Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante è un membro del personale della Commissione europea che ha un figlio con disabilità. Nel settembre 2018 ha chiesto alla Commissione di concedergli un «assegno per figli a carico doppio», che è un’indennità prevista dallo statuto [1] per l’assistenza alla cura dei figli con disabilità che comporta spese gravose. Egli ha dichiarato che suo figlio è sottoposto a fisioterapia quotidiana, che viene eseguita dalla madre del bambino, che è specificamente addestrata a fornire questo tipo di assistenza.

2. La Commissione ha respinto la richiesta e il denunciante ha presentato ricorso presentando un reclamo ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, dello statuto. La Commissione ha respinto la denuncia del denunciante. Nella sua decisione, la Commissione ha sostenuto che il grado di disabilità del figlio è inferiore alla soglia (20%) stabilita dalle norme dell'amministrazione dell'UE su questo tipo di assegno (di seguito "conclusione 177/87")[2]. Inoltre, ha affermato che i costi che il denunciante aveva sostenuto erano "solo ipotetici" e non rappresentavano costi specifici relativi alla natura della disabilità.

L'indagine

3. Il Mediatore ha avviato un'indagine e ha posto una serie di domande alla Commissione sul modo in cui aveva valutato la questione.

4. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta della Commissione e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta alla risposta della Commissione.

Argomenti presentati al Mediatore

Da parte del denunciante

5. Il denunciante ha affermato che la soglia concordata dall'amministrazione dell'UE dovrebbe essere considerata un orientamento e non può essere interpretata in modo contrario alle norme generali sui diritti delle persone con disabilità, ad esempio la Carta dei diritti fondamentali. Tutti i bambini con disabilità, indipendentemente dalla percentuale della loro disabilità, dovrebbero essere coperti dall'assegno per figli a carico.

6. Il denunciante ha affermato che, sebbene l'approccio concordato dall'amministrazione dell'UE non includa esplicitamente disposizioni per i figli la cui disabilità è inferiore al 20%, non afferma nemmeno che tali figli dovrebbero essere esclusi dal beneficio dell'assegno per figli a carico. Il denunciante ha sottolineato che l'assegno per figli a carico doppio previsto dallo statuto è destinato ad assistere le famiglie che devono far fronte a "spese elevate" per i figli con disabilità, indipendentemente dalla percentuale della loro disabilità. In quanto tale, l'approccio concordato dovrebbe anche prevedere la concessione dell'indennità nei casi che comportano spese elevate per i figli al di sotto della soglia di invalidità del 20%.

7. Il denunciante ritiene che le cure e le cure fornite dai genitori abbiano un "valore pecuniario". Sebbene l'assistenza non comporti un costo diretto che deve essere pagato dalla famiglia, esiste chiaramente un valore per la fisioterapia, che altrimenti dovrebbe essere eseguita da un fisioterapista qualificato e che ha implicazioni in termini di risorse per la madre del bambino, che è stata formata per fornire l'assistenza. Il valore pecuniario dell'assistenza familiare è stato riconosciuto nelle decisioni del Mediatore europeo [3] e nei chiarimenti forniti dalla Commissione nel corso dell'indagine.

A cura della Commissione

8. La Commissione ha respinto la domanda di assegno in quanto il grado di invalidità del figlio era inferiore al 20%.

9. La Commissione ha dichiarato di tenere normalmente conto dell’esistenza di un valore pecuniario per le cure o le cure fornite dai genitori. In tali casi, il "funzionario medico" della Commissione dovrebbe confermare che l'assistenza di un genitore è collegata e pertinente alla natura della disabilità. La Commissione calcolerebbe quindi il costo medio di tale trattamento.

10. La Commissione accetterebbe di calcolare i costi nel caso del denunciante sulla base di una stima di un professionista, compresa l'indicazione di una serie di sedute prescritte dal medico responsabile del trattamento del bambino e di un parere del medico di fiducia che confermi la necessità della terapia in risposta alla disabilità.

Proposta del Mediatore per una soluzione

11. Nel giugno 2022 la Mediatrice ha inviato alla Commissione una proposta di soluzione. Pur riconoscendo che la Commissione ha seguito l'approccio di cui alla conclusione 177/87, il Mediatore ha espresso il parere che tale approccio sembra essere in contrasto con le disposizioni statutarie che stabiliscono l'assegno per figli a carico.

12. Il Mediatore ha ricordato alla Commissione che il diritto delle persone con disabilità di beneficiare di misure volte a garantirne l'indipendenza, l'integrazione sociale e professionale e la partecipazione alla vita comunitaria è definito nella Carta dei diritti fondamentali [4] e nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (CRPD), di cui l'UE è parte [5]. Il Mediatore ha precedentemente ritenuto che l'assegno per figli a carico doppio abbia proprio lo scopo di dare attuazione a questo diritto fondamentale. [6]

13. L'approccio attualmente applicato dalla Commissione fa sì che i figli il cui grado di disabilità è considerato inferiore a una determinata percentuale siano automaticamente considerati non ammissibili all'assegno. Il Mediatore ha ritenuto che l'esclusione automatica di tali minori dalla considerazione sia arbitraria e irragionevole e non derivi necessariamente dalla legislazione applicabile. L’articolo 67, paragrafo 3, dello Statuto, che costituisce la base giuridica della doppia indennità, non opera una distinzione tra figli con diversi gradi di disabilità. Secondo lo Statuto, le condizioni per la concessione dell’indennità sono le seguenti: a) se il figlio abbia una disabilità e, in caso affermativo, b) se tale disabilità comporti spese gravose.

14. Il Mediatore ha inoltre ricordato alla Commissione che l'attuazione dei diritti delle persone con disabilità comporta un maggiore dovere di diligenza da parte dell'amministrazione dell'UE in quanto datore di lavoro. Il Mediatore ha preso atto dell'impegno assunto dalla Commissione [7], in linea con la strategia dell'UE per i diritti delle persone con disabilità [8], di migliorare il sostegno fornito al personale con disabilità e al personale con un familiare a carico con disabilità. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha presentato la seguente proposta di soluzione:

La Commissione dovrebbe riesaminare la richiesta del denunciante relativa all'assegno per figli a carico.

La Commissione dovrebbe proporre di rivedere la conclusione 177/87 in modo da prevedere anche la possibilità di concedere l'assegno per figli a carico a tutti i membri del personale che sostengono "spese elevate" per i figli a carico con disabilità, e non solo a quelli con figli con disabilità ritenuti superiori a una determinata soglia.

15. Il Mediatore ha aggiunto che, al momento di riesaminare la domanda del denunciante, la Commissione dovrebbe fornirgli informazioni chiare su quali documenti giustificativi sono richiesti come prova del costo dell'assistenza per il figlio, anche per quanto riguarda il valore pecuniario dell'assistenza fornita dalla madre del minore.

16. Il Mediatore ha inoltre osservato che, poiché il processo di revisione della conclusione 177/87 potrebbe richiedere del tempo, nel frattempo la Commissione dovrebbe tenere conto dei risultati di tale indagine nell'esaminare le richieste pendenti e future relative all'assegno per figli a carico. In altre parole, dovrebbe prendere in considerazione la concessione dell’assegno per figli a carico doppio anche ai membri del personale che sostengono spese gravose per i figli a carico con disabilità, indipendentemente dalla percentuale di tale disabilità.

Argomenti presentati al Mediatore a seguito della proposta di soluzione

A cura della Commissione

17. La Commissione ha sostenuto che l'approccio basato sulle soglie di cui alla conclusione 177/87 sull'applicazione dell'indennità per doppia dipendenza garantisce un elevato livello di trasparenza e prevedibilità in un settore in cui le istituzioni dell'Unione godono di un margine di discrezionalità. La Commissione ha aggiunto che l'approccio basato sulle soglie contribuisce a una rapida attuazione dell'articolo 67, paragrafo 3, e al rispetto dei principi di economia, efficienza ed efficacia stabiliti nel regolamento finanziario.

18. La Commissione si impegna a garantire che la conclusione 177/87 rimanga adeguata allo scopo, il che implica che dovrebbe essere possibile concedere l'assegno per figli a carico in tutti i casi in cui vi siano spese elevate legate a una disabilità. In quanto tale, è importante garantire che l'ipotesi che non siano sostenute spese elevate al di sotto di una determinata soglia di disabilità si basi su valutazioni mediche solide e aggiornate.

19. A tal fine, la Commissione ha dichiarato che proporrà ai capi dell'amministrazione delle istituzioni e degli organismi europei [9] di consultare il consiglio medico interistituzionale (CMI)[10] in merito all'adeguatezza delle soglie attuali. In particolare, la Commissione ha dichiarato che proporrà di chiedere al CMI se, da un punto di vista medico, sia opportuno presumere che una disabilità al di sotto delle soglie stabilite nella conclusione 177/87 non dia luogo a spese gravose e non richieda una valutazione individuale. Sulla base del parere del CMI, la Commissione può prendere in considerazione la possibilità di proporre una revisione della conclusione 177/87.

20. Tuttavia, la Commissione ha dichiarato che avrebbe riesaminato la domanda del denunciante relativa all'assegno per figli a carico solo se e una volta modificata la conclusione 177/87. Effettuare una nuova valutazione prima di concludere qualsiasi riesame della conclusione 177/87 violerebbe il principio della parità di trattamento.

Da parte del denunciante

21. Il denunciante concorda con la soluzione proposta dal Mediatore. Il denunciante è pronto a sottoporsi nuovamente alla procedura per determinare se ha diritto alla doppia indennità a carico.

Valutazione del Mediatore dopo la proposta di soluzione

22. Il Mediatore resta del parere che l'approccio basato sulla soglia di cui alla conclusione 177/87 non derivi dalle disposizioni relative all'assegno per figli a carico nello statuto dei funzionari dell'UE e sembri essere in contrasto con gli obblighi dell'amministrazione dell'UE ai sensi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

23. La Mediatrice accoglie con favore la dichiarazione della Commissione secondo cui la conclusione 177/87 dovrebbe essere adatta allo scopo e che la Commissione ha avviato il processo verso l'eventuale revisione della conclusione 177/87.[11] Riconosce che qualsiasi potenziale revisione non sarà la sola decisione della Commissione, ma sarà adottata dai capi dell'amministrazione. Tuttavia, tenuto conto delle conclusioni della presente indagine, è opportuno rivedere l’approccio della soglia di cui alla conclusione 177/87, al fine di garantire che essa dia corretta attuazione alle disposizioni dell’articolo 67, paragrafo 3, dello Statuto, vale a dire che l’assegno per figli a carico doppio sia concesso quando un figlio ha una disabilità - indipendentemente dal suo grado - che comporta che l’agente sostenga «spese elevate». Ciò garantirebbe inoltre che l'amministrazione dell'UE rispetti i suoi obblighi ai sensi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

24. La conclusione 177/87 è stata aggiornata per l'ultima volta nel 2004, prima che l'UE aderisse alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità [12]. Secondo la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, le persone con disabilità hanno diritti definiti, compreso il diritto di beneficiare di misure volte a garantirne l'indipendenza, l'integrazione sociale e la partecipazione alla vita della comunità. Il fatto che la conclusione 177/87 escluda automaticamente alcuni minori con disabilità dalla possibilità di ottenere l'assegno per figli a carico doppio sembra pertanto essere in contrasto con gli obblighi dell'UE ai sensi della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Poiché l'UE stessa è parte della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, l'approccio e le norme della Convenzione devono essere razionalizzati in tutte le azioni dell'amministrazione dell'UE. A tal fine, la conclusione 177/87 avrebbe dovuto essere rivista molto prima. La Commissione ha la responsabilità speciale di guidare questi sforzi di riforma e di dare l'esempio perché è il punto focale designato [13] per l'UE nell'ambito della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità.

25. La Mediatrice prende atto dell'argomentazione della Commissione secondo cui la conclusione 177/87 riflette una serie di principi importanti, quali la trasparenza, la rapida attuazione e l'efficienza. Tuttavia, occorre tenere debitamente conto dell’obiettivo principale della conclusione 177/87, che è quello di dare attuazione all’articolo 67, paragrafo 3, dello Statuto. Di conseguenza, la rapida attuazione, l'efficienza e la trasparenza sono significative solo se la conclusione 177/87 riflette correttamente la disposizione che essa intende attuare, vale a dire fornire assistenza finanziaria ai membri del personale dei minori con disabilità la cui assistenza comporta spese elevate.

26. Sono ora disponibili soluzioni e trattamenti sofisticati che potrebbero fare davvero la differenza per la piena integrazione di un individuo nella società, anche se la disabilità è considerata "bassa". Tali soluzioni e trattamenti comportano spesso notevoli spese supplementari. Trattandosi di un settore dinamico, qualsiasi norma che dia attuazione all'assegno per figli a carico dovrebbe essere adeguata allo scopo anche in futuro. Ciò richiede un approccio che preveda una valutazione individuale di ciascuna richiesta e di ciascun caso.

27. Dato che la revisione della conclusione 177/87 potrebbe richiedere del tempo, il Mediatore si rammarica che la Commissione non sia ancora pronta a riesaminare la domanda del denunciante relativa all'assegno per figli a carico o a tenere conto dei risultati di tale indagine per altre richieste pendenti o future. Capisce che qualsiasi decisione di cambiare approccio dovrà essere decisa dai capi dell'amministrazione, tuttavia ritiene che, sulla base dei risultati di questa indagine, la Commissione, e in effetti le altre istituzioni, dovrebbero considerare di applicare la conclusione 177/87 in modo più flessibile alle richieste d'ora in poi.

28. Come osservato in precedenza, il Mediatore ritiene che la conclusione 177/87 avrebbe dovuto essere rivista molto prima. Il Mediatore invita pertanto la Commissione a dare seguito ai progressi della revisione entro tre mesi e intende riesaminare la questione se l'esito della revisione non è appropriato o richiede troppo tempo. Il Mediatore sottoporrà inoltre la questione all'attenzione dei capi dell'amministrazione delle altre istituzioni dell'UE.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con le seguenti risultanze:

Il Mediatore si compiace del fatto che la Commissione abbia avviato il processo di revisione della conclusione 177/87.

Il Mediatore esprime rammarico per il fatto che la Commissione non sia stata disposta a riconsiderare d'ora in poi il suo approccio all'assegno per figli a carico. Ribadisce la sua opinione secondo cui dovrebbe applicare le norme in modo più flessibile, sulla base dei risultati della presente inchiesta e in attesa della revisione della conclusione 177/87. Il Mediatore sottoporrà la questione all'attenzione delle altre istituzioni dell'UE, che sono anche responsabili della revisione e dell'attuazione della conclusione 177/87.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 23/02/2023

[1] Articolo 67, paragrafo 3, del regolamento n. 31 (CEE) che definisce lo statuto dei funzionari e il regime applicabile agli altri agenti della Comunità economica europea:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] La conclusione 177/87 dei capi dell’amministrazione relativa all’assegno per figli a carico ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 3, dello Statuto, da ultimo aggiornata nel 2014, stabilisce le condizioni per la concessione dell’assegno. L'indennità è concessa automaticamente quando l'invalidità è calcolata come superiore al 50%, secondo il programma di valutazione europeo per le disabilità fisiche e mentali. Per le disabilità mentali superiori al 20% o le disabilità fisiche superiori al 30% e se le spese superano l'indennità standard, può essere concessa la doppia indennità. In tali circostanze, i costi devono essere specifici e suffragati da elementi di prova.

[3] Causa 1804/2009/MHZ

[4] L’articolo 26 della Carta stabilisce quanto segue: «L’Unione riconosce e rispetta il diritto delle persone con disabilità di beneficiare di misure volte a garantirne l’indipendenza, l’inserimento sociale e professionale e la partecipazione alla vita della comunità».

[5] Maggiori informazioni sugli impegni dell'UE nell'ambito della CRPD: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-framework. 

[6] Cfr. causa 899/2011/TN, punto 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] Nella sua nuova strategia per le risorse umane, adottata nell'aprile 2022: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en _act _part1 _v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] I capi dell'amministrazione sono un forum che riunisce i membri del personale responsabili della gestione amministrativa quotidiana delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'UE. Si riunisce periodicamente e può adottare "conclusioni" che definiscono l'approccio all'applicazione pratica o all'attuazione di aspetti dello statuto dei funzionari dell'UE.

[10] Il Consiglio medico interistituzionale (CMI) fornisce consulenza alle istituzioni, agli organi, agli uffici e alle agenzie dell'UE su questioni mediche, sanitarie e connesse.

[11] Il Mediatore è a conoscenza del fatto che tale proposta è stata presentata in una riunione del 1o dicembre 2022 e che la questione è ora pendente dinanzi al CMI. Tuttavia, non è stato stabilito un calendario concreto per la ricezione del parere medico e per le potenziali misure di follow-up.

[12] La ratifica da parte dell'UE della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità è entrata in vigore nel 2011.