non indicano una prassi generale di rinnovo dei contratti quadro.

52. Il Mediatore osserva che il denunciante non ha avanzato alcuna argomentazione specifica che mettesse in discussione la posizione dell'Ufficio delle pubblicazioni. In primo luogo, il denunciante si è limitato a dichiarare l'esistenza della presunta pratica, facendo riferimento alla propria esperienza e menzionando le ragioni economiche che, a suo avviso, renderebbero necessario il rinnovo automatico dei contratti quadro. Inoltre, nelle sue osservazioni, il denunciante ha anche riconosciuto che vi sono casi in cui i contratti quadro non sono rinnovati e, in particolare, ha convenuto che una decisione di non rinnovare un contratto quadro può essere giustificata nei casi in cui non vi è più necessità dei servizi offerti o in cui il bilancio pertinente è esaurito. Il Mediatore osserva che, nel caso di specie, l'Ufficio delle pubblicazioni ha deciso di non rinnovare il contratto a causa dell'esaurimento del bilancio assegnato. Il Mediatore conclude pertanto che le argomentazioni presentate dal denunciante sembrano confermare, piuttosto che contraddire, la conclusione dell'Ufficio delle pubblicazioni secondo cui non esiste una prassi standard per quanto riguarda il rinnovo dei contratti quadro. Sembra utile aggiungere che tale conclusione non è inficiata dalle osservazioni del denunciante secondo cui: i) il contratto è stato utilizzato attivamente per fornire servizi altamente necessari; e ii) era necessario effettuare determinati investimenti. Dato che i) e ii) riguardano il periodo di validità del contratto, non potevano far sorgere legittime aspettative in merito al rinnovo del contratto.

53. Alla luce di quanto precede, il Mediatore conclude che nel caso di specie non è stata accertata alcuna violazione del principio del legittimo affidamento. Ne consegue che l'affermazione del denunciante non può essere accolta.

B. Asserzione dell'esistenza di un modello generale di cattiva amministrazione

54. Per quanto riguarda l'ulteriore affermazione del denunciante, presentata nelle sue osservazioni (cfr. punto 15), vale a dire il comportamento sistematicamente ostile dell'Ufficio delle pubblicazioni nei confronti del denunciante, il Mediatore ritiene che, non avendo riscontrato un caso di cattiva amministrazione nel presente caso, non sia in grado di considerarlo un esempio del presunto comportamento sistemico e ostile nei confronti del denunciante. Ritiene pertanto che, in assenza di prove concrete, non vi siano motivi sufficienti per avviare un'indagine su tale affermazione.

C. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su tale denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione nelle attività dell'Ufficio delle pubblicazioni.

Il denunciante e l'Ufficio delle pubblicazioni saranno informati di tale decisione.

Ulteriore osservazione

Fatte salve le condizioni del contratto, nei casi futuri in cui i contraenti chiedano se il loro contratto sarà rinnovato o meno, l'Ufficio delle pubblicazioni potrebbe almeno indicare il termine approssimativo entro il quale intende prendere una decisione.

Emily O'Reilly

Fatto a Strasburgo, il 19 dicembre 2013

[1] Cause riunite T-407/06 e T-408/06, Zhejiang Aokang Shoes/Consiglio, Racc. 2010, pag. 747, punto 101.

[2] causa T-203/97, Forvass/Commissione, Racc. PI pagg. I-A-129 e II-705, punto 70; causa T-199/01, G/Commissione, Racc. FP pagg. I-A-217 e II-1085, punto 38; Causa T-347/03, Branco/Commissione, Racc. 2005, pag. II-2555, punto 102.