Fatti all’origine della denuncia

1. Quando le persone che chiedono asilo arrivano nell'UE, gli Stati membri sono tenuti a fornire loro "condizioni di accoglienza". Questi includono cibo, abbigliamento, alloggio, nonché l'accesso all'assistenza sanitaria e all'istruzione per i minori. In linea con la Convenzione di Ginevra del 1951 [1], le condizioni di accoglienza svolgono un ruolo cruciale nel garantire ai rifugiati l'accesso a condizioni di vita dignitose.

2. Negli ultimi anni, sia la società civile che le organizzazioni internazionali hanno espresso preoccupazione per le condizioni di accoglienza nelle strutture di gestione della migrazione a Cipro. Nel 2024 il comitato antitortura del Consiglio d'Europa ha descritto le condizioni di vita in una di queste strutture come "un affronto alla dignità umana [che] può costituire un trattamento inumano e degradante"[2].

3. L'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA) è presente a Cipro, dove fornisce sostegno alle autorità nazionali per migliorare le condizioni di accoglienza in linea con la legislazione dell'UE in materia di asilo.

4. Nel settembre 2023 il denunciante, un giornalista, ha chiesto l'accesso del pubblico [3] ai documenti detenuti dall'EUAA in relazione alla gestione della migrazione e ai centri di accoglienza a Cipro. La richiesta riguardava "tutti i verbali delle riunioni e/o qualsiasi altro documento in possesso dell'EUAA e tutta la corrispondenza (compresi, a titolo esemplificativo ma non esaustivo, relazioni, lettere, e-mail, verbali delle riunioni ed eventuali allegati) scambiata tra i rappresentanti dell'EUAA e i rappresentanti [della Commissione europea] della DG Migrazione e affari interni (HOME) (compresi i funzionari di gabinetto) per quanto riguarda le condizioni di prima accoglienza e di accoglienza presso i centri di accoglienza per la migrazione esistenti e futuri a Cipro, compresi Limnes, il primo centro di accoglienza di Pournara e il centro di accoglienza di Kofinou, o in relazione a tali condizioni o menzionandole". La richiesta riguardava il periodo compreso tra il 1o febbraio 2023 e il 12 settembre 2023.

5. Nel gennaio 2024, poiché l'EUAA non aveva risposto entro il termine stabilito dal regolamento (CE) n. 1049/2001, il denunciante ha chiesto all'EUAA di riesaminare l'accesso implicito rifiutato (presentando una "domanda di conferma").

6. Nella sua risposta, l’EUAA ha individuato 76 documenti che rientrano nell’ambito di applicazione della richiesta di accesso del pubblico, la maggior parte dei quali erano scambi di e-mail che coinvolgevano la Commissione europea, nonché i loro allegati. L’EUAA ha rifiutato l’accesso a tutti i documenti tranne due, ai quali ha fornito un ampio accesso parziale, occultando solo i dati personali. Nel rifiutare l’accesso agli altri 74 documenti, l’EUAA si è basata sulla necessità di tutelare l’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica [4], i dati personali [5] e il suo processo decisionale (sia in corso che ultimato)[6].

7. Insoddisfatta del modo in cui l'EUAA aveva gestito la sua richiesta di accesso e del suo esito, la denunciante si è rivolta al Mediatore nell'aprile 2024.

L'indagine

8. Il Mediatore ha avviato un’indagine sul rifiuto dell’EUAA di divulgare i documenti in questione sulla base della necessità di proteggere la sicurezza pubblica e il suo processo decisionale. L'occultamento dei dati personali non è stato contestato dal denunciante e pertanto non faceva parte dell'indagine.

9. Nel corso dell’indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato i 74 documenti in questione [7], che consistevano in:

i. nove scambi di posta elettronica EUAA/Commissione sulla ricezione;

ii. due scambi EUAA/Commissione in occasione di una visita della Commissione;

iii. altre tre comunicazioni via e-mail;

iv. 27 e-mail ricevute dalla Commissione;

v. 33 e-mail inviate alla Commissione

10. Il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre esaminato le osservazioni dei terzi, che l’EUAA aveva consultato in merito alla richiesta di accesso. Inoltre, nel corso dell’indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta dell’EUAA sulla denuncia.

Argomenti presentati al Mediatore

11. Il denunciante ha sostenuto che l'EUAA aveva applicato le eccezioni all'accesso del pubblico in modo troppo ampio e non aveva dimostrato i rischi che la divulgazione (parziale) avrebbe comportato per gli interessi protetti invocati. Per quanto riguarda la tutela del processo decisionale, il denunciante ha inoltre ritenuto che vi fosse un interesse pubblico prevalente a divulgare i documenti, in particolare la necessità di garantire la trasparenza delle attività di gestione della migrazione finanziate dall'UE a Cipro. Ha affermato che ciò è avvenuto in particolare a causa delle accuse di violazioni dei diritti in tali strutture e alla luce della cooperazione di Cipro con la Grecia in materia, che, a suo avviso, ha sollevato ulteriori preoccupazioni per quanto riguarda potenziali questioni relative ai diritti fondamentali e ha chiesto una trasparenza ancora maggiore nei confronti dei cittadini dell'UE. Infine, il denunciante ha sostenuto che l'EUAA non aveva fornito un accesso parziale ai documenti per motivi prevalentemente amministrativi, con un tale esercizio che avrebbe comportato un onere amministrativo eccessivo.

12. L’EUAA ha sostenuto che non era possibile concedere l’accesso del pubblico ai documenti controversi senza compromettere la tutela della pubblica sicurezza e il suo processo decisionale. In particolare, per quanto riguarda la sicurezza pubblica, l’EUAA ha spiegato che 12 dei documenti in questione contenevano informazioni non pubbliche sulle caratteristiche di un centro di accoglienza, comprese informazioni provenienti da terzi. La loro divulgazione costituirebbe un rischio per la sicurezza fisica e metterebbe a rischio la cooperazione tra l’EUAA e tali terzi, il che a sua volta ostacolerebbe gravemente le attività dell’EUAA a Cipro. Per quanto riguarda il suo processo decisionale, l’EUAA ha spiegato che tutti i 74 documenti contenevano informazioni e scambi di natura preliminare e che, a seguito delle consultazioni da essa svolte con terzi, era emerso che, se l’Agenzia avesse divulgato tali scambi informali, vi sarebbe stato un serio rischio che il personale dei terzi interessati cessasse di esprimere il proprio parere nei confronti dell’EUAA. Ciò ridurrebbe il flusso di informazioni verso l’EUAA e avrebbe un grave effetto negativo sul funzionamento dell’EUAA nel suo complesso.

13.  L’EUAA ha riconosciuto l’esistenza di un interesse pubblico generale per le questioni relative ai diritti fondamentali, alla gestione della migrazione e all’accoglienza. Tuttavia, ha sottolineato che ciò non significa che vi sia un interesse pubblico prevalente automatico alla divulgazione di tutti i documenti relativi a tali questioni. In questo caso, l’EUAA ha osservato che non tutti i documenti individuati affrontavano direttamente tali questioni. L'Agenzia ha inoltre ritenuto che la denunciante non avesse sufficientemente suffragato le sue argomentazioni in merito alla natura imperativa dell'interesse pubblico in questione. Essa ha concluso che, dato che i documenti controversi non erano di natura definitiva, la loro divulgazione non sembrava servire un interesse pubblico particolarmente evidente.

14. Per quanto riguarda l’accesso parziale, l’EUAA ha sostenuto che, anche nello scenario teorico in cui potrebbe essere fornito un accesso molto limitato, i documenti sarebbero resi privi di significato a causa della quantità di opuscoli necessari. Nella sua risposta alla denuncia, l’EUAA ha aggiunto che la (s)proporzionalità dell’onere amministrativo derivante dalla divulgazione parziale in tali casi dovrebbe essere valutata alla luce delle risorse relativamente limitate di cui dispongono le agenzie dell’UE.

15. Infine, l’EUAA si è scusata con la denunciante per il ritardo nel trattamento della sua richiesta di accesso. 

Proposta del Mediatore per una soluzione

16. Sulla base dell’ispezione dei documenti, il Mediatore non era convinto che le due eccezioni all’accesso del pubblico invocate dall’EUAA riguardassero la totalità dei documenti in questione. Pertanto, ha ritenuto che l’EUAA dovesse concedere un ampio accesso del pubblico a tali documenti.

17. Più precisamente, per quanto riguarda la tutela della pubblica sicurezza, il Mediatore ha ritenuto che, ad eccezione di un documento [8], la maggior parte delle informazioni contenute nei documenti apparissero sia di natura generica che, in larga misura, già disponibili al pubblico, molto spesso sul sito web dell’EUAA stessa. Non era quindi chiaro in che modo la divulgazione di tali documenti potesse rappresentare un rischio per la sicurezza pubblica.

18. Per quanto riguarda la tutela del processo decisionale, il Mediatore ha ricordato che il carattere preliminare di un documento in quanto tale non è sufficiente a giustificare la sua mancata divulgazione. Piuttosto, qualsiasi diniego di accesso del pubblico deve basarsi sul contenuto specifico di tale documento. Analogamente, il carattere non definitivo di un documento non esclude neppure l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

19. Il Mediatore ha ribadito la sua osservazione secondo cui alcuni dei documenti in questione nel caso di specie contenevano elementi ai quali l’EUAA aveva già concesso l’accesso del pubblico in vari modi. Più in generale, la maggior parte delle informazioni contenute nei documenti sembrava essere di natura generica, nota al pubblico e/o probabilmente obsoleta. Il Mediatore ha quindi ritenuto non plausibile l'argomento secondo cui i membri del personale cesserebbero di avere tali scambi se sapessero che potrebbero essere divulgati. Pertanto, non era chiaro in che modo la divulgazione della stragrande maggioranza di tali documenti potesse compromettere gravemente il processo decisionale dell’EUAA.

20. Infine, il Mediatore non ha convenuto sul fatto che le argomentazioni del denunciante a favore di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione fossero troppo generiche. Sottolineando le conclusioni del comitato anti-tortura del Consiglio d'Europa, il carattere assoluto del divieto di trattamenti inumani e degradanti, la difficoltà della società civile di monitorare la situazione nelle strutture cipriote e - ultimo ma non meno importante - il fatto che tali strutture ricevano finanziamenti dell'UE, il Mediatore ha ritenuto che tutto ciò suggerisse l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di tutti i documenti o parti di essi non coperti dall'eccezione in materia di pubblica sicurezza.

21. Sulla base di tutto ciò, il Mediatore ha proposto, come soluzione [9], che l’EUAA riesamini la sua decisione in merito a tale richiesta di accesso del pubblico, al fine di aumentare in modo significativo l’accesso del pubblico ai documenti in questione.

Risposta dell’EUAA e valutazione del Mediatore dopo la proposta di soluzione

22. Nella sua risposta [10], l’EUAA ha accettato di concedere al denunciante un accesso molto ampio a 64 dei 74 documenti, occultando solo dati personali e, in un documento, informazioni limitate a tutela dell’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica.

23. Il denunciante era soddisfatto di tale risultato e non ha presentato ulteriori osservazioni.

24. La Mediatrice accoglie con favore la risposta positiva dell'EUAA alla sua proposta di soluzione e l'ampio accesso concesso, che ritiene abbia risolto la denuncia. La Mediatrice apprezza l’impegno costruttivo dell’EUAA nel corso dell’indagine.

25. Alla luce di quanto precede, il Mediatore archivia il caso.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

L'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo ha accettato la proposta di soluzione del Mediatore concedendo al denunciante un ampio accesso del pubblico ai documenti in questione.

Il denunciante e l'EUAA saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 21/02/2025

[1] Disponibile all'indirizzo: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Relazione al governo di Cipro sulla visita a Cipro effettuata dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti dal 9 al 17 maggio 2023, punto 209, disponibile all'indirizzo: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] A norma dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[5] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] A norma dell'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[7] Durante l’ispezione e a seguito di una richiesta di chiarimenti da parte della squadra investigativa del Mediatore, l’EUAA ha individuato 14 documenti aggiuntivi. L’EUAA ha proposto di contattare il denunciante in merito a tali documenti e di valutarli nell’ambito di una nuova richiesta di accesso. I 14 documenti aggiuntivi non rientrano quindi nell'ambito della presente indagine.

[8] Documento 56, che conteneva una mappa dettagliata del layout del campo.

[9] Proposta di soluzione disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Risposta alla soluzione disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; rettifica disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730