IL CONTESTO DEL RECLAMO

1. La presente denuncia è stata presentata da un'associazione di pescatori con sede in Scozia. Al momento della presentazione della denuncia, l'associazione contava 68 membri, tutti proprietari di pescherecci e la maggior parte dei quali con sede nel sud-ovest della Scozia.

2. Nel dicembre 2002 il Consiglio ha adottato, nell'ambito del piano annuale di pesca dell'UE per il 2003, un sottopiano il cui obiettivo era ripristinare stock sani e sostenibili di merluzzo bianco in zone quali la Scozia occidentale e il Mare del Nord. Questo sottopiano era intitolato "Piano di ricostituzione del merluzzo bianco" (CRP) e mirava a ridurre il numero di giorni di pesca assegnati a determinati gruppi di navi. Le limitazioni dell'attività di pesca sono riesaminate ogni anno dal Consiglio sulla base di una proposta presentata dalla Commissione. Le zone di pesca nelle acque ad ovest della Scozia sono soggette a tali limitazioni dal 2003.

3. La categoria oggetto della presente denuncia riguarda i pescherecci che utilizzano un tipo di attrezzo da pesca denominato rete a strascico. La dimensione operativa delle maglie della rete utilizzata per tali reti da traino è compresa tra 70 e 90 mm. Secondo i dati registrati nel corso del 2002, tali navi hanno registrato catture in cui il merluzzo bianco, la passera di mare e la sogliola rappresentavano meno del 5 % del totale sbarcato. Nei documenti ufficiali, questa categoria di navi è denominata "4.a.ii/8.1.d".

4. Per l'anno 2006, la tabella I («Giorni massimi in cui una nave può trovarsi nel 2006 in una zona per attrezzo da pesca») dell'allegato IIA del regolamento (CE) n. 51/2006 del Consiglio [1] ha assegnato 280 giorni di pesca a questa categoria di navi operanti nelle acque ad ovest della Scozia o nel Mare del Nord. Nella tabella pertinente, l'assegnazione per le acque ad ovest della Scozia figura nella colonna 2.d, mentre l'assegnazione equivalente per il Mare del Nord figura nella colonna 2.b-2. Per il 2007, l'allegato II A del regolamento (CE) n. 41/2007 del Consiglio [2] ha ridotto i giorni di pesca per questa categoria di navi a 252 (10 % in meno rispetto al 2006) per quanto riguarda le acque ad ovest della Scozia. Al contrario, il numero di giorni di pesca per il Mare del Nord è rimasto a 280 giorni.

5. La Commissione aveva inizialmente proposto una riduzione del 25 % dei giorni di pesca. La proposta si basava su una valutazione del numero di catture di merluzzo bianco comunicate da ciascuno Stato membro. La valutazione è stata effettuata dal Comitato scientifico, tecnico ed economico per la pesca (CSTEP).

6. Il 23 novembre 2006, nel corso di una riunione del gruppo di lavoro del Consiglio dedicato alla pesca, la Commissione ha informato gli Stati membri in merito al progetto di proposta che avrebbe presentato al Consiglio per adozione nella sessione di dicembre. La Commissione ha elencato le categorie di attrezzi da pesca che sarebbero interessate, compresa la categoria 4.a.ii/8.1.d.

7. Il 30 novembre 2006, in un'ulteriore riunione del gruppo di lavoro del Consiglio dedicato alla pesca, la Commissione ha presentato il documento non-carta n. 3, un documento di discussione che è stato considerato un punto di partenza per ulteriori negoziati con gli Stati membri. Lo scopo dei calcoli indicati nel documento non cartaceo era identificare gli attrezzi da pesca che rappresentavano le percentuali più elevate di merluzzo bianco catturato annualmente. L'esame è stato diviso in due parti. Il primo ha identificato i dispositivi che catturavano più di un tonnellaggio specifico di merluzzo bianco (ad esempio, più di 500 tonnellate per il Mare del Nord). La seconda riguardava solo il Mare del Nord e lo Skagerrak ed esaminava il numero di esemplari di merluzzo bianco catturati. Il documento non cartaceo comprendeva una tabella che non specificava il numero massimo di giorni di pesca, ma indicava le categorie che sarebbero state interessate dalla riduzione del numero di giorni di pesca. Le caselle corrispondenti sono state evidenziate in colore grigio nella tabella.

8. Per quanto riguarda la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d, e d'intesa con la Commissione, il documento 16991/06 del Consiglio è stato presentato agli Stati membri per discussione in merito a un primo compromesso. Ciò prevedeva di limitare l'attività di pesca nelle acque ad ovest della Scozia a 210 giorni di pesca, vale a dire il 25 % in meno rispetto al 2006. Nel presente documento, il numero di 210 giorni di pesca figurava nella casella evidenziata in grigio nella tabella che figura a pagina 12 del documento non-carta n. 3 della Commissione e corrispondente alle acque ad ovest della Scozia. Per la casella corrispondente al Mare del Nord, che non è stata evidenziata in grigio nella stessa tabella, il documento 16991/06 non ha proposto alcuna riduzione del numero di giorni di pesca rispetto al numero del 2006, pari a 280. Per quanto riguarda diverse altre categorie di navi, anche altre caselle del documento 16991/06 del Consiglio, corrispondenti alle caselle evidenziate in grigio nel documento non-carta n. 3 della Commissione, prevedevano riduzioni, seppure a tassi diversi, per una o più zone geografiche. Nel quadro di un secondo compromesso, la Commissione ha convenuto di limitare la riduzione proposta dei giorni di pesca per le navi corrispondenti alla categoria 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia al 12 %, vale a dire a 246 giorni di pesca.

9. Infine, nel quadro di un terzo compromesso, la Commissione ha convenuto di applicare un tasso di riduzione del 10 % soltanto ai dispositivi che rientrano nella categoria 4.a.ii/8.1.d. Di conseguenza, nel documento 17046/06 del Consiglio è stato previsto di limitare l'attività di pesca delle navi che rientrano in questa categoria a 252 giorni di pesca. Questa cifra è riportata nella tabella 1 dell'allegato II A del regolamento (CE) n. 41/2007, adottata dal Consiglio il 21 dicembre 2006. Nel gennaio 2007 l'amministrazione scozzese ha informato il denunciante dell'esito della riunione del Consiglio. Tuttavia, non sono stati forniti chiarimenti in merito alla riduzione dei giorni di pesca per la categoria 4.a.ii/8.1.d.

10. Il denunciante, insoddisfatto di questo cambiamento, ha scritto all'amministrazione scozzese nel gennaio 2007. Quest'ultimo ha risposto fornendo al denunciante una copia del documento non-carta n. 3 della Commissione. Per quanto riguarda il calcolo contenuto in tale documento, l’amministrazione scozzese ha ritenuto che fosse stato commesso un errore. Più in particolare, ha sottolineato che i dati relativi alla categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nelle colonne 2.b (ossia 280 giorni di pesca) e 2.d (252 giorni di pesca) della tabella I dell'allegato II A del regolamento n. 41/2007 avrebbero dovuto essere intercambiati e che tale errore non è stato rilevato durante i negoziati finali della pertinente sessione del Consiglio del dicembre 2006. L'amministrazione scozzese ha inoltre sottolineato che lo stesso errore si è verificato in relazione alla categoria di navi 4.a.v/8.1.d, in cui sono state scambiate anche le informazioni nelle due colonne. Poiché l'errore era amministrativo piuttosto che politico, l'amministrazione ha ritenuto che dovesse essere corretto con un'azione amministrativa piuttosto che con un intervento politico.

11. Nel corso del 2007 sono proseguite le discussioni con la Commissione su questo tema. Tuttavia, i servizi della Commissione hanno rifiutato di accettare che fosse stato commesso un errore. Nel novembre 2007 il denunciante ha scritto ai ministri del Regno Unito, al commissario Borg (Pesca e affari marittimi) e al direttore generale della Commissione per la pesca e gli affari marittimi, chiedendo il loro aiuto per porre rimedio alla presunta ingiustizia.

12. Nelle loro risposte al denunciante del 10 e 21 gennaio 2008, il commissario e il direttore generale hanno sottolineato che la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d aveva contribuito in modo sostanziale alla cattura del novellame di merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia e, pertanto, costituiva un candidato alla riduzione dell'attività di pesca. A loro avviso, ciò era stato discusso e approvato dagli Stati membri durante la sessione del Consiglio del dicembre 2006. Il Commissario ha inoltre sottolineato che le cifre sono state nuovamente verificate e che sembra che non sia stato commesso alcun errore.

OGGETTO DELL'INCHIESTA

13. Secondo il denunciante, la Commissione ha basato la sua risposta sulle conclusioni contenute nel suo documento non-carta n. 3 per dimostrare che la riduzione dei giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia era corretta. Tuttavia, tali conclusioni non riguardavano la Scozia occidentale, bensì il Mare del Nord. Il denunciante ha fatto riferimento ai messaggi inviati dalla Commissione alla rappresentanza permanente del Regno Unito, che sono stati inoltrati all'amministrazione scozzese. Per quanto riguarda il criterio relativo al numero di esemplari di merluzzo bianco catturati (basato sulla mortalità dei giovani pesci), il denunciante ha sostenuto che esso non era applicato alle acque ad ovest della Scozia, bensì al Mare del Nord/Skagerrak.

14. Il 25 marzo 2008 il denunciante si è rivolto al Mediatore. L'asserzione e l'argomentazione del denunciante erano le seguenti:

1. Il denunciante ha asserito - e ha sostenuto che la Commissione dovrebbe accettare - di aver commesso un errore amministrativo, vale a dire di aver utilizzato cifre errate in due colonne, nel raccomandare al Consiglio di ridurre per il 2007 il numero di giorni di pesca per le navi della categoria "4.a.ii/8.1.d" da 280 a 252 per la Scozia occidentale.
2. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione dovrebbe adottare le misure appropriate per rettificare l'errore commesso.

L'INCHIESTA

15. La denuncia è stata trasmessa alla Commissione per parere. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 27 giugno 2008. Il parere è stato trasmesso al denunciante, che ha inviato le sue osservazioni il 18 agosto 2008.

16. Il 16 febbraio 2009 il Mediatore ha presentato un progetto di raccomandazione alla Commissione. La Commissione ha inviato il suo parere circostanziato il 18 giugno 2009. Il parere circostanziato è stato trasmesso al denunciante, che ha inviato le sue osservazioni il 20 luglio 2009.

ANALISI E CONCLUSIONI DELL'OMBUDSMAN

Osservazioni preliminari

17. Nella sua lettera alla Commissione del 9 aprile 2008 con cui ha avviato l'indagine, il Mediatore ha sottolineato che la presente denuncia riguardava un presunto errore amministrativo in relazione a una proposta presentata dalla Commissione, che costituiva la base di un regolamento successivamente adottato dal Consiglio. A norma dell'ex articolo 195 del trattato CE (divenuto articolo 228 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea), il Mediatore può indagare solo sui casi di cattiva amministrazione. Egli non ha quindi il diritto di esaminare la fondatezza della normativa comunitaria. Il denunciante ha tuttavia sostenuto che il caso in esame riguardava un errore amministrativo nella proposta della Commissione. Il Mediatore ha pertanto ritenuto che, a prima vista, sarebbe stato possibile distinguere tra il regolamento in quanto tale e la produzione di determinati dati che sono stati infine inclusi nel regolamento. In tali circostanze, il Mediatore ha ritenuto opportuno avviare un'indagine al fine di chiarire la questione. Nelle sue lettere alla Commissione e al denunciante, il Mediatore ha indicato che, pertanto, non avrebbe preso la sua decisione definitiva se la presente denuncia rientrasse nel suo mandato fino a quando non avesse ricevuto il parere della Commissione.

18. Nel suo parere la Commissione non ha formulato osservazioni su quanto precede né messo in discussione la ricevibilità della denuncia [3]. In tali circostanze, il Mediatore ritiene che la presente denuncia rientri effettivamente nel suo mandato.

A. Asserzione di un errore amministrativo e relativa domanda

Argomenti presentati al Mediatore

19. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha commesso un errore amministrativo, vale a dire ha utilizzato cifre errate in due colonne, nel raccomandare al Consiglio di ridurre per il 2007 il numero di giorni di pesca per le navi della categoria 4.a.ii/8.1.d da 280 a 252 per le acque ad ovest della Scozia. Essa ha chiesto alla Commissione di adottare le misure appropriate per rettificare l’errore commesso.

20. Nel suo parere la Commissione ha affermato che, durante il processo di revisione dell'allegato II, l'evoluzione del numero di giorni di pesca per le navi che rientrano nella categoria 4.a.ii/8.1.d era basata su criteri suffragati da prove scientifiche e tecniche. Secondo i dati forniti dagli Stati membri e analizzati dallo CSTEP, le navi appartenenti alla categoria 4.a.ii/8.1.d hanno catturato oltre 50 tonnellate di merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia. Di questi merluzzi, più di 10 000 persone avevano un'età di 1 [4] e più di 4 000 persone avevano un'età di 2 anni nel 2005, anno di riferimento. Nello stesso anno, il merluzzo bianco di età compresa tra 1 e 2 anni rappresentava oltre il 95 % di tutti i merluzzi catturati nelle acque ad ovest della Scozia da pescherecci di 4.a.ii/8.1.d. Sia prima delle riunioni del gruppo di lavoro del Consiglio che durante le discussioni tenute in seno al gruppo di lavoro del Consiglio, al Coreper e nella sessione plenaria del Consiglio, tutti gli elementi sono stati presentati agli Stati membri nelle diverse fasi dei negoziati. La riduzione del numero di giorni di pesca per le navi appartenenti alla categoria 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia è stata effettuata in base ai tassi di riduzione concordati durante tali fasi del negoziato. Al termine del processo, gli Stati membri hanno adottato il terzo compromesso.

21. La Commissione ha concluso che la decisione adottata dal Consiglio nel dicembre 2006 era il risultato di una discussione approfondita tra gli Stati membri e la Commissione, sostenuta dai più recenti dati scientifici e tecnici disponibili. Di conseguenza, non è d'accordo con l'affermazione del denunciante secondo cui si sarebbe verificato un errore amministrativo in relazione alla proposta della Commissione o durante il processo di adozione. Di conseguenza, la Commissione ha chiesto al Mediatore di archiviare il caso.

22. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha accettato che la tabella di cui al documento non-carta n. 3 contenesse la casella pertinente evidenziata in grigio. Il denunciante ha inoltre accettato che il primo, il secondo e il terzo compromesso proponessero riduzioni nella categoria pertinente. Sottolinea tuttavia che la tabella e i compromessi sono stati messi a sua disposizione solo di recente. Né essi, né il non-cartaceo n. 3, sono stati messi a sua disposizione prima dell’adozione del regolamento n. 41/2007.

23. Secondo il denunciante, la Commissione non poteva ignorare quanto contenuto nel suo documento non-carta n. 3. La Commissione non ha fornito spiegazioni sul motivo per cui nel testo del documento non figurava alcun riferimento alla categoria 4.a.ii/8.1.d relativa alle acque ad ovest della Scozia. Il denunciante si è chiesto se la Commissione avrebbe potuto confondere, per quanto riguarda la Scozia occidentale, la categoria 4.a.ii/8.1.d con la categoria 4.a. iv/8.1.d, identificata a pagina tre del suddetto documento non cartaceo. Si è fatto riferimento a un esercizio relativo alle catture di merluzzo bianco, ma in relazione al Mare del Nord. In questo esercizio, la categoria 4.a.ii/8.1.d è stata identificata come cattura di oltre 400 000 esemplari di merluzzo bianco nel Mare del Nord. Il documento non cartaceo ha pertanto suggerito di ridurre il numero di giorni di pesca in relazione al Mare del Nord per le navi che rientrano nella categoria 4.a.ii/8.1.d. Nonostante tale raccomandazione, la casella corrispondente a tale categoria non è stata evidenziata in grigio nella tabella a pagina 12 del documento non-carta n. 3, né è stata prevista una siffatta riduzione nei compromessi discussi durante le sessioni del Consiglio. Per quanto riguarda il Mare del Nord, il regolamento (CE) n. 41/2007 non ha previsto alcuna riduzione per il 2007 del numero di giorni di pesca assegnati alla categoria 4.a.ii/8.1.d, come era stato fatto nel 2006.

24. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha chiarito che la richiesta di riduzioni era contenuta nel testo del documento non-carta n. 3. Ha aggiunto, tuttavia, che in questo testo non si può trovare alcun riferimento alla categoria 4.a.ii/8.1.d in relazione alla Scozia occidentale. Se, come sostenuto dalla Commissione, i dati relativi alla pesca del merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia fossero stati forniti dagli Stati membri e analizzati dallo CSTEP e se, di conseguenza, fosse stata necessaria una proposta di riduzione del numero di giorni di pesca, tale proposta avrebbe dovuto essere presentata nel documento non-carta n. 3. Il denunciante ha sottolineato che la Commissione non ha spiegato il motivo per cui tale proposta non è stata presentata nel documento per quanto riguarda la Scozia occidentale. Al contrario, il Non-Paper conteneva un chiaro riferimento alla categoria pertinente in relazione al Mare del Nord, con una raccomandazione altrettanto chiara di riduzione. Tale proposta, tuttavia, non è stata successivamente adottata.

25. Il denunciante ha sostenuto che il fatto che gli Stati membri in generale, e il Regno Unito in particolare, non si siano accorti che era stato commesso un errore non giustificava l'errore amministrativo della Commissione. Ha convenuto con la Commissione che le riduzioni proposte devono basarsi su prove scientifiche. Il denunciante ha aggiunto che, qualora fossero necessari ulteriori elementi di prova per sostenere che si è verificato un errore amministrativo, a causa della confusione tra le categorie e tra le aree, ciò è stato fornito dal fatto che lo stesso errore è stato ripetuto per quanto riguarda la categoria 4.a.v/8.1.d. Il denunciante ha concluso invitando il Mediatore a chiedere alla Commissione di adottare misure per invertire l'effetto dell'errore.

Valutazione del Mediatore che ha portato a un progetto di raccomandazione

26. Il Mediatore ha osservato che i 252 giorni di pesca assegnati alle navi che rientrano nella categoria 4.a.ii/8.1.d per le acque ad ovest della Scozia di cui all'allegato II A del regolamento (CE) n. 41/2007 (rispetto ai 280 giorni del 2006) erano il risultato di una proposta della Commissione, successivamente adottata dal Consiglio. Il documento pertinente della Commissione al riguardo è il documento informale n. 3 della Commissione del 30 novembre 2006, che è stato discusso in sede di gruppo di lavoro del Consiglio lo stesso giorno e ha costituito la base per ulteriori discussioni tra gli Stati membri.

27. Il documento non cartaceo elenca le principali modifiche suggerite dalla Commissione per quanto riguarda gli allegati IIA, IIB e IIC del regolamento (CE) n. 51/2006. Le parti pertinenti per la presente indagine sono le pagine da 2 a 4 del documento non cartaceo e la pagina 12, che contiene il progetto di tabella con i giorni massimi di pesca previsti per il 2007 per le diverse categorie di navi nelle quattro zone geografiche seguenti: (1) Kattegat; 2) il Mare del Nord, suddiviso in tre sottocolonne (compreso lo Skagerrak); 3) il Mare d'Irlanda; 4) l'Ovest della Scozia. La tabella del Non-Paper non conteneva ancora le cifre esatte per i giorni massimi di pesca, in quanto il tasso di riduzione era ancora oggetto di consultazione interservizi. Tuttavia, le caselle relative alle categorie e alle zone per le quali la Commissione aveva già proposto una riduzione del numero di giorni di pesca sono state evidenziate in grigio. Per quanto riguarda la categoria 4.a.ii/8.1.d, la casella corrispondente alla Scozia occidentale era grigia, il che significa che è stata proposta una riduzione rispetto alla cifra di 280 giorni in mare fissata per il 2006.

28. Secondo il Non-Paper, la riduzione dei giorni di pesca risultante dall'interpretazione del RIC sarebbe più efficiente se fosse applicata solo alle flotte che rappresentano la maggior parte della mortalità ittica. Su tale base sono state selezionate le flotte che rappresentano le catture di merluzzo bianco (in tonnellate) oltre una determinata soglia. Le soglie stesse dipendevano dal quantitativo totale di merluzzo bianco catturato nelle quattro zone interessate. Sulla base dei dati raccolti dallo STEC, sono state elaborate quattro tabelle geografiche corrispondenti alle quattro zone geografiche e che elencano le categorie di navi che hanno superato le soglie in tonnellate (pagine da 2 a 3 del documento non cartaceo). Per quanto riguarda la Scozia occidentale (per la quale la soglia fissa era di 50 tonnellate di merluzzo bianco), la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d non figurava in questa tabella. Ciò significava che non rientrava tra le categorie di navi che catturavano più di 50 tonnellate di merluzzo bianco e quindi non sarebbe stato preso in considerazione per un'eventuale riduzione dei giorni di pesca.

29. Le quattro tabelle geografiche del documento non cartaceo sono state seguite da una quinta tabella (a pagina 4). Questa tabella riguardava solo il Mare del Nord e lo Skagerrak, per i quali è stata effettuata una seconda esercitazione per selezionare i dispositivi di pesca che catturano più di 400 000 esemplari di merluzzo bianco. Tale approccio ha inoltre consentito di includere un criterio basato sulla mortalità dei pesci giovani. In questa tabella, le categorie di navi 4.a.ii/8.1.d e 4.a.v/8.1.d sono evidenziate in grassetto, il che significa che sarebbe proposta per loro una riduzione del numero di giorni di pesca. Il Non-Paper concludeva come segue:

"È stato pertanto proposto che gli attrezzi summenzionati tengano conto della riduzione auspicata dai servizi [della Commissione], mentre gli altri attrezzi resterebbero allo stesso livello del 2006. I corrispondenti dati netti relativi ai giorni in mare non sono ancora riportati nella tabella 1 del prossimo capitolo, in quanto il tasso di riduzione è ancora oggetto di consultazione interservizi."

30. Sulla base di quanto precede, è emerso che la riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d suggerita dalla Commissione riguardava solo il Mare del Nord e lo Skagerrak. Tuttavia, nella tabella con il numero massimo di giorni di pesca previsto a pagina 12 del documento non cartaceo, la casella evidenziata in grigio corrispondeva alla colonna contrassegnata dalla lettera d) per le acque ad ovest della Scozia e non alla colonna contrassegnata dalla lettera b) per il Mare del Nord e lo Skagerrak. È risultato pertanto che, per quanto riguarda la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d, la tabella a pagina 12 del documento non-cartaceo rifletteva erroneamente le conclusioni della Commissione alle pagine 3 e 4 del documento non-cartaceo. Il Mediatore ha pertanto concluso che si era effettivamente verificato un errore amministrativo. Lo stesso errore sembra essersi verificato per quanto riguarda la categoria di navi 4.a.v/8.1.d. Sebbene la tabella a pagina 4 della Non-Paper identificasse questa categoria di navi nel Mare del Nord e nello Skagerrak come potenzialmente interessate dalla riduzione, la tabella a pagina 12 non la evidenziava in grigio, ma indicava piuttosto che le navi di questa categoria nella Scozia occidentale potevano essere potenzialmente interessate dalla riduzione. Questo è stato il motivo per cui il denunciante ha ritenuto che le due colonne per la Scozia occidentale e il Mare del Nord e lo Skagerrak sembravano essere state intercambiate.

31. Nel suo parere la Commissione ha dichiarato di aver suggerito una riduzione del 25 % del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d e ha successivamente accettato di ridurre la riduzione proposta al 12 % e successivamente al 10 %. Tuttavia, a suo parere, la Commissione non ha formulato osservazioni sulla possibile inversione delle due colonne. Essa si è limitata a dichiarare che la sua proposta di riduzione dei giorni di pesca per i pescherecci appartenenti alla categoria 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia si basava su criteri suffragati da prove scientifiche e tecniche relative ai dati forniti dagli Stati membri e analizzati dallo CSTEP. Non ha affrontato la questione del motivo per cui ciò non è stato menzionato nel suo documento non-carta n. 3. La Commissione non ha inoltre fornito alcuna spiegazione sul motivo per cui la flotta del Mare del Nord di questa categoria di navi, da essa individuata nella tabella a pagina 3 del documento non-cartaceo, non sia stata indicata durante i negoziati e nel regolamento finale come potenzialmente interessata dalla riduzione della tabella a pagina 12.

32. Dai documenti 16991/06 e 17046/06 del Consiglio, che sono serviti da base per i vari negoziati in seno al Consiglio, risulta inoltre che le riduzioni successive sono state applicate anche ad altre categorie di navi per le quali le caselle sono state evidenziate in grigio nel non-cartaceo n. 3 della Commissione, sebbene a tassi diversi da quelli applicati alla categoria di navi 4.a.ii./8.1.d. È emerso che la riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d, contenuta nei documenti del Consiglio nn. 16991/06 e 17046/06 e nella tabella dell'allegato II A del regolamento n. 41/2007 del Consiglio, rifletteva semplicemente le proposte presentate dalla Commissione nelle pertinenti fasi della procedura, nel quadro dei tre compromessi.

33. Sulla base di quanto precede, è emerso che l'errore della Commissione nella tabella del suo documento non-carta n. 3 è stato ripetuto nei documenti del Consiglio. Sebbene la Commissione abbia sostenuto che la decisione finale adottata dal Consiglio era il risultato di una discussione approfondita tra gli Stati membri, nulla lasciava supporre che tale discussione riguardasse la base dell'intera proposta, vale a dire la questione di quali zone dovessero essere coperte dalla proposta di riduzione dei giorni di pesca per i pescherecci di questa categoria. Se il Consiglio avesse esaminato la questione, sarebbe stato molto difficile spiegare come l'errore della Commissione avrebbe potuto essere trascurato. In realtà, questo errore era abbastanza evidente. Ciò è dimostrato dalla netta contraddizione tra le indicazioni alle pagine 3 e 4 del documento informale n. 3 della Commissione che propone la copertura della categoria 4.a.ii/8.1.d di navi nel Mare del Nord e non nella Scozia occidentale e la tabella a pagina 12 del documento informale (e i successivi documenti del Consiglio che riflettono tali indicazioni), in cui le zone interessate erano esattamente l'opposto, vale a dire la Scozia occidentale e non il Mare del Nord.

34. Sulla base delle considerazioni di cui sopra, il Mediatore ha presentato alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione:

"La Commissione dovrebbe riconoscere di aver commesso un errore amministrativo suggerendo, nella casella di cui alla pagina 12 del suo documento non-carta n. 3, che il numero di giorni di pesca per le navi che rientrano nella categoria 4.a.ii/8.1.d dovrebbe essere ridotto per quanto riguarda le acque ad ovest della Scozia, anche se le considerazioni sostanziali esposte nel presente documento non-carta dimostrano che la Commissione non ha ritenuto necessaria tale riduzione.

La Commissione dovrebbe, per quanto ancora possibile, adottare le misure appropriate per rettificare tale errore."

Le argomentazioni presentate al Mediatore dopo il suo progetto di raccomandazione

35. Nel suo parere circostanziato la Commissione ha affermato che le norme giuridiche che disciplinano l'iter legislativo per l'adozione del regolamento annuale che limita l'attività di pesca sono stabilite dal regolamento (CE) n. 2371/2002 del Consiglio («il regolamento di base»)[5]. Esso ha sottolineato che, in particolare, l'articolo 20 del regolamento di base stabilisce una procedura specifica in base alla quale il Consiglio, su proposta della Commissione, decide in merito ai limiti di cattura e/o di sforzo di pesca e alla ripartizione delle possibilità di pesca tra gli Stati membri. A norma dell'articolo 4 del regolamento di base, tutte le misure che disciplinano l'accesso alle acque e alle risorse e l'esercizio sostenibile delle attività di pesca sono stabilite tenendo conto, in particolare, delle relazioni dello CSTEP. Parallelamente, per gli stock al di fuori dei limiti biologici di sicurezza, l'articolo 5 del regolamento di base impone al Consiglio di adottare misure prioritarie sotto forma di piani di ricostituzione. Le disposizioni del regolamento (CE) n. 423/2004 del Consiglio [6] relative al RIC hanno sottoposto, tra l'altro, lo stock di merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia a un piano di ricostituzione.

36. Il 20 ottobre 2006 è stata resa disponibile la relazione del comitato consultivo per la gestione della pesca (ACFM) del Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (CIEM). Ha descritto il merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia come in uno stato critico e ha raccomandato di non effettuare attività di pesca su questo stock di merluzzo bianco nel 2007. Il sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca si è riunito dal 5 al 9 giugno 2006 e dal 9 al 13 ottobre 2006 per analizzare i dati forniti dagli Stati membri. A tal fine ha valutato anche, alla luce delle informazioni disponibili sullo stato dei diversi stock ittici, l'impatto delle diverse categorie di navi sugli stock soggetti al RIC e le conseguenti implicazioni per le limitazioni dello sforzo previste per il 2007. Lo CSTEP ha fornito alla Commissione le sue conclusioni e i suoi pareri nel corso di una riunione tenutasi nel novembre 2006 [7]. Ciò ha dimostrato, tra l'altro, che la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nella Scozia occidentale sarebbe un chiaro candidato per una riduzione dello sforzo di pesca per il 2007.

37. Nel processo legislativo che ha portato all'adozione del regolamento (CE) n. 41/2007 da parte del Consiglio il 21 dicembre 2006, si sono svolte discussioni preliminari in sede di Gruppo "Politica interna della pesca" del Consiglio. La questione relativa alle limitazioni dello sforzo di pesca, comprese quelle per la categoria 4.a.ii/8.1.d, è stata discussa in due sessioni del Gruppo il 23 e 30 novembre 2006. Le discussioni in quest'ultima sessione sono proseguite sulla base del documento non-carta n. 3, preparato a tal fine dai servizi della Commissione. Il documento conteneva calcoli relativi all'impatto delle diverse categorie di pescherecci sugli stock di merluzzo bianco soggetti al RIC e indicazioni di categorie che potrebbero giustificare una riduzione del numero di giorni di pesca per il 2007.

38. Il 5 dicembre 2006 la Commissione ha presentato la sua proposta legislativa per quello che sarebbe diventato il regolamento (CE) n. 41/2007. Ciò ha segnato l'avvio formale delle deliberazioni e dei negoziati in sede di Consiglio. La proposta della Commissione era di ridurre del 25 % il numero di giorni di pesca per la categoria 4.a.ii/8.1.d delle navi operanti nelle acque ad ovest della Scozia, ossia da 280 giorni nel 2006 a 210 giorni nel 2007. Per contro, la proposta della Commissione prevedeva che il numero di giorni di pesca per la stessa categoria di navi nel Mare del Nord (280 giorni) rimanesse invariato.

39. Nell'ulteriore processo legislativo, la proposta di riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nella Scozia occidentale ha subito alcune modifiche. Nel primo compromesso la riduzione è rimasta al 25 %. Nel secondo compromesso, la Commissione ha accettato una riduzione del 12 % (risultante in 246 giorni). Nel compromesso finale, che è stato adottato come "pacchetto", la Commissione ha accettato un tasso di riduzione del 10 %. Il Consiglio ha pertanto fissato il numero massimo di giorni di pesca per questa categoria di navi nelle acque ad ovest della Scozia a 252 giorni per il periodo di gestione 2007 (dal 1o febbraio 2007 al 31 gennaio 2008).

40. La Commissione ha inoltre affermato che, quando il denunciante ha interrogato la riduzione dei giorni di pesca nelle acque ad ovest della Scozia, l'amministrazione scozzese le ha fornito una copia del documento non-carta n. 3 e ha ipotizzato che la Commissione abbia commesso un errore amministrativo nel proporre la riduzione dello sforzo di pesca in questione. L'amministrazione scozzese ha ravvisato un errore nel fatto che il documento non-carta n. 3 indicava, a pagina 12, una riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d per le acque ad ovest della Scozia. Tuttavia, a pagina 4, il Non-Paper ha sostenuto una riduzione dello sforzo di pesca per la stessa categoria di navi - non nella Scozia occidentale, ma nel Mare del Nord.

41. La Commissione ha sostenuto che il ragionamento sviluppato sia nella denuncia che nel progetto di raccomandazione del Mediatore si è concentrato esclusivamente sul documento non-documento n. 3, che i suoi servizi hanno messo a disposizione degli Stati membri rappresentati in seno al Consiglio nelle prime fasi del processo legislativo. Secondo la Commissione, il Mediatore ha erroneamente qualificato il documento non-cartaceo come documento della Commissione rilevante per il processo legislativo. Infatti, il documento pertinente non era il Non-Paper, ma la proposta legislativa formale che la Commissione ha adottato e trasmesso al Consiglio il 5 dicembre 2006. La Commissione ha ritenuto che il documento non cartaceo non avesse assolutamente alcuno status nel processo legislativo. Ha sottolineato che un documento non cartaceo è un mezzo molto informale per trasmettere informazioni scritte. Nella pratica internazionale, i Non-Papers sono ampiamente utilizzati come memoria di aiuto per i punti che sono stati o saranno fatti. Non sono per citazione o attribuzione perché non rappresentano una dichiarazione autorevole che impegnerebbe in alcun modo il paese della delegazione originaria. Nella prassi della Commissione, i documenti non cartacei sono spesso utilizzati in processi legislativi complessi come mezzo non registrato o non ufficiale per: i) far conoscere agli Stati membri argomenti complessi e sensibili nella fase più precoce possibile del processo; ii) esplorare possibili vie con gli Stati membri in tale fase; e iii) facilitare sia l'elaborazione della proposta legislativa della Commissione, sia le successive deliberazioni e negoziati in sede di Consiglio. A parere della Commissione, a causa della loro natura del tutto non ufficiale, i Non-Papers e le discussioni condotte su tale base non potevano essere tenute contro di essa. Inoltre, non potrebbero in alcun modo limitare il margine di discrezionalità di cui dispone al momento di scegliere tra possibili opzioni per le sue proposte legislative formali.

42. La Commissione ha inoltre sostenuto che, poiché i Non-Papers erano solo documenti di lavoro creati dai suoi servizi e intesi come tali da tutte le parti coinvolte nel processo legislativo, tali documenti riflettono solo lo stato di avanzamento in un determinato momento. Pertanto, potrebbero non essere esaustivi e contenere anche incongruenze. Considerato separatamente da altri elementi del processo legislativo in questione, il non-cartaceo n. 3 sembrava effettivamente contenere tali contraddizioni. In effetti, l'incoerenza menzionata dal denunciante nel caso di specie, vale a dire la mancanza di considerazioni dettagliate, nel corpo principale del documento non-cartaceo, in merito alla riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia, non era l'unica contenuta nel documento non-cartaceo n. 3. C'era una discrepanza simile tra le cifre a pagina 2, che suggerisce una riduzione dei giorni di pesca per la categoria 4.a.iii/8.1.a delle navi che pescano nel Kattegat, e la tabella a pagina 11, che invece proponeva una riduzione per la categoria 4.a.iv/8.1.a delle navi. La Commissione ha tuttavia sostenuto che eventuali incongruenze contenute nel documento non-cartaceo n. 3 non avrebbero potuto incidere in alcun modo sul denunciante. Ciò non solo perché il documento non cartaceo non aveva uno status giuridico, ma anche perché ha cessato di esistere dopo l'adozione e la presentazione della proposta legislativa formale della Commissione del 5 dicembre 2006. Da quel momento in poi, la non-carta n. 3 è divenuta priva di qualsiasi effetto. Né la proposta legislativa, né il regolamento stesso rispecchiano semplicemente il non-cartaceo n. 3 o, se del caso, uno qualsiasi dei documenti utilizzati per la loro preparazione. Contrariamente a quanto sostenuto dal denunciante e accettato dal Mediatore come dimostrato, i servizi della Commissione hanno verificato accuratamente e, se del caso, corretto le cifre contenute nei documenti preparatori prima di includerle nella proposta legislativa formale relativa al regolamento (CE) n. 41/2007. In tale contesto, la Commissione ha sottolineato che l'inversione nella versione non cartacea n. 3 tra le categorie 4.a.iii/8.1.a e 4.a.iv/8.1.a per quanto riguarda la pesca nel Kattegat è stata corretta nella sua proposta formale.

43. La Commissione ha sottolineato che la sua proposta di riduzione dei giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia è stata deliberatamente formulata sulla base dei pareri scientifici ricevuti dal CIEM e dei pareri scientifici, tecnici ed economici elaborati dallo CSTEP. Sono state inoltre tenute in debita considerazione le complesse condizioni economiche e sociali che caratterizzano la pesca in questione. Per quanto riguarda il regolamento stesso, le discussioni in sede di Consiglio su questa proposta legislativa hanno ripetutamente toccato proprio questo punto e, con l'avanzare dei negoziati, la percentuale di riduzione inizialmente proposta dalla Commissione è stata ridotta dal 25 % al 10 %.

44. La Commissione ha respinto l'argomentazione del denunciante secondo cui l'unica spiegazione logica alla base della proposta della Commissione di ridurre i giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia era di aver inavvertitamente invertito le due colonne corrispondenti al Mare del Nord e alle acque ad ovest della Scozia nella tabella a pagina 12 del documento non-carta n. 3. Ciò in considerazione del fatto che, alle pagine 3 e 4 di detto documento non cartaceo, l'argomento a favore della riduzione è stato addotto solo per quanto riguarda il Mare del Nord. La Commissione ha confutato la "teoria dell' inversione" su diversi conti. Tale confusione tra le due aree geografiche era inconcepibile per tutti coloro che avevano dimestichezza con le questioni relative alla gestione della pesca. In effetti, la questione riguardava due stock ittici molto distinti e le serie di dati e pareri scientifici pertinenti erano diverse. Sia i servizi della Commissione che gli Stati membri rappresentati in seno al Consiglio avevano dimestichezza con tali argomenti. Inoltre, la Commissione ha voluto sottolineare che la discussione su un’eventuale riduzione del Mare del Nord nel documento non-carta n. 3 dimostrava soltanto che, al momento di tale analisi, i suoi servizi prevedevano anche il Mare del Nord come potenziale obiettivo per la misura in questione. L'assenza nel documento non-carta n. 3 di un esame dettagliato per quanto riguarda il numero di esemplari di merluzzo bianco catturati dalla categoria 4.a.ii/8.1.d di pescherecci nelle acque ad ovest della Scozia non poteva essere interpretata come prova del fatto che la Commissione non abbia agito intenzionalmente e sulla base di una scelta fondata di ridurre lo sforzo di pesca per quella particolare categoria di pescherecci nelle acque ad ovest della Scozia. In effetti, dalla relazione del sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca è emerso chiaramente che questa categoria di navi ha avuto il secondo impatto maggiore sulla mortalità del novellame di merluzzo bianco di età compresa tra 1 e 2 anni dopo la categoria 4.a.v/nessuna, anch'essa proposta per la riduzione [8].

45. La Commissione ha sottolineato che i pareri scientifici sfavorevoli per lo stock di merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia hanno reso la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d in tale zona geografica un chiaro candidato per una riduzione dello sforzo di pesca per il 2007. Questo consiglio era noto a tutti coloro che erano coinvolti nel processo legislativo, anche nelle prime fasi del novembre 2006. Anche i risultati del sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca per quanto riguarda la suddetta categoria di navi nelle acque ad ovest della Scozia erano noti. Di conseguenza, non vi era motivo di corroborare le indicazioni di cui alla pagina 12 del documento non-carta n. 3 relative all’eventuale riduzione dei giorni di pesca per tale categoria di navi con tabelle e argomenti separati nel corpo principale del documento.

46. Per quanto riguarda il trattamento della stessa categoria di navi nel Mare del Nord, la Commissione ha richiamato l'attenzione sul fatto che i pareri scientifici dello CSTEP per il 2007 in materia di pesca multispecifica hanno fornito una valutazione molto pessimistica di entrambi gli stock di merluzzo bianco, ma erano chiaramente più rigorosi per la Scozia occidentale che per il Mare del Nord. Il parere scientifico raccomandava, per la Scozia occidentale, "senza catture e rigetti di merluzzo bianco nella sottozona VI", mentre la raccomandazione per il Mare del Nord era "catture accessorie minime o rigetti di merluzzo bianco "(sottolineatura aggiunta dalla Commissione)[9]. Questa differenza nei rispettivi pareri scientifici è stata un fattore decisivo per spiegare perché, alla fine, e in previsione dell'ampio potere discrezionale del legislatore nel valutare una questione complessa nel settore della politica della pesca, la Commissione non ha proposto una riduzione dei giorni di pesca per la categoria 4.a.ii/8.1.d di navi per il Mare del Nord.

47. Per quanto riguarda la raccomandazione del Mediatore secondo cui la Commissione dovrebbe adottare le opportune misure di rettifica "per quanto ancora possibile", quest ' ultimo ha dichiarato che il ricorso sarebbe in ogni caso impossibile. Secondo la Commissione, l ' impossibilità di ricorso non derivava soltanto dal fatto, come già sottolineato dal Mediatore, che "l ' anno 2007, che costituisce l ' oggetto della controversa riduzione dei giorni di pesca, è già trascorso " . Qualsiasi ricorso o rettifica richiederebbe soprattutto una modifica del regolamento (CE) n. 41/2007, che il Consiglio ha adottato il 21 dicembre 2006. Tuttavia, la Commissione non aveva il potere di modificare tale regolamento.

48. L'unico mezzo di ricorso lasciato alla Commissione sarebbe quello di presentare una proposta legislativa per una corrispondente modifica del regolamento (CE) n. 41/2007. Tuttavia, e per i motivi di merito sopra esposti, la Commissione non ha ravvisato alcuna base per tale proposta legislativa. La Commissione ha aggiunto che, se dovesse presentare una tale proposta, sarebbe molto incerto se otterrebbe la maggioranza richiesta in seno al Consiglio. Secondo la Commissione, ciò dimostrava chiaramente che questo caso rientrava nell'ambito della politica e non poteva quindi essere affrontato mediante considerazioni e meccanismi amministrativi.

49. La Commissione ha respinto l'opinione del denunciante secondo cui le riduzioni dello sforzo di pesca in un anno potrebbero avere effetti a catena per le assegnazioni future. Secondo la Commissione, gli unici orientamenti oggettivi in materia di gestione della pesca nella Comunità erano i pareri scientifici, tecnici ed economici che valutavano lo stato degli stock e raccomandavano misure per garantirne lo sfruttamento sostenibile. È stato il cattivo stato dello stock di merluzzo bianco nella zona ad ovest della Scozia che ha portato al mantenimento della stessa limitazione dello sforzo di pesca nel 2008 e non a effetti a catena a partire dal 2007. In tali circostanze, era improbabile, se non escluso, che il Consiglio sarebbe mai stato disposto a modificare le misure adottate per il 2007 in questo frangente.

50. Infine, la Commissione ha richiamato l’attenzione sul fatto che, anche se un ricorso da parte sua fosse possibile, ciò non sarebbe necessario nel caso di specie. Secondo la Commissione, i dati in suo possesso indicavano che il numero medio di giorni di pesca delle 136 navi britanniche operanti nelle acque ad ovest della Scozia nel 2007 era di 118,79. Si tratta di un numero nettamente inferiore ai 252 giorni di pesca consentiti dal regolamento (CE) n. 41/2007. Di conseguenza, il denunciante non ha subito alcun danno effettivo a causa della riduzione del numero di giorni di pesca per il 2007.

51. La Commissione ha concluso affermando di non aver violato alcuna norma o principio ad essa incombente nel caso di specie che giustifichi una constatazione di cattiva amministrazione. Pertanto, non ha potuto né accettare il progetto di raccomandazione del Mediatore, né riconoscere di aver commesso un errore amministrativo in questo caso. Di conseguenza, la Commissione ha sostenuto che la denuncia doveva essere respinta in quanto infondata.

52. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sottolineato che, sebbene fosse ampiamente noto che lo stock di merluzzo bianco destava serie preoccupazioni, non vi erano indicazioni che la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d contribuisse alla cattiva situazione dello stock di merluzzo bianco. Il denunciante ha chiarito che le autorità scozzesi non avevano ipotizzato che la Commissione avesse commesso un errore amministrativo. Solo dopo aver attirato la loro attenzione sulle incoerenze del documento non cartaceo, essi sono stati costretti a giungere alla stessa conclusione del denunciante e, in seguito, del Mediatore.

53. Il denunciante ha sostenuto che l'argomentazione della Commissione secondo cui il documento non-carta n. 3 non aveva legittimazione ad agire era irrilevante, dato che, nel suo parere del 27 giugno 2008, la Commissione si è basata su ciò che allora intendeva contenere il documento non-carta come base per invitare il Mediatore a respingere la denuncia. Sebbene il Non-Paper avrebbe potuto essere sostituito nel processo legislativo, la Commissione non poteva pretendere che contenesse una giustificazione per una riduzione del numero di giorni da applicare alla categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia. Analogamente, essa non poteva ignorare il fatto che la Non-Paper conteneva una giustificazione per una riduzione della stessa combinazione di attrezzi nel Mare del Nord/Skagerrak, che successivamente non è stata proposta. Il denunciante ha sottolineato di non aver lamentato la mancanza di considerazioni dettagliate nel corpo principale del documento non-carta n. 3 relative alla riduzione del numero di giorni di pesca per questa categoria nelle acque ad ovest della Scozia. Per contro, essa lamentava l’assenza di tali considerazioni.

54. Il denunciante ha sostenuto che la questione che il Mediatore doveva esaminare non era se il documento non cartaceo avesse effetti giuridici, ma se il passaggio pertinente del regolamento (CE) n. 41/2007 fosse il risultato di un errore amministrativo. Al fine di valutare se ciò si verificasse o meno, è necessario fare riferimento al Non-Paper, a meno che non sia stata fornita un'alternativa plausibile. Tuttavia, non è stata indicata alcuna alternativa plausibile. Il fatto che sia stato scoperto un altro errore non poteva suffragare la tesi secondo cui non si sarebbe verificato un errore nel caso di specie. Il denunciante ha sottolineato che la Commissione non ha fornito nessuno degli elementi di prova a cui ha fatto riferimento per giustificare la riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d per le acque ad ovest della Scozia. Era quindi impossibile giungere a una conclusione in merito a questa categoria, e tanto meno presentare una proposta.

55. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione voleva che sia essa stessa, vale a dire il denunciante, sia il Mediatore ritenessero che non potesse essersi verificato un errore amministrativo in quanto non era concepibile alcuna confusione tra le aree geografiche interessate. Tuttavia, era un evento relativamente semplice e comune inserire evidenziazioni e figure in una colonna errata. Il Mediatore deve decidere se accettare il suggerimento secondo cui il risultato era comunque giustificato sulla base delle conoscenze di cui disponeva la Commissione, ma che non figuravano nel documento non-cartaceo. Lo stesso documento conteneva naturalmente un argomento ben argomentato a favore di una riduzione della stessa categoria nel Mare del Nord. In tale contesto, suggerire di non perseguire una riduzione nel Mare del Nord, in quanto il numero di giorni a disposizione per la pesca era in qualche modo rilevante per i rigetti di merluzzo bianco, ha "allungato i confini dell'incredulità fino al punto di rottura".

56. Il denunciante ha affermato che la Commissione dovrebbe procedere con maggiore cautela quando imputa la conoscenza ad altre parti. Nel suo parere circostanziato, la Commissione ha suggerito che i pareri scientifici sfavorevoli cui fa riferimento "erano noti a tutti coloro che erano coinvolti nel processo legislativo anche nelle prime fasi del novembre 2006". Il denunciante ha sottolineato che era e rimane del tutto all'oscuro del motivo per cui la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d fosse un candidato giustificato per una riduzione dei giorni di pesca nelle acque ad ovest della Scozia. Essa ha aggiunto che né i funzionari delle autorità scozzesi, né quelli delle amministrazioni britanniche avevano tentato di giustificare la riduzione se non con riferimento al Non-Paper.

57. Il denunciante ha concluso che la Commissione non aveva affrontato la sostanza del progetto di raccomandazione. Essa ha tuttavia ammesso che era ormai impossibile rimborsare le navi interessate, non solo per il passare del tempo, ma anche perché la base sulla quale era stato gestito lo sforzo di pesca era stata radicalmente modificata. A suo avviso, tuttavia, l'onore potrebbe essere risparmiato se la Commissione riconoscesse che avrebbe effettuato tale rimborso se fosse stata in grado di farlo. Il denunciante ha pertanto chiesto al Mediatore di respingere le ulteriori osservazioni della Commissione e di confermare il suo progetto di raccomandazione.

Valutazione del Mediatore dopo il suo progetto di raccomandazione

58. Il progetto di raccomandazione del Mediatore si basava sulla constatazione che il non-cartaceo n. 3 conteneva un errore. È vero che questo documento non-cartaceo era solo un documento preparatorio e che è stato sostituito dalla successiva proposta formale di regolamento del Consiglio presentata dalla Commissione il 5 dicembre 2006. Il Mediatore ritiene, tuttavia, che ciò non implichi che non vi sia più alcuna necessità o possibilità di esaminare eventuali casi di cattiva amministrazione riguardanti il Non-Paper. Il Mediatore osserva che il documento non cartaceo pertinente ha proposto, a pagina 12, una riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria interessata nella Scozia occidentale. Sebbene la portata della riduzione proposta sia stata oggetto di una serie di modifiche nel corso del successivo processo legislativo, il principio della riduzione in quanto tale non è stato influenzato da tali modifiche. Tuttavia, questo principio era stato stabilito nel Non-Paper. L'argomentazione della Commissione secondo cui eventuali incongruenze contenute nel documento non-documento n. 3 non avrebbero potuto incidere sul denunciante, in quanto tale documento ha cessato di esistere dopo l'adozione e la presentazione della proposta legislativa formale della Commissione del 5 dicembre 2006, non è quindi convincente.

59. Per quanto riguarda l'argomento della Commissione secondo cui il Non-Paper in questione non aveva alcuno status nel processo legislativo e che si trattava di un mero documento di discussione informale e non registrato, il Mediatore riconosce che i Non-Papers non costituiscono documenti formali. Ritiene, tuttavia, che il carattere informale dei Non-Papers non implichi che eventuali errori amministrativi in essi contenuti debbano essere considerati irrilevanti. Nel caso di specie, il Non-Paper pertinente è chiaramente servito da base per le discussioni in seno al Consiglio. La Commissione lo ha confermato nel suo parere del 27 giugno 2008, in cui ha dichiarato che, il 30 novembre 2006, aveva presentato il documento non-carta agli Stati membri e che tale documento era "considerato un punto di partenza per ulteriori discussioni con gli Stati membri".

60. Nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione, la Commissione ha ammesso che vi era quella che ha definito un'incoerenza nel Non-Paper n. 3, dato che il corpo principale del Non-Paper (vale a dire, le sue pagine 3 e 4) non conteneva alcuna considerazione dettagliata per quanto riguarda la riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria 4.a.ii/8.1.d di navi per la Scozia occidentale, che è stata menzionata nella tabella a pagina 12. La Commissione ha aggiunto che il Non-Paper conteneva un'ulteriore incoerenza su una questione diversa e ha sottolineato che quest'altra incoerenza è stata corretta nella sua proposta legislativa del 5 dicembre 2006. Sembra quindi che la Commissione abbia voluto sostenere che il fatto che la riduzione per la Scozia occidentale proposta a pagina 12 del Non-Paper non fosse stata modificata nella proposta legislativa dimostrava che la proposta in questione era stata deliberatamente presentata. Questo argomento non è privo di merito. Il Mediatore osserva, tuttavia, che la correzione dell'altra incoerenza in quanto tale dimostra solo che la questione interessata da tale incoerenza è stata riesaminata. In assenza di ulteriori indicazioni in tal senso, tale correzione non dimostra che l'indicazione relativa alla categoria di navi 4.a.ii/8.1.d per la Scozia occidentale a pagina 12 del documento non cartaceo fosse intenzionale.

61. L'argomentazione della Commissione secondo cui le discussioni in sede di Consiglio sulla sua proposta legislativa hanno ripetutamente toccato la proposta di riduzione dei giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii./8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia. Con l'avanzare dei negoziati, la percentuale di riduzione inizialmente proposta dalla Commissione è stata ridotta dal 25% al 10%. Il Mediatore rileva dai documenti 16991/06 e 17046/06 del Consiglio che il Consiglio ha effettivamente preso in considerazione le percentuali delle riduzioni per le diverse categorie di navi per le quali le caselle erano state evidenziate in grigio nel documento non-carta n. 3 della Commissione. Osserva inoltre che, a seconda della categoria di navi, le percentuali di riduzione sono cambiate a tassi diversi da quelli applicati alla categoria di navi 4.a.ii./8.1.d nella Scozia occidentale. Sembra quindi che il Consiglio abbia discusso le riduzioni per categoria e che, per quanto riguarda la categoria di navi 4.a.ii./8.1.d nella Scozia occidentale, abbia ritenuto che la riduzione iniziale del 25% dovesse essere ridotta al 10%. Il Mediatore desidera tuttavia sottolineare che il fatto che il Consiglio abbia ritenuto necessaria una riduzione per quanto riguarda la categoria di navi 4.a.ii./8.1.d nella Scozia occidentale non significa che il documento non-documento n. 3 della Commissione, che ha costituito la base dell'istituzione per la proposta in tal senso, non avrebbe potuto contenere un errore.

62. Per quanto riguarda l'argomento della Commissione secondo cui la confusione tra le due aree geografiche interessate, vale a dire la Scozia occidentale e il Mare del Nord, era inconcepibile per chiunque conosca la gestione della pesca, il Mediatore osserva che tale argomento postula in sostanza che non si sarebbe potuto verificare alcun errore. Tuttavia, tale questione deve essere valutata alla luce dei fatti del caso di specie, e non invocando una teoria generale. In assenza di altri elementi a sostegno di tale posizione, l'argomentazione della Commissione non convince.

63. Per quanto riguarda l'argomentazione della Commissione secondo cui i pescatori della Scozia occidentale non hanno subito alcun danno a causa della riduzione del numero di giorni di pesca per il 2007, dato che dai dati a sua disposizione risultava che il numero medio di giorni di pesca delle 136 navi britanniche operanti nella Scozia occidentale era pari a 118,79 nel 2007 e quindi in ogni caso molto inferiore ai 252 giorni previsti nell'allegato II A del regolamento 41/2007, il Mediatore osserva che il denunciante non ha messo in discussione tale cifra nelle sue osservazioni. Ritiene, tuttavia, che il fatto cui ha fatto riferimento la Commissione non implichi che il Mediatore possa o non debba più prendere in considerazione l'errore che ritiene si sia verificato nel Non-Paper.

64. Il Mediatore osserva che l'argomento principale utilizzato dalla Commissione per dimostrare che la sua proposta di riduzione del numero di giorni di pesca per la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nella Scozia occidentale è stata presentata deliberatamente è che la proposta era conforme ai pareri scientifici.

65. Per quanto riguarda tale parere, la Commissione ha fatto riferimento a una relazione dell'ACFM, divenuta disponibile nell'ottobre 2006. Secondo la Commissione, tale relazione descriveva il merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia come in uno stato critico e raccomandava che nel 2007 non si svolgesse alcuna attività di pesca su questo stock di merluzzo bianco. La Commissione non ha presentato tale relazione al Mediatore. Tuttavia, ha trovato una copia della relazione sul sito web del CIEM. In tale relazione il CIEM ha infatti raccomandato di non effettuare catture di merluzzo bianco nel 2007 nelle acque ad ovest della Scozia [10].

66. La Commissione ha inoltre fatto riferimento alle discussioni svoltesi dal 5 al 9 giugno 2006 e dal 9 al 13 ottobre 2006 nell'ambito del sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca. Ha inoltre sottolineato le conclusioni che lo CSTEP le ha successivamente fornito in una prima relazione nel corso di una riunione tenutasi nel novembre 2006 [11]. Secondo la Commissione, dalle informazioni fornite dallo CSTEP è emerso, tra l'altro, che la categoria di navi 4.a.ii/8.1.d nella Scozia occidentale sarebbe un chiaro candidato per una riduzione dello sforzo di pesca per il 2007. La Commissione ha citato anche una seconda relazione dello CSTEP [12].

67. Il Mediatore osserva che le pertinenti relazioni dello CSTEP non gli sono state presentate dalla Commissione. Tuttavia, è stato in grado di trovare una versione del secondo di questi rapporti su Internet. Dalla presente relazione [13] emerge che nel 2007 il CIEM ha raccomandato l'azzeramento delle catture di merluzzo bianco nelle acque ad ovest della Scozia, in quanto il merluzzo bianco si trovava in uno stato critico, e che lo CSTEP ha approvato il parere del CIEM. Per quanto riguarda la Scozia occidentale, è stata raccomandata una cattura zero di merluzzo bianco ("senza catture e rigetti di merluzzo bianco "). Per quanto riguarda il Mare del Nord, il CIEM ha raccomandato di sospendere la pesca del merluzzo bianco fino alla prima ricostituzione della biomassa dello stock riproduttivo di merluzzo bianco (SSB). Lo CSTEP ha approvato tale parere. Per quanto riguarda il Mare del Nord, ha pertanto raccomandato di azzerare le catture di merluzzo bianco ("con catture accessorie minime o rigetti in mare di merluzzo bianco").

68. Il Mediatore osserva che, nel suo parere circostanziato, la Commissione ha inoltre affermato che la relazione del sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca relativa alle riunioni di giugno e ottobre 2006 mostrava chiaramente che la categoria di navi interessata dal presente caso aveva il secondo impatto maggiore sulla mortalità del novellame di merluzzo bianco di età compresa tra 1 e 2, dopo la categoria 4.a.v/nessuna, anch'essa proposta per la riduzione. Il Mediatore non è stato in grado di verificare tali informazioni, dato che i) non gli è stata presentata alcuna copia della relazione pertinente e ii) tale relazione non è stata reperibile su Internet.

69. Sebbene al Mediatore non siano stati quindi forniti tutti gli elementi di prova su cui la Commissione sembra essersi basata, egli ritiene che i pareri scientifici avrebbero effettivamente consentito alla Commissione di proporre che nel 2007 il merluzzo bianco non fosse catturato nelle acque ad ovest della Scozia e nel Mare del Nord. Su tale base, non si può escludere che la Commissione avrebbe potuto proporre una riduzione dello sforzo di pesca della categoria di navi 4.a.ii/8.1.d per le acque ad ovest della Scozia.

70. Il Mediatore osserva, tuttavia, che l'approccio definito dalla Commissione nel suo documento non cartaceo si basa su una premessa diversa. In effetti, la Commissione afferma quanto segue:

"I servizi della Commissione suggeriscono che la riduzione dei giorni di pesca risultante dall'interpretazione del piano di ricostituzione del merluzzo bianco e dalla dichiarazione politica possa essere resa più efficiente se applicata solo alle flotte che rappresentano la maggior parte della mortalità per pesca del merluzzo bianco.

In base a tale ragionamento, sono state selezionate le flotte che rappresentano le catture di merluzzo bianco (in t) oltre una determinata soglia. Le soglie sono state scelte in funzione dell'entità delle catture totali di merluzzo bianco nella zona interessata e sono state: 500 per il Mare del Nord e lo Skagerrak, 100 per il Mare d'Irlanda e 50 per il Kattegat e la Scozia occidentale. Le seguenti tabelle sono state elaborate sulla base dei dati raccolti dal sottogruppo CSTEP sull'analisi dello sforzo di pesca e incluse nella relazione dello CSTEP disponibile sul sito web dello CSTEP."

È quindi evidente che la Commissione ha ritenuto che, per quanto riguarda la Scozia occidentale, le riduzioni dovevano essere proposte solo per le flotte le cui catture rappresentavano più di 50 tonnellate di merluzzo bianco.

71. La tabella relativa alle acque ad ovest della Scozia a pagina 3 del documento non cartaceo elencava pertanto le categorie che catturavano più di 50 tonnellate di merluzzo bianco. La presente tabella elenca tre categorie che insieme (e secondo le cifre ivi indicate) rappresentano il 72,5% delle catture complessive di merluzzo bianco (compresi sia gli sbarchi di merluzzo bianco che i rigetti di merluzzo bianco) in tale zona. La categoria 4.a.ii/8.1.d non è menzionata nella presente tabella. Ciò può solo significare che questa categoria rappresentava meno di 50 tonnellate di merluzzo bianco catturato e, pertanto, non è stato previsto che richiedesse una limitazione dello sforzo di pesca.

72. Inoltre, il Non-Paper specifica quanto segue:

"Nel caso del Mare del Nord e dello Skagerrak, è stato effettuato un secondo esercizio di selezione degli attrezzi da pesca che catturano più di 400 000 esemplari di merluzzo bianco, che ha consentito di includere anche un criterio basato sulla mortalità dei giovani pesci (tabella seguente). Ciò ha permesso di identificare gli ingranaggi 4aii e 4av utilizzando la condizione speciale IIA81d (registrazioni storiche inferiori al 5%), indicata in grassetto nella tabella seguente.

73. Tale affermazione chiarisce che l'impatto sulla mortalità degli esemplari giovani di merluzzo bianco di età compresa tra 1 e 2 anni non è stato affatto preso in considerazione per quanto riguarda la Scozia occidentale in generale e la categoria 4.a.ii/8.1.d in particolare.

74. Alla luce di quanto precede, il Mediatore non può che confermare la sua conclusione secondo cui la proposta di riduzione dello sforzo di pesca per la categoria 4.a.ii/8.1.d nelle acque ad ovest della Scozia, presentata a pagina 12 del documento non-cartaceo, non trova alcun fondamento nella parte esplicativa del presente documento. A suo avviso, la Commissione ha quindi commesso un errore amministrativo suggerendo, nella casella di cui alla pagina 12 del suo documento non-carta n. 3, che il numero di giorni di pesca per le navi che rientrano nella categoria 4.a.ii/8.1.d dovrebbe essere ridotto per quanto riguarda le acque ad ovest della Scozia, anche se le considerazioni di merito esposte nel documento non-carta mostrano che la Commissione non ha ritenuto necessaria una tale riduzione.

75. Inoltre, se la non-carta della Commissione fosse stata effettivamente basata sulle prove scientifiche alle quali la Commissione ha fatto riferimento, sarebbe ancora più difficile capire perché non siano state proposte limitazioni per il Mare del Nord, anche se la pagina 4 della non-carta affermava che tali limitazioni avrebbero dovuto essere attuate. Tuttavia, tale questione non è oggetto della presente inchiesta.

76. Tuttavia, il Mediatore ritiene utile aggiungere un'osservazione più generale. Il ragionamento di cui sopra, che è anche il ragionamento sviluppato dal Mediatore nel suo progetto di raccomandazione e che corrisponde alle opinioni espresse dal denunciante, si basa sulla constatazione che la Commissione ha commesso un errore amministrativo nel suo documento non-documento n. 3. Per dirla più semplicemente, il Mediatore ha ritenuto probabile che, a pagina 12 del suo documento non-cartaceo, la Commissione avesse indicato che era necessaria una riduzione nella Scozia occidentale per quanto riguarda la categoria 4.a.ii/8.1.d. Tuttavia, sulla base di quanto dichiarato a pagina 3 dello stesso documento, la Commissione non intendeva perseguire tale riduzione. Nel suo parere circostanziato, tuttavia, la Commissione ha sostenuto risolutamente che tale errore non si era verificato e che la sua proposta era stata fatta deliberatamente. Se questo resoconto degli eventi fosse corretto, significherebbe che la proposta presentata dalla Commissione a pagina 12 del Non-Paper e, successivamente, nella sua proposta legislativa formale del 5 dicembre 2006, non era conforme all’approccio stesso che essa sosteneva di aver adottato, che era esposto alle pagine 3 e 4 del suo Non-Paper. Ciò significherebbe che vi è una netta contraddizione tra l'azione proposta e le ragioni su cui si basa la proposta. Il Mediatore ritiene pertanto ragionevole supporre che non sia così che dovrebbero essere spiegati i fatti del caso di specie.

77. Per quanto riguarda l'affermazione del denunciante secondo cui la Commissione dovrebbe adottare misure adeguate per rettificare l'errore, la Commissione ha spiegato i motivi per cui ritiene che, se si fosse effettivamente verificato un errore, sarebbe ora impossibile adottare misure di rettifica. Il Mediatore ritiene che tali spiegazioni siano convincenti.

78. Sulla base delle considerazioni di cui sopra, il Mediatore ritiene che, non riconoscendo di aver commesso un errore amministrativo, la Commissione abbia perso una buona occasione per riconoscere un caso di cattiva amministrazione. Tuttavia, poiché non sembra più possibile rettificare l'errore che si è verificato, il Mediatore ritiene che non sia necessario presentare una relazione speciale al Parlamento in merito a questo caso. Il Mediatore, tuttavia, farà un'osservazione critica qui di seguito.

B. Conclusione

79. Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente osservazione critica:

La Commissione ha commesso un errore amministrativo suggerendo, nella casella di cui alla pagina 12 del suo documento non-carta n. 3, che il numero di giorni di pesca per le navi che rientrano nella categoria 4.a.ii/8.1.d dovrebbe essere ridotto per quanto riguarda le acque ad ovest della Scozia, anche se le considerazioni sostanziali esposte in tale documento non-carta mostrano che la Commissione non ha ritenuto necessaria una tale riduzione.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo, il 15 gennaio 2010

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[1] Regolamento (CE) n. 51/2006 del Consiglio, del 22 dicembre 2005, che stabilisce, per il 2006, le possibilità di pesca e le condizioni ad esse associate per alcuni stock o gruppi di stock ittici, applicabili nelle acque comunitarie e, per le navi comunitarie, in altre acque dove sono imposti limiti di cattura (GU 2006, L 16, pag. 1).

[2] Regolamento (CE) n. 41/2007 del Consiglio, del 21 dicembre 2006, che stabilisce, per il 2007, le possibilità di pesca e le condizioni ad esse associate per alcuni stock o gruppi di stock ittici, applicabili nelle acque comunitarie e, per le navi comunitarie, in altre acque dove sono imposti limiti di cattura (GU 2007, L 15, pag. 1).

[3] Il Mediatore desidera sottolineare che, in un caso analogo (1102/2008/(SL)OV), che riguardava anche un presunto errore amministrativo relativo a un regolamento della Commissione, la Commissione ha informato il Mediatore di aver adottato misure per correggere l'errore.

[4] I riferimenti di età compresa tra 1 e 2 anni si riferiscono alla mortalità dei pesci giovani.

[5] Regolamento (CE) n. 2371/2002 del Consiglio, del 20 dicembre 2002, relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della politica comune della pesca (GU 2002, L 358, pag. 59).

[6] Regolamento (CE) n. 423/2004 del Consiglio, del 26 febbraio 2004, che istituisce misure per la ricostituzione degli stock di
merluzzo bianco (GU 2004, L 70, pag. 8).

[7] CSTEP, 2006. Relazione del sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca, Barza d'Ispra, Italia, 5-9 giugno 2006, e Lisbona, Portogallo, 9-13 ottobre 2006, relazione CSTEP, JRC (a cura di), Ispra.

[8] CSTEP, 2006. Relazione del sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca, Barza d'Ispra, Italia, 5-9 giugno 2006, e Lisbona, Portogallo, 9-13 ottobre 2006, relazione CSTEP, JRC (Ed.), Ispra, pag. 108.

[9] CSTEP, 2006. riesame dei pareri scientifici per il 2007 - parte 2, pareri per gli stock ittici diversi dalle risorse di acque profonde e gli stock del Mar Baltico; Relazione dello CSTEP, JRC (a cura di), Barza d'Ispra, pagg. 265-267.

[10] http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2006/oct/cod-scow.pdf, sezione "5.4.21 Cod in Division VIa (West of Scotland)" della relazione, pag. 154.

[11] CSTEP, 2006. Relazione del sottogruppo CSTEP sulla gestione dello sforzo di pesca, Barza d'Ispra, Italia, 5-9 giugno 2006, e Lisbona, Portogallo, 9-13 ottobre 2006, relazione CSTEP, JRC (a cura di), Ispra.

[12] CSTEP, 2006. riesame dei pareri scientifici per il 2007 - parte 2, pareri per gli stock ittici diversi dalle risorse di acque profonde e gli stock del Mar Baltico; Relazione dello CSTEP, JRC (a cura di), Barza d'Ispra, pagg. 265-267.

[13] Cfr. nota 11. Il Mediatore osserva che la relazione che ha trovato sul sito web dello CSTEP (https://stecf.jrc.ec.europa.eu/docs) menzionava le date 23-27 ottobre 2006 ed era una "copia preliminare in attesa del numero SEC". La relazione cui la Commissione ha fatto riferimento nella nota a piè di pagina del suo parere circostanziato sembra essere una versione diversa.