# Decisione sul modo in cui il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea gestiscono le richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi (OI/4/2023/MIK)
- Autore: Mediatore Europeo
- Data: 2025-08-20T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/it/196680)
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> L'indagine di propria iniziativa riguardava il modo in cui il Parlamento europeo, il Consiglio dell'UE e la Commissione europea gestiscono le richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi. Secondo la Corte di giustizia, "un accesso più ampio" deve essere concesso ai documenti legislativi dell'UE e le eventuali eccezioni ad essi devono essere interpretate "a maggior rigore" come "la possibilità per i cittadini di controllare ed essere informati di tutte le informazioni che costituiscono la base dell'azione legislativa dell'UE è una condizione preliminare per l'esercizio effettivo dei loro diritti democratici". Sebbene la Mediatrice abbia costantemente chiesto maggiore trasparenza nel processo legislativo dell'UE, continua a ricevere denunce in merito al rifiuto di accesso del pubblico ai documenti legislativi e al tempo necessario alle istituzioni per divulgare tali documenti.
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> Tale indagine ha quindi esaminato, da un punto di vista più sistemico, se le istituzioni diano piena attuazione al principio di trasparenza legislativa sancito dai trattati dell'UE, alla legislazione dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti (regolamento 1049/2001), al corpus chiaro della giurisprudenza dell'UE e alle raccomandazioni del Mediatore al riguardo. In tale contesto, la Mediatrice ha esaminato le risposte delle istituzioni alle richieste di accesso del pubblico relative a tre atti legislativi adottati di recente.
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> La Mediatrice ha rilevato che il Parlamento ha ricevuto troppe poche richieste di accesso del pubblico nell'ambito della presente indagine per poter trarre conclusioni sulla sua pratica.
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> Per quanto riguarda il Consiglio e la Commissione, dall'indagine è emerso che, al momento della presentazione delle richieste, le due istituzioni hanno divulgato una grande quantità di documenti legislativi. Tuttavia, in molti casi, hanno continuato ad applicare le eccezioni di cui al regolamento n. 1049/2001 in modo troppo ampio, ossia in modo non coerente con la giurisprudenza dell'Unione. Il Mediatore ritiene che ciò sia profondamente preoccupante in un'Unione basata sullo Stato di diritto. In particolare, esse non forniscono prove concrete dei rischi reali che la divulgazione dei documenti legislativi richiesti comporterebbe.
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> Il Mediatore ha inoltre rilevato che la Commissione continua a registrare notevoli ritardi nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico, comprese quelle relative ai documenti legislativi. Il Mediatore ha già pubblicato una relazione speciale al Parlamento europeo in relazione ai ritardi subiti dalla Commissione nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico e sottolinea le gravi conseguenze di tali ritardi per quanto riguarda i documenti legislativi.
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> La Mediatrice ha chiuso l'indagine esponendo le sue conclusioni e ribadendo la sua posizione secondo cui le istituzioni devono dare piena attuazione alla giurisprudenza dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti legislativi. Per aiutare le istituzioni a migliorare le loro prassi al riguardo, il Mediatore ha formulato una serie di suggerimenti.
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Contesto: Trasparenza legislativa nell'UE
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**1.** L'accesso tempestivo del pubblico ai documenti legislativi è essenziale affinché i cittadini possano esercitare il loro diritto, sancito dal trattato, di partecipare alla vita democratica dell'UE[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} esaminando tutte le informazioni alla base di un atto legislativo.[^\[2\]^](#_ftn2){#_ftnref2} La trasparenza legislativa consente inoltre al pubblico di chiedere ai legislatori dell'UE di rendere conto delle loro azioni.
**2.** Il principio della trasparenza legislativa è sancito dai trattati dell'UE[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3} e si riflette nella legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti (regolamento 1049/2001)[\[4\],](#_ftn4){#_ftnref4} che stabilisce che i "documenti*legislativi"* devono essere direttamente accessibili al pubblico, a meno che la loro divulgazione non pregiudichi uno o più interessi pubblici o privati esplicitamente tutelati[\[5\].](#_ftn5){#_ftnref5}
**3.** Secondo il regolamento 1049/2001 e la giurisprudenza consolidata, i "documenti*legislativi"* sono documenti redatti dalle istituzioni dell'UE o ricevuti da terzi nel corso delle procedure di adozione di atti legislativi e, ancor più in generale, atti giuridicamente vincolanti per gli Stati membri dell'UE o negli stessi.[\[6\]](#_ftn6){#_ftnref6} La giurisprudenza dell'UE ha stabilito che *i "documenti legislativi"* costituiscono non solo i documenti redatti o ricevuti dalle istituzioni dell'UE dopo l'adozione di una proposta legislativa, ma anche i documenti redatti o ricevuti dalla Commissione europea,*in qualità di "attore chiave nel processo legislativo"* [\[7\],](#_ftn7){#_ftnref7} nel contesto dell'elaborazione di una proposta legislativa[\[8\].](#_ftn8){#_ftnref8}
**4.** Il regolamento (CE) n. 1049/2001 stabilisce che le richieste di accesso del pubblico dovrebbero essere trattate "con*sollecitudine".* Esiste un termine di 15 giorni lavorativi per la decisione di un'istituzione, sia sulla domanda di accesso iniziale che sulle successive domande di riesame (\<\<domande di conferma\>\>), qualora l'istituzione abbia inizialmente rifiutato l'accesso (integrale). Ogni termine può essere prorogato in "casi*eccezionali"* di altri 15 giorni lavorativi, il che significa che le istituzioni dell'UE sono tenute a prendere una decisione, nella fase iniziale e nella fase di conferma, entro un massimo di 30 giorni lavorativi.
**5.** Sebbene il regolamento 1049/2001 stabilisca un elenco esaustivo di eccezioni al diritto di accesso del pubblico ai documenti, tali eccezioni devono essere interpretate e applicate restrittivamente.[\[9\]](#_ftn9){#_ftnref9} L'accesso del pubblico può essere rifiutato solo nei casi in cui la divulgazione dei documenti comporterebbe un rischio ragionevolmente prevedibile, effettivo e specifico per gli interessi esplicitamente tutelati dal regolamento 1049/2001[\[10\].](#_ftn10){#_ftnref10}
**6.** Per i documenti legislativi, tali eccezioni devono essere interpretate "a*maggior rigore"* [\[11\]](#_ftn11){#_ftnref11} per garantire il massimo livello di trasparenza di tali documenti. A meno che non possano essere dimostrate prove concrete, concrete e specifiche[\[12\]](#_ftn12){#_ftnref12} di circostanze eccezionali, le istituzioni dell'UE sono giuridicamente tenute a divulgare tempestivamente i documenti legislativi richiesti.
**7.** Inoltre, per quanto riguarda alcune delle eccezioni all'accesso del pubblico - come la necessità di proteggere un processo decisionale in corso, la consulenza legale o gli interessi commerciali - laddove vi sia un forte interesse pubblico alla divulgazione, ciò può prevalere sulle eccezioni[\[13\].](#_ftn13){#_ftnref13}
L'indagine di propria iniziativa
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**8.** Il Mediatore ha costantemente chiesto una maggiore trasparenza del processo legislativo dell'UE. Continua a ricevere denunce riguardanti il rifiuto di concedere l'accesso del pubblico ai documenti legislativi e il tempo necessario per divulgarli. In molti di questi casi, il Mediatore ha riscontrato casi di cattiva amministrazione o ha criticato le istituzioni per il tempo impiegato a trattare le richieste e per il modo in cui hanno applicato le eccezioni all'accesso del pubblico[\[14\].](#_ftn14){#_ftnref14}
**9.**In tale contesto, il Mediatore ha avviato questa indagine di propria iniziativa per esaminare, da un punto di vista sistemico, le pratiche delle tre istituzioni nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi. In particolare, il Mediatore ha cercato di esaminare se le istituzioni diano piena attuazione all'ampia giurisprudenza dell'UE sul regolamento (CE) n. 1049/2001, secondo la quale i documenti legislativi beneficiano dei più elevati standard di trasparenza.
**10.**Come primo passo, il Mediatore ha chiesto al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione di fornire informazioni in merito alle loro risposte alle richieste di accesso del pubblico riguardanti l'adozione dei tre atti legislativi seguenti:
* la legge sui mercati digitali[\[15\];](#_ftn15){#_ftnref15}
* la revisione della direttiva sul sistema di scambio di quote di emissione[\[16\];](#_ftn16){#_ftnref16} e
* Direttiva sul salario minimo.[\[17\]](#_ftn17){#_ftnref17}
**11.**Il Mediatore ha scelto questi tre atti legislativi in quanto riguardavano questioni importanti che suscitavano un notevole interesse pubblico tra le diverse categorie di portatori di interessi in relazione alle nuove tecnologie, all'azione per il clima e alle disuguaglianze sociali ed economiche.
**12.** Il Parlamento ha informato il Mediatore[\[18\]](#_ftn18){#_ftnref18} di aver ricevuto solo cinque richieste di accesso del pubblico che rientrano nell'ambito dell'indagine.[\[19\]](#_ftn19){#_ftnref19} Il Mediatore ha ritenuto che questo basso numero di richieste non sia rappresentativo e pertanto non ha proseguito la sua indagine sulle pratiche del Parlamento.
**13.** Sulla base delle informazioni fornite dal Consiglio[\[20\]](#_ftn20){#_ftnref20} e dalla Commissione[\[21\],](#_ftn21){#_ftnref21} il Mediatore ha cercato di esaminare un campione delle loro risposte alle richieste di accesso del pubblico. In alcuni fascicoli riguardanti la Commissione, il gruppo di indagine del Mediatore ha anche esaminato i documenti che la Commissione ha identificato come rientranti nell'ambito di applicazione delle richieste.
Risposte alle richieste esaminate dal Mediatore
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### Informazioni generali
**14.** Il Consiglio ha individuato 101 richieste iniziali di accesso del pubblico ai documenti legislativi e tre domande di conferma pertinenti per la presente indagine. Ha inoltre fornito informazioni sul numero di documenti che ha divulgato (in tutto o in parte) o che ha rifiutato di divulgare. Tali informazioni dimostrano che il Consiglio ha divulgato integralmente documenti legislativi in risposta alla maggior parte delle richieste di accesso del pubblico[\[22\].](#_ftn22){#_ftnref22}
**15.** Il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato un campione di risposte iniziali fornite dal Consiglio (47 risposte), come spiegato nel grafico seguente. Tutte e tre le \<\<decisioni di conferma\>\> emesse dal Consiglio erano già state esaminate dal Mediatore nell'ambito di precedenti indagini basate su denunce, per cui non sono state esaminate nuovamente nell'ambito di tale indagine[\[23\].](#_ftn23){#_ftnref23}
**16.**La Commissione ha individuato 58 risposte iniziali e cinque decisioni di conferma pertinenti ai fini della presente indagine.
**17.**Nella maggior parte dei casi, come illustrato nel grafico seguente, la Commissione ha concesso un accesso parziale ai documenti legislativi richiesti, vale a dire solo ad alcuni dei documenti richiesti, o l'accesso a parti di (alcuni) documenti.
**18.**Il gruppo di indagine del Mediatore ha esaminato tutte le 58 risposte iniziali e le cinque decisioni di conferma fornite dalla Commissione. Il gruppo incaricato dell'inchiesta ha inoltre ispezionato documenti che rientravano nell'ambito di diverse richieste.
### Tempo necessario per rispondere alle richieste
**19.**In base ai dati forniti, il Consiglio è stato in media in grado di rispettare il termine legale di 15 giorni lavorativi per trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi che rientrano nell'ambito della presente indagine.
**20.**Secondo i dati ricavati dalle risposte fornite dalla Commissione, quest'ultima ha subito ritardi nel trattamento di oltre la metà delle richieste controverse. Nella fase iniziale, in nove casi, si è verificato un ritardo - dopo la scadenza del termine prorogato - inferiore a 15 giorni lavorativi. In sette casi, si è verificato un ritardo di 15-30 giorni lavorativi. In otto casi, si è verificato un ritardo di 30-45 giorni lavorativi. In tre casi, si è verificato un ritardo molto più significativo di circa 60, 90 e 120 giorni lavorativi. Nella fase di conferma, la Commissione ha subito ritardi altrettanto significativi.
### Eccezioni all'accesso del pubblico invocate dal Consiglio e dalla Commissione
**21.** Nel rifiutare l'accesso (pieno) del pubblico, il Consiglio ha invocato la necessità di proteggere i) i processi decisionali in corso[\[24\];](#_ftn24){#_ftnref24} e ii) consulenza legale e procedimenti giudiziari[\[25\].](#_ftn25){#_ftnref25}
**22.** La Commissione ha invocato la necessità di tutelare i) i processi decisionali in corso; ii) interessi commerciali[\[26\];](#_ftn26){#_ftnref26} e iii) dati personali.[\[27\]](#_ftn27){#_ftnref27} In alcuni casi la Commissione ha anche invocato altre eccezioni.
**23.** Il grafico che segue mostra le eccezioni all'accesso del pubblico invocate dal Consiglio e dalla Commissione nelle risposte iniziali e nelle decisioni di conferma esaminate nel contesto della presente indagine[\[28\].](#_ftn28){#_ftnref28}
**24.**Il Consiglio e la Commissione non hanno individuato un interesse pubblico prevalente alla divulgazione in nessuno dei casi.
### Argomenti del Consiglio
**25.** Il Consiglio ha invocato l'eccezione relativa alla tutela di un **processo decisionale in corso** in 32 casi.I documenti richiesti in tali casi riguardavano le domande e le osservazioni degli Stati membri sulle proposte legislative, i pareri del suo servizio giuridico e i lavori dei suoi organi preparatori o i negoziati tra il Consiglio e il Parlamento.
**26.**Il Consiglio ha sostenuto, in sostanza, che:
* i documenti richiesti contengono posizioni preliminari e interne;
* le questioni affrontate in tali documenti erano complesse e controverse;
* la divulgazione di tali documenti potrebbe esporre il suo personale e i suoi membri a pressioni esterne;
* la divulgazione di tali documenti potrebbe ridurre le possibilità di raggiungere accordi in seno al Consiglio e con il Parlamento sulle proposte legislative in questione.
**27.** In 14 casi il Consiglio ha invocato l'eccezione legale relativa alla tutela della **consulenza legale**per rifiutare l'accesso del pubblico ai pareri del suo servizio giuridico.
**28.**Ha sostenuto che tale parere era rivolto ai membri del Consiglio e che la sua divulgazione avrebbe sottoposto i membri del suo servizio giuridico a pressioni esterne, compromettendo in tal modo la capacità del Consiglio di ottenere in futuro una consulenza giuridica franca, obiettiva e completa. Il Consiglio ha inoltre sostenuto che la divulgazione di pareri giuridici comprometterebbe la capacità del suo servizio giuridico di difendere gli atti del Consiglio dinanzi agli organi giurisdizionali dell'UE.
### Argomenti della Commissione
**29.** La Commissione si è basata sull'eccezione relativa alla tutela di un **processo decisionale in corso**in 15 casi per rifiutare l'accesso del pubblico ai registri degli scambi con i rappresentanti di interessi e gli Stati membri, nonché ad altri documenti redatti dai servizi della Commissione nella preparazione di una proposta legislativa o durante la procedura legislativa.
**30.**Nel negare l'accesso, la Commissione ha sostenuto, in sostanza, che:
* i documenti richiesti contengono pareri preliminari, elaborati per uso interno, e il loro contenuto potrebbe ancora cambiare;
* la Commissione ha bisogno di uno spazio per riflettere su tutte le opzioni possibili e la divulgazione dei documenti potrebbe dissuadere il suo personale dall'esprimere francamente le proprie opinioni in futuro;
* il pubblico interpreterebbe erroneamente le opinioni preliminari contenute nei documenti presentati in una fase iniziale del processo decisionale e la divulgazione anticipata potrebbe portare a speculazioni;
* la divulgazione dei documenti richiesti esporrebbe la Commissione a pressioni esterne;
* le proposte legislative cui i documenti si riferivano erano estremamente sensibili.
**31.**In alcuni casi, la Commissione ha applicato tale eccezione senza fornire alcuna giustificazione se non che la pertinente procedura decisionale era in corso.
**32.** La Commissione si è inoltre basata sull'eccezione relativa alla tutela degli **interessi commerciali** per rifiutare l'accesso del pubblico agli scambi e alle comunicazioni di terzi (spesso grandi società tecnologiche) che fanno pressioni per modificare il progetto di legge sui mercati digitali.
**33.** In questi casi, la Commissione ha sostenuto che i documenti richiesti "contenevano*informazioni relative alle strategie commerciali, alla situazione concorrenziale sul mercato e ad altri interessi commerciali delle imprese, compresa la proprietà intellettuale"* o "informazioni*strategiche... sul funzionamento e lo sviluppo delle loro attività".* Inoltre, la Commissione ha sostenuto che le informazioni non sono di dominio pubblico e sono note solo a un numero limitato di persone. In alcuni casi, la Commissione ha inoltre affermato che i documenti richiesti contengono le "*opinioni* " e le "*posizioni*" di terzi.
**34.** La Commissione ha inoltre invocato l'eccezione relativa alla tutela della **consulenza legale** in tre casi per rifiutare l'accesso a documenti contenenti la consulenza del suo servizio giuridico. Ha sostenuto che la divulgazione dei documenti pertinenti rivelerebbe "valutazioni*giuridiche di natura preliminare destinate a discussioni interne* \[...\]", compromettendo in tal modo l'interesse della Commissione a "richiedere*consulenza legale e ricevere una consulenza franca, obiettiva e completa".* La Commissione ha inoltre fatto riferimento al rischio di contenzioso relativo alla base giuridica della legge sui mercati digitali.
**35.**In alcuni casi, la Commissione ha invocato altre eccezioni, come la tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali.
Valutazione del Mediatore
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**36.**Il Mediatore ha esaminato (A) il tempo impiegato dal Consiglio e dalla Commissione per rispondere alle richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi, (B) se le istituzioni abbiano tenuto conto, nelle loro valutazioni, della natura legislativa dei documenti, (C) il modo in cui il Consiglio e la Commissione hanno applicato le eccezioni all'accesso del pubblico e (D) se abbiano valutato l'esistenza di un interesse pubblico prevalente, se del caso.
### A. Tempo impiegato per rispondere alle richieste di accesso ai documenti legislativi
**37.**Il Mediatore si compiace del fatto che il Consiglio, in generale, abbia rispettato i termini statutari per rispondere alle richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi.
**38.**Il Mediatore è preoccupato per i ritardi che la Commissione ha subito nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico. Dall'ispezione dei documenti è emerso che la Commissione ha rispettato i termini di legge per trattare le richieste di accesso del pubblico solo in circa la metà dei casi esaminati nel contesto della presente indagine. Nell'altra metà, la risposta della Commissione è stata ritardata, con un ritardo significativo di oltre 30 giorni lavorativi nel 40% dei casi ritardati.
**39.** È fondamentale fornire tempestivamente l'accesso ai documenti legislativi, in quanto ciò consente al pubblico di comprendere le scelte effettuate dalle istituzioni dell'UE *durante* il processo legislativo e di cercare di influenzare tali scelte[\[29\].](#_ftn29){#_ftnref29}
**40.** Pertanto, nel trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi, le istituzioni dell'UE devono rispettare i termini di legge, il loro dovere di trattare le richieste "prontamente"e il loro dovere di fornire l'accesso del pubblico "in*tempo utile"*per consentire ai richiedenti di partecipare al processo legislativo.
**41.** Il Mediatore ha già rilevato in una precedente indagine che i ritardi sistemici e significativi nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico costituiscono una cattiva amministrazione e ha esortato la Commissione a migliorare il modo in cui gestisce le richieste di accesso del pubblico in via prioritaria[\[30\].](#_ftn30){#_ftnref30}
### B. Tenendo conto della natura legislativa dei documenti richiesti
**42.**Nelle risposte ispezionate alle richieste di accesso ai documenti, né il Consiglio né la Commissione hanno dichiarato esplicitamente che i documenti richiesti sono di natura legislativa. In quanto tali, non è chiaro in quale misura le istituzioni abbiano tenuto conto, nelle loro valutazioni, del fatto che i documenti sono \<\<documenti legislativi\>\>, ai quali si applica il più elevato livello di trasparenza.
**43.** Nelle loro risposte che negano l'accesso, entrambe le istituzioni fanno generalmente riferimento alle eccezioni all'accesso del pubblico di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001 senza considerare la giurisprudenza secondo cui **tali** **eccezioni devono essere interpretate e applicate in modo restrittivo e, per quanto riguarda i documenti *legislativi,* "tanto*più rigorosamente".***
**44.** Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 e della relativa giurisprudenza, le istituzioni dell'UE, nel valutare le richieste di accesso del pubblico ai documenti, devono tenere conto della natura legislativa dei documenti richiesti e, in caso affermativo, applicare il più elevato livello di trasparenza. Sulla base delle risposte ispezionate del Consiglio e della Commissione non è chiaro se le due istituzioni lo facciano. Secondo il Mediatore, le risposte delle istituzioni dovrebbero indicare esplicitamente se i documenti richiesti sono "documenti*legislativi".* Ciò rassicurerebbe i richiedenti che le istituzioni hanno tenuto conto della natura dei documenti richiesti. Potrebbe inoltre rendere le istituzioni più consapevoli e sensibili al loro dovere di attuare i più elevati standard di trasparenza e interpretare le eccezioni all'accesso del pubblico in modo particolarmente rigoroso quando si tratta di documenti legislativi. Di seguito il Mediatore formulerà un corrispondente suggerimento di miglioramento.
### C. Applicazione delle eccezioni all'accesso del pubblico ai documenti legislativi
**45.**Nel complesso, il Consiglio e la Commissione hanno divulgato un gran numero di documenti legislativi. Inoltre, invocando talune eccezioni all'accesso del pubblico, la Commissione ha occultato solo informazioni limitate, concedendo in tal modo un ampio accesso del pubblico ai documenti richiesti. In particolare, invocando la protezione dei dati personali, la Commissione ha occultato, in linea di principio, solo i dati personali del suo personale, mentre i ricorrenti non hanno manifestato alcun interesse per tali dati.
**46.**Tuttavia, tale indagine ha anche individuato gravi problemi nel modo in cui il Consiglio e la Commissione applicano determinate eccezioni per rifiutare l'accesso del pubblico ai documenti legislativi, che sono riassunte di seguito. Una valutazione più dettagliata delle modalità di applicazione di tali eccezioni da parte del Consiglio e della Commissione figura nell'allegato.
#### 1. Mancanza di prove concrete del rischio
**47.**Nella maggior parte delle risposte ispezionate che negano l'accesso del pubblico al fine di proteggere i processi decisionali in corso e la consulenza legale, sia il Consiglio che la Commissione invocano rischi generici che, a loro avviso, deriverebbero dalla divulgazione dei documenti in questione. Ad esempio, entrambe le istituzioni fanno riferimento a:
* sfide nel raggiungimento di un accordo politico sulle proposte legislative all'interno delle istituzioni dell'UE e tra gli Stati membri;
* "pressione esterna" esercitata sulle istituzioni;
* la necessità di mantenere uno spazio interno di riflessione;
* potenziali malintesi pubblici che i documenti divulgati potrebbero causare; e/o
* la sensibilità delle proposte legislative in questione,
* sfide nell'ottenere una consulenza giuridica obiettiva, in futuro, su proposte legislative che sollevano questioni giuridiche.
**48.** I rischi generici invocati costituiscono elementi standard di qualsiasi processo legislativo democratico e i giudici dell'UE hanno regolarmente respinto tali argomenti in circostanze analoghe[\[31\].](#_ftn31){#_ftnref31} In quanto tali, non possono di per sé giustificare la mancata divulgazione, a maggior ragione quando i documenti in questione sono di natura legislativa. Se un'istituzione dell'UE non è in grado di fornire alcuna prova concreta di un rischio specifico, effettivo e ragionevolmente prevedibile per gli interessi tutelati dall'eccezione o dalle eccezioni invocate, i documenti richiesti devono essere divulgati.
**49.** L'omissione da parte del Consiglio e della Commissione di fornire esempi specifici e prove concrete del rischio di divulgazione, piuttosto che semplici argomentazioni generiche, quando si tratta di alcune categorie di documenti legislativi relativi ai processi decisionali in corso è in contrasto con la giurisprudenza applicabile, secondo la quale le istituzioni dell'UE devono effettuare una valutazione specifica e individuale dei documenti richiesti[\[32\].](#_ftn32){#_ftnref32}
#### 2. Applicazione troppo ampia dell'eccezione relativa agli interessi commerciali
**50.**La Commissione ha ricevuto un numero considerevole di comunicazioni da terzi interessati, come le grandi imprese tecnologiche, nella preparazione della sua proposta di legge sui mercati digitali. L'indagine della Mediatrice ha dimostrato che la Commissione ha spesso rifiutato l'accesso a tali comunicazioni, invocando l'eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali.
**51.**Il Mediatore ritiene che il "lobbismo", ossia il coinvolgimento dei rappresentanti di interessi, sia parte integrante del processo legislativo. Tuttavia, affinché tutti i rappresentanti di interessi siano in grado di scambiare opinioni informate durante il processo legislativo in corso, è fondamentale che vi siano, per quanto possibile, condizioni di parità in termini di accesso alle informazioni. Il Mediatore ritiene pertanto che la divulgazione delle comunicazioni di terzi consentirebbe al pubblico - compresi i rappresentanti di interessi, ma anche il pubblico in generale e i giornalisti - di partecipare in modo più efficace e su un piano di parità al processo legislativo, migliorando in tal modo la qualità e la legittimità di tale processo.
**52.** In quanto tali, solo in circostanze veramente eccezionali le istituzioni dovrebbero rifiutare l'accesso del pubblico alle comunicazioni di terzi nel contesto delle procedure legislative in corso invocando l'eccezione per la tutela degli interessi commerciali.Non possono applicare tale eccezione a tutti i documenti presentati da entità commerciali. Piuttosto, l'eccezione dovrebbe essere applicata solo quando la divulgazione di un documento potrebbe rivelare proprietà intellettuale, segreti aziendali o informazioni finanziarie realmente sensibili.
**53.**La prassi della Commissione al riguardo non sembra coerente. In alcuni casi esaminati nel contesto della presente inchiesta, gli opuscoli erano limitati e sembravano giustificati per proteggere i segreti commerciali delle società. Tuttavia, in altri casi, la Commissione ha rifiutato l'accesso del pubblico a interi documenti in cui le società hanno espresso il loro parere sul progetto di legge sui mercati digitali e ha persino proposto modifiche specifiche. Non risultava che tali documenti contenessero strategie commerciali, know-how o altri segreti commerciali meritevoli di tutela in forza dell'eccezione invocata dalla Commissione.
**54.** Secondo il Mediatore, le istituzioni dovrebbero garantire che, in futuro, i terzi che presentano osservazioni alle istituzioni nell'ambito delle loro attività di lobbying relative a fascicoli legislativi specifici **siano consapevoli del fatto che tali osservazioni devono, in linea di principio, essere divulgate al pubblico su richiesta.** Le istituzioni potrebbero chiedere in modo proattivo ai terzi interessati di indicare chiaramente nelle loro comunicazioni informazioni commercialmente sensibili e di spiegarne le ragioni. Tale approccio consentirebbe alle istituzioni di ridurre la necessità di avviare consultazioni con terzi in caso di successive richieste di accesso del pubblico, accelerando in tal modo le cose, e di sapere, nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico, se i documenti richiesti contengono informazioni commercialmente sensibili. Di seguito il Mediatore formulerà un corrispondente suggerimento di miglioramento.
### D. Valutazione dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente
**55.** Nel caso di alcune delle eccezioni all'accesso del pubblico[\[33\],](#_ftn33){#_ftnref33} anche se applicabili, le istituzioni devono comunque valutare se esista un **interesse pubblico prevalente** alla divulgazione dei documenti. Le istituzioni devono effettuare tale valutazione di propria iniziativa[\[34\]](#_ftn34){#_ftnref34} e, in ogni caso, devono prendere in considerazione gli argomenti dei ricorrenti al riguardo.
**56.** Nelle risposte esaminate, il Consiglio e la Commissione non tendevano a precisare la loro valutazione dell'esistenza o meno di un interesse pubblico prevalente. Le istituzioni si sono limitate a concludere che "non*è stato individuato alcun interesse pubblico prevalente".* In quanto tale, non è chiaro se le istituzioni abbiano effettuato un'analisi di ciò che potrebbe essere l'interesse pubblico alla divulgazione e, ove esista, perché non abbia prevalso sull'interesse che le istituzioni cercano di tutelare. Le persone che richiedono l'accesso non possono pertanto esaminare o contestare i motivi alla base della valutazione delle istituzioni. Il Mediatore formulerà un corrispondente suggerimento di miglioramento.
Conclusioni
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**I fascicoli esaminati nell'ambito della presente indagine mostrano che la Commissione sta subendo notevoli ritardi nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi. La Mediatrice ha affrontato la questione nella sua precedente indagine OI/2/2022/OAM, in cui ha esortato la Commissione ad affrontare in via prioritaria la questione dei ritardi. Tali ritardi hanno conseguenze particolarmente gravi per quanto riguarda i documenti legislativi.**
**I fascicoli esaminati nell'ambito della presente indagine dimostrano che il Consiglio e la Commissione non danno piena attuazione al principio di trasparenza legislativa sancito dai trattati dell'UE, dal regolamento (CE) n. 1049/2001 e dalla relativa giurisprudenza.** **Per aiutare le istituzioni a migliorare le loro prassi al riguardo, il Mediatore formula una serie di suggerimenti in appresso.**
Suggerimenti per il miglioramento
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**Il Consiglio e la Commissione dovrebbero:**
* **indicare esplicitamente nelle risposte alle richieste di accesso del pubblico se i documenti richiesti sono "documenti legislativi", ai quali si applicano i più elevati standard di trasparenza;**
* **divulgare tempestivamente i documenti legislativi richiesti, nonostante la sensibilità politica della legislazione proposta e anche se ciò provocherebbe - ad esempio - pressioni esterne, in quanto si tratta di elementi generici di qualsiasi processo legislativo democratico;**
* **garantire che rifiutino l'accesso del pubblico ai documenti legislativi solo in circostanze veramente eccezionali, ossia laddove individuino un rischio concreto (non generico) per gli interessi esplicitamente tutelati, che può essere dimostrato da prove tangibili; in caso contrario, i documenti richiesti devono essere divulgati;**
* **dimostrare, nelle loro risposte, di aver effettuato un'analisi autentica dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione e, in ogni caso, di prendere in considerazione le argomentazioni addotte dalle ricorrenti al riguardo,**
* **garantire che i terzi che presentano osservazioni nel contesto delle procedure legislative siano consapevoli del fatto che le loro osservazioni possono in linea di principio essere divulgate al pubblico e che qualsiasi informazione commercialmente sensibile sia chiaramente indicata in anticipo in tali comunicazioni, unitamente a una chiara spiegazione dei motivi per cui deve essere considerata riservata.**
**Il Consiglio dell'UE e la Commissione informano il Mediatore in che modo hanno attuato tali suggerimenti di miglioramento entro il 3 giugno 2025.**
Emily O'Reilly Mediatore
europeo
<br />
Strasburgo, 03/12/2024
Allegato - Valutazione dettagliata degli argomenti utilizzati dal Consiglio e dalla Commissione per negare l'accesso del pubblico ai documenti legislativi
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### Argomenti del Consiglio
*Tutela di un processo decisionale in corso - Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001*
**1.** Rifiutando l'accesso del pubblico ai documenti legislativi nelle risposte esaminate nel contesto della presente inchiesta, il Consiglio ha presentato argomentazioni vaghe, astratte e infondate relative ai presunti rischi per i **processi decisionali in corso.** Tali argomenti sono già stati respinti dagli organi giurisdizionali, come sintetizzato nella tabella seguente.
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| **Argomento del Consiglio** | **Come la Corte ha affrontato questo argomento nella giurisprudenza** |
| I documenti richiesti contengono osservazioni preliminari sulla proposta legislativa e la procedura legislativa è ancora in una fase iniziale. | La normativa dell'Unione in materia di accesso del pubblico*ai documenti "non opera una distinzione a seconda dello stato di avanzamento delle discussioni* ".[\[35\]](#_ftn35){#_ftnref35} "Il*semplice fatto che la richiesta*di divulgazione sia stata presentata in una fase molto precoce del processo legislativo non è stato sufficiente per consentire l'applicazione di tale eccezione* ".[\[36\]](#_ftn36){#_ftnref36} La normativa summenzionata "non esclude la possibilità di chiedere l'accesso a documenti di natura provvisoria* ." Le istituzioni non possono presumere che la divulgazione implichi un rischio fintantoché il processo decisionale è in corso[\[37\].](#_ftn37){#_ftnref37} |
| La divulgazione comporterebbe interpretazioni errate da parte del pubblico. | "L'opinione*pubblica è perfettamente in grado di comprendere che l'autore di un* \[documento preliminare\]*è suscettibile di modificarne successivamente il contenuto* ".[\[38\]](#_ftn38){#_ftnref38} |
| La divulgazione comporterebbe una pressione esterna. | Il rischio di pressioni esterne eccezionali che inciderebbero in modo sostanziale sulla decisione finale deve essere stabilito con certezza mediante "prove*concrete".* I legislatori dell'UE devono essere in grado di far fronte a pressioni esterne che non vanno "al*di là di quanto ci si potrebbe aspettare dal pubblico"* in circostanze normali[\[39\].](#_ftn39){#_ftnref39} |
| La divulgazione ridurrebbe le possibilità di raggiungere un accordo politico sulla proposta. | Una leale cooperazione è un dovere giuridico delle istituzioni dell'UE[\[40\].](#_ftn40){#_ftnref40} Gli Stati membri devono accettare che le loro posizioni espresse in seno al Consiglio possano evolvere. Pertanto, la divulgazione delle loro posizioni non è di per sé tale da compromettere la leale cooperazione alla quale le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri sono giuridicamente tenuti[\[41\].](#_ftn41){#_ftnref41} |
| La proposta legislativa in questione è controversa. | È il contenuto dei documenti richiesti che deve essere particolarmente sensibile per dimostrare un rischio per il processo decisionale in corso[\[42\].](#_ftn42){#_ftnref42} La complessità delle discussioni, le opinioni divergenti o la natura sensibile del dibattito di per sé non sono sufficienti a dimostrare un grave danno al processo decisionale nella divulgazione dei documenti[^\[43\].^](#_ftn43){#_ftnref43} |
**2.**È preoccupante che il Consiglio abbia ripetuto gli stessi argomenti generici che sono già stati respinti dal giudice.
**3.**Sulla base di tali argomentazioni generiche, non è evidente che il Consiglio abbia esaminato specificamente e individualmente ogni documento legislativo al quale è stato negato l'accesso del pubblico. Sembra piuttosto che il Consiglio abbia applicato una presunzione di non accessibilità di talune categorie di documenti legislativi relativi alle procedure decisionali in corso. Ciò non sarebbe in linea con la giurisprudenza.
*Tutela della consulenza legale - Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001*
**4.** Quando il Consiglio ha invocato la necessità di proteggere la sua **consulenza legale** , non ha fornito una "motivazione*dettagliata"* che spiegasse il motivo per cui esisteva un "rischio*ragionevolmente prevedibile e non ipotetico"* che la divulgazione della consulenza legale richiesta compromettesse la sua capacità di ricevere una consulenza legale franca, obiettiva e completa in futuro[\[44\].](#_ftn44){#_ftnref44} Il Consiglio ha utilizzato argomenti di natura generica che potrebbero di fatto essere applicabili a qualsiasi consulenza legale. Tali argomentazioni sono state respinte dagli organi giurisdizionali, come sintetizzato nella tabella seguente.
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| **Argomento del Consiglio** | **Come la Corte ha affrontato questo argomento nella giurisprudenza** |
| La consulenza legale ha riguardato questioni delicate che sono state critiche nei negoziati in corso. | "L'argomento asseritamente*sensibile non può essere confuso con un documento sensibile... Le questioni ... regolarmente sollevate nel corso di una procedura legislativa, come la base giuridica ..., non sono ... particolarmente sensibili."* [***\[45\]***](#_ftn45){#_ftnref45}*"La questione se il processo legislativo possa di per sé essere considerato sensibile, come sostiene il Consiglio, è irrilevante. Il fatto che le questioni giuridiche sollevate nel contesto di tale processo possano essere controverse e siano oggetto di disaccordi o che il Servizio giuridico abbia affrontato tali questioni non modifica in alcun modo tale aspetto."* [***\[46\]***](#_ftn46){#_ftnref46} "La*trasparenza in materia di consulenza legale \[...\] contribuisce a conferire maggiore legittimità alle istituzioni agli occhi dei cittadini europei e ad accrescere la loro fiducia in esse consentendo di discutere apertamente le divergenze tra i vari punti di vista ".* [\[47\]](#_ftn47){#_ftnref47} |
| La consulenza legale riguardava questioni che potevano essere oggetto di contenzioso. | Un siffatto argomento generale non può giustificare un'eccezione all'apertura prevista dal regolamento n. 1049/2001[\[48\].](#_ftn48){#_ftnref48} |
| La consulenza legale riguardava una questione nuova e insolita. | "La*novità e il carattere controverso del fascicolo sono fattori che invocano a favore della divulgazione del documento richiesto."[\[49\]](#_ftn49){#_ftnref49} Il conferimento di* una particolare sensibilità alla consulenza legale su questioni nuove ostacolerebbe, in pratica, la divulgazione di gran parte di tale consulenza legale, poiché è proprio quando si tratta di questioni nuove che le istituzioni richiedono consulenza ai loro servizi giuridici.[\[50\]](#_ftn50){#_ftnref50} |
| Il Consiglio dimostrerebbe cautela nel chiedere consulenza legale in futuro. | "Tale*rischio deve essere ponderato con gli interessi pubblici prevalenti che consistono nel rafforzare la trasparenza del processo legislativo e il diritto democratico dei cittadini europei... Il Consiglio è tenuto a divulgare i pareri del suo servizio giuridico relativi a un processo legislativo, a meno che non dimostri in modo dettagliato che il parere giuridico richiesto è particolarmente sensibile o ha un ambito di applicazione particolarmente ampio che va al di là del contesto del processo legislativo in questione."* [\[51\]](#_ftn51){#_ftnref51} |
| Il Servizio giuridico del Consiglio sarebbe sottoposto a pressioni esterne ed eserciterebbe autolimitazione in futuro. | "Sarebbe*tale pressione, e non la possibilità di divulgare pareri giuridici, a compromettere l'interesse di tale istituzione (...) e spetterebbe chiaramente al Consiglio adottare le misure necessarie per porvi fine* ".[\[52\]](#_ftn52){#_ftnref52} |
**5.**Le risposte del Consiglio hanno suggerito che, contrariamente alla giurisprudenza dell'UE, il parere del suo servizio giuridico è, in linea di principio, riservato e non può essere divulgato fintantoché è in corso il processo legislativo pertinente. Tale approccio non sarebbe in linea con la giurisprudenza.
### Argomenti della Commissione
*Tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo - Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001*
**6.** L'eccezione più frequentemente applicata all'accesso del pubblico è stata **la protezione dei dati personali.** Dall'ispezione è emerso che, in generale, i richiedenti non hanno manifestato interesse al trasferimento di dati personali, né hanno addotto argomenti che dimostrassero la necessità, nell'interesse pubblico, di trasferire i dati personali. L'indagine non ha pertanto rivelato alcun problema con l'applicazione di tale eccezione da parte della Commissione.
*Tutela di un processo decisionale in corso - Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001*
**7.** Quando la Commissione si è basata sulla necessità di **tutelare un processo decisionale in corso**, ha presentato argomenti vaghi, astratti e non comprovati, che sono stati respinti dai giudici, come sintetizzato nella tabella seguente.
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| **Argomento della Commissione** | **Come la Corte ha affrontato questo argomento nella giurisprudenza** |
| I documenti richiesti contengono pareri preliminari, sono stati elaborati per uso interno e il loro contenuto potrebbe ancora cambiare. | La normativa dell'Unione in materia di accesso del pubblico*ai documenti "non opera una distinzione a seconda dello stato di avanzamento delle discussioni* ".[\[53\]](#_ftn53){#_ftnref53} "Il*semplice fatto che la richiesta*di divulgazione sia stata presentata in una fase molto precoce del processo legislativo non è stato sufficiente per consentire l'applicazione di tale eccezione* ".[\[54\]](#_ftn54){#_ftnref54} Tale normativa "non esclude la possibilità di chiedere l'accesso a documenti di natura provvisoria* ." Le istituzioni non possono presumere che la divulgazione implichi un rischio fintantoché il processo decisionale è in corso[\[55\].](#_ftn55){#_ftnref55} |
| La Commissione ha bisogno di uno spazio di riflessione per esplorare tutte le opzioni possibili, mentre la divulgazione dei documenti dissuaderebbe il suo personale dall'esprimere francamente le proprie opinioni. | La Corte di giustizia ha stabilito che affermazioni analoghe relative alla tutela dello "spazio*per deliberazioni autonome"* non possono essere fatte in assenza di una giustificazione concreta del modo in cui la divulgazione dei documenti, dato il loro contenuto specifico, ostacolerebbe la capacità dell'istituzione di agire in piena indipendenza[\[56\].](#_ftn56){#_ftnref56} |
| Il pubblico potrebbe speculare e interpretare erroneamente le opinioni preliminari contenute nei documenti elaborati in una fase iniziale del processo decisionale. | "L'opinione*pubblica è perfettamente in grado di comprendere che l'autore di un* \[documento preliminare\]*è suscettibile di modificarne successivamente il contenuto* ".[\[57\]](#_ftn57){#_ftnref57} Piuttosto, un dibattito pubblico su documenti non definitivi dovrebbe essere accolto con favore[\[58\].](#_ftn58){#_ftnref58} |
| La divulgazione dei documenti richiesti esporrebbe la Commissione a pressioni esterne. | Il rischio di pressioni esterne che inciderebbero sostanzialmente sulla decisione finale deve essere stabilito con certezza mediante "prove*concrete"* [\[59\].](#_ftn59){#_ftnref59} I legislatori dell'UE devono essere in grado di far fronte a pressioni esterne che non vadano "al*di là di quanto ci si potrebbe aspettare dal pubblico"* in circostanze normali[\[60\].](#_ftn60){#_ftnref60} |
| Le proposte legislative cui si riferiscono i documenti erano molto sensibili. | L'"elevata*sensibilità"* dell'atto legislativo da adottare è irrilevante. Piuttosto, è il contenuto dei documenti richiesti che deve essere particolarmente sensibile per dimostrare un rischio per il processo decisionale in corso[\[61\].](#_ftn61){#_ftnref61} Più in generale, il Tribunale ha dichiarato che la complessità delle discussioni, le opinioni divergenti o la natura sensibile del dibattito di per sé non sono sufficienti a dimostrare un grave danno al processo decisionale in corso[^\[62\].^](#_ftn62){#_ftnref62} |
**8.**Come per il Consiglio, è preoccupante che la Commissione abbia utilizzato gli stessi argomenti generici che sono stati respinti dal giudice.
**9.** Sulla base di tali argomentazioni generiche, non è evidente che la Commissione abbia esaminato in modo specifico e individuale tutti i documenti legislativi ai quali è stato negato l'accesso del pubblico. Sembra piuttosto che la Commissione abbia applicato, *di fatto,* una presunzione di non accessibilità di alcune categorie di documenti legislativi relativi alle procedure decisionali in corso, il che non sarebbe in linea con la giurisprudenza.
*Tutela degli interessi commerciali - Articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001*
**10.** La Commissione ha invocato l'eccezione relativa alla tutela degli **interessi commerciali** per rifiutare l'accesso del pubblico o occultare determinate informazioni nei documenti ricevuti da terzi, in genere grandi imprese tecnologiche, nella preparazione della legge sui mercati digitali.
**11.** Secondo una giurisprudenza consolidata, l'eccezione all'accesso del pubblico relativa alla tutela degli interessi commerciali si applica ai documenti contenenti informazioni che, se divulgate, potrebbero "ledere*gravemente"* gli interessi commerciali di una persona giuridica. Tali informazioni riguardano, in particolare, le strategie commerciali, le relazioni commerciali e la competenza di tale persona giuridica[\[63\].](#_ftn63){#_ftnref63} Una semplice affermazione non comprovata relativa a un rischio generale di uso improprio di informazioni commerciali potenzialmente sensibili non è sufficiente per applicare l'eccezione in questione[\[64\].](#_ftn64){#_ftnref64}
**12.**La prassi della Commissione non sembra coerente. In alcuni casi, gli opuscoli nei documenti divulgati erano limitati e sembravano giustificati per proteggere i segreti commerciali delle società. Tuttavia, in altri casi, la Commissione ha rifiutato l'accesso del pubblico a interi documenti in cui le società hanno espresso il loro parere sul progetto di legge sui mercati digitali e hanno persino proposto modifiche specifiche. Non risultava che tali documenti contenessero strategie commerciali, know-how o altri segreti commerciali che potessero essere protetti nell'ambito dell'eccezione invocata dalla Commissione.
*Tutela della consulenza legale - Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001*
**13.** Nelle sue risposte iniziali, in cui la Commissione ha invocato la necessità di tutelare la **consulenza legale,** non ha fornito una "motivazione*dettagliata"* che spiegasse il motivo per cui esisteva un "rischio*ragionevolmente prevedibile e non ipotetico"* che la divulgazione della consulenza legale richiesta compromettesse la sua capacità di ricevere in futuro una consulenza legale franca, obiettiva e completa. [\[65\]](#_ftn65){#_ftnref65} Piuttosto, la Commissione ha *affermato tale*rischio senza suffragarlo in alcun modo significativo. La Commissione ha utilizzato argomenti di natura generica che potrebbero di fatto essere applicabili a qualsiasi consulenza legale. Tali argomenti sono stati respinti dai giudici, come illustrato nella tabella che riassume gli argomenti del Consiglio e il modo in cui i giudici li hanno affrontati.
**14.**L'ispezione dei documenti richiesti, che contengono consulenza legale, ha suggerito che tale consulenza non era di natura particolarmente complessa o sensibile. Si trattava piuttosto di una consulenza legale standard per quanto riguarda la base giuridica della legislazione dell'UE proposta.
**15.** La Commissione ha invocato altre eccezioni all'accesso del pubblico solo in alcuni casi riguardanti circostanze particolari. Il Mediatore non li valuta pertanto nella presente decisione, che riguarda la prassi sistemica delle istituzioni.
[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Articolo 10, paragrafo 3, TUE.
[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Sentenza della Corte del 1° luglio 2008,*Svezia e Turco/Consiglio, cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=67058\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=2310692](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2310692), punto 46.
[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Articolo 15 TFUE.
[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049>
[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Articolo 12, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001.
[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Sentenza del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, *C-57/16 P,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=205322\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3693014,](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693014) punto 85.
[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Ibidem, punto 88.
[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Ibidem, punti 88 e da 90 a 93.
[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Sentenza del 17 ottobre 2013, C ‑280/11 P, *Consiglio/Access Info Europe,* punti 30 e 33, [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=33DFC4BEF1DCDBAED7499CE14BAAF0F4?text=\&docid=143182\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3841290;](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=33DFC4BEF1DCDBAED7499CE14BAAF0F4?text=&docid=143182&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3841290) Causa C-57/16 P, *ClientEarth/Commissione,* punti 78 e 84-85.
[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Causa C ‑280/11 P, *Consiglio/Access Info Europe,* punto 31; sentenza dell'8 giugno 2023, causa C-408/21 P, *Consiglio/Pech,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=274436\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=2311573,](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2311573) punto 34.
[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} Causa C-408/21 P, *Consiglio/Pech,* punto 82.
[\[12\]](#_ftnref12){#_ftn12} Ibidem,punto 86; sentenza del 25 gennaio 2023, causa T-163/21, *De Capitani/Consiglio,* punti 83, 85 e 93. [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=269684\&pageIndex=0\&doclang=EN\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3531724.](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3531724)
[\[13\]](#_ftnref13){#_ftn13} Articolo 4, paragrafo 2, *in fine* , e articolo 4, paragrafo 3, primo comma, *in fine* , del regolamento (CE) n. 1049/2001. Le eccezioni che *non possono* essere superate dall'interesse pubblico sono: sicurezza pubblica, difesa e questioni militari, relazioni internazionali, politica monetaria o economica finanziaria.
[\[14\]](#_ftnref14){#_ftn14} Cfr. allegato 1, [https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/175931.](/it/opening-summary/it/175931)
[\[15\]](#_ftnref15){#_ftn15} Regolamento (UE) 2022/1925 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 settembre 2022, relativo a mercati equi e contendibili nel settore digitale (GU L 265/1), [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925).](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32022R1925)
[\[16\]](#_ftnref16){#_ftn16} Direttiva 2023/959 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 maggio 2023, recante modifica della direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell'Unione e della decisione (UE) 2015/1814 relativa all'istituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema dell'Unione per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra, GU L 130/134, [https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj.](https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2023/959/oj)
[\[17\]](#_ftnref17){#_ftn17} Direttiva (UE) 2022/2041 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 ottobre 2022, relativa a salari minimi adeguati nell'Unione europea (GU L 275/33, [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041).](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32022L2041)
[\[18\]](#_ftnref18){#_ftn18} [https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196628](/doc/correspondence/196628)
[\[19\]](#_ftnref19){#_ftn19} Il Mediatore aveva già trattato una di queste richieste nell'ambito di un'indagine basata su una denuncia. 253/2023/MIK riguardante il modo in cui il Parlamento europeo ha trattato una richiesta di accesso del pubblico a un "documento [a quattro colonne" relativo ai negoziati di trilogo sulla legge sui mercati digitali dell'UE, https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63316.](/it/case/it/63316)
[\[20\]](#_ftnref20){#_ftn20} [https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196629](/doc/correspondence/196629)
[\[21\]](#_ftnref21){#_ftn21} [https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/196630](/doc/correspondence/196630)
[Il](#_ftnref22){#_ftn22} Consiglio ha dichiarato di aver divulgato pienamente 325 documenti, ha parzialmente divulgato 47 documenti e si è rifiutato di divulgare 46 documenti che rientrano nell'ambito di questa indagine.
[\[23\]](#_ftnref23){#_ftn23} Caso 1834/2022/NH sul rifiuto del Consiglio dell'UE di dare pieno accesso del pubblico a un parere giuridico sulla proposta di direttiva dell'UE relativa a salari minimi adeguati, [https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62606;](/it/case/it/62606) Caso 1499/2021/SF relativo al rifiuto del Consiglio dell'UE di dare pieno accesso del pubblico ai documenti relativi ai negoziati sul progetto di legge sui mercati digitali, [https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59957;](/it/case/it/59957) Caso 788/2022/SF relativo al rifiuto del Consiglio dell'UE di concedere l'accesso del pubblico ai documenti relativi ai negoziati sul progetto di "legge sui mercati digitali" e sulla "legge sui servizi digitali", [https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/61556.](/it/case/it/61556)
[\[24\]](#_ftnref24){#_ftn24} Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 1049/2001.
[\[25\]](#_ftnref25){#_ftn25} Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.
[\[26\]](#_ftnref26){#_ftn26} Articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento 1049/2001.
[\[27\]](#_ftnref27){#_ftn27} Articolo 4, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001.
[\[28\]](#_ftnref28){#_ftn28} Ciò comprende 58 risposte iniziali e 5 decisioni di conferma della Commissione e 47 risposte iniziali del Consiglio. Non *sono comprese* tre decisioni di conferma del Consiglio. Il Mediatore li ha esaminati nel contesto di precedenti indagini basate su denunce, per cui non sono stati esaminati nuovamente nel contesto di tale indagine. Cfr. nota 23.
[\[29\]](#_ftnref29){#_ftn29} Ibidem, punto 84. Cfr. anche la decisione sul modo in cui la Commissione europea ha trattato due richieste di accesso del pubblico alle valutazioni d'impatto e ai pareri del comitato per il controllo normativo in merito alla prevista revisione dei regolamenti dell'UE sulle sostanze chimiche (REACH) e sul mercurio (caso 1053/2023/MIK), [https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/183548,](/it/decision/it/183548) punti da 29 a 32; Decisione sul modo in cui il Parlamento europeo ha trattato una richiesta di accesso del pubblico a un documento a quattro colonne relativo ai negoziati di trilogo nell'adozione della legge sui mercati digitali (caso 253/2023/MIK), [https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851,](/it/decision/it/172851) punti 35-37.
[\[30\]](#_ftnref30){#_ftn30} Relazione speciale della Mediatrice europea nella sua indagine strategica sul tempo impiegato dalla Commissione europea per trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti (OI/2/2022/OAM), [https://www.ombudsman.europa.eu/fr/special-report/en/175425](/fr/special-report/en/175425).
[\[31\]](#_ftnref31){#_ftn31} Cfr. allegato.
[\[32\]](#_ftnref32){#_ftn32} Causa C-57/16 P, *ClientEarth/Commissione,* punto 120.
[\[33\]](#_ftnref33){#_ftn33} Ciò vale per la tutela degli interessi commerciali; procedimenti giudiziari; lo scopo delle ispezioni, delle indagini e degli audit; il processo decisionale in corso; e il processo decisionale completato. Cfr. articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001.
[\[34\]](#_ftnref34){#_ftn34} Cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P,*Svezia e Turco/Consiglio,* punti 49 e 67.
[\[35\]](#_ftnref35){#_ftn35} Sentenza del Tribunale del 22 marzo 2022, causa T ‑233/09, *Access Info Europe/Consiglio,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=84636\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3847531,](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3847531) punto 76.
[\[36\]](#_ftnref36){#_ftn36} C ‑280/11 P, *Access Info/Consiglio,* punto 60.
[\[37\]](#_ftnref37){#_ftn37} Causa C ‑57/16 P, *Client Earth/Commissione,* punti 111-112.
[\[38\]](#_ftnref38){#_ftn38} Causa T-233/09, *Access Info Europe/Consiglio,* punto 69; sentenza del Tribunale del 22 marzo 2018, De *Capitani/Parlamento, T-540/15,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=200551\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3693797,](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3693797) punto 102.
[\[39\]](#_ftnref39){#_ftn39} Causa T-540/15, *De Capitani/Parlamento,* punto 99; Causa T-233/09, *Access Info Europe/Consiglio,* punto 74.
[\[40\]](#_ftnref40){#_ftn40} Causa T-540/15, *De Capitani/Parlamento,* punto 104.
[\[41\]](#_ftnref41){#_ftn41} Causa T-163/21, *De Capitani/Consiglio,* punto 83.
[\[42\]](#_ftnref42){#_ftn42} Causa T-540/15, *De Capitani/Parlamento,* punto 89 e seguenti.
[\[43\]](#_ftnref43){#_ftn43} Cause riunite T-371/20 e T-554/20, *Pollinis France/Commissione,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=265442\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3694808](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=265442&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3694808), punti 116-117.
[\[44\]](#_ftnref44){#_ftn44} Cause riunite C ‑39/05 P e C ‑52/05 P, *Svezia e Turco/Consiglio,* punto 69; Sentenza del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio, *T-252/19,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=240171\&pageIndex=0\&doclang=EN\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3699084](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3699084), punto 79; sentenza della Corte di giustizia del 3 luglio 2014, causa C-350/12 P, *Consiglio/in 't* *Veld,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=154535\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3848773](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773), punto 96.
[\[45\]](#_ftnref45){#_ftn45} Causa T-252/19, *Pech/Commissione,* punto 57.
[\[46\]](#_ftnref46){#_ftn46} Ibidem, punto 85.
[\[47\]](#_ftnref47){#_ftn47} Cause riunite C ‑39/05 P e C ‑52/05 P, *Svezia e Turco/Consiglio,* punto 59, e sentenza della Corte di giustizia del 21 luglio 2011, causa C-506/08 P, *Svezia/MyTravel e Commissione,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=107935\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3850542](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=107935&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3850542), punto 113.
[\[48\]](#_ftnref48){#_ftn48} Cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, *Svezia e Turco/Consiglio,* punto 65; Causa T-252/19, *Pech/Commissione,* punto 89.
[\[49\]](#_ftnref49){#_ftn49} Sentenza del 18 settembre 2015, Miettinen/Consiglio, *T-395/13,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=168066\&pageIndex=0\&doclang=EN\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=806108,](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=168066&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=806108) punto 37.
[\[50\]](#_ftnref50){#_ftn50} Ibidem, punti 42-43. Cfr. anche causa T-252/19, *Pech/Commissione,* punti 85-87.
[\[51\]](#_ftnref51){#_ftn51} Ibidem, punti 35-36.
[\[52\]](#_ftnref52){#_ftn52} Cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, *Svezia e Turco/Consiglio,*punto 64.
[\[53\]](#_ftnref53){#_ftn53} Causa T ‑233/09, *Access Info Europe/Consiglio,* punto 76.
[\[54\]](#_ftnref54){#_ftn54} Causa C ‑280/11 P, *Access Info/Consiglio,* punto 60.
[\[55\]](#_ftnref55){#_ftn55} Causa C ‑57/16 P, *Client Earth/Commissione,* punti 111-112.
[\[56\]](#_ftnref56){#_ftn56} Ibidem, punti 107-108.
[\[57\]](#_ftnref57){#_ftn57} Causa T-233/09, *Access Info Europe/Consiglio,* punto 69; Causa T-540/15, *De Capitani/Parlamento,* punto 102.
[\[58\]](#_ftnref58){#_ftn58} Causa T ‑163/21, *De Capitani/Consiglio,* punto 79.
[\[59\]](#_ftnref59){#_ftn59} Causa T-252/19, *Pech/Consiglio,* punto 92.
[\[60\]](#_ftnref60){#_ftn60} Causa T-540/15, *De Capitani/Parlamento,* punto 99; Causa T-233/09, *Access Info Europe/Consiglio,* punto 74.
[\[61\]](#_ftnref61){#_ftn61} Causa T-540/15, *De Capitani/Parlamento,* punto 89 e seguenti.
[\[62\]](#_ftnref62){#_ftn62} Cause riunite T-371/20 e T-554/20, *Pollinis France/Commissione,* punti 116-117.
[\[63\]](#_ftnref63){#_ftn63} Sentenza del Tribunale del 7 febbraio 2018 nella causa T-718/15, *PTC Therapeutics International/Agenzia europea per i medicinali,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=199044\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3848461](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848461), punto 85.
[\[64\]](#_ftnref64){#_ftn64} Ibidem, 96.
[\[65\]](#_ftnref65){#_ftn65} Cause riunite C ‑39/05 P e C ‑52/05 P, *Svezia e Turco/Consiglio,* punto 69; causa T-252/19, *Pech/Consiglio,* punto 79; sentenza della Corte di giustizia del 3 luglio 2014, causa C-350/12 P, *Consiglio/in 't* *Veld,* [https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=\&docid=154535\&pageIndex=0\&doclang=en\&mode=lst\&dir=\&occ=first\&part=1\&cid=3848773](https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3848773), punto 96.