Fatti all’origine della denuncia

1. Lo Stato di diritto è uno dei valori fondanti dell'UE.[1] La Commissione europea dispone di diversi meccanismi per garantire il rispetto dello Stato di diritto negli Stati membri dell'UE. Nel 2021 il regolamento sulla condizionalità [2] o «regime di condizionalità» è stato incluso tra questi meccanismi.[3] Il regime di condizionalità consente alla Commissione di proporre al Consiglio dell'UE l'adozione di misure volte a tutelare gli interessi finanziari dell'UE contro le violazioni dei principi dello Stato di diritto.

2. Nel dicembre 2022 il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione [4], ha adottato per la prima volta una decisione di esecuzione [5] a norma del regolamento sulla condizionalità. Concretamente, il Consiglio ha deciso di sospendere circa 6,3 miliardi di EUR di fondi dell'UE assegnati all'Ungheria per la protezione del bilancio dell'UE alla luce delle violazioni dei principi dello Stato di diritto in materia di appalti pubblici e di indagini e azioni penali anticorruzione [6]. Nel dicembre 2023 e nel 2024 la Commissione ha deciso di mantenere tali misure [7].

3. Una delle misure [8] adottate per tutelare gli interessi finanziari dell'UE è la sospensione dei finanziamenti dell'UE a favore dei trust di interesse pubblico ungheresi o di qualsiasi entità mantenuta da tale trust di interesse pubblico. La Commissione e il Consiglio sono preoccupati per la mancanza di trasparenza nella gestione dei fondi dell'UE da parte di tali trust e per il fatto che ad essi non si applicano le norme in materia di appalti pubblici e conflitti di interessi [9].

4. Nel marzo 2023 sei università/istituti di istruzione superiore mantenuti da trust di interesse pubblico ungheresi hanno presentato un ricorso di annullamento [10] alla Corte di giustizia dell'UE (CGUE) contro la pertinente disposizione della decisione di esecuzione del Consiglio. Alcune di queste istituzioni hanno inoltre contestato [11] una dichiarazione congiunta dei commissari competenti e delle comunicazioni della Commissione sullo stesso argomento. Più di recente, nel febbraio 2025, l'Ungheria si è rivolta alla CGUE per contestare la decisione della Commissione del dicembre 2024 di mantenere la sospensione dei finanziamenti dell'UE per i trust di interesse pubblico [12].

5. In tale contesto, nel dicembre 2023 il denunciante ha presentato una richiesta di accesso del pubblico ai documenti [13] di cui alla relazione o al testo principale della proposta della Commissione a norma del regolamento sulla condizionalità. Più specificamente, il denunciante ha chiesto alla Commissione l'accesso del pubblico alla "Richiesta di informazioni", alla "Notifica scritta" e alla "lettera di intenti" della Commissione inviate all'Ungheria. Inoltre, la richiesta di accesso del denunciante riguardava uno studio sui dati relativi agli appalti pubblici ungheresi, "tutti i documenti contenenti informazioni sull'esame di determinati dati relativi alle gare d'appalto" e "le relazioni dei media e dei portatori di interessi", come indicato nella proposta, e i documenti relativi agli audit pertinenti e alle raccomandazioni finanziarie della Commissione.

6. Non avendo ricevuto risposta dalla Commissione, nel febbraio 2024 il denunciante ha chiesto alla Commissione di riesaminare tale rifiuto implicito della sua richiesta (presentando una "domanda di conferma").

7. Nel marzo 2024 la Commissione ha inviato al denunciante una risposta iniziale alla sua richiesta di accesso. La Commissione ha concesso un accesso parziale alla «Richiesta di informazioni», alla «Notifica scritta» e alla «Lettera di intenti». In tal modo, ha invocato eccezioni ai sensi della legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti (regolamento 1049/2001), sostenendo che la divulgazione integrale arrecherebbe pregiudizio alla tutela dei procedimenti giudiziari [14] e al suo processo decisionale [15].

8. Inoltre, la Commissione ha dato pieno accesso allo studio e a sei documenti contenenti informazioni sull'esame di determinati dati relativi agli appalti. La Commissione ha inoltre fornito al denunciante diversi collegamenti ipertestuali alle relazioni pubblicamente disponibili dei media e delle parti interessate. Per quanto riguarda i documenti relativi agli audit e alle raccomandazioni finanziarie, la Commissione ha indicato che sarebbe seguita una risposta separata.

9. Nell'aprile 2024 la Commissione ha archiviato la domanda di conferma del denunciante e ha informato quest'ultimo che avrebbe potuto presentarne una nuova se avesse voluto contestare nel merito la risposta della Commissione del marzo 2024.

10. Insoddisfatto della risposta della Commissione alla loro richiesta di accesso e della sua decisione di archiviare la loro domanda di conferma, il denunciante si è rivolto al Mediatore nell'aprile 2024.

L'indagine

11. La Mediatrice ha avviato un'indagine sul rifiuto della Commissione di concedere il pieno accesso ai documenti richiesti a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001.

12. Durante l'indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato i documenti richiesti e ha esaminato le ulteriori opinioni [16] fornite dalla Commissione. Il gruppo di indagine della Mediatrice ha inoltre incontrato i rappresentanti della Commissione in due occasioni per ottenere ulteriori chiarimenti sul rifiuto della Commissione di concedere il pieno accesso ai documenti richiesti e sulla sua decisione di archiviare la domanda di conferma del denunciante.

13. Il Mediatore ha poi condiviso con il denunciante le ulteriori opinioni della Commissione e la relazione sulle riunioni [17]. Il denunciante ha presentato osservazioni su entrambi i documenti.

Proposta di soluzione del Mediatore e risposta della Commissione

14. Sulla base della sua indagine, la Mediatrice non è stata convinta dall'applicazione delle eccezioni all'accesso del pubblico invocate dalla Commissione per giustificare le sue omissioni nei documenti richiesti.

15. In primo luogo, il Mediatore ha dichiarato che non era immediatamente chiaro in che modo la divulgazione di tutte le informazioni occultate sulla base dell'eccezione per la tutela dei procedimenti giudiziari avrebbe compromesso il principio della parità delle armi e l'integrità dei procedimenti avviati da università/istituti di istruzione superiore mantenuti da trust di interesse pubblico ungheresi. Riteneva che esistesse un nesso pertinente tra i documenti richiesti e tale procedimento. Tuttavia, la Commissione non ha dimostrato in che modo la divulgazione integrale dei documenti richiesti offrirebbe ai ricorrenti nel presente procedimento giudiziario un accesso privilegiato a informazioni interne strettamente connesse agli aspetti giuridici del procedimento [18].

16. Più specificamente, l'esame dei documenti da parte del gruppo di indagine del Mediatore ha rivelato che alcune delle informazioni espunte sono di natura generica e/o fattuale e che i passaggi espunti non contengono opinioni divergenti relative a una questione giuridica contestata dinanzi alla Corte. Inoltre, il fatto che i documenti richiesti siano stati scambiati con le autorità ungheresi, attraverso canali ufficiali e conformemente al regolamento sulla condizionalità, implicava che non si trattava di "documenti puramente interni". [19] Infine, il Mediatore ha osservato che poco dopo aver risposto alla richiesta di accesso del denunciante, la Commissione non era più un convenuto nel presente procedimento giudiziario. 

17. In secondo luogo, il Mediatore non è stato persuaso dagli argomenti della Commissione a giustificare il suo ricorso all’eccezione per la tutela di un processo decisionale in corso. Il Mediatore ha ritenuto che il processo decisionale in questione dovesse essere considerato chiuso in quanto i documenti richiesti si riferiscono alla proposta della Commissione di decisione di esecuzione del Consiglio a norma del regolamento sulla condizionalità, adottata un anno prima della richiesta di accesso del denunciante. Il fatto che la Commissione debba continuare a monitorare le misure in vigore e che potrebbe potenzialmente riaprire la procedura per questioni non ancora trattate non significa che il processo decisionale in relazione alla sua proposta sia in corso ^[20].

18. Inoltre, la Mediatrice ha rilevato che le argomentazioni specifiche della Commissione a sostegno del potenziale rischio per il suo processo decisionale non erano sufficientemente convincenti per concludere che un'ulteriore divulgazione equivarrebbe a una pressione esterna tale da compromettere la capacità della Commissione di applicare il regime di condizionalità o da interferire con le possibilità della Commissione di giustificare il modo in cui utilizza i suoi strumenti per tutelare gli interessi finanziari dell'UE e lo Stato di diritto. Ha concluso che l'eccezione non può essere interpretata in modo così ampio da coprire tutti gli elementi che mostrerebbero la "strategia" della Commissione nel trattare l'applicazione del regolamento sulla condizionalità.

19. Per quanto riguarda l'eventuale esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, il Mediatore ha osservato che, dato il ritardo nell'adozione della risposta della Commissione, il denunciante non era a conoscenza del fatto che la Commissione si sarebbe basata su eccezioni relative alla protezione dei procedimenti giudiziari e di un processo decisionale per giustificare il suo rifiuto di divulgazione che può essere applicato solo in circostanze in cui non vi è alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Di conseguenza, il denunciante non ha avuto la possibilità, nella sua domanda di conferma, di sollevare argomentazioni in merito all'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

20. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha proposto come soluzione ^[21] che la Commissione riesamini la sua applicazione delle eccezioni al fine di dare un più ampio accesso ai documenti in questione e che fornisca una giustificazione dettagliata per eventuali esplosioni rimanenti. Ha inoltre proposto alla Commissione di esaminare le argomentazioni del denunciante in merito all'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, che il denunciante ha presentato nella sua denuncia al Mediatore.

21. Nella sua risposta alla proposta di soluzione del Mediatore ^[22], la Commissione ha chiarito che non è tenuta a effettuare una nuova valutazione annuale delle misure imposte a norma del regolamento sulla condizionalità, contrariamente a quanto indicato nella proposta di soluzione del Mediatore. Ha inoltre informato il Mediatore che la Commissione ha chiesto di partecipare ai procedimenti giudiziari pertinenti in qualità di interveniente e che pertanto continua a sostenere il Consiglio nel contenzioso in corso. La Commissione ha inoltre osservato che la situazione si è evoluta e che nel dicembre 2024 ha adottato una nuova decisione [23] a norma del regolamento sulla condizionalità.

22. La Commissione ha tuttavia preso in considerazione le osservazioni contenute nella proposta di soluzione del Mediatore, nonché il passare del tempo e gli scambi intercorsi con la squadra investigativa del Mediatore. Sebbene la Commissione abbia chiesto di intervenire nei procedimenti giudiziari pertinenti, essa ha riconosciuto che "a causa della pubblicazione della sua decisione del 16 dicembre 2024, l'omissione parziale effettuata in risposta alla richiesta del denunciante non è più pertinente". Pertanto, la Commissione ha effettuato una nuova valutazione della sua posizione sulla richiesta di accesso del pubblico e ha deciso di dare pieno accesso ai documenti in questione.

23. Il denunciante era soddisfatto di tale risultato e non ha presentato ulteriori osservazioni.

Valutazione del Mediatore dopo la proposta di soluzione

24. La Mediatrice accoglie con favore la risposta positiva della Commissione alla sua proposta di soluzione e il pieno accesso concesso, che ritiene abbia risolto la denuncia. Elogia inoltre l'impegno costruttivo della Commissione nel corso dell'indagine.

25. Oltre all'accesso concesso ai documenti richiesti, il denunciante ha contestato il fatto che la Commissione abbia trattato la sua risposta del marzo 2024 come una "risposta iniziale", sebbene avessero presentato una domanda di conferma valida [24]. Essi hanno inoltre criticato il fatto che la risposta della Commissione non menzionasse la possibilità di rivolgersi alla CGUE o al Mediatore per contestare la sua decisione.

26. Durante la riunione con il gruppo di indagine del Mediatore, i rappresentanti della Commissione hanno dichiarato che la Commissione ha fornito al denunciante una risposta iniziale dopo la sua domanda di conferma e che ha pertanto deciso di archiviare la domanda di conferma. I rappresentanti della Commissione hanno inoltre affermato che la Commissione aveva invitato il denunciante a presentare una nuova domanda di conferma se lo desiderava, preservando in tal modo il processo in due fasi previsto dal regolamento (CE) n. 1049/2001 e consentendo al denunciante di presentare le proprie osservazioni su tale risposta.

27. Il regolamento 1049/2001 stabilisce che, qualora un'istituzione non adotti una decisione iniziale entro i termini prescritti, il richiedente può presentare una domanda di conferma. Una volta scaduti i termini per l'adozione di una decisione di conferma, il richiedente può rivolgersi alla CGUE o al Mediatore. Attualmente la Commissione non informa i richiedenti della possibilità di rivolgersi alla CGUE o al Mediatore in tali casi. Essa si limita ad informare i richiedenti che possono presentare una nuova domanda di conferma. La Mediatrice ricorda alla Commissione la sua precedente constatazione [25] secondo cui tale pratica è in contrasto con il regolamento (CE) n. 1049/2001.

28. Il denunciante si è inoltre chiesto se la Commissione avesse individuato tutti i documenti contenenti informazioni sull'"esame di determinati dati relativi alle offerte". Esse hanno affermato di aver ricevuto un elenco di offerte pertinenti solo mentre dalla proposta della Commissione risultava che essa aveva effettuato anche un esame di tali offerte. Inoltre, esse hanno affermato che una delle note a piè di pagina della «lettera di intenti» menzionava un allegato a tale lettera.

29. Nelle sue osservazioni aggiuntive, la Commissione ha confermato che non vi erano documenti aggiuntivi che rientrassero nell'ambito della richiesta del denunciante oltre a quanto già individuato dalla Commissione nella sua risposta.

30. Nelle sue osservazioni al Mediatore, il denunciante non ha più contestato tale posizione. Il Mediatore ritiene pertanto che la questione sia risolta.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

La Commissione europea ha accettato la proposta di soluzione del Mediatore concedendo al denunciante pieno accesso del pubblico ai documenti richiesti.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Teresa Anjinho Mediatore
europeo

Strasburgo, 29/10/2025

[1] Articolo 2 del trattato sull'Unione europea.

[2] Regolamento (UE) 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell'Unione, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] Per ulteriori informazioni, cfr.: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionity-regulation _en.

[4] Proposta di decisione di esecuzione del Consiglio, del 18 settembre 2022, relativa a misure di protezione del bilancio dell'Unione contro le violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Decisione di esecuzione 2022/2506 del Consiglio, del 15 dicembre 2022, relativa a misure di protezione del bilancio dell'Unione contro le violazioni dei principi dello Stato di diritto in Ungheria, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Per ulteriori informazioni, cfr.: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/Stato di diritto-condizionalità-meccanismo/.

[7] Decisione della Commissione, del 13.12.2023, relativa al riesame, su iniziativa della Commissione, del rispetto delle condizioni di cui all'articolo 4 del regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 a seguito della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 del Consiglio, del 15 dicembre 2022, relativa all'Ungheria, disponibile all'indirizzo: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Decisione della Commissione, del 16 dicembre 2024, a norma dell'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2020/2092, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell'Unione, concernente una notifica scritta dell'Ungheria in relazione all'articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 del Consiglio, del 15 dicembre 2022, disponibile all'indirizzo: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Fintantoché non ha affrontato tutte le preoccupazioni relative allo Stato di diritto nell'ambito del regime di condizionalità, l'Ungheria non può nemmeno chiedere esborsi nell'ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

[8] Articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione 2022/2506 del Consiglio.

[9] Considerando 11 della decisione di esecuzione 2022/2506 del Consiglio.

[10] Causa T-115/23, domanda disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Causa T-132/23, ricorso disponibile all'indirizzo:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Causa T-133/23, ricorso disponibile all'indirizzo:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Causa T ‑138/23, domanda disponibile all'indirizzo:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Causa T ‑139/23, domanda disponibile all'indirizzo:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Causa T‑140/23, domanda disponibile all'indirizzo:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] I ricorrenti nelle cause T-132/23, T-133/23, T‑139/23 e T‑140/23.

[12] Causa T-138/25, domanda disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Regolamento 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[15] Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 1049/2001.

[16] Disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Sentenza del 24 gennaio 2024, Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)/Commissione, T-602/22, punto 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; Sentenza del 6 febbraio 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña, SA/Commissione, T ‑485/18, punto 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] Sentenza del 26 luglio 2023, Troy Chemical Company/Commissione, T‑662/21, punto 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] Sentenza del 14 settembre 2022, Pollinis France/Commissione, cause riunite T-371/20 e T-554/20, punti 55-60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, come confermato nella sentenza del 16 gennaio 2025, Commissione/Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Decisione della Commissione, del 16 dicembre 2024, a norma dell'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2020/2092, del 16 dicembre 2020, relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell'Unione, concernente una notifica scritta dell'Ungheria in relazione all'articolo 2, paragrafo 2, della decisione di esecuzione (UE) 2022/2506 del Consiglio, del 15 dicembre 2022, disponibile all'indirizzo: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] A sostegno di tale argomentazione, il denunciante ha fatto riferimento all'indagine strategica OI/2/2022/OAM della Mediatrice in merito al tempo impiegato dalla Commissione europea per trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti, cfr.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Raccomandazione del Mediatore nell'indagine strategica OI/2/2022/OAM, paragrafi 51-53, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.