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Decisione sulla risoluzione da parte dell'Agenzia esecutiva per le piccole e medie imprese (EASME) di una convenzione di sovvenzione a causa della perdita dello status di piccola e media impresa (PMI) da parte del beneficiario (caso 533/2022/PB)
Decisione
Caso 533/2022/PB - Aperto(a) il Giovedì | 24 marzo 2022 - Decisione del Venerdì | 23 giugno 2023 - Istituzione coinvolta Agenzia esecutiva del Consiglio europeo per l’innovazione e delle PMI ( Cattiva amministrazione non riscontrata , Riscontrati estremi di cattiva amministrazione ) - Paese Danimarca
Il denunciante era una società che ha ricevuto una sovvenzione nell'ambito di un programma finanziato dall'UE volto a sostenere l'innovazione nelle piccole e medie imprese (PMI). Dopo che il denunciante è stato rilevato da un'altra società e ha perso lo status di PMI, l'Agenzia esecutiva per le piccole e medie imprese (EASME) ha posto fine alla "convenzione di sovvenzione". Il denunciante ha espresso disaccordo con la decisione dell'EASME di risolvere la convenzione di sovvenzione e ha contestato il modo in cui ha gestito il processo.
Il Mediatore ha rilevato che, sebbene la decisione dell'EASME di risolvere la convenzione di sovvenzione fosse ragionevole, i ritardi e i problemi di comunicazione nel processo di conclusione della convenzione di sovvenzione costituivano cattiva amministrazione. Il Mediatore non ha tuttavia ravvisato alcun valore nel formulare una raccomandazione in tal senso, in quanto non vi era modo di porre rimedio a tale ritardo.
Il Mediatore ha chiuso l'indagine, formulando proposte di miglioramento.
CONTESTO
1. Verso la fine del 2020 al denunciante è stata concessa una sovvenzione nell'ambito del programma Orizzonte 2020 finanziato dall'UE volto a sostenere l'innovazione nelle piccole e medie imprese (PMI), che il denunciante era all'epoca. L'Agenzia esecutiva per le piccole e medie imprese (EASME) era responsabile della gestione delle sovvenzioni nell'ambito del programma, per le quali erano ammissibili solo le PMI.
2. Nel 2021 il denunciante è stato acquistato da un'altra società, perdendo lo status di PMI. A seguito di ciò, nel maggio 2021 ha informato l'EASME del suo cambiamento di status.
3. L'EASME ha chiesto al denunciante di presentare formalmente le informazioni nell'apposito portale online, cosa che il denunciante ha fatto alla fine di giugno 2021.
4. Prima di procedere in tal senso, il denunciante ha chiesto informazioni sulle conseguenze della sua perdita dello status di PMI, affermando che riteneva di dover ancora essere ammissibile alla sovvenzione. Il denunciante ha ritenuto di poter continuare a ricevere la sovvenzione pur non essendo più una PMI. Essa ha dichiarato che intendeva continuare a lavorare al progetto secondo i piani.
5. L'EASME ha risposto che un beneficiario che cessa di essere una PMI può continuare a essere riconosciuto come PMI se ha cessato di essere una PMI attraverso la "crescita naturale", ma non se ha cessato di essere una PMI a causa dell'acquisizione o della fusione con un'altra società. In tali circostanze, la convenzione di sovvenzione verrebbe di norma risolta.
6. Alla fine di luglio 2021 l'EASME ha confermato al denunciante nell'apposito portale online che il cambiamento di status era stato formalmente registrato.
7. Il denunciante ha continuato a lavorare al progetto.
8. All'inizio di ottobre 2021 il denunciante ha informato l'EASME di non aver ricevuto ulteriori richieste formali relative alla sovvenzione e ha chiesto consulenza sulla fase successiva. Sottolinea che, nel frattempo, ha ricevuto le regolari richieste di relazioni sullo stato di avanzamento dei lavori e dichiara che sta rispondendo a tali richieste in linea con i suoi obblighi. È emerso che tali relazioni periodiche sullo stato di avanzamento erano state inviate automaticamente al denunciante dal portale online dedicato.
9. L'EASME ha risposto immediatamente affermando che la "procedura formale per la cessazione della sovvenzione è stata avviata da tempo e si dovrebbe ricevere presto una notifica tramite il portale [IT]". Ha aggiunto che "A causa di un bug informatico questo non è stato preso in considerazione e il periodo di riferimento regolare è stato attivato. Si prega di ignorare questa attività e di non avviare la segnalazione periodica. Una volta risolto il problema informatico, il modulo relativo al periodo di riferimento diverrà inattivo."
10. L'EASME ha indicato che il denunciante avrebbe ricevuto a breve la notifica relativa alla procedura di risoluzione e che avrebbe avuto la possibilità di caricare le sue osservazioni su di essa nel portale online. L'EASME esaminerà tali osservazioni e invierà successivamente al denunciante la sua decisione finale. In caso negativo, il sistema informatico dedicato lancerebbe un modulo di relazione per consentire al denunciante di chiedere i costi ammissibili.
11. Alla fine di novembre 2021 l'EASME ha formalmente informato il denunciante della sua intenzione di risolvere la convenzione di sovvenzione alla luce del fatto che il denunciante non era più una PMI. Il denunciante ha presentato le sue osservazioni pochi giorni dopo.
12. Nel gennaio 2022 l'EASME ha informato il denunciante della sua decisione definitiva di risolvere il contratto. Il denunciante ha scambiato corrispondenza con l'EASME su possibili meccanismi di ricorso, durante i quali l'EASME ha indicato che il denunciante poteva impugnare la decisione solo tramite la Corte.
13. Il denunciante si è quindi rivolto al Mediatore europeo.
L'indagine
14. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla decisione di porre fine alla convenzione di sovvenzione e sul modo in cui l'EASME aveva gestito il processo per porre fine alla sovvenzione.
15. Nel corso dell'indagine, gli aspetti tecnici e finanziari del progetto sono stati chiusi.
Parere dell’EASME secondo cui il contratto dovrebbe essere risolto
Argomenti delle parti
16. L'EASME ha ritenuto che, una volta che il denunciante non fosse più una PMI, dovesse risolvere la convenzione di sovvenzione. A sostegno della sua posizione, ha fatto riferimento a quanto segue:
Il regolamento Orizzonte 2020 [1]:
"1. Solo le PMI possono presentare domanda per inviti a presentare proposte pubblicati nell'ambito dello strumento specifico per le PMI [...]. Possono cooperare con altre imprese e con organismi di ricerca o università.
2. Una volta che un'impresa è stata convalidata come PMI, si presume che tale status giuridico prevalga per l'intera durata del progetto, anche nei casi in cui l'impresa, a causa della sua crescita, supera successivamente i massimali della definizione di PMI.";
La disposizione principale della convenzione di sovvenzione [2]:
"L'EASME può risolvere l'accordo se: a) non applicabile; b) è probabile che una modifica della situazione giuridica, finanziaria, tecnica, organizzativa o proprietaria del beneficiario incida o ritardi sostanzialmente l'attuazione dell'azione o metta in discussione la decisione di concedere la sovvenzione."
17. L'EASME ha ritenuto, in sintesi, che le condizioni di ammissibilità debbano essere soddisfatte per tutta la durata del progetto, non solo al momento della valutazione e della concessione della sovvenzione. Ha sottolineato che, ai sensi del regolamento Orizzonte 2020, solo le PMI sono ammissibili alle sovvenzioni nell'ambito del programma pertinente (denominate "azioni dello strumento per le PMI"). La perdita dello status di PMI mette quindi in discussione la base della sovvenzione. L'EASME ha ritenuto che tale posizione sia in linea con uno dei principali obiettivi della raccomandazione sulle PMI [3], ossia garantire che le misure di sostegno siano concesse solo alle imprese che ne hanno realmente bisogno. L'EASME ha inoltre affermato che le domande frequenti [4] e il manuale per l'uso [5] spiegano che le eccezioni al requisito dello status di PMI si applicano solo nei casi in cui un'entità perde lo status di PMI a causa della crescita derivante da "sviluppi economici o congiuntura economica"(crescita naturale), e non quando una società cessa di essere una PMI a causa di un'acquisizione o di una fusione con un'altra società.
18. Il denunciante ha ritenuto che le norme applicabili presuppongano che, una volta concessa una sovvenzione a una PMI, lo status di PMI sia mantenuto, ai fini della convenzione di sovvenzione in questione, in termini giuridici per tutta la durata del progetto e che pertanto non vi sia alcuna base giuridica per porre fine alla sua convenzione di sovvenzione. Il denunciante ha inoltre sostenuto che il fatto di aver perso lo status di PMI durante il progetto non poteva costituire una "modifica" che consentisse, ai sensi della convenzione di sovvenzione, la sua risoluzione. A suo avviso, la disposizione della convenzione di sovvenzione mirava ad affrontare i casi in cui le informazioni successivamente emerse dimostrano che le informazioni fornite sullo status di PMI al momento della domanda di sovvenzione erano fuorvianti o errate o che erano state negate le informazioni sulle modifiche imminenti previste.
Valutazione del Mediatore
19. In un caso come quello in esame, il Mediatore può esaminare se l'organismo dell'UE in questione abbia agito in linea con le disposizioni giuridiche del contratto e con altre disposizioni giuridiche applicabili, nonché con i principi di buona amministrazione. Il ruolo del Mediatore non è quello di mediare nelle controversie contrattuali.
20. In questo caso, le disposizioni pertinenti relative allo status di PMI cui fa riferimento la Commissione non sono del tutto chiare. La formulazione "si presume prevalga"nel pertinente articolo del regolamento Orizzonte 2020 non sembra stabilire una norma giuridica specifica e distinta. Se intendesse stabilire che una PMI dovrebbe sempre continuare ad essere riconosciuta come tale anche dopo la concessione della sovvenzione, è difficile vedere che la seconda parte della disposizione sarebbe necessaria, in quanto il suo scopo sarebbe adeguatamente conseguito attraverso la prima parte della disposizione. Il Mediatore non può pertanto escludere la possibilità che l’obiettivo generale dell’articolo fosse quello di introdurre l’eccezione dichiarata nei casi di «crescita naturale»[6].
21. In circostanze come queste, è buona prassi interpretare le disposizioni giuridiche ponendo un accento particolare sullo scopo della politica e del quadro giuridico in questione. Questo è ciò che l'EASME sembra aver fatto in questo caso. In quanto tale, il Mediatore ritiene ragionevole il modo in cui l'EASME ha interpretato le pertinenti disposizioni sul requisito dello status di PMI.
22. Vi è inoltre una mancanza di chiarezza nella pertinente disposizione della convenzione di sovvenzione, che stabilisce che l'istituzione può risolvere la convenzione se "una modifica della situazione giuridica, finanziaria, tecnica, organizzativa o proprietaria del beneficiario [...] mette in discussione la decisione di concedere la sovvenzione" (il corsivo è mio).
23. Non è chiaro perché questa disposizione non stabilisca più espressamente e specificamente che la convenzione di sovvenzione può essere risolta se il beneficiario non ha più le caratteristiche che gli hanno consentito di ottenere la sovvenzione in primo luogo.
24. Nonostante questa mancanza di chiarezza, il Mediatore non ritiene irragionevole che l'EASME si sia basata su tale disposizione per risolvere la convenzione di sovvenzione. La disposizione della convenzione di sovvenzione ha lo scopo di consentire all'EASME di risolvere la convenzione. Il punto chiave della disposizione è che si è verificata una "modifica" di alcuni aspetti del beneficiario in questione. Un "cambiamento" deve essere inteso come una situazione che evolve da una cosa all'altra e non può essere interpretato come riferito alla situazione in cui è stata concessa la sovvenzione.
25. Sulla base di quanto precede, il Mediatore ritiene che la decisione dell'EASME di risolvere la convenzione di sovvenzione non costituisca cattiva amministrazione.
26. Tuttavia, alla fine della sua decisione, il Mediatore formula un suggerimento per incoraggiare l'EASME a prendere in considerazione l'introduzione di una formulazione più chiara nel testo della convenzione di sovvenzione.
Modalità con cui l'EASME ha gestito il cambiamento di status del denunciante
Valutazione del Mediatore
27. Secondo la Carta dei diritti fondamentali, gli organi dell'UE dovrebbero trattare le questioni "entro un termine ragionevole"[7].
28. È chiaro che vi sono stati problemi sia per quanto riguarda la tempistica con cui l'EASME ha gestito la decisione di risolvere la convenzione di sovvenzione sia per quanto riguarda il modo in cui l'ha comunicata.
29. Il fatto che il denunciante abbia perso il suo status di PMI è incontestabile. Dal momento in cui il denunciante ne ha informato l'EASME, sembrerebbe che per quest'ultima non vi fossero dubbi sul fatto che la convenzione di sovvenzione avrebbe dovuto essere risolta.
30. Il denunciante ha informato l'EASME in una fase iniziale che nutriva seri dubbi in merito alla base giuridica per la risoluzione dell'accordo e che avrebbe continuato a lavorare al progetto.
31. In risposta alla domanda del Mediatore sul motivo per cui l'EASME ha impiegato diversi mesi per comunicare al denunciante la sua intenzione formale di risolvere la convenzione di sovvenzione, l'EASME ha dichiarato che ciò era dovuto al fatto che erano coinvolte "diverse fasi di verifica".
32. Dall'indagine della Mediatrice è emerso che, a partire dalla data in cui il denunciante ha formalmente segnalato la modifica nel portale online, l'EASME ha impiegato tre mesi per avviare la procedura di risoluzione della sovvenzione. Successivamente, ci sono voluti altri due mesi per informare formalmente il denunciante della sua intenzione di risolvere il contratto. Questo non sembra essere un "tempo ragionevole" per affrontare una tale procedura.
33. Una situazione in cui un'istituzione si aspetta di dover risolvere una convenzione di sovvenzione è particolarmente grave. Tale situazione deve essere gestita con la massima cura, che comprende tutti i controlli tecnici, finanziari e legali richiesti. Tuttavia, ciò non dovrebbe richiedere un periodo di tempo sproporzionato.
34. Come accennato in precedenza, l'EASME sembra aver considerato fin dall'inizio che avrebbe dovuto risolvere la convenzione di sovvenzione e che ciò era giuridicamente semplice. In tale contesto, e poiché il denunciante ha chiarito che intendeva continuare a lavorare al progetto e quindi continuare a sostenere costi, l'EASME avrebbe dovuto cercare di affrontare la procedura il più rapidamente possibile. Secondo la procedura applicabile, prima dell'adozione della decisione definitiva di risolvere la convenzione, vi era una fase preliminare in cui l'EASME informava il denunciante della sua intenzione di risolvere la convenzione di sovvenzione. Questa fase preliminare non ha comportato rischi significativi e, data la chiara posizione dell'EASME, questo passo avrebbe dovuto essere intrapreso rapidamente. L'EASME lo ha fatto solo alla fine di novembre.
35. Non sembra esservi alcuna spiegazione ragionevole del motivo per cui l'EASME abbia impiegato così tanto tempo per gestire la risoluzione della convenzione di sovvenzione e, in particolare, del motivo per cui abbia impiegato così tanto tempo per avviare la procedura di risoluzione. Tale ritardo costituisce una cattiva amministrazione da parte dell'EASME.
36. Il Mediatore non ritiene utile formulare una raccomandazione in tal senso, in quanto non vi è modo di porre rimedio a tale ritardo. Tuttavia, il Mediatore formulerà suggerimenti al fine di evitare che in futuro si verifichi una situazione analoga.
37. È deplorevole che il denunciante abbia continuato a lavorare al progetto e abbia quindi sostenuto ulteriori costi che alla fine non sono stati coperti dalla sovvenzione. Tuttavia, come osservato in precedenza, la decisione dell’EASME di risolvere il contratto non sembra essere stata illegittima. Ciò significa che la questione se il denunciante debba essere risarcito per i costi sostenuti può essere esaminata solo alla luce di principi generali, piuttosto che sulla base di eventuali diritti legali.
38. Il Mediatore non può escludere che un ritardo eccessivo nella conclusione di una procedura come quella in esame possa costituire un motivo per proporre all'istituzione interessata di coprire in tutto o in parte i costi sostenuti. Tuttavia, secondo il diritto amministrativo dell’Unione, è difficile stabilire un diritto al risarcimento.
39. In questo caso, l'EASME ha informato il denunciante in una fase precoce del fatto che riteneva che il denunciante non fosse più ammissibile a beneficiare della convenzione di sovvenzione. Sebbene l'EASME abbia chiaramente impiegato un periodo di tempo eccessivo per informare formalmente il denunciante della sua intenzione di recedere dall'accordo, le informazioni fornite erano di natura ragionevolmente ufficiale. Non vi sono prove del fatto che l'EASME abbia incoraggiato il denunciante a continuare a lavorare al progetto [8].
40. Sulla base di quanto precede, il Mediatore non ritiene che l'EASME abbia il dovere di coprire, in tutto o in parte, gli ulteriori costi sostenuti dal denunciante.
41. Tuttavia, è chiaro che vi è stata una serie di deplorevoli questioni di comunicazione, che hanno contribuito alla decisione del denunciante di continuare a lavorare inutilmente al progetto.
42. Nelle situazioni in cui l'EASME ritiene di essere obbligata a risolvere una convenzione di sovvenzione, l'EASME ha il dovere di fornire informazioni chiare e accurate in modo tempestivo ai destinatari della sovvenzione interessati. Ciò è tanto più importante in situazioni come quella del caso di specie, in cui il denunciante ha dichiarato di voler continuare a lavorare al progetto.
43. Tuttavia, sembra che l'EASME non disponga di una politica o di orientamenti chiari su come comunicare con i beneficiari delle sovvenzioni in situazioni in cui ritiene di dover risolvere una convenzione di sovvenzione.
44. Sulla base della corrispondenza esaminata dal gruppo di indagine del Mediatore, l'EASME non sembra aver fornito alcuna consulenza al denunciante, ad esempio per quanto riguarda l'opportunità o meno di continuare a lavorare al progetto. Inoltre, l'EASME non ha fornito al denunciante alcuna indicazione su quando avrebbe potuto aspettarsi di ricevere la decisione finale sulla convenzione di sovvenzione.
45. Inoltre, sembra che, anche dopo l'avvio della procedura di risoluzione della sovvenzione, il denunciante abbia continuato a ricevere messaggi automatizzati dal sistema informatico dedicato che richiedevano relazioni sullo stato di avanzamento. Sebbene l'EASME abbia riconosciuto che ciò era dovuto a un "bug" tecnico, ciò ha esacerbato i problemi di comunicazione in una fase cruciale della procedura. Il Mediatore formulerà un suggerimento all'EASME per prevenire incidenti simili.
46. Infine, il Mediatore rileva che, nella decisione finale di risoluzione della convenzione di sovvenzione, l'EASME non ha informato il denunciante che, oltre a rivolgersi al tribunale, avrebbe potuto rivolgersi al Mediatore europeo. Ciò era in contrasto con l'obbligo [9] per gli organi dell'UE di fornire informazioni sui mezzi di ricorso disponibili in caso di adozione di decisioni amministrative negative. Il Mediatore formulerà un relativo suggerimento di miglioramento.
Conclusioni
Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:
Non vi è stata cattiva amministrazione nella decisione dell’EASME di risolvere la convenzione di sovvenzione.
Vi è stata cattiva amministrazione nel modo in cui l'EASME ha gestito la risoluzione della convenzione di sovvenzione, in particolare per quanto riguarda i ritardi e le questioni di comunicazione.
Il denunciante, l'EASME e la Commissione europea saranno informati della presente decisione.
Suggerimenti per il miglioramento
1. L'EASME dovrebbe elaborare orientamenti per gestire le situazioni in cui un cambiamento nel corso di un progetto comporterà molto probabilmente la risoluzione della convenzione di sovvenzione. Tali orientamenti dovrebbero includere calendari indicativi per garantire che la procedura sia gestita entro un termine ragionevole, in particolare che l'EASME informi il beneficiario il più rapidamente possibile della sua intenzione di risolvere la convenzione di sovvenzione. Gli orientamenti dovrebbero inoltre riguardare le informazioni da fornire ai beneficiari delle sovvenzioni in merito al loro lavoro sul progetto, in particolare se tale attività debba essere interrotta o sospesa. Gli orientamenti dovrebbero riguardare anche lo svolgimento delle riunioni che si svolgono in relazione alle procedure di cessazione in corso o imminenti, in particolare la necessità di tenere registri di tali riunioni nel fascicolo pertinente.
2. L'EASME dovrebbe garantire che tutte le decisioni negative relative alle convenzioni di sovvenzione informino i beneficiari in merito a tutti i potenziali meccanismi di ricorso, compreso il diritto di rivolgersi al Mediatore e quando rivolgersi al Mediatore anziché intraprendere azioni legali.
3. L'EASME dovrebbe verificare se le disposizioni delle convenzioni di sovvenzione relative all'eventuale risoluzione possano essere redatte in modo più chiaro.
Emily O'Reilly Mediatore
europeo
Strasburgo, 23.6.2023
[1] Articolo 53 del regolamento (UE) n. 1290/2013 che stabilisce le norme in materia di partecipazione e diffusione nell'ambito del programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) "Orizzonte 2020",
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290
[2] Articolo 50.3.1.
[3] Raccomandazione 2003/361/CE, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361
[4] Cfr. domanda frequente 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf
[5] Guida per l'utente alla definizione di PMI - Ufficio delle pubblicazioni dell'UE
https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1
[6] La questione non sembra essere stata interpretata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.
[7] Articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT
[8] Dalla corrispondenza risulta che il 2 giugno 2021 si è svolta una riunione tra il denunciante e il responsabile del progetto. Tuttavia, non vi è alcuna registrazione del contenuto di tale riunione.
[9] Come stabilito all'articolo 19 del codice europeo di buona condotta amministrativa (https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510) e alla parte 3 del codice di buona condotta amministrativa della Commissione europea (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN #page=13)