Fatti all’origine della denuncia

1. Il regolamento concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH)[1] mira a migliorare la protezione della salute umana e dell'ambiente dai potenziali rischi delle sostanze chimiche, rafforzando nel contempo la competitività dell'industria chimica dell'UE. Nel 2020 la Commissione europea ha annunciato l'intenzione di rivedere il regolamento REACH [2].

2. Il regolamento sul mercurio [3] stabilisce norme sulle modalità di utilizzo e trattamento del mercurio durante tutto il suo ciclo di vita. Nel 2023 la Commissione ha proposto di rivedere il regolamento sul mercurio [4].

Richiesta di accesso del pubblico ai documenti relativi a REACH

3. Il 25 novembre 2022 il denunciante, un'organizzazione della società civile, ha chiesto l'accesso del pubblico [5] alle valutazioni d'impatto e ai relativi pareri del comitato per il controllo normativo (RSB) in merito a eventuali revisioni previste del regolamento REACH.

4. Il 13 gennaio 2023 la Commissione ha concesso al pubblico l'accesso a una versione fortemente oscurata di tali documenti. Nell'escludere le informazioni, la Commissione ha invocato eccezioni ai sensi della legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti (regolamento (CE) n. 1049/2001), sostenendo che la divulgazione comprometterebbe un processo decisionale in corso [6].

5. Il 19 gennaio 2023 il denunciante ha chiesto alla Commissione di rivedere la sua decisione (presentando una "domanda di conferma"). Il termine prorogato per la risposta della Commissione è scaduto il 2 marzo 2023.

6. Il 12 giugno 2023, non avendo ricevuto risposta, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

Richiesta di accesso del pubblico ai documenti relativi al regolamento sul mercurio

7. Il 17 gennaio 2023 il denunciante ha chiesto l'accesso del pubblico alle valutazioni d'impatto e ai relativi pareri del comitato per il controllo normativo, nonché un elenco e un verbale di eventuali "riunioni a monte" tenute tra il comitato per il controllo normativo e il personale della Commissione in merito alla revisione del regolamento sul mercurio.

8. Il 24 febbraio 2023 la Commissione ha rifiutato di divulgare i documenti richiesti.

9. Il 1o marzo 2023 il denunciante ha presentato una domanda di conferma. Il termine prorogato per la risposta della Commissione è scaduto il 18 aprile 2023.

10. Il 12 giugno 2023, non avendo ricevuto risposta, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

L'indagine

11. La Mediatrice ha avviato un'indagine per chiedere una risposta tempestiva alle domande di conferma del denunciante. Il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre esaminato i documenti in questione al fine di esaminare la portata dell’accesso del pubblico concesso e le ragioni specifiche fornite dalla Commissione per giustificare il rifiuto (parziale).

12. Nel corso dell'indagine, il 5 luglio 2023 la Commissione ha emesso una decisione di conferma sulla richiesta di accesso del pubblico relativa al regolamento REACH, mantenendo la sua posizione iniziale in merito alla necessità di proteggere il processo decisionale in corso. La Commissione ha inoltre sostenuto che la divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali [7].

13. Il 14 luglio 2023 la Commissione ha pubblicato una valutazione d'impatto riveduta e il relativo secondo parere del comitato per il controllo normativo sulla proposta di revisione del regolamento sul mercurio, concludendo in tal modo il suo processo decisionale. Il 10 agosto 2023 la Commissione ha concesso l’accesso del pubblico ai documenti richiesti relativi a tale regolamento, vale a dire una versione precedente della valutazione d’impatto, il relativo parere del comitato per il controllo normativo e il verbale di una riunione a monte, ad eccezione dei dati personali.

Raccomandazione del Mediatore

14. Poiché nel frattempo il denunciante aveva ottenuto l'accesso ai documenti relativi al regolamento sul mercurio, la raccomandazione del Mediatore riguardava solo i documenti relativi alla revisione del regolamento REACH.

15. Nella sua raccomandazione, la Mediatrice ha osservato che i cittadini hanno il "diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione"[8], e che le decisioni dovrebbero essere prese "il più apertamente e il più vicino possibile ai cittadini" [9]. Come chiariscono la legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti [10] e la giurisprudenza dell'UE [11], ciò è particolarmente importante quando le istituzioni dell'UE agiscono nella loro "capacità legislativa".

16. I documenti oggetto della presente inchiesta sono chiaramente documenti legislativi, ai quali devono applicarsi i più elevati standard di trasparenza. La giurisprudenza dell'UE ha già stabilito che le relazioni sulla valutazione d'impatto e i pareri del comitato per il controllo normativo che le accompagnano costituiscono elementi importanti del processo legislativo dell'UE [12] e sono quindi "documenti legislativi" ai sensi dell'articolo 12, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001.[13] Inoltre, i documenti in questione contengono "informazioni ambientali" ai sensi del regolamento Aarhus dell'UE, in quanto riguardano lo studio dell'impatto delle diverse opzioni strategiche previste in materia ambientale.[14] Anche per questo motivo le eccezioni previste dalla normativa dell'UE sull'accesso del pubblico dovrebbero essere interpretate in modo restrittivo [15].

17. Dopo aver esaminato le versioni non espunte dei documenti richiesti, il Mediatore ha constatato che le parti espunte non erano particolarmente sensibili e costituivano un lavoro legislativo ordinario. Il fatto che il processo decisionale fosse in corso non può costituire di per sé un argomento per rifiutare la divulgazione. I giudici dell’Unione hanno dichiarato in più occasioni che il pubblico è perfettamente in grado di comprendere che determinati documenti sono di natura provvisoria e possono quindi essere soggetti a modifiche [16]. I cittadini dell’Unione hanno il diritto democratico di esprimere il proprio punto di vista sulle opzioni strategiche previste dalla Commissione prima dell’annuncio di specifiche proposte legislative [17].

18. Inoltre, il Mediatore ha ritenuto che, contrariamente a quanto richiesto dalla giurisprudenza, la Commissione non avesse presentato «prove concrete» del fatto che la divulgazione dei documenti richiesti avrebbe gravemente compromesso il suo processo di adozione della proposta legislativa [18].

19. La Mediatrice non era inoltre convinta delle argomentazioni della Commissione in merito alla necessità di tutelare gli interessi commerciali dei suoi contraenti che non avevano ancora ultimato alcune parti della valutazione d'impatto. [19] Il Mediatore ha ricordato la giurisprudenza secondo cui la tutela accordata ai diritti di proprietà intellettuale non prevale sistematicamente sul diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni dell'UE.[20] Il Mediatore ha ritenuto che la Commissione non abbia dimostrato in che modo la divulgazione pregiudicherebbe concretamente gli interessi commerciali dei suoi contraenti.

20. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha ritenuto che il rifiuto della Commissione di concedere il pieno accesso del pubblico ai documenti legislativi in questione costituisse un caso di cattiva amministrazione. Ha formulato la seguente raccomandazione:[21]

La Commissione europea dovrebbe divulgare senza ulteriori indugi i documenti richiesti relativi alla revisione del regolamento REACH.

21. In risposta, la Commissione ha mantenuto la sua posizione. Ha sostenuto che il lavoro sulla proposta legislativa in questione è stato trasparente e inclusivo. Ha inoltre sostenuto che"il rischio di pressioni esterne da parte dei media e dei lobbisti al processo decisionale era grave e prevedibile" e che vi erano già state pressioni a causa delle informazioni trapelate dal progetto di valutazione d'impatto. Essa ha inoltre sostenuto di non essere tenuta a valutare se il rischio di pressioni esterne nel caso di specie fosse eccezionale o superiore rispetto ad altri casi.

22. La Commissione ha inoltre sostenuto che, anche se le informazioni occultate nei documenti richiesti costituivano informazioni ambientali, essa aveva già tenuto conto dell’interpretazione restrittiva delle eccezioni, conformemente alla giurisprudenza dell’Unione, e aveva concesso l’accesso più ampio possibile ai documenti richiesti.

23. Inoltre, la Commissione ha sostenuto che, al momento della decisione di conferma, essa non aveva ancora acquisito tutti i diritti di proprietà intellettuale sugli studi effettuati dai suoi contraenti. La Commissione ha ritenuto che "la divulgazione dei passaggi espunti sulla base degli studi non finalizzati violerebbe il diritto d'autore del contraente e quindi pregiudicherebbe i suoi interessi commerciali rivelando il suo know-how e la sua metodologia" ed esporrebbe la Commissione europea al rischio di contenzioso ".

24. Nelle osservazioni sulla risposta della Commissione, il denunciante ha sostenuto che la Commissione non ha tenuto conto della giurisprudenza dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti legislativi. In particolare, il denunciante ha ritenuto che la Commissione non fosse in grado di dimostrare di non essere in grado di prevenire l'impatto della pressione esterna sul suo processo decisionale e che gli interessi commerciali dei suoi contraenti sarebbero stati compromessi dalla divulgazione dei documenti richiesti.

Valutazione del Mediatore dopo la raccomandazione

25. La Mediatrice ribadisce il suo parere secondo cui la Commissione non ha fornito "prove tangibili"che dimostrino un rischio ragionevolmente prevedibile che la sua adozione della presente proposta legislativa sia sostanzialmente compromessa a causa della maggiore pressione esterna che, a suo avviso, deriverebbe da un'ulteriore divulgazione. Il Mediatore non rileva elementi che possano distinguere questo fascicolo legislativo da qualsiasi altro fascicolo di questo tipo esaminato dalle istituzioni dell'UE. La Commissione ha basato il suo rifiuto di concedere un più ampio accesso del pubblico ai documenti in questione su affermazioni generali e non comprovate relative a pressioni esterne.

26. La posizione della Commissione è particolarmente preoccupante alla luce della chiara giurisprudenza sull'accesso del pubblico ai documenti legislativi, in cui i tribunali hanno già respinto argomenti generali, come quelli sollevati dalla Commissione nel caso di specie, per giustificare la mancata divulgazione. Tali argomentazioni generali includono il fatto che il fascicolo relativo alla politica è sensibile [22], che il documento richiesto non è ancora stato finalizzato [23], che "frasi specifiche nelle parti omesse potrebbero essere estrapolate dal contesto",[24] o che, se divulgato, il documento "potrebbe dar luogo a pressioni esterne indesiderate", anche da parte della società civile [25].

27. I processi decisionali legislativi dell'UE spesso suscitano un interesse pubblico significativo, anche da parte di diversi rappresentanti di interessi. In quanto tale, il Mediatore non mette in discussione il fatto che la Commissione sia soggetta a "pressioni esterne" mentre lavora a proposte legislative. Tuttavia, come dichiarato dai giudici dell'UE, il rifiuto di concedere l'accesso del pubblico ai documenti legislativi non può essere utilizzato come salvaguardia dalle istituzioni dell'UE di fronte a pressioni esterne [26]. Più in generale, il Mediatore ritiene che l'attività di lobbying sia un aspetto atteso del processo legislativo. La divulgazione consentirebbe al pubblico, comprese le parti interessate e i media, di partecipare più efficacemente al processo decisionale, migliorandone in tal modo la qualità e la legittimità. Affinché tutti gli interessi possano condividere opinioni informate durante i processi legislativi in corso, è di particolare importanza che vi siano, per quanto possibile, condizioni di parità in termini di accesso alle informazioni.

28. Il Mediatore non è inoltre convinto dalle argomentazioni della Commissione in merito alla proprietà intellettuale dei suoi contraenti. Tale proprietà intellettuale ("know-how e metodologia") sarà in ogni caso rivelata una volta completato il processo decisionale e pubblicata la relazione sulla valutazione d'impatto.

29. Per quanto riguarda il trattamento da parte della Commissione della richiesta di accesso del pubblico ai documenti relativi al regolamento sul mercurio, che non rientrava nell'ambito di applicazione della raccomandazione della Mediatrice in questo caso, la Mediatrice ribadisce la sua opinione secondo cui il mancato rispetto dei termini stabiliti dalla legislazione dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti non può essere una buona pratica amministrativa. È fondamentale che i cittadini abbiano un accesso tempestivo del pubblico ai documenti legislativi, in modo che possano esercitare il loro diritto democratico di influenzare il processo legislativo dell'UE.

30. In questo caso, la Commissione ha concesso l'accesso del pubblico ai documenti richiesti relativi alla revisione del regolamento sul mercurio solo dopo l'adozione della sua proposta legislativa e la pubblicazione della relazione finale sulla valutazione d'impatto e del parere dell'RSB.

31. La Commissione non solo ha violato i termini obbligatori stabiliti dal regolamento (CE) n. 1049/2001 per trattare la richiesta di accesso del pubblico, ma ha anche violato il suo dovere di garantire che i cittadini dell'UE ottengano l'accesso del pubblico ai documenti legislativi "in tempo utile, in un momento che consenta loro di far conoscere efficacemente il proprio punto di vista" [27]. A causa del passare di sette mesi dalla richiesta iniziale, i documenti divulgati non sono più utili per lo scopo che il denunciante aveva inteso, vale a dire far conoscere il proprio punto di vista prima dell'adozione della proposta legislativa.

32. Come ha già dichiarato il Mediatore, nel trattare le richieste di accesso del pubblico ai documenti legislativi, le istituzioni dell'UE devono rispettare i termini di legge, il loro dovere di trattare le richieste "prontamente" e il loro dovere di fornire l'accesso del pubblico "in tempo utile" per consentire ai richiedenti di influenzare il processo legislativo [28].

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

La Mediatrice si rammarica profondamente del fatto che la Commissione abbia respinto la sua raccomandazione di concedere il pieno accesso del pubblico ai documenti legislativi relativi alla revisione del regolamento REACH. Il Mediatore conferma pertanto la sua constatazione di cattiva amministrazione.

Il ritardo subito dalla Commissione nel concedere l'accesso del pubblico ai documenti richiesti relativi alla revisione del regolamento sul mercurio ha costituito un caso di cattiva amministrazione.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 15.3.2024

[1] Regolamento 1907/2006 concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH), GU L 396/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410

[2] https://environment.ec.europa.eu/news/chemicals-commission-seeks-views-revision-reach-eus-chemicals-legislation-2022-01-20_en

[3] Regolamento (UE) 2017/852 sul mercurio, GU L 137/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531231211865&uri=CELEX:32017R0852

[4] https://environment.ec.europa.eu/topics/chemicals/mercury_en #:~:text=In%20luglio%202023%20the%20Commissione%20adottato%20the%20Delegato%20Regolamento%20trasposizione,lampade%20e%20non%2Delettrico%20attrezzature

[5] A norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] Articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001

[7] Articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001

[8] Articolo 10, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE)

[9] Articolo 1 e articolo 10, paragrafo 3, TUE

[10] Articolo 12, paragrafo 2, e considerando 6 del regolamento (CE) n. 1049/2001

[11] V., in tal senso, sentenze della Corte di giustizia del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C-39/05 P e C-52/05 P, punto 46, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en e del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe, C-280/11 P, punto 33, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[12] Sentenza della Corte di giustizia del 4 settembre 2018, causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punti 90-91, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B9F99C57C8DB211068B32EC7E0E0AF0B?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3832024

[13] Causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punto 93.

[14] Cfr. una valutazione analoga nella causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punti 97 e 101.

[15] Articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull'applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (GU L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367).

[16] Sentenza del Tribunale del 22 marzo 2018, causa T-540/15, De Capitani/Parlamento, punto 102. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=774069.

[17] Causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punto 108.

[18] Sentenza del Tribunale del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio, T-252/19, punto 92, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898

[19] Sentenza del Tribunale del 5 febbraio 2018, causa T-718/15, PTC Therapeutics International/EMA, punti 64 e 85, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918748

[20] Sentenza del Tribunale del 13 gennaio 2017, causa T-189/14, Deza/ECHA, punto 119, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186721&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918841

[21] Il testo completo della raccomandazione è disponibile al seguente indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/175628

[22] Secondo la giurisprudenza, la difficoltà politica e giuridica del fascicolo non giustifica, di per sé, la mancata divulgazione. Cfr. sentenza del Tribunale del 25 gennaio 2023, causa T-163/21, De Capitani/Consiglio, punto 76, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=809123.

[23] Secondo la giurisprudenza, il carattere provvisorio di un documento non è in grado, in quanto tale, di dimostrare il rischio per il processo decisionale. La Commissione dovrebbe fornire spiegazioni molto più specifiche sul motivo per cui la pubblicazione di un documento provvisorio pregiudicherebbe il processo decisionale. Cfr. causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punto 123.

[24] Secondo la giurisprudenza, "l'opinione pubblica è perfettamente in grado di comprendere che l'autore di una proposta è suscettibile di modificarne successivamente il contenuto". Cfr. causa T-163/21, De Capitani/Consiglio ,, punto 79.

[25] Secondo la giurisprudenza, la Commissione dovrebbe stabilire che la pressione esterna sarebbe tale da ostacolare la sua capacità di resistere a tale pressione o di completare il processo decisionale in tempo utile. Tuttavia, la Commissione non è tenuta a mantenere un dialogo con tutte le parti interessate. Cfr. causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punti 106-108.

[26] Causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punto 124.

[27] Causa C-57/16 P, Client Earth/Commissione, punto 84.

[28] Decisione sul modo in cui il Parlamento europeo ha trattato una richiesta di accesso del pubblico a un documento a quattro colonne relativo ai negoziati di trilogo nell'adozione della legge sui mercati digitali (caso 253/2023/MIK), punto 25, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851.