IL CONTESTO DEL RECLAMO

1.         Nel 2001 il denunciante, una società italiana, e la Commissione hanno firmato un contratto di servizi finanziato dal Fondo europeo di sviluppo (FES). Il contratto era intitolato "Gestione del progetto di approvvigionamento idrico di Monrovia e delle zone rurali". Il suo obiettivo era fornire un adeguato approvvigionamento idrico ai rimpatriati e agli sfollati in Liberia per un periodo di 24 mesi (da ottobre 2001 a ottobre 2003).

2.         Per eseguire i compiti previsti dal contratto di servizi, al denunciante è stata affidata, tra l'altro, la gestione di una cassa di anticipi, che aveva istituito presso una banca locale. Il progetto è iniziato nel dicembre 2001 e i fondi sono stati messi contemporaneamente a disposizione della cassa di anticipi.

3.         Nel maggio 2003, a causa del deterioramento della situazione della sicurezza interna, la Commissione ha formalmente consigliato ai suoi partner esecutivi coinvolti nel programma di prendere in considerazione la sospensione delle attività. Il denunciante ha tuttavia deciso di continuare a lavorare al progetto.

4.         Il 6 giugno 2003 la suddetta banca locale ha cessato le sue attività a causa dello scoppio della guerra civile a Monrovia. Ciò ha reso impossibile il trasferimento di fondi alle banche in Liberia. La Commissione ha pertanto approvato la creazione di una cassa di anticipi alternativa in Italia.

5.         Più tardi, nel 2003, la Commissione ha effettuato un audit e una revisione del progetto. Ciò ha portato a varie controversie con il denunciante su questioni sia tecniche che finanziarie.

6.         Il 7 aprile 2004 il denunciante ha presentato le sue relazioni finali di progetto.

7.         Nonostante diversi successivi scambi di corrispondenza con la Commissione, il denunciante aveva ancora una serie di rimostranze nei suoi confronti. Il 4 novembre 2005 essa si è pertanto rivolta al Mediatore europeo.

OGGETTO DELL'INCHIESTA

8.        Il Mediatore ha avviato la presente indagine sulle seguenti accuse e affermazioni del denunciante.

Accuse

(1) Per un periodo di 15 mesi, dal 24 luglio 2003 al 19 ottobre 2004, la Commissione non ha risposto alle ripetute richieste del denunciante di ricostituzione della cassa di anticipi.

(2) Considerando che in nessun momento durante l'esecuzione del contratto la Commissione ha accusato il denunciante di prestazioni tecniche o finanziarie inadeguate e che l'importo, la giustificazione e la validità contrattuale della commissione di anticipi non sono mai stati messi in discussione, le legittime aspettative del denunciante sono state gravemente violate, in quanto non avrebbe potuto immaginare che la Commissione avrebbe contestato retroattivamente la commissione di anticipi, un anno intero dopo il completamento del progetto.

(3) La Commissione ha impiegato un anno intero dopo la conclusione del progetto per notificare al denunciante qualsiasi problema, nonostante il fatto che la questione fosse stata portata alla sua attenzione molto prima da contabili convenzionati.

(4) La Commissione ha ignorato le richieste del denunciante per a) l'analisi costi/benefici post-progetto e la valutazione tecnica; e b) la restituzione al denunciante dei suoi conti che la Commissione aveva deciso di non pagare.

(5) A causa dei ritardi irragionevoli della Commissione nel ricostituire la cassa di anticipi, il denunciante ha prefinanziato il 30% del progetto.

(6) Il denunciante è stato sottoposto a un trattamento insolito e iniquo durante la chiusura del progetto, poiché la chiusura del progetto e le relazioni tecniche e finanziarie finali dovevano essere effettuate a spese del denunciante dopo la fine del progetto, sebbene il contratto non lo prevedesse.

Domanda di EUR 161 086,99, presentata nell’ambito di tre conteggi

a) Il pagamento delle fatture in sospeso che sono state dichiarate e tassate integralmente nella presentazione finanziaria annuale del denunciante alle autorità fiscali:

       - Spese di anticipi prefinanziate (2 fatture): 75 931,95 USD

       - Spese di assistenza tecnica e trattenuta (1 fattura): 38 880,53 EUR

b) Interessi di mora e compensativi più svalutazione delle fatture differite e prefinanziamento degli anticipi (importi applicabili fino alla fine di dicembre 2005):

       - Sull'assistenza tecnica: 4 847,49 EUR

       - Perdite da svalutazione derivanti dal prefinanziamento della cassa di anticipi: 8 495,18 USD

       - Interessi di mora/compensativi sul prefinanziamento degli anticipi: 20 988,75 USD

c) Obblighi post-progetto non prevedibili e non contrattuali:

       - Costi e spese sostenuti dopo la fine del progetto: 27 774,21 EUR

L'INCHIESTA

9.         Il 31 gennaio 2006 il Mediatore ha chiesto alla Commissione di presentare un parere, cosa che ha fatto il 28 luglio 2006. Il parere è stato trasmesso al denunciante per osservazioni, che ha inviato il 26 settembre 2006. Il 10 luglio 2007 il Mediatore ha presentato una proposta di soluzione amichevole. La Commissione ha risposto a tale proposta l'8 gennaio 2008. La risposta è stata trasmessa al denunciante, che ha presentato le sue osservazioni il 25 gennaio 2008. Il Mediatore ha trasmesso le osservazioni del denunciante alla Commissione, che ha inviato un'ulteriore risposta il 26 giugno 2006. Il 31 luglio e l'8 settembre 2008, rispettivamente, il denunciante e la Commissione hanno informato il Mediatore dell'accordo definitivo raggiunto per risolvere il caso.

ANALISI E CONCLUSIONI DELL'OMBUDSMAN

Osservazioni preliminari

10.      L'indagine si è conclusa con un accordo riuscito tra le parti, sulla base di una proposta di soluzione amichevole formulata dal Mediatore. Tale proposta riguardava la parte a) dell’argomentazione esposta al precedente paragrafo 8.

11.      Alla luce dell'esito positivo della presente indagine e dei notevoli sforzi compiuti da entrambe le parti per giungere a una composizione amichevole, la parte principale della presente decisione si concentra sulle questioni che sono state oggetto della proposta di soluzione amichevole del Mediatore. Per quanto riguarda le questioni supplementari, la cui valutazione completa è già stata comunicata alle parti nella proposta di soluzione amichevole del Mediatore, è sufficiente osservare quanto segue.

12.      Per quanto riguarda la prima affermazione summenzionata, il Mediatore ha riscontrato nella sua proposta di soluzione amichevole che la Commissione sembrava non aver risposto a due richieste di ricostituzione della cassa di anticipi istituita per il progetto e che tale inadempienza sembrava essere incompatibile con le pertinenti norme contrattuali. Nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole, la Commissione ha sottolineato, in sintesi, quelle che considerava circostanze eccezionali e che si erano verificati ritardi, in particolare a causa della necessità di controlli supplementari al fine di tutelare gli interessi finanziari della Comunità. Il denunciante non ha presentato osservazioni specifiche in risposta a tali osservazioni supplementari formulate dalla Commissione. Al momento attuale, è opportuno osservare che la Commissione non ha specificamente confutato la suddetta constatazione del Mediatore secondo cui le norme contrattuali non sono state rigorosamente rispettate. Tuttavia, data la natura secondaria di questa parte del caso e il fatto che è stata raggiunta una soluzione, il Mediatore non ritiene necessario esaminare ulteriormente la questione.

13.      Per quanto riguarda le restanti accuse, il Mediatore non ha riscontrato cattiva amministrazione per quanto riguarda la seconda, la terza, la quinta e la sesta accusa. Per quanto riguarda la quarta affermazione, il Mediatore ha concluso che non vi erano motivi sufficienti per ulteriori indagini. Per quanto riguarda specificamente la quinta asserzione, il denunciante ha presentato materiale aggiuntivo in seguito alla proposta di una soluzione amichevole, a sostegno delle sue argomentazioni. Tuttavia, tenere conto di questo materiale per una seconda valutazione di questa parte del caso richiederebbe ulteriori indagini, una fase che non sarebbe appropriata a questo punto. Inoltre, il Mediatore osserva che, su iniziativa della Commissione e nonostante la sua constatazione di non cattiva amministrazione, la transazione includeva una decisione di pagare un risarcimento nell'interesse di una risoluzione amichevole del problema (cfr. punto 28 infra).

14.      Per quanto riguarda l'argomentazione, il Mediatore non ha riscontrato alcuna accusa giustificata corrispondente alle sue parti b) e c). Essi non potevano pertanto essere accettati.

A. Domanda di pagamento

Fatti e valutazione

15.       Come osservato in precedenza, il denunciante ha sostenuto, tra l'altro, quanto segue:

a) Pagamento delle fatture in sospeso che sono state dichiarate e tassate integralmente nella presentazione finanziaria annuale del denunciante alle autorità fiscali.  Questi erano i seguenti:

- Spese di anticipi prefinanziate (2 fatture): 75 931,95 USD

- Spese di assistenza tecnica e trattenuta (1 fattura): 38 880,53 EUR

16.       Per quanto riguarda tale argomentazione, la Commissione ha osservato nel suo parere di aver tentato senza successo di saldare il pagamento in sospeso con il denunciante. Da una verifica delle spese totali è risultato un totale di 1 927 868,92 USD. I rifornimenti ricevuti ammontavano a 1 856 703,09 USD. Il saldo a favore del denunciante ammontava a 71 165,83 USD dovuti sulla cassa di anticipi. Esisteva inoltre una fattura pendente di EUR 38 880,53. La Commissione ha dichiarato di essere disposta ad accettare che il contratto firmato con il denunciante prevedesse una commissione per la gestione della cassa di anticipi, in aggiunta alla remunerazione fornita attraverso il contratto di servizi. In tale contesto, essa ha inoltre precisato che le disposizioni dell’allegato II A del contratto di servizi prevedono una tariffa specifica per l’importo di EUR 216 000 a tal fine (di cui all’allegato II C). Essa ha altresì rilevato, tuttavia, che si trattava di un errore manifesto commesso dai suoi servizi, in quanto lo stesso servizio non avrebbe mai dovuto essere remunerato due volte e per questo motivo i revisori hanno concluso che le domande dovevano essere respinte. Inoltre, ha sottolineato che, prima di poter liquidare tale importo, deve essere risolta la questione della giustificazione delle spese per le attrezzature e i mobili acquistati dai fondi del progetto e utilizzati nella residenza del denunciante. In effetti, aveva tentato senza successo di chiudere i conti esortando il denunciante a risolvere la questione delle spese ingiustificate.

17.       Il Mediatore ha affrontato la questione della tassa per la gestione della cassa di anticipi come segue.

18.       Il contratto in questione è intitolato «Gestione del progetto di approvvigionamento idrico di Monrovia e delle zone rurali». Secondo il modulo di contratto, il prezzo del contratto è di EUR 270 180. Quando esiste una divergenza tra le disposizioni dei vari documenti, queste devono essere interpretate secondo l'ordine di precedenza indicato all'articolo 3 delle condizioni particolari del contratto. Ai sensi di tale articolo:

"L'ordine di precedenza del capitolato d'oneri è il seguente:

- Il modulo di contratto,

- le condizioni particolari del contratto,

- Allegato I T/A Mandato.

- Allegato II A Procedure di gestione del bilancio.

- Allegato IIB Prescrizioni tecniche.

- Allegato IIC Stima dei costi delle casse di anticipi.

- Allegato III Ripartizione dei prezzi contrattuali.

- Allegato IV Accordo fiscale e doganale.

- Condizioni generali degli appalti di servizi finanziati dal Fondo europeo di sviluppo (allegato IV della decisione n. 3/90 del Consiglio dei ministri ACP/CEE del 29 marzo 1990)"

19.       Ai sensi dell'articolo 2, al contratto si applica la legge belga. Ai sensi dell'allegato I del contratto, la sua durata sarebbe di "[u]p a 360 giorni lavorativi in Liberia e fino a 120 giorni in Italia, su un periodo di 24 mesi." Il paragrafo 1 dell'allegato IIA del contratto prevede, tra l'altro, quanto segue:

"Il contratto riguarda la gestione e la supervisione attraverso una cassa di anticipi del programma volto a migliorare l'accesso alle acque pulite di Monrovia e delle zone rurali (...) Le risorse del FES saranno messe a disposizione attraverso una cassa di anticipi garantita (...) La stima dei costi in EUR figura nell'allegato IIC (...)"

20.       Il punto 2.4.2 dell'allegato II A prevede che "[f]o per la gestione della/e cassa/e di anticipi e per il costo delle risorse finanziarie dedicate, il contraente riceve la commissione di cui all'allegato IIC. Tale commissione non è soggetta a trattenuta e può essere prelevata proporzionalmente dal conto alla fine di ciascun periodo di riferimento.";

21.       L'allegato IIC contiene una sezione "E", intitolata "GESTIONE DEL PROGRAMMA", che prevede l'importo di 216 000 EUR (24 mesi x 9 000 EUR). L'allegato IIC non contiene alcuna disposizione che faccia esplicito riferimento a una commissione per la "gestione della cassa di anticipi". La commissione per la gestione della cassa di anticipi di cui al punto 2.4.2 dell'allegato IIA, pertanto, sembra riferirsi all'importo indicato nella sezione E dell'allegato IIC per la gestione del programma, tenendo conto del fatto che l'allegato IIC non contiene una disposizione distinta relativa a una commissione per la gestione della cassa di anticipi e che il contratto riguardava la gestione, tramite una cassa di anticipi, di un programma di approvvigionamento idrico.

22.       L'allegato III, intitolato «Ripartizione dei prezzi dei contratti», contiene in particolare i seguenti dati:

                   "Tariffe (incameramento) per i giorni-uomo di servizio

a) Servizi del sig. Craig Smith:

in Liberia:                                                                                   EURO

Tariffe per uomo/giorno per 300 giorni a EUR 425/giorno 127.500

Per diems per uomo/giorno per 300 giorni a EUR 138/giorno 41.400

in Italia:

Tariffe per uomo/giorno per 120 giorni a EUR 350/giorno 42.000

b) Servizi in Liberia per esperti a breve termine approvati

Tariffe per uomo/giorno per 300 giorni a EUR 300/giorno 18.000

Per diems per uomo/giorno per 300 giorni a EUR 138/giorno 8.280

Spese di viaggio ...

Totale 270.180".

23.       Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha ritenuto ragionevole la posizione assunta dalla Commissione nel caso di specie, vale a dire che i servizi del personale competente del denunciante di cui all'allegato III non sono distinguibili dalla "gestione del programma" di cui alla sezione E dell'allegato IIC. Sembrava quindi che il contratto prevedesse una doppia tariffa per gli stessi servizi che dovevano essere forniti dal denunciante in relazione alla gestione del programma di approvvigionamento idrico. Di conseguenza, è risultato che esisteva un'intrinseca incoerenza logica tra le pertinenti disposizioni del contratto e che la dichiarazione di volontà fatta dalla Commissione, al momento della conclusione del contratto, in merito alla remunerazione del contraente per la gestione del programma, non era esente da errori. Come affermato dalla Commissione nel suo parere, tale problema era dovuto a un errore manifesto commesso dai suoi servizi.

24.       Nel contesto della sua risposta alla prima argomentazione del denunciante, la Commissione ha accettato che vi fosse un saldo a favore del denunciante di 71 165,83 USD dovuto sulla cassa di anticipi e una fattura pendente di 38 880,53 EUR per le spese di assistenza tecnica. Apparentemente, al fine di raggiungere una composizione amichevole della controversia con il denunciante, la Commissione ha dichiarato di essere pronta ad accettare che il contratto firmato con il denunciante prevedesse una commissione per la gestione della cassa di anticipi, in aggiunta alla remunerazione fornita attraverso il contratto di servizi. Ha tuttavia sottolineato che, prima di poter liquidare l'importo in questione, occorre risolvere la questione relativa alla giustificazione delle spese per attrezzature e mobilio, acquistati dai fondi del progetto e utilizzati nella residenza del denunciante. A tale riguardo, la Commissione ha dichiarato di aver sollevato la questione con lettera del 26 giugno 2003. Tuttavia, la Commissione non ha indicato nel suo parere che una copia di tale lettera fosse inclusa nella voluminosa documentazione allegata alla denuncia. Anche questa lettera non figurava nell'elenco degli allegati allegato al parere della Commissione. Inoltre, tale problema non è stato incluso nelle risultanze del riesame intermedio dell'audit comunicato al denunciante e allegato alla denuncia. Inoltre, la Commissione non avrebbe in alcun modo fatto riferimento all’importo in questione.

25.       Nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, il denunciante:

a) osserva che le ultime fatture di anticipi di 4 766,12 USD, consegnate in modo verificabile con la relazione finale, sono state ignorate dalla Commissione;

b) ha sottolineato che, ad eccezione dell'importo summenzionato, ha concordato con la Commissione per quanto riguarda il saldo a suo favore e la fattura in sospeso;

c) ha accolto con favore la dichiarazione della Commissione di essere disposta ad accettare che il contratto prevedesse una tassa per la gestione della cassa di anticipi; e

d) ha sottolineato che, nel suo parere, la Commissione ha introdotto, per la prima volta, un avvertimento relativo alle attrezzature e ha sostenuto che ciò si riferiva chiaramente a un altro contratto che era stato da tempo risolto a favore del denunciante, nonché a un protocollo d'accordo che era stato firmato con la Commissione.

26.       Il Mediatore ha osservato che:

a) nel suo parere, la Commissione non ha formulato osservazioni sulla parte dell'argomentazione del denunciante relativa al pagamento delle ultime fatture di anticipi per un importo di 4 766 USD. 12;

b) il denunciante e la Commissione hanno convenuto che vi era un saldo a favore del denunciante di 71 165,83 USD dovuto sulla cassa di anticipi e una fattura pendente di 38 880,53 EUR;

c) la Commissione era disposta ad accettare che il contratto prevedesse una commissione per la gestione della cassa di anticipi (separata dalla remunerazione del denunciante per la gestione del programma), ma subordinava la liquidazione della domanda alla risoluzione della questione relativa alla giustificazione delle spese per le attrezzature e i mobili acquistati dai fondi del progetto e utilizzati nella residenza del denunciante;

d) nel suo parere, la Commissione non ha dimostrato di aver sollevato la questione con il denunciante prima della presente indagine e di aver fornito ulteriori informazioni al riguardo;

e) la Commissione non ha inoltre spiegato perché tale questione le impedisca di soddisfare, almeno in parte, l'argomentazione del denunciante; e

f) il denunciante ha sottolineato che la Commissione ha sollevato la questione per la prima volta nel suo parere e ha osservato che si riferisce all'esecuzione di un altro contratto che era già stato risolto.

27.       Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha concluso che la Commissione non aveva spiegato adeguatamente il suo mancato pagamento al denunciante, almeno in parte, dell'importo di denaro corrispondente alla sua prima domanda. Questo fallimento avrebbe potuto essere un caso di cattiva amministrazione. Il Mediatore ha pertanto presentato la seguente proposta di soluzione amichevole:

Alla luce delle sue osservazioni al punto [qui 26] di cui sopra, il Mediatore suggerisce che la Commissione potrebbe riconsiderare la sua decisione (compresa la sua motivazione) di rifiutare di soddisfare, anche parzialmente, la prima richiesta finanziaria del denunciante. Nel contesto di tale riesame, la Commissione potrebbe anche tenere conto delle osservazioni del Mediatore di cui al punto [qui 18-23] e della pertinente legislazione belga applicabile al contratto. La Commissione è invitata a invitare il denunciante a una riunione al fine di agevolare il chiarimento della situazione giuridica e la ricerca di una soluzione accettabile per entrambe le parti.

Le osservazioni presentate al Mediatore dopo la sua proposta di soluzione amichevole

28.       La Commissione ha informato il Mediatore che, a seguito della sua proposta e nell'interesse di adottare misure per risolvere la questione, aveva riesaminato il fascicolo e accettato la proposta del Mediatore. La Commissione ha fornito le seguenti informazioni (in sintesi) sul modo in cui intendeva rispondere alla proposta. In primo luogo, soddisferebbe i pagamenti di cui alla parte a) del credito. In secondo luogo, la Commissione stessa aveva individuato un ulteriore pagamento pertinente da effettuare.  Si trattava di interessi di mora e interessi compensativi sul prefinanziamento degli anticipi, per un importo di 2 066,87 USD. A tale riguardo, la Commissione ha spiegato che, nonostante la sua posizione iniziale di non concedere tale compensazione e nonostante la conclusione del Mediatore secondo cui l'affermazione pertinente a questo punto non era stata giustificata, la Commissione aveva tuttavia deciso di proporre il suddetto pagamento per compensare i costi di prefinanziamento del denunciante. La Commissione ha sottolineato di aver proposto tale pagamento esclusivamente al fine di giungere a una composizione amichevole. Ha poi affermato che il suddetto pagamento non poteva essere interpretato come un riconoscimento o un'ammissione delle accuse e delle accuse formulate dal denunciante nelle sue osservazioni al Mediatore.

29.       La Commissione ha inoltre osservato che, nelle sue osservazioni al Mediatore, il denunciante aveva formulato una serie di osservazioni estremamente critiche riguardanti la Commissione e i suoi servizi. La Commissione non ha voluto rispondere, ad eccezione di un commento in cui il denunciante ha suggerito che una lettera era stata falsificata dai servizi della Commissione. La Commissione ha subordinato l'accettazione della proposta del Mediatore di una soluzione amichevole al ritiro di tale accusa da parte del denunciante.

30.       Nelle sue osservazioni sulla risposta della Commissione alla proposta del Mediatore, il denunciante ha accolto con favore la volontà della Commissione di trovare una soluzione amichevole. Ha inoltre formulato ulteriori richieste specifiche, tra cui richieste di interessi e risarcimenti per le fluttuazioni dei tassi di cambio. Allo stesso tempo, ha espressamente rinunciato a una delle sue affermazioni formulate nella presente inchiesta e ha espressamente ritirato le sue accuse di cui al precedente paragrafo 28.

31.       Alla luce delle nuove affermazioni del denunciante, il Mediatore ha inviato le sue osservazioni alla Commissione. Propone che la Commissione possa contattare il denunciante al fine di raggiungere una soluzione definitiva.

32.       Nella sua risposta del 26 giugno 2008, la Commissione si è dichiarata disposta a soddisfare in parte le richieste supplementari del denunciante (per un totale di 36 600 USD e 747,89 EUR) al fine di trovare " una composizione amichevole soddisfacente per entrambe le parti". Tuttavia, non ha potuto accettare determinate richieste di interessi supplementari, spiegando che queste riguardavano, rispettivamente, le circostanze fiscali nello Stato membro interessato e una parte del caso in relazione alla quale il Mediatore aveva concluso che non si era verificata alcuna cattiva amministrazione.

33.       La Commissione ha dichiarato di aver inviato al denunciante un protocollo contenente la sua proposta di transazione.

34.       Il 3 luglio 2008 il denunciante ha informato il Mediatore che intendeva firmare il protocollo. La transazione tra il denunciante e la Commissione è stata infine confermata da entrambe le parti rispettivamente il 31 luglio e l'8 settembre 2008. La liquidazione ha comportato la chiusura del saldo del conto del progetto con pagamenti di 48 486,79 EUR e 101 938,40 USD al denunciante.

Valutazione del Mediatore dopo la sua proposta di soluzione amichevole

35.       Alla luce delle osservazioni presentate dalle parti in seguito alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole, il Mediatore conclude che la sua proposta ha avuto esito positivo.

36.       Il Mediatore desidera inoltre sottolineare che la risposta della Commissione in questo caso è stata esemplare. Già al momento di presentare il suo parere, la Commissione ha colto l'occasione per esaminare attentamente gli eventi pertinenti e rivedere le azioni dei suoi servizi. Ha individuato le carenze, le ha ammesse apertamente e ha espresso la volontà di adottare misure correttive. Nel rispondere successivamente alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole, la Commissione ha anche adottato un approccio molto approfondito e costruttivo. In particolare, la Commissione deve essere elogiata per la sua disponibilità a fare pieno e costruttivo uso dell'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del Mediatore, il cui scopo, tra l'altro, è quello di promuovere soluzioni amichevoli in un dialogo aperto e non legalistico.

C. Conclusioni

Il Mediatore conclude che è stato raggiunto un accordo amichevole.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati di tale decisione.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo, addì 1o dicembre 2008