Strasburgo, 20 febbraio 2007

Egregio Signore S.,

Il 22 luglio 2004 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo concernente il rifiuto della Commissione europea di una domanda di conferma di accesso a documenti da Lei presentata il 28 maggio 2004.

Il 23 luglio 2004 Lei ha inviato una e-mail chiedendo se io avessi ricevuto le Sue due denunce trasmesse il giorno prima(1). Il 26 luglio 2004 i miei servizi Le hanno inviato una conferma di ricevuta. Nella sua lettera successiva del 30 luglio 2004 Lei ha affermato che, sebbene il 22 luglio 2004 avesse presentato due denunce distinte, esse risultavano registrate con lo stesso numero di riferimento. Il 2 agosto 2004 i miei servizi Le hanno confermato che, come Lei aveva correttamente messo in evidenza, le Sue denunce erano state registrate inizialmente con lo stesso numero di riferimento, ma che tuttavia successivamente erano state registrate come due denunce separate. Il 2 agosto 2004 Lei ha ringraziato i miei servizi dell'informazione.

Il 23 settembre 2004 ho trasmesso la presente denuncia al Presidente della Commissione europea. Il 14 dicembre 2004 la Commissione mi ha inviato la traduzione in italiano del suo parere, che io Le ho trasmesso il 16 dicembre 2004 con l'invito a presentare osservazioni, da Lei trasmesse il 22 dicembre 2004.

Dopo avere esaminato il parere della Commissione e le Sue osservazioni, ho ritenuto necessario svolgere ulteriori indagini. Il 30 agosto 2005 pertanto ho scritto al Presidente della Commissione chiedendogli commenti in merito alle osservazioni da Lei formulate. Il 3 gennaio 2006 la Commissione ha trasmesso la traduzione in italiano della sua risposta, che io Le ho trasmesso l'11 gennaio 2006 invitandoLa a presentare ulteriori osservazioni, che Lei mi ha trasmesso il 25 gennaio 2006.

L'11 aprile 2006 Lei ha inviato un fax al funzionario giuridico responsabile della Sua denuncia chiedendo una risposta al Suo fax dell'11 marzo 2006, con il quale chiedeva informazioni sulla situazione del caso in parola e inoltre delle Sue denunce nn. 1586/2005/IP, 3718/2005/IP e 454/2006. Il 12 aprile 2006 Lei ha inviato la stessa richiesta alla cassetta postale elettronica dell'"euro-ombudsman". Il 27 aprile 2006 mi ha inviato un ulteriore messaggio nel quale chiedeva una risposta al Suo fax dell'11 marzo 2006.

Dopo aver controllato la base dati del Mediatore, è stato concluso che il fax che Lei riteneva di aver inviato l'11 marzo 2006 non era stato ricevuto dal mio ufficio. La mattina del 4 maggio 2006 il funzionario giuridico responsabile del Suo caso ha cercato senza successo di contattarLa per chiarire questo punto. Lo stesso giorno Lei ha inviato un altro fax chiedendo una risposta al Suo fax del 27 aprile 2006.

Il 5 maggio 2006 lo stesso funzionario giuridico è riuscito a contattarLa telefonicamente e Le ha spiegato che apparentemente non era stato ricevuto nessun fax datato 11 marzo 2006 e che soltanto il 26 aprile 2006 aveva potuto prendere nota del Suo messaggio del 12 aprile, in quanto prima si trovava in congedo. Inoltre lo stesso funzionario Le ha fornito le informazioni da Lei richieste.

Le scrivo adesso per renderLe noti i risultati delle indagini svolte scusandomi della lunghezza dei tempi necessari per la loro conclusione.

LA DENUNCIA

Secondo il denunciante i fatti in sostanza sono i seguenti:

Il 18 aprile 2004 il denunciante chiedeva alla Commissione europea di consentirgli di accedere a (i) tutta la corrispondenza (inclusi gli allegati) intercorsa tra la Commissione e le autorità italiane in merito al caso di violazione 2003/4372; (ii) il verbale della riunione tenutasi tra i rappresentanti della Commissione e le autorità italiane e (iii) i documenti interni riguardanti il caso in parola, in particolare il verbale della riunione della Commissione del 30 marzo 2004.

A seguito del rifiuto dell’11 maggio 2004 della Direzione generale per il mercato interno ("DG MARKT") di concedergli l'accesso a taluni dei documenti richiesti, il 28 maggio 2004 il denunciante presentava una domanda di conferma al Segretario generale della Commissione. Il 12 luglio 2004 la Commissione respingeva la domanda di conferma informandone di conseguenza il denunciante. La principale motivazione con cui l'istituzione giustificava il suo rifiuto era il fatto che i documenti richiesti dal denunciante erano coperti dall’eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 sull'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione(2) ("regolamento 1049/2001"), secondo cui le istituzioni "rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela [degli] obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile".

Nella lettera che ha dato inizio alla presente indagine, il Mediatore riassumeva come segue le argomentazioni e la denuncia presentate dal denunciante:

Il denunciante sosteneva che (i) la decisione della Commissione di rifiutare l'accesso ai documenti richiesti era viziata da abuso di potere e dalla erronea applicazione dell’eccezione ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001; (ii) la Commissione aveva omesso di dare motivi sufficienti a giustificazione del proprio rifiuto e (iii) la deroga invocata dalla Commissione era in conflitto con il principio generale di garantire al pubblico il massimo accesso possibile ai documenti.

Il denunciante sosteneva che la Commissione dovesse riesaminare la propria decisione e accordargli l’accesso ai documenti richiesti.

L'INDAGINE

L'interpretazione della denuncia da parte del Mediatore

Il Mediatore ha deciso di aprire un'inchiesta sulle prime due argomentazioni esposte dal denunciante. Per quanto riguarda la terza allegazione del denunciante, il Mediatore ha ritenuto che essa riguardasse il merito della legislazione comunitaria e non un caso di eventuale cattiva amministrazione. Questo aspetto del caso pertanto è stato chiuso in base all'articolo 2, paragrafo 2 dello statuto del Mediatore e il denunciante è stato informato che avrebbe potuto presentare una petizione alla commissione per le petizioni del Parlamento europeo.

Il parere della Commissione europea

La Commissione, in sostanza, nel suo parere aveva formulato le seguenti osservazioni:

Antefatti

Il denunciante aveva presentato una denuncia all’istituzione contro l'Italia, registrata con il numero di riferimento n. 2003/4372. La Commissione decideva di aprire una procedura di violazione in merito al caso. Il 1° aprile 2004 la Commissione inviava alle autorità italiane una lettera di costituzione in mora, poi seguita da un parere motivato inviato il 18 ottobre 2004.

Il 18 aprile 2004 il denunciante chiedeva alla Commissione europea di consentirgli di accedere a (i) tutta la corrispondenza (inclusi gli allegati) intercorsa tra la Commissione e le autorità italiane in merito al caso di violazione 2003/4372; (ii) i verbali delle riunioni svolte tra i rappresentanti della Commissione e le autorità italiane e (iii) i documenti interni riguardanti il caso in parola, in particolare il verbale della riunione della Commissione del 30 marzo 2004.

L’11 maggio 2004 la DG MARKT ha inviato copia dei pertinenti estratti del verbale della Commissione al denunciante, comunicandogli altresì il sito internet contenente l’intero testo. Per quanto riguarda gli altri documenti richiesti dal denunciante, l’accesso è stato negato. Per giustificare il suo rifiuto la Commissione sottolineava che vigeva la deroga prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001. La DG MARKT sosteneva che divulgare i documenti pertinenti in quella fase della procedura avrebbe potuto nuocere al dialogo tra la Commissione e le autorità italiane. La DG MARKT inoltre faceva riferimento alla sentenza del Tribunale di primo grado nella causa T-191/99 Petrie(3), concernente una richiesta di accesso a lettere di comunicazione formale e pareri ragionati redatti in connessione all'investigazione e alle ispezioni effettuate dalla Commissione. In detta causa il Tribunale aveva affermato che come già stabilito nella causa T-105/95 WWF UK contro Commissione, "Gli Stati membri hanno il diritto di aspettarsi che la Commissione garantisca la confidenzialità nel corso delle investigazioni che potrebbero portare ad una procedura di violazione. Tale criterio di confidenzialità è valido anche dopo che la causa è stata portata di fronte alla Corte di giustizia in quanto non si può escludere che le discussioni tra la Commissione e lo Stato membro in questione in merito all'osservanza volontaria da parte di quest'ultimo dei criteri del trattato possano continuare nel corso della procedura di fronte alla Corte e fino al momento della sentenza della Corte di giustizia. Il perseguimento di questo obiettivo, cioè di una soluzione amichevole della controversia tra la Commissione e lo Stato membro interessato prima che la Corte di giustizia abbia formulato una sentenza, giustifica il rifiuto dell'accesso alle lettere di comunicazione formale e ai pareri ragionati redatti in connessione con la procedura dell'articolo 226, motivato con la protezione dell'interesse pubblico relativamente alle attività ispettive, alle investigazioni e alle procedure giurisdizionali"(4).

Il 28 maggio 2004 il denunciante presentava una domanda di conferma al Segretario generale della Commissione, nella quale argomentava che, poiché i verbali delle riunioni della Commissione sono pubblici, anche i loro allegati devono esserlo. Il denunciante sosteneva inoltre che la giurisprudenza menzionata dalla DG MARKT era obsoleta e contraddiceva l'articolo 1 del trattato dell'Unione europea e il regolamento n. 1049/2001.

Nella sua risposta del 5 luglio 2004 alla domanda di conferma del denunciante, il Segretario generale spiegava che il verbale della riunione della Commissione conteneva riferimenti a documenti esaminati dai membri della Commissione durante la riunione e che tali documenti non formavano parte integrante dei verbali.

Il Segretario generale sottolineava inoltre che il fatto che i verbali della Commissione fossero pubblici e disponibili in internet non significava che tutti i documenti ivi menzionati dovessero esserlo e spiegava che la richiesta del denunciante di accedere ai tre documenti citati nei verbali veniva trattata come una nuova richiesta. Per quanto riguarda gli altri documenti, il Segretario generale confermava il rifiuto iniziale della Commissione sulla base degli stessi motivi.

Posizione della Commissione

I verbali della Commissione contenevano riferimenti a tutti i documenti esaminati dai suoi membri durante la riunione. Questo non significava tuttavia che i documenti in questione formassero parte dei verbali. I verbali, che erano pubblici, erano stati pubblicati su internet, ma l’accesso ai documenti ivi menzionati doveva essere deciso caso per caso. La decisione di trattare la richiesta dei tre documenti citati nei verbali come una richiesta iniziale di accesso ai documenti era motivata dall'esigenza di rispettare la procedura amministrativa in due fasi prevista per il trattamento delle richieste di accesso ai documenti.

Per quanto riguarda l'opinione del denunciante secondo cui la deroga prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001 non era applicabile in quanto le procedure di violazione non comportano alcuna attività di ispezione o di investigazione, la Commissione sottolineava che l’eccezione in questione copre altresì tali procedure, come confermato esplicitamente dal Tribunale di primo grado nella causa T-191/99 Petrie: “gli Stati membri hanno diritto di attendersi dalla Commissione la riservatezza durante le indagini che potrebbero eventualmente sfociare in una procedura per inadempimento”. Inoltre, al momento dell'adozione del regolamento 1049/2001, la Commissione aveva fatto una dichiarazione in tal senso, asserendo che comunque al momento di controllare l'applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri la Commissione investiga le presunte violazioni. Per ogni documento relativo a procedure di violazione in corso di trattazione, occorre svolgere uno studio caso per caso per stabilire se sia possibile divulgare o meno i documenti pertinenti. In base agli orientamenti interni della Commissione applicati alle richieste di accesso ai documenti relativi alle procedure di violazione (SEC(2003)260/3), di norma l'accesso è consentito una volta che il caso in parola sia stato chiuso e a volte anche prima secondo il risultato della valutazione di pregiudizio. In questo caso specifico la Commissione ha ritenuto che divulgare i documenti richiesti in quella fase della procedura di violazione avrebbe pregiudicato la tutela degli obiettivi delle investigazioni.

In quella fase della procedura, la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe potuto incidere negativamente sulle discussioni in corso con le autorità italiane. La Commissione riteneva inoltre che nel caso in questione non sussistesse un interesse pubblico prevalente.

In quanto all’accesso parziale, non era ritenuto possibile accordarlo nel caso in parola, vista la natura dei documenti richiesti, in quanto non era possibile determinare in anticipo quale parte dei documenti si potesse divulgare senza pregiudicare l'attività investigativa in corso.

La Commissione inoltre ha preso in esame il contenuto della lettera inviatale l’8 giugno 2004 dal denunciante, nella quale quest’ultimo sosteneva che la Commissione aveva erroneamente omesso di rendere noti sul suo sito web i riferimenti alla sua decisione di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane nel quadro del caso di infrazione 2003/4372. A tal riguardo la Commissione sosteneva che, stando alle norme che disciplinano la pubblicità delle decisioni in materia di violazione, i riferimenti alle decisioni di inviare lettere di comunicazione formale alle autorità nazionali non sono pubblicati sul sito web della Commissione. Inoltre, risultando che il denunciante, in qualità di denunciante nel caso 2003/4372, era stato informato il 1° aprile 2004 della decisione della Commissione di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane, non era stata intrapresa alcuna azione ulteriore riguardante la lettera dell’8 giugno 2004.

Le osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, il denunciante sottolineava che le dichiarazioni della Commissione non sono fonte di diritto e che un regolamento non può essere interpretato o modificato erga omnes in base a questo tipo di dichiarazioni.

Per quanto riguarda il punto fatto dalla Commissione nel suo parere, che nel controllare l'applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri essa investiga le violazioni presunte, il denunciante affermava che, per quanto riguarda l'inchiesta svolta nella denuncia 2003/4372, si poteva concludere che la Commissione avesse agito adeguatamente nei confronti delle autorità italiane e conformemente al trattato CE. Tuttavia egli non era in grado di definire se in altri casi l'istituzione avesse fatto uso adeguato dei suoi poteri investigativi, in quanto egli non disponeva di informazioni al riguardo. Il denunciante riteneva che il Mediatore dovesse esaminare l'accuratezza della dichiarazione della Commissione.

In quanto al riferimento della Commissione alla causa T-191/99 Petrie, il denunciante sosteneva che la giurisprudenza in questione era obsoleta e che comunque doveva essere letta alla luce del principio di trasparenza di cui all'articolo 1 del trattato sull'Unione europea e ai sensi del regolamento 1049/2001 cui, secondo il denunciante, la Commissione aveva erroneamente fatto riferimento decidendo di non concedere l'accesso ai documenti richiesti.

Inoltre il denunciante sosteneva che le procedure di violazione del diritto comunitario espletate dalla Commissione contro uno Stato membro si basano sulla cooperazione tra l'istituzione e lo Stato membro e che non è pertanto possibile assimilare questo tipo di procedure a quelle nel corso delle quali viene svolta un'ispezione o un'inchiesta.

Per quanto riguarda i motivi addotti per rifiutargli l'accesso ai documenti richiesti, il denunciante manteneva la sua opinione secondo cui la Commissione aveva omesso di fornirgli motivi validi per detto rifiuto. Il denunciante quindi confermava la sua denuncia.

Ulteriori indagini
Richiesta di ulteriori informazioni

Dopo avere esaminato il parere della Commissione e le osservazioni del denunciante, il Mediatore riteneva necessario svolgere ulteriori indagini. Il 30 agosto 2005, pertanto, egli scriveva alla Commissione riferendosi al parere nella quale essa affermava che, conformemente alle proprie linee guida interne relative alle modalità di trattamento delle richieste di accesso ai documenti concernenti procedure di violazione (SEC(2003)260/3), di norma l'accesso è consentito dopo la chiusura del caso in questione e talvolta anche prima, a seconda dei risultati della valutazione di pregiudizio. La Commissione affermava pertanto che, per i documenti concernenti procedure di violazione in corso, risultava necessario eseguire un esame caso per caso onde stabilire se i documenti pertinenti potessero essere divulgati o meno. Non risultando chiaro al Mediatore se tale esame specifico fosse stato effettuato nel caso in questione, egli chiedeva alla Commissione di esprimersi in merito.

Il Mediatore inoltre affermava che la Commissione nel suo parere aveva fatto riferimento al fatto che la richiesta del denunciante riguardante l’accesso ai documenti menzionati nel verbale della riunione della Commissione del 30 marzo 2004 era stata trattata come una nuova richiesta di accesso a documenti. Riguardo a tale aspetto del caso, il Mediatore chiedeva alla Commissione di fornire informazioni circa l’esito della pertinente procedura.

Il Mediatore infine faceva riferimento alla dichiarazione contenuta nel parere della Commissione secondo cui non era possibile concedere l'accesso parziale ai documenti richiesti dal denunciante a causa della loro natura. Il Mediatore riteneva che la Commissione avesse dato una spiegazione piuttosto generica del motivo per cui non poteva consentire l'accesso parziale e le chiedeva quindi di fornire informazioni più dettagliate sui motivi del rifiuto all'accesso parziale.

Nella denuncia 2290/2004/IP, il denunciante affermava, tra l’altro, che la Commissione non aveva risposto alla sua lettera dell’8 giugno 2004, con la quale egli aveva richiamato l’attenzione dell'istituzione sul fatto che la decisione del 30 maggio 2004 di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane non era stata pubblicata sul sito internet dedicato alle infrazioni. Il Mediatore rilevava che la Commissione aveva formulato osservazioni in merito a tale aspetto nel suo parere, sebbene ciò non fosse stato richiesto nella lettera di apertura. L’istituzione riteneva che non fosse necessaria alcuna azione ulteriore riguardo alla lettera dell'8 giugno 2004, dato che in data 1° aprile 2004 il denunciante era stato informato in merito alle azioni da essa intraprese. Avendo condotto ulteriori indagini sul caso in questione, il Mediatore riteneva che questo aspetto dovesse essere incluso nella presente indagine e pertanto chiedeva alla Commissione di fargli pervenire una copia della lettera inviata al denunciante il 1° aprile 2004.

Richiesta di parere ulteriore

Il 17 aprile 2005 il denunciante presentava una denuncia (1586/2005/IP) al Mediatore relativa alla decisione della Commissione di respingere la domanda di conferma d’accesso a documenti da lui inviata il 1° febbraio 2005 ai sensi del regolamento 1049/2001. Il denunciante aveva chiesto alla Commissione di poter accedere a una copia della lettera di costituzione in mora e del parere motivato trasmesso dalla Commissione alle autorità italiane nel quadro della procedura di infrazione 2003/4372.

Con lettera datata 15 marzo 2005, il Segretario generale confermava la decisione di non accordare al denunciante l’accesso ai documenti richiesti. Il motivo principale addotto a giustificazione del rifiuto era che i documenti richiesti dal denunciante erano coperti dall’eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001, secondo cui le istituzioni "rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela [degli] obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile". Il Segretario generale faceva inoltre riferimento al fatto che la lettera di costituzione in mora trasmessa dalla Commissione alle autorità italiane era già stata oggetto di una domanda precedente di accesso a documenti presentata dal denunciante il 18 aprile 2004 e di una domanda di conferma presentata il 18 maggio 2004.

Secondo il denunciante, la denuncia 2290/2004/IP poteva essere considerata parte della denuncia 1586/2005/IP.

Risultando necessaria la conduzione di ulteriori indagini relativamente alla denuncia 2290/2004/IP, a cui l'oggetto della denuncia 1586/2005/IP pareva strettamente collegato, il Mediatore riteneva opportuno trattare le questioni sollevate in entrambe le denunce in un’unica indagine, come suggerito dal denunciante stesso. Il Mediatore pertanto, nella lettera di richiesta di ulteriori informazioni riguardo alla denuncia 2290/2004/IP, inviata alla Commissione il 30 agosto 2005, chiedeva all’istituzione un ulteriore parere sulle questioni sollevate nella lettera del denunciante del 17 aprile 2005.

La risposta della Commissione

Nella sua risposta la Commissione formulava le seguenti osservazioni:

Circa la richiesta del Mediatore di chiarire se nel caso in oggetto fosse stato svolto un esame specifico per ciascun documento richiesto dal denunciante e di fornire informazioni più dettagliate sui motivi per rifiutare l'accesso parziale, la Commissione confermava di avere effettuato una valutazione caso per caso dei documenti per i quali il denunciante aveva chiesto l'accesso e che era stata anche presa in considerazione la possibilità di consentirgli l'accesso parziale.

Il caso di infrazione 2003/4372, relativo alla presunta violazione da parte delle autorità italiane delle norme in materia di appalti pubblici applicabili in sede di aggiudicazione del progetto di impianto per il trattamento delle acque a Stintino (Italia) era stato discusso nella cosiddetta “riunione pacchetto” tra la Commissione e le autorità italiane il 12 settembre 2003. Le autorità italiane avevano fornito ulteriori informazioni in una lettera datata 24 novembre 2003. Il 1° aprile 2004, la Commissione inviava ad esse una lettera di costituzione in mora, informandone il denunciante. Pertanto, quando il denunciante presentava la sua richiesta iniziale di accesso ai documenti il 18 aprile 2004, la lettera di costituzione in mora era appena stata inviata e la risposta delle autorità italiane era attesa entro i due mesi successivi. Divulgare in quel momento la lettera di costituzione in mora e il precedente scambio di corrispondenza con le autorità italiane sarebbe stato pregiudizievole alla ricerca di una possibile composizione del caso. Il denunciante presentava poi, il 28 maggio 2004, una domanda di conferma, alla quale la Commissione rispondeva il 12 luglio 2004. In quel momento la Commissione non aveva ancora deciso se deferire o meno il caso dinanzi alla Corte di giustizia ed era ancora in attesa della risposta delle autorità italiane alla sua lettera di costituzione in mora. Avendo riesaminato i documenti alla luce della situazione procedurale, la Commissione confermava che i documenti richiesti dal denunciante non potevano essere divulgati in quella fase. Era stata presa in considerazione anche la possibilità di concedere un accesso parziale. Tuttavia, tutti i documenti per cui il denunciante aveva richiesto l’accesso riguardavano interamente l’interpretazione di concetti giuridici attinenti al caso specifico e non contenevano alcuna parte a cui non fosse applicabile l'eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, in sede di trattamento della domanda di conferma trasmessa dal denunciante.

Il 20 gennaio 2005, il denunciante presentava una nuova richiesta di accesso alla lettera di costituzione in mora e al parere motivato inviati dalla Commissione alle autorità italiane rispettivamente il 1° aprile 2004 e il 18 ottobre 2004. Il caso era in corso di trattazione e aveva raggiunto una fase critica, ossia l’esame circa la possibilità o meno di giungere a una soluzione senza adire la Corte di giustizia. Il 28 gennaio 2005 e, dopo una domanda di conferma, il 15 marzo 2005, la Commissione pertanto deliberava che i motivi per respingere l’accesso alla lettera di costituzione in mora già comunicati al denunciante (ossia il fatto che la divulgazione del documento sarebbe stata pregiudizievole alla ricerca di una possibile composizione del caso) erano ancora validi e che le stesse ragioni valevano per il parere motivato.

Per quanto riguarda l’accesso parziale, la Commissione riteneva che non fosse possibile accordarlo in quanto non vi erano parti di questi documenti che non rientrassero nella deroga di cui all'articolo 4, paragrafo 2, trattino terzo, del regolamento 1049/2001.

Il 16 marzo 2005, la Commissione decideva di adire la Corte di giustizia in merito al caso 2003/4372, informandone il denunciante il giorno successivo. Anche durante il procedimento giudiziario non poteva essere esclusa la possibilità di pervenire a un accordo con le autorità italiane e la divulgazione dei documenti richiesti dal denunciante avrebbe potuto arrecare pregiudizio ad ogni tentativo di comporre la questione.

Per quanto riguarda la trattazione della domanda del denunciante sull’accesso ai tre documenti(5) menzionati nel verbale della riunione della Commissione del 30 aprile 2004 al punto intitolato “Controllo dell'applicazione del diritto comunitario: infrazioni”, l’istituzione affermava che, nella lettera del 12 luglio 2004 contenente la decisione della Commissione rispetto alla domanda di conferma del denunciante, il Segretario generale sottolineava che tali documenti non erano semplicemente allegati ai verbali e che non erano automaticamente accessibili al pubblico. La richiesta di accesso avrebbe quindi dovuto essere considerata una nuova richiesta. Purtroppo il denunciante non aveva mai ricevuto risposta alla sua richiesta di accesso a tali documenti né ha presentato una domanda di conferma. Nonostante la mancata risposta alla richiesta di accesso ai documenti andasse considerata come una risposta negativa, a norma del regolamento 1049/2001, e desse diritto al denunciante di fare ricorso, la Commissione ha deplorato tale mancanza scusandosene, dato che la buona prassi amministrativa prevede che alle richieste venga data risposta esplicita.

La Commissione quindi aveva trattato questa parte della presente denuncia come se fosse una domanda di conferma, giungendo alle conclusioni seguenti:

Per quanto riguarda la nota presentata dal Servizio giuridico, essa concerneva un caso di infrazione diverso da quello a cui era interessato il denunciante. Il documento esaminava la base giuridica per avviare le procedure di infrazione contro uno Stato membro e il caso in questione era ancora in sospeso. La Commissione spiegava che la comunicazione del Servizio giuridico avrebbe divulgato la sua posizione circa la decisione di inviare o meno una lettera di costituzione in mora. Inoltre, tale divulgazione avrebbe influito sulla libertà del servizio giuridico di esprimere opinioni e di fornire consulenza giuridica alla Commissione e avrebbe inciso sul margine di manovra dell'istituzione in sede di decisione finale. Sulla base di ciò la Commissione riteneva che l'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento 1049/2001, relativo alla consulenza legale, fosse applicabile al documento nella sua interezza e che non sussistesse alcuna prevalenza dell’interesse pubblico a giustificazione della sua divulgazione.

Per quanto concerne il verbale della riunione dei capi di gabinetto, tale documento rifletteva i commenti e le opinioni dei partecipanti circa i casi discussi durante le riunione. La divulgazione dei verbali avrebbe rivelato deliberazioni interne nella preparazione della decisione della Commissione sui casi di infrazione e ciò avrebbe inciso gravemente sul processo decisionale della Commissione, in quanto avrebbe indebolito la collegialità della Commissione nell’adozione delle pertinenti decisioni. Sulla base di questo, la Commissione riteneva che la deroga prevista all’articolo 4, paragrafo 3, secondo trattino(6), del regolamento 1049/2001 fosse applicabile al documento nella sua interezza e che non sussistesse alcuna prevalenza dell’interesse pubblico a giustificazione della sua divulgazione. La Commissione inoltre affermava che il caso di violazione 2003/4372 non era stato oggetto di discussione in quella riunione e che quindi non veniva menzionato nel verbale.

In quanto all'elenco dei casi di violazione e delle relative decisioni proposte dai capi di gabinetto, esso conteneva oltre 1400 casi. I verbali della riunione della Commissione, accessibili al pubblico su internet, menzionavano l’adozione delle decisioni proposte. Rispetto al caso 2003/4372, il denunciante era stato debitamente informato in merito alla decisione della Commissione di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane, conformemente alla comunicazione della Commissione sui rapporti con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto comunitario(7). La Commissione riteneva che il denunciante avesse ricevuto le informazioni che cercava, dato che sembrava essere interessato a un caso specifico e non all’elenco completo di decisioni proposte circa i casi di violazione diversi dal caso 2003/4372. La Commissione aggiungeva che, in ogni caso, la divulgazione dell’intero elenco di decisioni proposte riguardanti i casi di violazione in sospeso avrebbe influito sugli obiettivi delle indagini in corso, in quanto avrebbe interferito con le discussioni intrattenute con gli Stati membri e avrebbe ridotto le possibilità di pervenire a un accordo sui casi in questione senza deferirli alla Corte di giustizia. Inoltre, l’istituzione riteneva che, conformemente alla summenzionata comunicazione, i denuncianti vengono informati delle decisioni prese riguardo ai casi di violazione di loro interesse.

La Commissione infine sottolineava che, per quanto concerne la richiesta di accesso ai tre summenzionati documenti, la comunicazione delle decisioni prese riguardo ai casi di violazione costituiva la sua decisione finale. Il denunciante ha la possibilità di ricorrere riguardo a tale decisione presentando una nuova denuncia al Mediatore o adendo il Tribunale di primo grado alle condizioni stabilite all’articolo 230 del trattato CE. A tal proposito, la data di notifica della decisione della Commissione al denunciante era la data della comunicazione del Mediatore riportante la risposta della Commissione al denunciante.

Per quanto riguarda la lettera del denunciante datata 8 giugno 2004, la Commissione affermava che, come risultava dal suo parere, le decisioni di inviare una lettera di costituzione in mora generalmente non sono affisse sul sito web della Commissione. Una volta che lo Stato membro interessato ha risposto alla lettera di costituzione in mora, o il caso viene chiuso o la Commissione può decidere di inviare un parere motivato allo Stato membro. Le decisioni di invio di un parere motivato sono pubblicate di norma sul sito web della Commissione, come nel caso della denuncia 2003/4372. Non sussisteva pertanto alcuna omissione da parte della Commissione e, di conseguenza, non era stata intrapresa alcuna azione riguardo alla lettera del denunciante dell’8 giugno 2004. Tuttavia, la Commissione riconosceva che sarebbe stato opportuno informare il denunciante in proposito rispondendo alla sua lettera dell’8 giugno 2004.

Le osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante segnalava che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, i riferimenti alle lettere di costituzione in mora inviate dall’istituzione alle autorità nazionali nel quadro di casi di violazione sono sovente pubblicati sul sito internet della Commissione. Il denunciante inoltre affermava che l’intera procedura relativa alla sua denuncia 2003/4372 era stata spesso caratterizzata da tensioni nelle relazioni con l’istituzione. La lettera dell’8 giugno 2004 avrebbe pertanto dovuto essere vista in tale contesto e il fatto formale della mancata risposta rappresentava un aspetto minore rispetto alla sostanza delle sue rimostranze.

Per quanto concerne l’altro aspetto del caso, connesso al rifiuto della Commissione di concedergli accesso ai documenti richiesti, il denunciante confermava la sua denuncia. Riguardo al rifiuto della Commissione di accordargli l'accesso ai tre documenti menzionati nel verbale della riunione della Commissione del 30 aprile 2004, il denunciante riteneva che i motivi addotti dalla Commissione a motivazione della sua posizione fossero irrilevanti, persino inesistenti.

LA DECISIONE

1 Osservazioni preliminari

1.1 Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione affermava che nel controllare l’applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri, essa indaga su presunte violazioni.

1.2 Il Mediatore rileva che il denunciante, nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, affermava che, per quanto concerne l’indagine condotta nel caso 2003/4372, sembrava che la Commissione avesse agito correttamente nei confronti delle autorità italiane e in conformità del trattato CE. Tuttavia, per mancanza di informazioni in merito, egli non era in grado di determinare se in altri casi l’istituzione avesse fatto uso dei suoi poteri investigativi. Il denunciante pertanto suggeriva che il Mediatore conducesse un’indagine circa l’accuratezza della dichiarazione formulata dalla Commissione nel suo parere, secondo cui l’istituzione indaga su presunte violazioni.

1.3 Risulta che tale questione sia stata inizialmente sollevata nelle osservazioni del denunciante.

L’articolo 195, paragrafo 1 del trattato CE prevede che il Mediatore, conformemente alla sua missione, di propria iniziativa o in base alle denunce che gli sono state presentate, proceda alle indagini che ritiene giustificate.

Il Mediatore ritiene che, in base alla natura piuttosto generica delle accuse sostenute e alla mancanza di prove a sostegno, non esistano motivi sufficienti per proseguire le sue indagini su questo aspetto del caso.

1.4 Risulta che il denunciante abbia presentato alla Commissione una prima richiesta di accesso ai documenti il 18 aprile 2004. L’11 maggio 2004, l’istituzione concedeva l’accesso ad alcuni dei documenti richiesti, segnatamente agli estratti dal verbale della riunione della Commissione tenutasi il 30 marzo 2004. L’aspetto del caso connesso a detta richiesta di accesso a documenti è trattato al punto 2 in appresso.

1.5 Tuttavia, dalla denuncia è emerso che il 28 maggio 2004 il denunciante ha presentato una domanda di conferma al Segretario generale della Commissione, in cui sosteneva che, dato che i verbali delle riunioni della Commissione erano pubblici, anche i loro allegati dovevano esserlo. Il denunciante pertanto chiedeva accesso ai tre documenti cui fanno riferimento i verbali in questione.

Nella risposta del 5 luglio 2004, il Segretario generale spiegava che la richiesta del denunciante di accedere ai tre documenti(8) menzionati nei verbali in questione veniva considerata come una nuova richiesta.

1.6 Nella sua richiesta di ulteriori informazioni presentata alla Commissione il 30 agosto 2005, il Mediatore chiedeva alla Commissione di fornire informazioni circa l'esito della procedura in questione.

1.7 Nella sua risposta, la Commissione esponeva le ragioni per cui i tre documenti non potevano, a suo avviso, essere divulgati al denunciante.

Il primo documento, una nota trasmessa al Servizio giuridico, esaminava la base giuridica per l’avvio delle procedure di infrazione contro uno Stato membro e riguardava un caso diverso da quello a cui era interessato il denunciante. La Commissione spiegava che la trasmissione del parere del Servizio giuridico, qualora il caso fosse ancora in via di trattazione, avrebbe divulgato la posizione del Servizio giuridico relativa alla decisione di inviare o meno una lettera di costituzione in mora. Tale divulgazione, inoltre, avrebbe influito sulla libertà del Servizio giuridico di esprimere pareri e fornire consulenza giuridica alla Commissione nonché sul margine di manovra dell’istituzione in sede di decisione finale. Sulla base di tali considerazioni, la Commissione riteneva che l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento 1049/2001, concernente la consulenza legale, fosse applicabile a detto documento nella sua interezza e che non vi fosse alcun interesse pubblico prevalente che ne giustificasse la divulgazione.

Il secondo documento, riguardante il verbale della riunione speciale dei capi di gabinetto circa la revisione periodica dei casi di violazione, rifletteva i commenti e i pareri dei partecipanti relativamente ai casi discussi nel corso della riunione. La divulgazione dei verbali avrebbe rivelato deliberazioni interne nella preparazione della decisione della Commissione su casi di violazione e ciò avrebbe inciso gravemente sul processo decisionale della Commissione, in quanto avrebbe indebolito la collegialità della Commissione nell’adozione delle pertinenti decisioni. Sulla base di questo, la Commissione riteneva che la deroga prevista all’articolo 4, paragrafo 3, secondo trattino(9), del regolamento 1049/2001 fosse applicabile al documento nella sua interezza e che non sussistesse alcuna prevalenza dell’interesse pubblico a giustificazione della sua divulgazione. La Commissione inoltre affermava che il caso di violazione 2003/4372 non era stato oggetto di discussione in quella riunione e che quindi non veniva menzionato nei verbali.

Il terzo documento consisteva nell’elenco dei casi di violazione e delle relative decisioni proposte dai capi di gabinetto e conteneva più di 1400 casi. Il verbale della riunione della Commissione, accessibile al pubblico su internet, menzionava l’adozione delle decisioni proposte. Per quanto concerne il caso 2003/4372, il denunciante era stato debitamente informato in merito alla decisione della Commissione di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane. La Commissione riteneva che il denunciante avesse ricevuto le informazioni che cercava, dato che sembrava essere interessato a un caso specifico e non all’elenco completo di decisioni proposte circa i casi di violazione diversi dal caso 2003/4372. La Commissione aggiungeva che, in ogni caso, la divulgazione dell’intero elenco di decisioni proposte riguardanti i casi di violazione in sospeso avrebbe influito sull’obiettivo delle indagini in corso, in quanto avrebbe interferito con le discussioni intrattenute con gli Stati membri e avrebbe ridotto le possibilità di pervenire a un accordo sui casi in questione senza deferirli alla Corte di giustizia.

1.8 La Commissione evidenziava che il denunciante purtroppo non aveva ricevuto una risposta alla sua richiesta di accesso a tali documenti né aveva presentato una domanda di conferma. Nonostante la mancata risposta alla richiesta di accesso ai documenti andasse considerata come una risposta negativa, a norma del regolamento 1049/2001, e desse diritto al denunciante di fare ricorso, la Commissione aveva deplorato tale mancanza scusandosene, dato che la buona prassi amministrativa prevede che alle richieste venga data risposta esplicita.

La Commissione aveva quindi trattato questa parte della presente denuncia come se fosse una domanda di conferma e aveva sottolineato che la comunicazione delle decisioni prese rispetto ai casi di violazione costituiva la sua decisione finale per quanto concerne la richiesta di accesso ai tre documenti summenzionati. L’istituzione aggiungeva inoltre che i l denunciante ha la possibilità di ricorrere riguardo a tale decisione presentando una nuova denuncia al Mediatore o adendo il Tribunale di primo grado alle condizioni stabilite all’articolo 230 del trattato CE. A tal proposito, la data di notifica della decisione della Commissione al denunciante era la data della comunicazione del Mediatore riportante la risposta della Commissione al denunciante.

1.9 Il Mediatore rileva che era solo nella risposta alla richiesta da lui formulata che la Commissione aveva esposto la sua posizione riguardo alla richiesta del denunciante di potere accedere ai tre documenti menzionati nel verbale della riunione della Commissione del 30 marzo 2004. In tali circostanze, il Mediatore ritiene che la proposta della Commissione di considerare tale risposta come la sua decisione finale sulla richiesta di accesso ai documenti sia appropriata e costruttiva. Non avrebbe alcun senso richiedere al denunciante di presentare un’ulteriore domanda (di conferma) di accesso nel presente caso. Nella sua risposta alla richiesta di ulteriori indagini formulata dal Mediatore, la Commissione aveva altresì suggerito che il denunciante si sentisse libero di presentare una denuncia al Mediatore contro tale decisione. La risposta della Commissione è stata inviata al denunciante l’11 gennaio 2006. Il Mediatore rileva, tuttavia, che non è pervenuta alcuna nuova denuncia da parte del denunciante contro la decisione di negare l'accesso ai tre documenti menzionati nel verbale della riunione della Commissione del 30 marzo 2004. Alla luce di quanto sopra, il Mediatore ritiene che non vi siano motivi per esaminare ulteriormente questo aspetto del caso. Il denunciante tuttavia rimane libero di presentare una nuova denuncia al Mediatore relativamente alla decisione in questione qualora lo desideri.

1.10 Il 20 gennaio 2005 il denunciante presentava una terza domanda riguardante l’accesso alla lettera di costituzione in mora e al parere motivato inviati dalla Commissione alle autorità italiane in relazione al caso 2003/4372. Tale aspetto del caso è trattato al punto 3 in appresso.

2 La presunta decisione illegittima della Commissione in merito alla richiesta del denunciante di accedere ai documenti trasmessa nell’aprile 2004

2.1 Il 18 aprile 2004 il denunciante chiedeva alla Commissione europea di consentirgli di accedere a (i) tutta la corrispondenza (inclusi gli allegati) intercorsa tra la Commissione e le autorità italiane in merito al caso di violazione 2003/4372; (ii) il verbale della riunione tenutasi tra i rappresentanti della Commissione e le autorità italiane e (iii) i documenti interni riguardanti il caso in parola, in particolare il verbale della riunione della Commissione del 30 marzo 2004.

A seguito della decisione della Commissione di non accordargli l’accesso ad alcuni dei documenti richiesti, il 28 maggio 2004 il denunciante presentava una domanda di conferma. Il 12 luglio 2004 la Commissione respingeva la domanda di conferma adducendo a motivo il fatto che i documenti richiesti erano coperti dall’eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2001 sull'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione(10) ("regolamento 1049/2001"), secondo cui le istituzioni "rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela [degli] obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile ".

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante sosteneva che la decisione della Commissione di rifiutare l’accesso ai documenti richiesti era viziata da abuso di potere e da erronea applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001.

2.2 Nel suo parere, la Commissione sostanzialmente riteneva che, siccome i documenti richiesti dal denunciante riguardavano la procedura d’infrazione 2003/4372, ancora in corso, la loro divulgazione avrebbe influito negativamente sulle discussioni in materia con le autorità italiane.

Per quanto riguarda l'opinione del denunciante, secondo cui l’eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001 non era applicabile in quanto le procedure di violazione non comportano alcuna attività di ispezione o di investigazione, la Commissione sottolineava che l’eccezione in questione copre altresì le procedure di infrazione, come confermato esplicitamente dal Tribunale di primo grado nella causa T-191/99 Petrie.

La Commissione infine riteneva che, i n quella fase della procedura, la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe potuto nuocere alle discussioni in corso con le autorità italiane. In quanto all’accesso parziale ai documenti richiesti, l’istituzione riteneva che non fosse possibile accordarlo. La Commissione sosteneva inoltre che non sussistesse un interesse pubblico prevalente nella divulgazione dei documenti richiesti.

2.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante sosteneva che la giurisprudenza citata dalla Commissione fosse obsoleta e che comunque dovesse essere letta alla luce del principio di trasparenza di cui all'articolo 1 del trattato sull'Unione europea. Egli riteneva inoltre che la Commissione sbagliasse a basarsi sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino del regolamento 1049/2001 al momento di decidere di non concedere l'accesso ai documenti richiesti.

2.4 Nella sua richiesta di ulteriori informazioni, il Mediatore riteneva che, conformemente agli orientamenti interni della Commissione applicati alle richieste di accesso ai documenti relativi alle procedure di violazione (SEC(2003)260/3), l'accesso fosse di norma consentito una volta chiuso il caso in parola e talvolta anche prima, a seconda del risultato della valutazione di pregiudizio, e che per i documenti connessi alle procedure di infrazione in corso fosse necessario condurre un esame caso per caso onde stabilire se il documento in questione potesse essere divulgato o meno. Non risultando chiaro se la Commissione avesse condotto un esame specifico sul caso in questione, il Mediatore aveva chiesto all’istituzione di formulare osservazioni in proposito.

In quanto alla posizione della Commissione secondo cui non era possibile concedere l'accesso parziale ai documenti chiesti dal denunciante a causa della loro natura, il Mediatore chiedeva all’istituzione di fornire informazioni più dettagliate circa i motivi del diniego.

2.5 Nella sua risposta, la Commissione confermava di avere condotto una valutazione caso per caso dei documenti a cui il denunciante chiedeva di accedere e che era stata anche presa in considerazione la possibilità di accordare un accesso parziale.

La Commissione sosteneva di avere discusso con le autorità italiane il caso di violazione 2003/4372 in una cosiddetta “riunione pacchetto” tenutasi il 12 settembre 2003. Le autorità italiane avevano fornito ulteriori informazioni mediante lettera in data 24 novembre 2003. Il 1° aprile 2004 la Commissione inviava loro una lettera di costituzione in mora informandone lo stesso giorno il denunciante.

Risultava pertanto che quando il denunciante ha presentato la sua richiesta iniziale di accesso ai documenti relativi al caso di infrazione 2003/4372 (il 18 aprile 2004), era appena stata inviata alle autorità italiane una lettera di costituzione in mora di cui si attendeva risposta entro i due mesi successivi. Divulgare in quel momento la lettera di costituzione in mora e il precedente scambio di corrispondenza con le autorità italiane sarebbe stato pregiudizievole alla ricerca di una possibile composizione del caso. In quanto al fatto che la Commissione aveva confermato il suo diniego di concedere l’accesso ai documenti richiesti dopo la domanda di conferma del denunciante trasmessa il 28 maggio 2004, ciò era dovuto al fatto che in quel momento la Commissione non aveva ancora deciso se deferire il caso alla Corte di giustizia ed era ancora in attesa della risposta delle autorità italiane alla sua lettera di costituzione in mora. Era stata presa in considerazione anche la possibilità di concedere un accesso parziale. Tuttavia, tutti i documenti per cui il denunciante aveva richiesto l’accesso riguardavano interamente l’interpretazione di concetti giuridici attinenti al caso specifico e non contenevano alcuna parte a cui non fosse applicabile l'eccezione prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, in sede di trattamento della domanda di conferma trasmessa dal denunciante.

2.6 La Commissione inoltre aggiungeva di aver deciso, il 16 marzo 2005, di adire la Corte di giustizia in merito al caso 2003/4372. La possibilità di pervenire a un accordo con le autorità italiane non poteva essere esclusa neanche durante il procedimento giudiziario e la divulgazione dei documenti richiesti dal denunciante avrebbe potuto arrecare pregiudizio ad ogni tentativo di comporre la questione.

2.7 Nelle sue osservazioni, il denunciante confermava in sostanza la sua denuncia.

2.8 Il Mediatore rileva che l'11 maggio 2004 la Commissione accordava l'accesso ad alcuni dei documenti richiesti dal denunciante in data 18 aprile 2004, ossia agli estratti del verbale della riunione della Commissione tenutasi il 30 marzo 2004. La presente indagine, pertanto, mira a verificare se sussista un caso di cattiva amministrazione da parte della Commissione relativamente al rifiuto di accordare l’accesso agli altri documenti richiesti dal denunciante (si veda il punto 2.1).

2.9 All’articolo 1, paragrafo 2, del trattato sull’Unione europea si legge che "[i]l presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile (...)”. L'obiettivo del regolamento 1049/2001 è, come prevede il suo articolo 1, lettera a), di garantire l’accesso più ampio possibile ai documenti.

Detto regolamento tuttavia contiene talune eccezioni.

Una di queste eccezioni è prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, il quale stipula che "[le] istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela [degli] obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.”

2.10 Tuttavia, il fatto che un documento per cui è stato richiesto l’accesso riguardi indagini collegate a procedure di infrazione in corso istruite dalla Commissione nei confronti di uno Stato membro non può di per sé giustificare l’applicazione dell’eccezione invocata dall’istituzione. Secondo la giurisprudenza delle corti comunitarie, qualsiasi eccezione al diritto generale di accesso ai documenti in possesso delle istituzioni europee deve essere applicata rigorosamente, così da non vanificare l'applicazione del principio generale di garantire al pubblico l’accesso più ampio possibile ai documenti(11). Il Mediatore deve quindi determinare se, nel caso in oggetto, la Commissione abbia commesso un errore nel giudicare che la divulgazione dei documenti richiesti dal denunciante potesse compromettere l’obiettivo delle indagini e che non sussistesse un interesse pubblico prevalente nella divulgazione.

2.11 Il Mediatore ha già adottato la posizione secondo cui l’eccezione basata sulle attività ispettive e di indagine andrebbe applicata soltanto qualora i documenti richiesti siano stati elaborati nel corso dell’attività investigativa in questione(12).

2.12 Nel caso in oggetto, il Mediatore rileva che i documenti richiesti dal denunciante il 18 aprile 2004 erano stati stilati durante un'indagine collegata a procedure di infrazione che, al momento di detta richiesta, si trovavano ancora in fase istruttoria, dato che la Commissione non aveva ancora deciso se fosse opportuno deferire il caso alla Corte di giustizia(13).

2.13 Il Mediatore rileva che il denunciante sostiene che le procedure relative alle violazioni del diritto comunitario avviate dalla Commissione nei confronti di Stati membri sono basate sulla cooperazione tra l’istituzione e lo Stato membro e che pertanto non è possibile assimilare questo tipo di procedura a quelle nelle quali viene svolta un'ispezione o un'inchiesta.

Le corti comunitarie tuttavia hanno sempre fatto riferimento all’attività svolta nel corso delle procedure di infrazione ai sensi dell’articolo 226 del trattato CE come ad un’attività di ispezione e indagine. Ad esempio, nella sentenza relativa alla causa T-105/95 WWF UK(14), il Tribunale di primo grado riconosce come giustificato il diniego di accesso ai documenti relativi “alle indagini che potrebbero eventualmente sfociare su una procedura per inadempimento”, e nella causa T-191/99 Petrie, a cui fa riferimento la Commissione, la Corte riteneva che “[gli] Stati membri hanno diritto di attendersi dalla Commissione la riservatezza durante le indagini che potrebbero eventualmente sfociare in una procedura per inadempimento”. Il Mediatore pertanto ritiene che l’interpretazione della Commissione secondo cui l’attività svolta durante le procedure di infrazione senza dubbio riguarda un’attività investigativa è in conformità della giurisprudenza consolidata delle corti comunitarie.

Il Mediatore è conscio del fatto che la summenzionata giurisprudenza si basava sulle norme stabilite dalla decisione 94/90 della Commissione, dell'8 febbraio 1994, sull'accesso del pubblico ai documenti della Commissione(15), mentre il caso in oggetto concerne il regolamento 1049/2001, entrato in vigore il 3 dicembre 2001.

Tuttavia, la decisione 94/90 della Commissione stabilisce che le istituzioni “negano l'accesso a qualsiasi documento la cui divulgazione possa pregiudicare la protezione [di] controlli e indagini”. Sulla base dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001, le istituzioni “rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela [degli] obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.”

Emerge pertanto che l’eccezione in questione prevista dal regolamento 1049/2001 copre, in sostanza, la stessa categoria di documenti di cui alla decisione 94/90 della Commissione.

Il Mediatore pertanto ritiene che, contrariamente alla posizione del denunciante, la giurisprudenza su cui la Commissione ha basato la propria decisione di non accordare l'accesso ai documenti richiesti non possa essere considerata obsoleta e che essa continui ad essere pertinente anche dopo che è entrato in vigore il regolamento 1049/2001.

2.14 Come già sostenuto in precedenti decisioni, il Mediatore ritiene altresì che dalla struttura e dalla formulazione della disposizione in oggetto si evinca che la presenza di un “interesse pubblico prevalente” alla divulgazione debba essere dimostrata di norma dalla persona che richiede l'accesso ai documenti(16). Nel caso in oggetto, il Mediatore ritiene che il denunciante non abbia dimostrato l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.

2.15 Per quanto riguarda la possibilità di accordare accesso parziale ai documenti in questione, come previsto dall’articolo 4, paragrafo 6 del regolamento 1049/2001, risulta che la Commissione, prima di tutto nella sua risposta alla domanda di conferma del denunciante e più specificamente nella sua risposta alla richiesta di ulteriori informazioni formulata dal Mediatore, ha spiegato perché a suo avviso non poteva essere concesso accesso parziale ai documenti richiesti. Il motivo principale addotto dalla Commissione era che, data la natura dei documenti in questione, non fosse possibile determinare in anticipo quali parti dei documenti potessero essere divulgate senza pregiudicare le attività investigative in corso, dato che essi riguardavano interamente l'interpretazione dei concetti giuridici connessi al caso specifico 2003/4372.

2.16 Considerato quanto sopra, il Mediatore ritiene che la posizione della Commissione relativa alla richiesta di accesso ai documenti trasmessa dal denunciante nel 2004 risulti ragionevole e in conformità del regolamento 1049/2001 e che la sua posizione non sembri essere viziata da abuso di potere.

2.17 il Mediatore pertanto ritiene che non si possa ravvisare un caso di cattiva amministrazione per quanto concerne questo aspetto del caso. Il Mediatore ricorda tuttavia che la Corte di giustizia è la massima autorità nell’interpretazione del diritto comunitario.

3 La richiesta di accesso ai documenti presentata dal denunciante nel gennaio 2005

3.1 Il 20 gennaio 2005, il denunciante chiedeva alla Commissione di ottenere accesso a una copia della lettera di costituzione in mora (già coperta dalla richiesta di accesso trasmessa dal denunciante nel 2004) e al parer motivato inviato dalla Commissione alle autorità italiane nel quadro della procedura connessa al procedimento di infrazione nel caso 2003/4372. Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante si lamentava della decisione della Commissione di non accordargli l’accesso ai documenti richiesti.

3.2 Nel suo parere, la Commissione evidenziava che quando il denunciante aveva presentato la richiesta di accesso ai summenzionati documenti, il caso era in corso di trattazione e aveva raggiunto una fase critica, ossia l’esame circa la possibilità o meno di giungere a una soluzione senza adire la Corte di giustizia. Il 28 gennaio 2005 e, dopo una domanda di conferma, il 15 marzo 2005, la Commissione pertanto deliberava che i motivi per respingere l’accesso alla lettera di costituzione in mora già comunicati al denunciante (ossia il fatto che la divulgazione del documento sarebbe stata pregiudizievole alla ricerca di una possibile composizione del caso) erano ancora validi e altresì applicabili al parere motivato inviato alle autorità italiane. Riguardo all’accesso parziale, la Commissione riteneva che non fosse possibile accordarlo in quanto non vi erano parti nei documenti che non rientrassero nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001.

3.3 La Commissione inoltre aggiungeva di aver deciso, il 16 marzo 2005, di adire la Corte di giustizia in merito al caso 2003/4372. Anche durante il procedimento giudiziario non poteva essere esclusa la possibilità di pervenire a un accordo con le autorità italiane e la divulgazione dei documenti richiesti dal denunciante avrebbe potuto arrecare pregiudizio ad ogni tentativo di comporre la questione.

3.4 Alla luce della spiegazione di cui sopra fornita dalla Commissione a motivazione della sua decisione di non accordare al denunciate accesso ai documenti richiesti sulla base dell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001, il Mediatore ritiene che la posizione della Commissione risulti ragionevole e in conformità della giurisprudenza delle corti comunitarie. Il Meditatore inoltre ritiene che l’argomentazione di cui ai punti da 2.9 a 2.14 della presente decisione valga anche per il parere motivato inviato dalla Commissione alle autorità italiane, che formava l'oggetto della richiesta del denunciante del 20 gennaio 2005.

3.5 Risulta pertanto che non sussista un caso di cattiva amministrazione da parte della Commissione relativamente a questo aspetto del caso.

4 La presunta omissione della Commissione di motivare la sua decisione

4.1 Nella sua denuncia, il denunciante sosteneva che la Commissione non aveva addotto ragioni sufficienti per motivare il rifiuto di accordare l’accesso ai documenti che egli aveva richiesto inizialmente il 18 aprile 2004 e in seguito il 28 maggio 2004 mediante domanda di conferma.

4.2 Nel suo parere, la Commissione sosteneva che il Segretario generale, nella sua risposta del 5 luglio 2004 alla domanda di conferma del denunciante datata 28 maggio 2004, aveva addotto a motivazione del diniego il fatto che i documenti richiesti dal denunciante fossero coperti dall’eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001.

4.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante confermava la sua asserzione iniziale. Egli riteneva che la Commissione gli avesse negato l’accesso ai documenti richiesti senza fornire motivazioni concrete per tale decisione.

4.4 Nella risposta alla richiesta del Mediatore di ulteriori informazioni, la Commissione spiegava inoltre che la divulgazione della lettera di costituzione in mora e il precedente scambio di corrispondenza con le autorità italiane nel quadro della procedura di infrazione 2003/4372 sarebbe stata pregiudizievole alla ricerca di una possibile composizione del caso.

Il verbale della riunione della Commissione menzionava l’adozione dell’elenco di casi di inadempimento e delle relative decisioni proposte dai capi di gabinetto e conteneva oltre 1400 casi. Il verbale era accessibile al pubblico su internet. Rispetto al caso 2003/4372, il denunciante era stato debitamente informato in merito alla decisione della Commissione di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane, conformemente alla comunicazione della Commissione sui rapporti con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto comunitario. La Commissione riteneva inoltre che la divulgazione dell’intero elenco di decisioni proposte relativamente a casi di violazione in sospeso avrebbe influito sull’obiettivo delle indagini in corso, in quanto avrebbe interferito con le discussioni intrattenute con gli Stati membri e avrebbe ridotto le possibilità di pervenire a un accordo sui casi in questione senza deferirli alla Corte di giustizia. Inoltre, l’istituzione riteneva che, conformemente alla summenzionata comunicazione, i denuncianti vengono informati delle decisioni prese riguardo ai casi di violazione cui sono interessati.

4.5 Per quanto riguarda la possibilità di accordare un accesso parziale, la Commissione ha sottolineato di avere effettuato una valutazione caso per caso dei documenti a cui il denunciante aveva chiesto di accedere e che era stata anche presa in considerazione la possibilità di accordare un accesso parziale. Tuttavia, non risultava possibile autorizzare l'accesso parziale nel caso in oggetto tenuto conto della natura dei documenti richiesti, ossia perché non era possibile determinare in anticipo se parti dei documenti potessero essere divulgate senza pregiudicare l’attività investigativa in corso.

4.6 Nelle sue ulteriori osservazioni, il denunciante riteneva che le ragioni addotte dalla Commissione per motivare la sua posizione fossero irrilevanti, addirittura inesistenti.

4.7 Come costantemente sostenuto dalla corti comunitarie, la motivazione prescritta dall’articolo 253 del trattato CE deve essere adeguata alla natura dell'atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui esso promana in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo.

4.8 Il Mediatore inoltre rileva che nella sentenza del 26 aprile 2005 relativa alle cause riunite T-110/03, T-150/03 e T-405/03 Sison-Consiglio(17), il Tribunale di primo grado sosteneva che, per quanto concerne una domanda di consultazione di documenti, quando l’istituzione di cui trattasi neghi una siffatta consultazione, essa deve dimostrare in ogni caso concreto, in base alle informazioni di cui dispone, che ai documenti di cui si chiede la consultazione si applichino effettivamente le eccezioni elencate nel regolamento n. 1049/2001.

Spetta pertanto all’istituzione che ha negato la consultazione di un documento fornire una motivazione che consenta di comprendere e verificare, innanzitutto, se il documento richiesto rientri effettivamente nell’ambito dell’eccezione invocata e, in secondo luogo, se l’esigenza di tutela relativa a tale eccezione sia reale.

La concisione della motivazione formulata dall’istituzione è ammissibile in considerazione del fatto che la menzione di informazioni supplementari, che facessero riferimento, in particolare, al contenuto dei documenti indicati, avrebbe compromesso gli scopi delle eccezioni invocate.

4.9 Nel caso in oggetto, il Mediatore ritiene che, in primo luogo, nella corrispondenza con il denunciante e poi nel corso delle indagini svolte in relazione alla denuncia in oggetto, la Commissione abbia spiegato chiaramente che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe a suo avviso compromesso il dialogo tra la Commissione e le autorità italiane nel quadro delle procedure di infrazione in corso, e inoltre abbia motivato il diniego di accesso parziale ai documenti richiesti.

4.10 Alla luce di quanto sopra, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia motivato la sua decisione di respingere l’accesso ai documenti richiesti dal denunciante e abbia fornito ragioni che appaiono sufficienti a permettere al denunciante di comprenderla.

Il Mediatore conclude pertanto che non sussiste cattiva amministrazione per quanto riguarda questo aspetto del caso.

5 La presunta mancata risposta della Commissione alla lettera del denunciante datata 8 giugno 2004

5.1 Nella denuncia inviata al Mediatore, il denunciante asserisce, oltre a quanto trattato ai punti 2 e 3 della presente decisione, che la Commissione non aveva risposto alla sua lettera dell’8 giugno 2004, nella quale egli segnalava che l’istituzione aveva omesso di pubblicare nel suo sito internet il riferimento alla sua decisione del 30 marzo 2004 di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane. Sebbene nella lettera di apertura non sia stato chiesto alla Commissione di formulare osservazioni su questo aspetto del caso, nel suo parere la Commissione affermava che, stando alle norme che disciplinano la pubblicità delle decisioni in materia di violazione, i riferimenti alle decisioni di inviare lettere di costituzione in mora alle autorità nazionali non sono di norma pubblicati sul sito web della Commissione. Inoltre, dato che il denunciante era stato informato il 1° aprile 2004 in merito ai provvedimenti adottati dall’istituzione nel quadro del caso di violazione 2003/4372, la Commissione riteneva che non fosse necessaria alcuna azione ulteriore riguardante la lettera dell’8 giugno 2004.

Il Mediatore riteneva che tale aspetto del caso dovesse venire incluso nella presente indagine e pertanto, nella sua richiesta di informazioni ulteriori inviata alla Commissione il 30 agosto 2005, chiedeva all'istituzione di inviargli copia della lettera trasmessa al denunciante il 1° aprile 2004.

5.2 La Commissione ha accluso una copia del documento in questione alla sua risposta al Mediatore in data 3 gennaio 2006. Avendo esaminato il contenuto del messaggio, il Mediatore rileva che il 1° aprile 2004 il denunciante era di fatto stato informato della decisione adottata dalla Commissione nella riunione del 30 marzo 2004 di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane conformemente alla procedura di cui all’articolo 226.

5.3 Il Mediatore rileva che, nella risposta alla richiesta di ulteriori informazioni, la Commissione affermava che le decisioni relative all’invio di una lettera di costituzione in mora generalmente non vengono pubblicate sul sito web della Commissione, contrariamente a quanto accade per le decisioni relative all’invio di un parere motivato allo Stato membro interessato. La Commissione riconosceva tuttavia che sarebbe stato opportuno informarne il denunciante rispondendo alla sua lettera dell'8 giugno 2004.

5.4 Nelle sue osservazioni, il denunciante segnalava che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, i riferimenti alle lettere di costituzione in mora inviate dall’istituzione alle autorità nazionali nel quadro di casi di violazione, sono sovente pubblicati sul sito internet della Commissione. Il denunciante inoltre affermava che l’intera procedura relativa alla sua denuncia 2003/4372 era stata spesso caratterizzata da tensioni nelle relazioni con l’istituzione. La lettera dell’8 giugno 2004 avrebbe pertanto dovuto essere vista in tale contesto e il fatto formale della mancata risposta rappresentava un aspetto minore rispetto alla sostanza delle sue rimostranze.

5.5 Il Mediatore rileva che la Commissione ha addotto, a motivazione della sua mancata risposta alla lettera dell'8 giugno 2004 del denunciante, il fatto che i) non vi è stata omissione da parte dell’istituzione relativamente all’asserita omissione di pubblicare sul suo sito web il riferimento alla decisione di inviare una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane e che ii) i denunciante era già stato informato di tale decisione in data 1° aprile 2004.

A tal riguardo il Mediatore desidera segnalare che, avendo controllato il sito web della Commissione, risulta che, come indicato dal denunciante, vi vengono talvolta pubblicati riferimenti a lettere di costituzione in mora trasmesse dalla Commissione agli Stati membri interessati. D’altro canto non risulta che la Commissione abbia l'obbligo di pubblicare tali riferimenti. A norma dell'articolo 12 della comunicazione della Commissione relativa ai rapporti con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto comunitario(18),“[le] decisioni della Commissione in materia di infrazioni sono pubblicate entro otto giorni dalla loro adozione sul sito internet del segretariato generale della Commissione (...). Le decisioni riguardanti l'adozione di un parere motivato rivolto allo Stato membro o la presentazione di un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia sono inoltre rese note mediante comunicato stampa, salvo decisione contraria della Commissione.” Risulta pertanto che non è previsto alcun obbligo di rendere pubblica la decisione di invio di una lettera di costituzione in mora nel quadro di un caso di infrazione.

5.6 Anche se, pertanto, risulta che la mancata pubblicazione da parte della Commissione del riferimento alla decisione di invio di una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane nel contesto della denuncia 2003/4372 non può essere considerata un’omissione a un obbligo che le incombe, il Mediatore ritiene che la Commissione non abbia affermato che una risposta scritta alla lettera del denunciante dell'8 giugno 2004 fosse superflua. Ritiene inoltre che il fatto che il denunciante fosse stato informato il 1° aprile 2004 circa la decisione della Commissione di trasmettere una lettera di costituzione in mora alle autorità italiane non possa giustificare l'omissione della risposta alla lettera in questione. La mancata risposta da parte della Commissione alla lettera del denunciante, quindi, costituiva un caso di cattiva amministrazione.

Tuttavia, considerato che la Commissione ha riconosciuto che sarebbe stato opportuno rispondere alla lettera del denunciante e che, nelle sue osservazioni, il denunciante ha affermato che la formalità della mancata risposta rappresentava un aspetto minore rispetto alla sostanza delle sue rimostranze, il Mediatore non ritiene necessario formulare un’osservazione critica concernente questo aspetto del caso.

6 La richiesta del denunciante

6.1 Nella sua denuncia, il denunciante chiedeva che la Commissione riconsiderasse la sua decisione e gli accordasse l'accesso ai documenti richiesti.

6.2 Viste le conclusioni formulate ai punti 2.17, 3.5 e 4.10, risulta che la richiesta presentata dal denunciante va respinta.

7 Conclusione

Sulla base delle indagini condotte dal Mediatore nella denuncia in esame, non risulta che la Commissione si sia resa responsabile di cattiva amministrazione relativamente alle contestazioni del denunciante trattate ai punti 2, 3 e 4 della presente decisione e concernenti la richiesta del denunciante rivolta alla Commissione affinché riesamini la sua decisione. Per quanto concerne l'affermazione del denunciante trattata al punto 5 della presente decisione, risulta che la presunta omissione di risposta da parte della Commissione costituisce un caso di cattiva amministrazione. Tuttavia, per i motivi illustrati al punto 5.6, il Mediatore non ritiene necessario formulare un’osservazione critica riguardo a questo aspetto del caso. Il Mediatore, pertanto, archivia il caso.

Il Presidente della Commissione europea verrà informato in merito alla presente decisione.

Distinti saluti,

 

Prof. P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) La lettera del denunciante del 22 luglio 2004 è stata inizialmente registrata come un'unica denuncia, con il numero di riferimento 2290/2004/IP.

(2) GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43.

(3) Causa T-191/99 Petrie e Altri contro Commissione [2001] ECR II-3677.

(4) Causa T-191/99 Petrie e Altri contro Commissione [2001] ECR II-3677, paragrafo 68.

(5) I tre documenti in questione erano:

1. una nota presentata dal Servizio giuridico riguardante un caso specifico di violazione (che secondo la Commissione non costituiva il caso in cui era interessato in denunciante), SEC(2004) 381;
2. il resoconto di una riunione speciale di capi di gabinetto riguardante la revisione periodica dei presunti casi di violazione, SEC(2004) 393;
3. l’elenco delle procedure di presunte violazioni corredate delle decisioni proposte, SEC(2004) 396.

(6) “L'accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.”

(7) COM(2002)0141.

(8) Si veda la nota in calce n. 5.

(9) “L'accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.”

(10) GU L 145 del 31.5.2001, pag. 43.

(11) Causa C-41/00 P Interporc-Commissione [2003] ECR I-2125, paragrafo 48; causa T-84/03 Turco-Consiglio [2004] ECR II-4061, paragrafo 71.

(12) Si vedano le decisioni del Mediatore relative alla denuncia 271/2000/(IJH)JMA e alla denuncia 790/2003/GG (http://www.Ombudsman.europa.eu).

(13) In risposta alla richiesta di ulteriori informazioni formulata dal Mediatore, la Commissione ha comunicato al Mediatore di avere deciso, in data 16 marzo 2005, di adire la Corte di giustizia relativamente al caso 2003/4372.

(14) Causa T-105/95 WWF UK-Commissione [1997] ECR II-313, paragrafo 63.

(15) GU L 46 del 18.2.1994, pag. 58.

(16) Si vedano le decisioni del Mediatore europeo 412/2003/GG e 2403/2003/MF, disponibili sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(17) Cause riunite T-110/03, T-150/03 e T-405/03, Jose Maria Sison contro Consiglio dell'Unione europea, sentenza del 26 aprile 2005, non ancora pubblicata, paragrafi 62-63. Dette cause riunite sono attualmente in appello (C-266/05 P).

(18) COM (2002)0141 def.